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Administração Pública - TCU 2008 
Professor: Rafael Encinas 
E-mail: raencinas@uol.com.br 
 
Olá pessoal! 
Nesta apostila está a teoria referente aos 16 itens do edital. Na outra apostila estão os 
exercícios que iremos estudar em sala de aula. Qualquer dúvida sobre esses exercícios vocês 
podem me mandar um e-mail. 
Veremos 16 itens do edital: 
 
1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e 
culturais. 
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil 
(mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do 
Estado de 1995. 
3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado 
oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado 
regulador. 
4. Estrutura e estratégia organizacional. Cultura organizacional e mudança no setor público. 
Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. O paradigma do 
cliente na gestão pública. 
5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Processos 
participativos de gestão pública: conselhos de gestão, orçamento participativo, parceria entre 
governo e sociedade. 
6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle social e cidadania. 
Accountability. 
7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento estratégico, Balanced 
ScoreCard) e tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre a configuração das 
organizações públicas e sobre os processos de gestão. 
8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. 
Gestão de Pessoas por Competências. 
9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. 
10. Administração de pessoal. Noções de SIAPE. 
11. Administração de compras e materiais: processos de compras governamentais e gerência 
de materiais e estoques. Noções de SIASG. 
12. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e 
neocorporativismo). 
13. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização da sociedade civil de 
interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência executiva. 
14. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de agendas, formulação 
de políticas, implementação de políticas. 
15. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. 
Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. 
16. Planejamento e avaliação nas políticas públicas: conceitos básicos de planejamento. 
Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros. Formulação de programas e 
projetos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de avaliação. Análise custo-benefício e 
análise custo-efetividade. 
 
Os três primeiros itens estão juntos, uma vez que eles estão relacionados entre si. Não dá 
para falarmos da evolução da máquina administrativa no Brasil sem estudarmos antes o modelo 
racional-legal, assim como não dá para falar em Plano Diretor sem ter visto o paradigma pós-
burocrático. Preferi, então, seguir uma ordem cronológica, estudando cada modelo e vendo 
como ele era implantado no Brasil. 
Primeiro, vamos ver como o Luiz Carlos Bresser-Pereira divide a evolução da 
administração pública no Brasil. Ele foi o Ministro da Administração Federal e Reforma do 
Estado durante o primeiro mandato do FHC e foi o principal responsável pela reforma gerencial 
de 1995. 
Ele divide a história da administração pública brasileira em três períodos: 
 
 
 1821-1930 1930 - 1985 1985 - 
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial 
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985) 
Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995) 
 
 
 
 1 O Estado Oligárquico e Patrimonial 
O termo patrimonialismo surgiu para definir um tipo de dominação política em que não 
havia distinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens públicos, do Estado, eram 
usados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de prefeitos explorarem as terras 
públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos públicos eram considerados bens pessoais, 
podendo ser vendidos ou transmitidos hereditariamente. As nomeações baseavam-se em 
critérios pessoais, trocas de favores. São utilizados os termos ―sinecura‖ e ―prebenda‖ para 
descrever os empregos públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. 
Já o termo oligarquia significa ―governo de poucos‖. Era um pequeno grupo que 
controlava a administração. No caso do Brasil, em 1900 o governo era dominado pela elite 
cafeicultora. As eleições eram uma farsa, ocorrendo a chamada ―política do café com leite‖, 
quando os estados de são Paulo e Minas Gerais revezavam-se nas indicações para o governo 
federal. 
A este pequeno grupo que controlava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de 
―estamento burocrático‖. Um ponto importante aqui é não confundir o uso do termo ―burocracia‖ 
sempre como uma referência ao modelo burocrático de administração defendido por Max Weber 
e que estudaremos a seguir. O termo ―burocracia‖ surgiu da junção da palavra francesa bureau, 
que significa escritório, com a palavra grega kratos, que significa poder. Desde o XVII já se 
falava em ―burocracia‖ para se referir a repartição pública e aos grupos que administravam o 
governo. 
Voltando então ao termo estamento burocrático, ele foi usado por Faoro para designar o 
grupo aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua 
renda do próprio Estado. 
Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social 
mais baixa, como os militares do Exército. Já não podemos mais falar com precisão de um 
estamento patrimonial. É a administração pública burocrática que está surgindo, é o 
autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo através principalmente dos militares e 
das revoluções que promovem em nome de uma abstrata ―razão‖. 
Uma forma mais atual de patrimonialismo é o chamado rent seeking. Rent seeking é uma 
transferência de recursos, sem contrapartida, para o rent seeker, como resultado de uma 
―decisão favorável de uma política pública‖. Exemplos de comportamentos Rent Seeking incluem 
todas as formas de lobbying de indivíduos ou grupos nos impostos, na despesa pública e na 
regulação da atividade econômica, que confira benefícios ou outra vantagem especial para os 
rent-seekers à custa dos contribuintes, dos consumidores ou outros indivíduos, com quem os 
rent-seekers estão em competição pelos recursos. 
 
 
 2 O modelo burocrático 
O grande teórico do modelo burocrático foi Max Weber, que considerava que havia três 
tipos de dominações legítimas. Segundo Max Weber, "Dominação é a probabilidade de 
encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas 
indicáveis". Para que um Estado exista, é necessário que um conjunto de pessoas obedeça à 
autoridade alegada pelos detentores do poder no referido Estado. Para que os dominados 
obedeçam é necessário que os detentores do poder possuam uma autoridade reconhecida 
como legítima. A dominação é presença marcante em uma sociedade. A dominação pode ser 
distinguida segundo três tipos básicos: 
 
 Dominação Tradicional: é o tipo mais antigo. Puro da dominação patriarcal, onde o 
senhor comanda seus súditos, e é aceita em nome de uma tradição reconhecida como 
válida. O exercício da autoridade nos Estados desse tipo, é definido por um sistema de 
status, cujos poderes são determinados, em primeiro lugar, por prescrições concretas 
da ordem tradicional e, em segundo lugar, pela autoridade de outras pessoas que 
estão acima de um status particular no sistema hierárquico estabelecido. 
 Dominação Carismática: ocorre em virtude de devoção afetiva à pessoa do senhor e a 
seus dotes sobrenaturais. Baseia-se na crença.O líder carismático, em certo sentido, 
é sempre revolucionário, na medida em que se coloca em oposição consciente a 
algum aspecto estabelecido da sociedade em que atua. Para que se estabeleça uma 
autoridade desse tipo, é necessário que o apelo do líder seja considerado como 
legítimo por seus seguidores, os quais estabelecem com ele uma lealdade de tipo 
pessoal. 
 Dominação Racional-Legal: é regida por um estatuto, onde a associação dominante é 
eleita e nomeada. Baseada em regras racionalmente criadas. É uma dominação 
burocrática. 
 
A administração burocrática de Weber seria resultado deste último modelo. A palavra 
"burocracia", neste contexto, não tem o sentido negativo que ela veio a adquirir mais tarde. Ao 
contrário, a burocracia para Weber representaria a forma mais eficiente e racional de exercício 
do governo, se vista em comparação com outras formas de administração (como, por exemplo, a 
de tipo patrimonial). 
Weber fez uma lista bastante grande das características desta burocracia: separação 
entre pessoa e cargo, regras escritas para todos os atos públicos, neutralidade dos funcionários 
em relação ao conteúdo de seus atos, profissionalização, etc. Ele aponta também as sete 
características básicas do tipo ideal de burocracia: 
 Formalização 
 Divisão do Trabalho 
 Princípio da Hierarquia 
 Impessoalidade 
 Competência técnica 
 Separação entre Propriedade e Administração 
 Profissionalização do Funcionário 
 
O Estado burocrático surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado 
liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem 
princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a 
hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os 
controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se 
de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem 
demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos, como, por 
exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. 
Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria 
razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a 
noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da 
administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a 
ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos 
como clientes. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da 
administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado 
limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. 
 
 
 
 2.1 O Estado burocrático-autoritário no Brasil 
No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no 
quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, 
intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. 
A Revolução de 1930, um contraponto às oligarquias regionais, teve como 
desdobramento principal a criação do Estado administrativo no Brasil, através de dois 
mecanismos típicos da administração racional-legal: 
 estatutos normativos 
 órgãos normativos e fiscalizadores. 
 
Os estatutos e órgãos do ciclo Vargas visavam estabelecer princípios e regras e 
padronizar os procedimentos a serem adotados. Ao longo do período compreendido entre 1930 
e 1945 fortaleceu-se a tendência de centralização na administração e, no pós-37, delineou-se 
uma nova característica de atuação: além de um estado administrativo, centralizador, ele passou 
a assumir as feições de um estado intervencionista; à sua expansão e ação centralizadora se 
somou, ainda, a criação de autarquias e de empresas que criaram a base futura para o estado 
desenvolvimentista. 
A implantação da burocracia brasileira se calcou em um tripé, cujas áreas temáticas se 
revelam até hoje como estruturantes da organização pública. 
 
Administração de material, pessoal e recursos financeiros. 
 
A primeira perna do tripé, a administração de material, deu seu primeiro passo com a 
criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão Permanente de 
Compras em 1931. 
Por mais que pareça estranho para nós pensarmos desta forma hoje, a burocracia tinha 
como objetivo o aumento da eficiência, que só seria conquistado com a racionalidade. O 
primeiro passo para conseguir alcançar a eficiência na burocracia é justamente organizar a sua 
mão-de-obra de maneira racional. Assim, a Lei n. º 184, de 20 de outubro de 1936, criou o 
Conselho Federal do Serviço Público Civil. A mesma instituiu também as Comissões de 
Eficiência. Cada Ministério de Estado teria a sua Comissão de Eficiência e uma de suas 
competências seria justamente apresentar propostas que ajudassem na racionalização dos seus 
serviços. A racionalização é a característica principal que garante o alcance da eficiência nas 
organizações burocráticas. Em 1938 o Conselho viria a ser substituído pelo Departamento 
Administrativo do Serviço Público (DASP). 
Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração 
científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e 
aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de 
procedimentos. Registra-se que, nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto 
atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento. 
O DASP passou a ser seu órgão executor e, também, formulador da nova forma de 
pensar e organizar a administração pública. A criação do DASP, ocorrida já nos quadros do 
Estado Novo, acontecia em um momento em que o autoritarismo brasileiro voltava com força, 
mas agora para realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e valorizar a 
competência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação dos princípios 
centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica. 
Podemos resumir as principais realizações do DASP: 
 ingresso no serviço público por concurso, 
 critérios gerais e uniformes de classificação de cargos, 
 organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático, 
 administração orçamentária, 
 padronização das compras do Estado, 
 racionalização geral de métodos. 
 
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a 
tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito 
profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais 
como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar 
consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do 
Estado. Ainda permaneciam o patrimonialismo e o clientelismo. 
Entre as atribuições do DASP estavam previstas também a elaboração da proposta do 
orçamento federal e a fiscalização orçamentária. Na prática, porém, as iniciativas relativas à 
política orçamentária permaneceram nas mãos do Ministério da Fazenda até 1940. Nesse ano, a 
situação foi contornada com a criação, no interior daquele ministério, da Comissão de 
Orçamento, cuja presidência passava a ser acumulada pelo presidente do DASP. Somente no 
princípio de 1945 o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela elaboração da proposta 
do orçamento federal, com a conseqüente extinção da comissão do Ministério da Fazenda. 
Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP passou por um profundo processo 
de reestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento. A partir de então, suas funções 
assumiram um caráter de assessoria, exceto no tocante à seleção e aperfeiçoamento de 
pessoal, área em que se manteve como órgão executor.Ele veio a ser extinto apenas em 1986, 
com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de Administração Pública. 
Com o retorno de Vargas ao governo por meio de eleições em 1951 permitiu uma reação 
da burocracia a este retorno do clientelismo. Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei 
nº 1.711, que trazia o segundo ―Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União‖. Tal estatuto 
passou a reger o trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez, tornou-se a 
regra geral de admissão. Portanto, o Estatuto não foi implantado no primeiro governo Vargas, 
mas sim no segundo. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispõe do 
regime jurídico dos servidores civis da União. 
Durante o segundo governo de Vargas, também em 1952, foi constituído um grupo de 
assessores diretos do Presidente com a finalidade de elaborar um ambicioso projeto global de 
reforma administrativa, cujas diretrizes previam a descentralização da gestão em todos os 
níveis, com fortalecimento dos Ministros e centralização da orientação superior no chefe do 
Executivo, planejamento e coordenação e reforma de base da administração. Foi então 
apresentando ao Congresso em setembro de 1953 o Projeto de Lei 3.563. Contudo, ele não foi 
aprovado, tendo sido retirado apenas pelo governo Castello Branco. 
O governo de Juscelino Kubitschek tentou novamente implementar os princípios da 
reforma. Para isso criará a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) em 1956. 
Do relatório final desta comissão constam: descentralização da execução e centralização do 
controle; treinamento de funcionários; expansão do sistema de mérito; profissionalização do 
serviço público e desburocratização. No entanto, novamente a proposta não foi aprovada. 
O segundo período Vargas não logrou melhorias substantivas: os concursos públicos 
eram freqüentemente evitados ou burlados pelas autoridades de órgãos descentralizados, o 
serviço público manteve-se ineficiente e a carreira pública permanecia pouco mais do que um 
mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo, especialmente às vésperas dos períodos 
eleitorais, quando proliferavam nomeações a título provisório 
 
 
 2.2 Administração para o desenvolvimento 
Após a democratização em 1945 houve um retorno dos velhos componentes 
patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de cima para baixo, 
contrariando muitos interesses. Vargas foi deposto em outubro de 1945, fazendo com que 
faltasse à Reforma Burocrática o respaldo que o regime autoritário lhe conferia. No novo regime 
democrático o DASP perdeu grande parte de suas atribuições. Nos cinco anos seguintes, a 
reforma administrativa seria conduzida como uma ação governamental rotineira e sem 
importância, enquanto práticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do Estado brasileiro. 
O modelo que se estabeleceu no país consistiu na ―administração para o 
desenvolvimento‖, que foi um conjunto de idéias que surgiu a partir da década de 1950 que 
buscava discutir os meios administrativos necessários para alcançar as metas do 
desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era necessário reformar o sistema 
administrativo para transformá-lo em instrumento de modernização da sociedade. A idéia básica 
é a de que a administração pública deve adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir 
eficientemente o desenvolvimento do país. 
Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento, visando 
estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utilizá-los da melhor forma 
possível. Assim, a ação do governo deveria estar intimamente relacionada com o planejamento. 
É possível afirmar que a administração para o desenvolvimento tinha como meta um 
aparelho administrativo crescentemente responsável, como agente de implementação de 
políticas formuladas por instituições alheias à burocracia. 
A administração para o desenvolvimento significava, portanto, o fortalecimento das 
entidades estatais responsáveis pelo planejamento e implementação de um projeto 
desenvolvimentista. Diferentemente da ênfase de Getúlio ao setor público, JK implantou um 
programa de industrialização que previa a participação conjunta dos setores público e privado, 
bem como o estímulo a sua expansão simultânea. 
O problema era que JK precisava de estruturas mais flexíveis, sem os controles rígidos da 
burocracia. A estratégia de JK para enfrentar possíveis embates com a burocracia foi a 
constituição de estruturas paralelas. Ganhou vulto a ―aurtarquização‖ de órgãos da 
administração direta, mediante a criação de várias autarquias e sociedades de economia mista, 
mecanismos mais ágeis e flexíveis. A administração do Plano de Metas de JK foi executada, em 
grande parte, fora dos órgãos administrativos convencionais. 
Com a implantação do Plano de Metas de JK, que tinha como pré-requisito para sua 
implantação a criação de uma gama de organismos de planejamento e consultoria e comissões 
de trabalho (os Grupos Executivos), na sua maioria ocupado por pessoas ligadas aos grupos 
multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), foi formada uma 
administração paralela que coexistia com o Executivo formal e permitia que os interesses 
multinacionais ignorassem os canais tradicionais de formação de decisão, contornando assim as 
estruturas de representação do regime populista, dessa forma evitando assim, em última análise, 
a crítica pública que poderia ser dirigida aos interesse escusos das multinacionais e seus 
associados. São exemplos o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo 
Executivo da Indústria de Construção Naval (Geicon). 
A política adotada por JK, de governar através de uma administração paralela, parece 
decorrer de uma tendência a evitar conflitos. JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente 
as instituições administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prática, como a de criar um 
novo órgão para solucionar um novo problema. 
Junto com os Grupos Executivos, foi criado o Conselho de Desenvolvimento. Ambos 
atuavam na linha da formulação política, paralelamente às atividades de rotina sob a 
responsabilidade da burocracia tradicional. Realizaram-se estudos e projetos de reforma, dentre 
os quais se destaca o anteprojeto de Reforma Geral da Administração Federal, no qual o tema 
descentralização foi mencionado pela primeira vez com programa de governo, após o longo 
período de centralização iniciado em 1930. 
Instituiu-se, em 1956, a Comissão de Simplificação Burocrática (COSB) com o objetivo de 
estudar formas de descentralização mediante a delegação de competências, a definição de 
responsabilidades e a prestação de contas às autoridades. A referida comissão representou um 
momento importante no processo de reformulação da administração pública. 
No mesmo ano, foi criada a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos - CEPA, a 
qual propunha não só mudanças na estrutura organizacional do aparelho do Estado, mas 
também nos processos administrativos. 
Com a criação de todas estas estruturas paralelas, mais flexíveis e dinâmicas que a 
administração direta, o governo JK acabou marcado pela predominância de ―ilhas de 
excelência‖, que cuidaram de assegurar operacionalmente o papel do Estado na economia. 
 
 
 2.3 Modernização autoritária e expansão do Estado 
Desde o início dos anos 60 formara-se a convicção de que a utilização dos princípios 
rígidos da administração pública burocrática constituía-se em um empecilho ao desenvolvimento 
do país. Na verdade, essa insatisfação datava da década anterior, mas o desenvolvimento 
econômico acelerado que ocorria então permitia que as soluções encontradas para contornar o 
problema conseguisse empurrar o problema com a barriga. No momento, entretanto, em que a 
crise se desencadeia, no início dos anos 60, a questão retorna. 
O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o deputado Amaral Peixoto Ministro 
Extraordináriopara a Reforma Administrativa. O objetivo era coordenar diversos grupos de 
estudos, encarregados da formulação de projetos de reforma administrativa que tornassem a 
administração pública mais eficiente. No final desse ano, a Comissão apresentou quatro projetos 
importantes, tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e das atividades do 
governo. 
No entanto, esta iniciativa foi abortada pelo golpe militar de 1964, já que Castello Branco 
retirou do Congresso todos os projetos que se encontravam em tramitação. Apesar disso, os 
trabalhos da Comissão foram importantes posteriormente, já que serviram como base das 
reformas vindouras. Portanto, as reformas que vieram após os trabalhos da Comissão não 
apresentavam diagnósticos divergentes, pelo contrário, adotaram muitas de suas diretrizes. 
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção imediata 
nem da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não houve. Decorreram dos 
diagnósticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde então, a fazer parte do 
acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele momento esse acervo é, com 
freqüência, utilizado pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prática. 
De novo no poder, os militares promovem, com a ativa participação de civis, a reforma 
administrativa de 1967, consubstanciada no Decreto-Lei nº 200. Esta era uma reforma pioneira, 
que prenunciava as reformas gerenciais que ocorreriam em alguns países do mundo 
desenvolvido a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de 1995. 
Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo ao 
desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimonialistas e populistas, a reforma 
procurou substituir a administração pública burocrática, consolidando ainda mais a 
―administração para o desenvolvimento‖: distinguiu com clareza a administração direta da 
administração indireta, garantiu-se às autarquias e fundações deste segundo setor, e também às 
empresas estatais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormente, 
fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o sistema de compras do 
Estado. 
Podemos identificar cinco princípios norteadores da reforma: 
 Planejamento, 
 Descentralização, 
 Delegação de autoridade, 
 Coordenação e 
 Controle; 
 
A reforma proposta era, basicamente, no sentido de delegar ao máximo o poder de 
decisão para os órgãos de linha, e preferir sempre a contratação de setores e companhias 
privadas para a execução de suas políticas. Segundo este modelo, os órgãos administrativos 
deveriam se limitar a funções quase que exclusivamente normativas e de supervisão, enquanto 
que o setor privado passaria a ter um papel cada vez maior em todas as ações realmente 
executivas do governo. As duas premissas implícitas no projeto são, primeiro, a de que o Estado 
é sempre um executor incompetente, e que o setor privado pode fazer o mesmo que ele de 
forma mais eficaz e barata; e, segundo, que é impossível legislar em detalhe a atuação dos 
órgãos de linha da administração pública. 
A crença na superioridade da administração privada foi, certamente, um dos fatores que 
inspiraram o decreto-lei 200; o outro foi o conhecimento das dificuldades quase insuperáveis de 
agir com eficiência dentro do emaranhado de normas e formalismos que hoje existem no serviço 
público brasileiro. 
Mas, como o setor privado freqüentemente não tinha a organização e a competência para 
a execução das tarefas mais técnicas que o governo pretendia lhe atribuir, as únicas alternativas 
eram o recurso a empresas privadas estrangeiras ou a criação de empresas nos moldes 
privados, mas com capital e controle públicos, e que pudessem agir sob a orientação de um 
órgão normativo superior. 
Assim, apesar do interesse em aumentar a participação privada na administração pública, 
o que ocorreu foi o inverso: o aumento no número de entes estatais. Só que estes novos entes 
se encontravam fora do núcleo burocrático, criados a partir da desconcentração para a 
administração indireta, particularmente para as fundações de direito privado criadas pelo Estado, 
as empresas públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam 
desde 1938. 
Através das fundações (que antecipavam as organizações sociais criadas na Reforma 
Gerencial de 1995) o Estado dava grande autonomia administrativa para os serviços sociais e 
científicos, que passavam, inclusive, a poder contratar empregados celetistas. Através da 
autonomia dada às empresas de economia mista viabilizava-se o grande projeto de 
industrialização com base em grandes empresas estatais de infra-estrutura e serviços públicos 
que já havia sido iniciado nos anos 40, com a criação da Companhia Siderúrgica Nacional, e 
acelerado nos anos 50, com a criação da Petrobrás, da Eletrobrás, e da Telebrás, e do BNDES. 
Por outro lado, são criados órgãos normativos superiores que deveriam orientar as novas 
entidades e regular o setor. Esta combinação de órgãos normativos superiores, da administração 
direta, e órgãos executivos subordinados, organizados como fundações ou empresas estatais, 
passou a ser adotada em muitos setores da administração pública. Uma conseqüência 
inesperada foi que, na maioria das vezes, as empresas executoras passaram a concentrar a 
maior parte da competência técnica e dos recursos financeiros, esvaziando assim, na prática, as 
funções de seus órgãos normativos, ou entrando em conflito com eles. 
A Constituição de 1967 permitiu a contratação via CLT para o serviço público, e o Decreto-
Lei nº 200 facultava o ingresso, sem concurso, de ―especialistas para instituições de pesquisa e 
órgãos especializados‖. Isso prejudicou a concretização da tão sonhada profissionalização do 
servidor público, já que a administração indireta passou a ser utilizada como fonte de 
recrutamento, prescindindo-se, em geral, do concurso público ou, na melhor das hipóteses, 
recrutando através de exames específicos de habilitação. 
Além do Decreto-Lei 200 de 1967, outro instituto importante foi o Decreto-Lei 900 de 
1969, que instituiu regras importantes para as fundações públicas. Segundo este Decreto: 
 
Art . 2º Não serão instituídas pelo Poder Público novas fundações que não satisfaçam 
cumulativamente os seguintes requisitos e condições: 
a) dotação específica de patrimônio, gerido pelos órgãos de direção da fundação 
segundo os objetivos estabelecidos na respectiva lei de criação; 
b) participação de recursos privados no patrimônio e nos dispêndios correntes da 
fundação, equivalentes a, no mínimo, um têrço do total; 
c) objetivos não lucrativos e que, por sua natureza, não possam ser satisfatoriamente 
executados por órgão da Administração Federal, direta ou indireta; 
d) demais requisitos estabelecidos na legislação pertinente a fundações. 
 
No início da década de 1970, uma nova tentativa se esboçou com a criação da Secretaria 
de Modernização e Reforma Administrativa (SEMOR), no âmbito do Ministério do Planejamento. 
Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com 
formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de 
gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública 
federal. 
Da edição do Decreto-Lei n° 200 até 1979 a reforma desenvolvimentista foi conduzida 
principalmente pela Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa, do Ministério do 
Planejamento. Durante a década de 1970, a SEMOR teve o objetivo de promover revisões 
periódicas da estrutura organizacional existente e examinar projetos encaminhados por outros 
órgãos públicos, visando instituir novas agências e/ou programas, ao mesmo tempo que 
dedicava atenção especial ao desenvolvimento de recursos humanos para o sistema de 
planejamento. Já o DASP, restrito à administração do pessoal, mantinha-se preso aos princípios 
da Reforma Burocrática de 1936,que, no entanto, não lograva levar adiante. O conceito de 
―carreira‖ manteve-se limitado aos escalões inferiores, enquanto os cargos de direção superior 
passavam a ser preenchidos a critério da Presidência da República, sendo o recrutamento 
realizado especialmente através das empresas estatais, de acordo com filosofia 
desenvolvimentista então vigente. 
De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora enfrentando problemas crônicos, 
abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização e a desestatização. No início dos anos 
80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da 
administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do 
Programa Nacional de Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a revitalização e 
agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e 
simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. 
A partir de 1979, Hélio Beltrão, que havia participado ativamente da Reforma 
Desenvolvimentista de 1967, volta à cena, agora na chefia do Ministério da Desburocratização 
do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983 Beltrão transformou-se em um arauto das novas 
idéias; criticando, mais uma vez, a centralização do poder, o formalismo do processo 
administrativo, e a desconfiança que estava por trás do excesso de regulamentação burocrática, 
e propondo uma administração pública voltada para o cidadão. Seu Programa Nacional de 
Desburocratização foi por ele definido como uma proposta política visando, através da 
administração pública, ―retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de 
cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado‖. 
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos 
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional 
de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração 
descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67. 
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, 
podendo ser considerado como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. A 
reforma teve, entretanto, duas conseqüências inesperadas e indesejáveis. De um lado, ao 
permitir a contratação de empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de 
práticas clientelistas ou fisiológicas. De outro lado, ao não se preocupar com mudanças no 
âmbito da administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como ‗burocrática‘ ou 
rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. 
O núcleo estratégico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através da 
estratégia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escalões superiores da 
administração através das empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista 
no Decreto-Lei 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns 
elementos essenciais para que houvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estado 
brasileiro, como a clara distinção entre as atividades exclusivas de estado e as não-exclusivas, o 
uso sistemático do planejamento estratégico ao nível de cada organização e seu controle 
através de contratos de gestão e de competição administrada. Faltava-lhe também uma clara 
definição da importância de fortalecer o núcleo estratégico do Estado. 
 
 
 2.4 O retrocesso de 1988 
As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na 
transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática, teve 
como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da 
administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos 
partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta 
burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada 
da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. 
A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso 
burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso 
Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para 
os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras 
burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou 
a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, 
instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos 
Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade 
operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas 
às que regem a administração direta. 
Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país 
naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia que, 
sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional. 
O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da 
descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-Lei nº 200 teria 
promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de 
excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das 
autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a 
admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como 
causas do mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à 
crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como 
resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara 
implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha 
contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as 
empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e 
de subsidiárias das já existentes. 
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma 
administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática 
clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série 
de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como 
exemplos, temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à 
generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a 
aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a 
contribuição do servidor. 
Todos esses fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira, 
não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são majoritariamente 
competentes, honestos e dotados de espírito público. Essas qualidades, que eles demonstraram 
desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi implantada no Brasil, foram 
um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento econômico 
brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o 
desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria de bens de capital, nos anos 70, 
de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a liberalização comercial nos anos 90, 
não teriam sido possíveis não fosse a competência e o espírito público da burocracia brasileira. 
 
 
 2.5 Rupturas no Governo Collor 
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir, engessando a 
máquina administrativa. No governo Collor,entretanto, a resposta a elas foi equivocada e 
apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao 
invés de construir. 
A reestruturação administrativa pretendida pelo governo Collor se inseria no contexto da 
modernização do Estado, tratando de privilegiar o ajuste econômico, a desregulamentação, a 
desestatização e a abertura da economia. A desregulamentação e a desestatização, como se 
recorda, são princípios que já constavam da pauta da reforma administrativa desde o final dos 
anos 60, enquanto o ajuste econômico e a abertura comercial se constituíam em dimensões 
novas a serem perseguidas pelo governo. 
Foi criado em 1990 Programa Federal de Desregulamentação, ―fundamentado no 
princípio constitucional da liberdade individual, com a finalidade de fortalecer a iniciativa privada, 
em todos os seus campos de atuação, reduzir a interferência do Estado na vida e nas atividades 
do indivíduo, contribuir para a maior eficiência e o menor custo dos serviços prestados pela 
Administração Pública Federal e sejam satisfatoriamente atendidos os usuários desses 
serviços‖. 
As suas diretrizes eram: 
 a Administração Pública Federal, em princípio, aceitará como verdadeiras as 
declarações feitas pelos administrados, substituindo, sempre que cabível, a 
exigência de prova documental ou de controles prévios por fiscalização dirigida 
que assegure a oportuna repressão às infrações da lei; 
 somente serão mantidos os controles e as formalidades imprescindíveis; 
 a atividade econômica privada será regida, basicamente, pelas regras do livre 
mercado, limitada a interferência da Administração Pública Federal ao que dispõe 
a Constituição; 
 sempre que possível, a Administração Pública Federal atuará mediante 
convênios entre seus órgãos e entidades, ou entre estes e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, visando à descentralização da atividade administrativa, 
à redução dos custos e à eliminação dos controles superpostos; 
 os órgãos e entidades da Administração Pública Federal observarão o 
cumprimento das normas vigentes, editadas na execução do extinto Programa 
Nacional de Desburocratização, criado pelo Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 
1979, bem assim os seus princípios fundamentais. 
 
Do ponto de vista da ação administrativa, a reforma redundou na demissão ou dispensa 
de 112 mil servidores, entre celetistas não-estáveis, ocupantes de cargos comissionados e de 
funções de assessoramento superior; além disso, 45 mil servidores optaram por se aposentar. O 
presidente Collor, por outro lado, criou dois megaministérios: da Economia, Fazenda e 
Planejamento e da Infra-Estrutura. 
Medida das mais polêmicas, ainda na área de pessoal, foi a instituição do Regime 
Jurídico Único, através da Lei no 8.112, de dezembro de 1990, que permitiu a todos os celetistas 
optarem pelo regime de servidor estatutário, medida que, atualmente, é vista como tendo 
exercido um efeito engessador na administração pública. 
Em 1991, o presidente Collor encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda 
Constitucional nº 59, em que propunha a alteração do regime de estabilidade do servidor 
público. A estabilidade obtida após dois anos de exercício efetivo valeria apenas para os 
servidores nas ―atividades típicas do Estado‖: segurança, diplomacia, advocacia e defensorias 
públicas, controles interno e externo, tributação, arrecadação e fiscalização de tributos. Nos 
demais casos, a estabilidade seria obtida somente após dez anos de exercício efetivo na função. 
Um ano depois de encaminhada a PEC nº 59, o próprio presidente a retira da apreciação 
congressual. 
A reforma Collor, naquilo que efetivamente se materializou, é vista por um arguto analista 
como ―desmobilização de ativos‖: ―Além da desestruturação de setores inteiros da Administração 
Federal, esta reforma não deixou resultados perenes, quer em termos de cultura reformista, quer 
em termos de metodologias, técnicas ou processos. Sequer um diagnóstico consistente pode ser 
elaborado a partir de sua intervenção, pois em nenhum momento o voluntarismo que a marcou 
permitiu que a abordagem do ambiente administrativo se desse de maneira científica‖. 
Com o impeachment de Collor, assumiu o vice-presidente Itamar Franco. Seu governo 
tentou implantar uma reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reversão da 
reforma administrativa de Collor, o que implicava na reorganização da estrutura governamental 
nos moldes da Nova República, inclusive no que se refere à finalidade de barganha política por 
escalões de governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz dar início a um processo de 
ajuste estrutural na administração pública. A barganha instrumental fortalecia-se pelos 
momentos delicados do impeachment. Segundo Bresser Pereira: 
No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira começa a se dar conta da crise 
da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. A ideologia 
burocrática, que se tornara dominante em Brasília a partir da transição democrática, assim se 
manteve até o final desse governo. 
O governo Itamar concentrou a agenda da administração pública em dois temas: a 
retórica anti-corrupção e a recuperação salarial, tratada como "a implementação do princípio 
constitucional da isonomia". O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os 
salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. 
 
 
 3 A administração Gerencial 
O modelo gerencial emerge na segunda metade do século XX como resposta, de um 
lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento 
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os 
problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública – a 
necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como 
beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada 
predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e 
pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. 
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo ponto um 
rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue 
todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na 
anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como 
a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e 
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento 
sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos 
processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da 
administração pública, que continua um princípio fundamental. 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se: 
 para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir 
em sua unidade; 
 para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, 
materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa 
atingir os objetivos contratados; e 
 para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
 
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, 
quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da 
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se 
essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior 
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase 
dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). 
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas nãopode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos 
pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita 
do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. 
Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por intermédio de 
políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está 
voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se 
que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial 
está explícita e diretamente voltada para o interesse público. 
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a 
administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na 
burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A 
diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser 
confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o 
interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao 
atuarem sob esse princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte 
substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da 
própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é 
relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse 
público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado. 
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como 
cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque 
os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração 
pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da 
descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, 
descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e 
do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo 
desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração 
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por 
resultados, e da competição administrada. 
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da 
definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da 
mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos 
no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da 
eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público. A reforma do aparelho do Estado no 
Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das 
técnicas gerenciais modernas. 
 
 
 3.1 Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado 
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele convoca 
então Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da Administração Federal 
e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma reforma gerencial para a 
administração pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) 
A crise do Estado burocrático-industrial ou burocrático desenvolvimentista era fato, mas 
não havia proposta para substituir esse modelo a não ser as idéias globalistas, as quais 
afirmavam que a globalização importava na perda de relevância dos Estados nacionais e seu 
papel, não havendo outra alternativa para as nações senão submeter-se às regras do mercado 
globalizado. 
O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado – crise do modo de intervenção, 
dos modelos de administração e de financiamento do setor público – e foi concebido levando-se 
em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem econômica, política e social 
necessárias à inserção do Brasil na nova ordem mundial. 
O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da superação da 
administração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no setor público com a 
introdução da administração gerencial, contemplando: 
 Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão; 
Skil
Highlight
 Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade com a 
reorientação dos mecanismos de controle, no caso, de procedimentos para 
resultado; 
 Foco no cidadão, ao invés de auto-referida; 
 Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que garantam a 
transparência, assim como a participação e controle por parte do cidadão. 
 
Diagnóstico 
O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para a partir daí 
traçar as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do retrocesso 
burocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa, 
tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da 
ineficiência dos serviços públicos. 
O maior problema no aumento de gastos com pessoal foi que ele não decorreu do 
aumento de servidores ativos. Pelo contrário, houve uma redução do número de servidores do 
Executivo em âmbito federal. Embora tenha havido uma substancial diminuição do número de 
servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que caiu de 713 mil em 1989 para 580 mil 
em 1995, a participação da folha de pagamentos da União no PIB não se reduziu; na verdade, 
aumentou, passando de 2,89% entre 1980-1987 para 3,17% do PIB na média do período 1988-
94. O que ocorreu foi uma mudança no perfil dos servidores: há um crescente número de 
inativos comparado com o total de ativos. 
Dada essa redução do número de funcionários, não se pode falar em excesso de quadros 
na União. O que existe são áreas que concentram um número desnecessário de funcionários e 
outras que apresentam déficit, como no caso das atividades finais nos setores de saúde e 
educação. O crescimento dos gastos foi ainda muito mais acentuado nos estados e 
municípios, que passaram a receber uma parcela maior da arrecadação tributária. 
A participação dos gastos com pessoal na receita da União vinha apresentando uma 
tendência histórica crescente. Pode-se observar claramente uma evolução proporcionalmente 
maior dos gastos com inativos que com ativos. 
 
Dimensão Cultural e Dimensão-Gestão 
Os problemas até agora analisados estão fortemente relacionados com sua dimensão 
institucional-legal, dependendo, portanto, de reforma constitucional, ou de mudança na 
legislação infra-constitucional, mas todos esses entraves estão diretamente relacionados com a 
cultura burocrática existente no país. 
A cultura burocrática não reconhecia que o patrimonialismo, embora presente como 
prática, já não constituía mais um dos maiores problemas a serem enfrentados. Além disso, o 
controle dos eleitores sobre os políticos se tornara real, permitindo que as regras se tornassem 
mais flexíveis. Na prática, o resultado era uma desconfiança nos administradores públicos, aos 
quais não se delega autoridade para decidir com autonomia os problemas relacionados com os 
recursos humanos, materiais e financeiros. Explica-se daí a rigidez da estabilidade e dos 
concursos, o formalismo do sistema de licitações, e o detalhismo do orçamento. Esses 
obstáculos a uma administração pública eficiente só poderiam ser superados quando, 
conjuntamente com a mudança institucional-legal, ocorresse uma mudança cultural no sentido 
da administração pública gerencial. 
A dimensão institucional-legal e a dimensãocultural dos entraves a uma administração 
pública moderna, gerencial, eficiente e voltada para o atendimento do cidadão complementam-
se com a dimensão-gestão. Na verdade, é nesta última que a administração pública demonstra 
sua energia, pois sua eficiência e efetividade dependerão da capacidade de gestão nela 
existente. 
Esta dimensão diz respeito a um elemento central da técnica administrativa de como 
fazer, com que métodos, de que modo, sob orientação de quais valores. A boa gestão é aquela 
que define objetivos com clareza, recruta os melhores elementos através de concursos e 
processos seletivos públicos, treina permanentemente os funcionários, desenvolve sistemas de 
motivação não apenas de caráter material mas também de caráter psicossocial, dá autonomia 
aos executores e, afinal, cobra os resultados. Nada disto existe na administração pública federal. 
 
Eficiência, Eficácia e Efetividade 
A necessidade de mudar o enfoque da administração para atender às necessidades do 
cidadão-cliente trouxe à tona o conceito de efetividade, ou seja, a satisfação das necessidades 
do cliente (ou a junção da eficácia com a eficiência num mesmo tempo). O conceito de eficácia é 
o cumprimento dos objetivos previamente estabelecidos, enquanto que a eficiência se encontra 
relacionada com o como fazer (a quantidade de recursos que foram empregados e se foram ou 
não utilizados de maneira inteligente). 
Contudo não adianta ser eficiente, gastando pouco, e atingir a meta, se o objetivo em si 
era errado. É ai que entra a efetividade, que é atingir os resultados certos, suprindo as reais 
necessidades da população. 
Um exemplo. O governo deseja reduzir o analfabetismo numa cidade em que há um grau 
muito baixo de analfabetos. Vai ser eficiente se consruir uma estrutura de ensino adequada com 
pouco dinheiro. Vai ser eficaz se conseguir zerar o grau de analfabetismo, mas não vai ser 
efetivo porque o objetivo foi errado. 
A efetividade é medida pelo grau em que se atingiu os resultados esperados, o que 
envolve a avaliação qualitativa de serviços públicos. Mas a efetividade também é considerada 
quando se atingem resultados socialmente relevantes, ou seja, de interesse do conjunto da 
sociedade, no caso dos serviços públicos. 
 Eficácia é a capacidade de realizar objetivos, 
 Eficiência é utilizar produtivamente os recursos, 
 Efetividade é realizar a coisa certa para transformar a situação existente. 
 
 
O aparelho do estado, os tipos de gestão e as formas de propriedade 
O PDRAE identificou então quatro segmentos de organização do Estado, formas de 
relacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades. A partir 
destes segmentos, seriam definidos: 
 As áreas próprias de atuação do estado; 
 Os tipos de gestão a serem adotadas; 
 As formas de propriedade. 
 
Os quatro segmentos, listados de acordo com a necessidade de presença do Estado, são: 
 
Núcleo Estratégico: 
Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas 
públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são 
tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder 
executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, 
responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. Aqui, as decisões devem 
ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve 
ser necessariamente estatal. 
 
Atividades Exclusivas: 
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em 
que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. 
Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social 
básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço 
de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio 
à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. A propriedade só pode ser 
também estatal. 
 
Atividades Não-Exclusivas: 
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações 
públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. 
Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, 
como os da educação e da saúde, ou porque possuem ―economias externas‖ relevantes, na 
medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do 
mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não 
podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os 
hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação ideal de propriedade é, nesse caso, a 
pública não-estatal. 
 
Produção de Bens e Serviços para o Mercado: 
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades 
econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por 
exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor 
privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas 
quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a 
regulamentação rígida. Aqui a propriedade privada é a regra. 
 
 
Quanto à delimitação da área de atuação do Estado, a reforma administrativa propõe 
algumas distinções fundamentais. Primeiro, distingue as atividades exclusivas do Estado (núcleo 
estratégico, compreendendo as secretarias formuladoras de políticas, as agências executivas e 
as agências reguladoras) daquelas onde não há exercício de poder de Estado, mas que 
envolvem direitos humanos fundamentais ou geram externalidades que não devem ser 
apropriadas privadamente (processo de publicização, através do qual estes serviços passam a 
ser providos por organizações sociais). Uma segunda distinção fundamental: dentro de cada um 
desses segmentos, diferencia o que são atividades principais das atividades de apoio (a serem 
terceirizadas). Finalmente, distingue o ―Estado enquanto pessoal‖ (reservado às atividades 
principais do núcleo estratégico) do ―Estado enquanto orçamento‖ (pois o Estado continuará a 
financiar as atividades de apoio do núcleo estratégico, bem como boa parte das atividades core 
e de apoio das atividades não exclusivas do Estado). Encontra-se aqui a proposta de reforma 
das instituições públicas, pressuposto para o exercício da administração gerencial. 
Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no 
que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados. 
No NÚCLEO ESTRATÉGICO, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em 
seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O 
que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem 
eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a 
sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são 
de fato cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-
exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que 
importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo. 
Aqui, o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a 
capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais 
adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial. 
No setor das ATIVIDADES EXCLUSIVAS e de serviços competitivos ou NÃO 
EXCLUSIVOS, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O 
princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de umarelação ótima entre 
qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve 
ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, 
enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de 
administração. 
 
Formas de Propriedade 
Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL 
e a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, 
intermediária, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL, constituída 
pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo 
e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. O tipo de propriedade 
mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado. 
A questão da propriedade é essencial no modelo da Reforma Gerencial. No núcleo 
estratégico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade será, por definição, estatal. Na 
produção de bens e serviços há, em contraposição, um consenso cada vez maior de que a 
propriedade deve ser privada, particularmente nos casos em que o mercado controla as 
empresas comerciais. No domínio dos serviços sociais e científicos a propriedade deverá ser 
essencialmente pública não-estatal. As atividades sociais, principalmente as de saúde, educação 
fundamental e de garantia de renda mínima, e a realização da pesquisa científica envolvem 
externalidades positivas e dizem respeito a direitos humanos fundamentais. São, portanto, 
atividades que o mercado não pode garantir de forma adequada através do preço e do lucro. 
Logo, não devem ser privadas. Por outro lado, uma vez que não implicam no exercício do poder 
de Estado, não há razão para que sejam controladas pelo Estado, e de se submeter aos 
controles inerentes à burocracia estatal, contrários à eficiência administrativa, que a Reforma 
Gerencial pode reduzir, mas não acabar. Logo, se não devem ser privados, nem estatais, a 
alternativa é adotar-se o regime da propriedade pública não-estatal, é utilizar organizações de 
direito privado, mas com finalidades públicas, sem fins lucrativos. 
No NÚCLEO ESTRATÉGICO a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas 
ATIVIDADES EXCLUSIVAS de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a 
propriedade também só pode ser estatal. 
Já para o SETOR NÃO-EXCLUSIVO ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a 
pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. 
Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição 
subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através 
da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo 
tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam 
de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do 
Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a uma responsabilidade maior, em 
conjunto com a sociedade, na gestão da instituição. 
No setor DE PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO a eficiência é 
também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em 
termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade 
privada é a regra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados 
disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural. 
Mesmo neste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que 
acompanhada por um seguro sistema de regulação. 
 
Objetivos 
Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, é 
necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garanta a propriedade e os 
contratos, mas também exerça seu papel complementar ao mercado na coordenação da 
economia e na busca da redução das desigualdades sociais. 
Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, 
mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o 
mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil. A reforma do Estado 
permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços 
- tanto os exclusivos, que funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que 
estarão apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organizações 
públicas não-estatais - operem muito mais eficientemente. 
Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governança, ou 
seja, maior capacidade de governar, maior condição de implementar as leis e políticas públicas. 
Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado, através da 
transformação das autarquias em ