Unidade _I-Evolução da Administração Pública no Brasil

Prévia do material em texto

NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Unidade I: Evolução da Administração Pública no Brasil 
 
Unidade 1 . Evolução da Administração Pública no Brasil 
Iniciaremos nossos estudos fazendo uma breve reflexão sobre a evolução da 
administração pública no Brasil, mas primeiramente precisamos saber o que é 
administração pública. A administração pública constitui um importante segmento da 
ciência da Administração. 
Ela representa o aparelhamento do Estado e 
funciona como o instrumento do governo para 
planejar, organizar, dirigir e controlar todas as 
ações administrativas, no sentido de dar plena 
e cabal satisfação das necessidades coletivas 
básicas. 
 
https://pixabay.com/pt/brasilia-brasil-catedral-1026668/ 
A administração pública envolve todo o aparato administrativo com que nações, 
estados e municípios se moldam para cuidar do interesse coletivo e entregar à 
população uma ampla variedade de serviços públicos capazes de melhorar a qualidade 
de vida em geral. No fundo, o progresso e o desenvolvimento de uma nação passam 
obrigatoriamente pela administração. Daí a amplitude e grandeza com que se 
apresenta a administração pública, ainda mais quando os componentes básicos do 
setor público são o Estado, o governo e a administração pública. É o que veremos a 
seguir. 
 
mailto:nead@unitau.br
https://pixabay.com/pt/brasilia-brasil-catedral-1026668/
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
1.1 Uma breve reflexão sobre a evolução da administração 
pública 
Tendo em vista práticas (uso da máquina administrativa com fins privados, escusos) 
patrimonialistas correntes em nossa cultura, Vargas optou pela adoção de um modelo 
delineado pelo controle minucioso das 
atividades-meio. Ou seja, para “colocar ordem 
na casa”, buscou referências no modelo 
idealizado por Weber, acreditando que a 
burocracia, dado seu caráter rígido e 
hierarquizado, poderia ordenar a máquina 
administrativa em nosso país. 
Sendo assim, o primeiro modelo estruturado 
de administração do Brasil foi o modelo 
burocrático. Para facilitar sua implementação, 
Vargas contou com o apoio do DASP, 
Departamento Administrativo do Setor Público. Nessa época, em virtude da 
desconfiança total que havia em relação ao servidor público, o modelo burocrático 
revelou-se o mais adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três coisas: 
1. Criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme. 
2. Estabelecer uma política de pessoal com base no mérito. 
3. Acabar com o nepotismo e corrupção existentes. 
Com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exacerbada em suas 
características, revelava-se um modelo pouco flexível, inadequado em cenários 
dinâmicos, que exigem agilidade. A partir daí, foi possível identificar diversas 
tentativas de desburocratizar a máquina: a criação do COSB (Comitê de Simplificação 
da Burocracia), da SEMOR (Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa), 
o Decreto-lei n. 2 200, de 1967, o PND (Programa Nacional de Desburocratização) e 
ainda outros de menor vulto que, infelizmente, não tiveram o sucesso desejado. 
mailto:nead@unitau.br
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
Até que, em 1995, com a edição do plano diretor, começou a implantação, no Brasil, 
do chamado modelo gerencial. O modelo gerencial, em sua fase inicial, implicou 
administrar o patrimônio público de forma semelhante ao setor privado, 
eficientemente, com a utilização de ferramentas que conseguissem maximizar a 
riqueza do acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do 
serviço público). Nesse sentido, buscou-se a adoção de uma postura mais empresarial, 
empreendedora, aberta a novas ideias e voltada para o incremento na geração de 
receitas e no maior controle dos gastos públicos. Dada a crise do petróleo na década 
de 1970, esgotaram-se as condições que viabilizaram a manutenção do Estado de 
bem-estar social, onde prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado 
proporcionar uma gama enorme de serviços à população, respondendo por saúde, 
educação, habitação, etc. A partir daí, começou a ser difundida a ideia de devolução 
ao setor privado daqueles serviços que o poder público não tinha condições de prestar 
com eficiência (privatizações), devendo o Estado desenvolver aquilo que cabe 
intrinsecamente a ele fazer (diplomacia, segurança, fiscalização etc.). Assim, o 
modelo gerencial (puro, inicial) buscou responder com maior agilidade e eficiência 
aos anseios da sociedade, insatisfeita com os serviços recebidos do setor público. 
Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto como 
cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a ideia de consumidor 
poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, em um 
universo em que nem todos têm os mesmos direitos. 
Por isso, nessa abordagem, é preferível o uso do 
conceito de cidadão, que, em vez de buscar satisfação 
própria, estaria voltado para a consecução do bem 
comum. Com isso, o que se busca é a equidade, ou 
seja, o tratamento igual a todos os que se encontram 
em situações equivalentes. Nesse diapasão, os cidadãos 
teriam, além de direitos, obrigações perante à 
sociedade, tais como a fiscalização da república, vindo 
a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam 
responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservância da 
mailto:nead@unitau.br
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
legislação ou do interesse público. Agora vamos verificar como ocorreu a reforma do 
Estado. 
1.2 A reforma do Estado 
A fim de aprimorar seu aprendizado, a partir de agora, estudaremos partes do plano 
diretor da reforma do aparelho do Estado. Primeiramente se faz necessário entender o 
que significa: 
● Plano diretor: é um instrumento da 
política estadual/municipal e urbana instituído 
pela Constituição Federal de 1988, que o define 
como “instrumento básico da política de 
desenvolvimento e de expansão”. O plano 
diretor é constituído de todas as diretrizes e 
normas para melhor crescimento e 
desenvolvimento econômico de uma região. 
● Aparelho do Estado: entende-se por 
aparelho do Estado a administração pública em 
sentido amplo, ou seja, a estrutura 
organizacional do Estado, em seus três poderes 
(Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis 
(União, Estados membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído 
pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um corpo de 
funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente 
que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-
legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a 
organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho 
que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado 
território. 
● Plano diretor da reforma do aparelho do Estado: define objetivos e 
estabelece diretrizes para a reforma da administração pública brasileira. Esse 
mailto:nead@unitau.br
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
“plano diretor” procura criar condições para a reconstrução da administração 
pública em basesmodernas e racionais. 
Esses conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do 
Estado. 
 A reforma do Estado é um projeto 
amplo que diz respeito às várias áreas 
do governo e, ainda, ao conjunto da 
sociedade brasileira, enquanto a 
reforma do aparelho do Estado tem um 
escopo mais restrito: está orientada 
para tornar a administração pública 
mais eficiente e mais voltada para a 
cidadania. A reforma do Estado deve 
ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser 
o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção 
de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse 
desenvolvimento. 
Desse modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, 
mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor destes, 
principalmente dos serviços sociais, como educação e saúde, que são essenciais para o 
desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para 
a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de 
renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à 
demanda de mão de obra não especializada. Como promotor desses serviços, o Estado 
continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a 
participação da sociedade. 
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a 
capacidade de definir e implementar políticas públicas. Por meio da liberalização 
comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de 
mailto:nead@unitau.br
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da 
crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança 
forçada por empresas estatais. Com esse programa, transfere-se para o setor privado a 
tarefa da produção que, em princípio, ele realiza de forma mais eficiente. Finalmente, 
com um programa de publicização, transfere-se para o setor público não estatal a 
produção dos serviços competitivos ou não exclusivos de Estado, estabelecendo-se 
um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. 
Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de 
coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva 
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas 
no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura. 
Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança: a capacidade de 
governo do Estado – por meio da transição programada de um tipo de administração 
pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle 
interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, preocupada 
com o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de governabilidade: 
poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na 
sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança. 
1.3 As três formas de administração pública 
A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de 
redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das 
modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. Dessa forma, 
partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública – 
cujos princípios e características não devem ser confundidos com os da administração 
das empresas privadas – evoluiu a partir de três modelos básicos: a administração 
pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no 
tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Os 
tipos de administração pública são denominados de: 
mailto:nead@unitau.br
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
● Administração pública patrimonialista: no patrimonialismo, o aparelho do 
Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus 
auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são 
considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. 
Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de 
administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam 
dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. 
Nesse novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma 
excrescência inaceitável. 
● Administração pública burocrática: surge na segunda metade do século 
XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o 
nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu 
desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia 
funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. 
Os controles administrativos, visando evitar a corrupção e o nepotismo, são 
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores 
públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre 
necessários controles rígidos dos processos, como, por exemplo, na admissão 
de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o 
controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão de 
ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, 
perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade 
fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle 
dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a autorreferência, a incapacidade de 
voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esse defeito, 
entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da 
administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito 
reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, e a 
garantir os contratos e a propriedade. 
● Administração pública gerencial: emerge na segunda metade do século XX, 
como resposta, de um lado, à expansão das econômicas e sociais do Estado, e, 
de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia 
mailto:nead@unitau.br
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra problemas associados à 
adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública – a 
necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o 
cidadão como beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho 
do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência 
e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma 
cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial 
constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a 
administração pública burocrática. 
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, pela 
definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da 
descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de 
valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, revelou-se mais 
capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais 
oferecidos pelo setor público. A reforma do aparelho do Estado no Brasil 
significará, fundamentalmente, a introduçãona administração pública da 
cultura e das técnicas gerenciais modernas. 
Agora vamos entender melhor como é constituída e organizada a estrutura do Estado, 
mais precisamente os Três Poderes. 
 
1.4 Estrutura organizacional do Estado: três poderes 
mailto:nead@unitau.br
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
Agora que já entendemos melhor como foi a evolução da administração pública no 
Brasil e como se iniciou a reforma do Estado, regulamentada pelo plano diretor, que é 
um instrumento regulatório das ações nos territórios, é necessário aprender como é a 
estrutura do organizacional do Estado e como o Estado se organiza para dar subsídios 
ao bem-estar dos cidadãos. Então, vejamos: 
Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou 
seja, a estrutura 
organizacional do 
Estado, em seus três 
poderes (Executivo, 
Legislativo e Judiciário) 
e nos seus três níveis 
(União, Estados-
membros e municípios). 
Fonte:https://pixabay.com/pt/pal%C3
%A1cio-planalto-
constru%C3%A7%C3%A3o-pal%C3%A1cio-800941/ 
Vamos entender qual a função e organização dos três poderes, que são: 
● Poder Executivo: tem como função observar as demandas da esfera pública e 
garantir os meios cabíveis para que as necessidades da coletividade sejam 
atendidas no interior daquilo que é determinado pela lei. Dessa forma, mesmo 
tendo várias atribuições administrativas em seu bojo, os membros do 
executivo não podem extrapolar o limite das leis criadas. 
● Poder Legislativo: tem como função congregar os representantes políticos 
que estabelecem a criação de novas leis. Dessa forma, ao serem eleitos pelos 
cidadãos, os membros do Legislativo se tornam porta-vozes dos anseios e 
interesses da população como um todo. Além de tal tarefa, os membros do 
legislativo contam com dispositivos por meio dos quais podem fiscalizar o 
cumprimento das leis por parte do Executivo. Sendo assim, vemos que os 
“legisladores” monitoram a ação dos “executores”. Em várias situações, 
mailto:nead@unitau.br
https://pixabay.com/pt/pal%C3%A1cio-planalto-constru%C3%A7%C3%A3o-pal%C3%A1cio-800941/
https://pixabay.com/pt/pal%C3%A1cio-planalto-constru%C3%A7%C3%A3o-pal%C3%A1cio-800941/
https://pixabay.com/pt/pal%C3%A1cio-planalto-constru%C3%A7%C3%A3o-pal%C3%A1cio-800941/
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
podemos ver que a simples presença da lei não basta para que os limites entre 
o lícito e o ilícito estejam claramente definidos. Por isso em tais ocasiões, 
temos os membros do: 
● Poder Judiciário: têm por função julgar, com base nos princípios legais, de 
que forma uma questão ou problema podem ser resolvidos. Na figura dos 
juízes, promotores e advogados, o Judiciário garante que as questões concretas 
do cotidiano sejam resolvidas à luz da lei. 
O Estado é a organização burocrática que tem o 
monopólio da violência legal, é o aparelho que 
tem o poder de legislar e tributar a população de 
um determinado território. E busca sempre o 
equilíbrio entre os três poderes. 
 
https://pixabay.com/pt/balan%C3%A7as-equil%C3%ADbrio-
s%C3%ADmbolo-justi%C3%A7a-36417/ 
Nesta Unidade, fizemos uma breve reflexão sobre a evolução da administração 
pública e a reforma do Estado, os conceitos e fundamentos básicos para o 
entendimento da administração pública foram apresentados. A partir de agora, você é 
capaz de definir o papel do Estado e sua estrutura, o que é plano diretor e as 
mudanças ocorridas nas últimas décadas em nosso país. O que tratamos aqui é 
essencial para o que será apresentado nas próximas Unidades. 
Bons estudos! 
1.5 Referências 
 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. Barueri, SP: Manole, 
2012. Disponível em: 
<https://bv4.digitalpages.com.br/?from=explorar%2F2522%2Fsetor-
publico&page=0&section=0#/edicao/3613>. Acesso em: 06 jan. 2015. 
 
mailto:nead@unitau.br
https://pixabay.com/pt/balan%C3%A7as-equil%C3%ADbrio-s%C3%ADmbolo-justi%C3%A7a-36417/
https://pixabay.com/pt/balan%C3%A7as-equil%C3%ADbrio-s%C3%ADmbolo-justi%C3%A7a-36417/
https://bv4.digitalpages.com.br/?from=explorar%2F2522%2Fsetor-publico&page=0&section=0#/edicao/3613
https://bv4.digitalpages.com.br/?from=explorar%2F2522%2Fsetor-publico&page=0&section=0#/edicao/3613
 NEAD- 
Núcleo de Educação à Distância 
Av. Marechal Deodoro, 605 
Santa Clara – Taubaté/SP – CEP 12080-000 
Tel.: (12) 3625-4280/3621-1530/3631-4411 
 nead@unitau.br 
BRASIL. Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Disponível em: 
<http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/catalogo/fhc/plano-
diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf>. Acesso em: 06 jan. 2015. 
 
 
 
 
mailto:nead@unitau.br
http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/catalogo/fhc/plano-diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf
http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/catalogo/fhc/plano-diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf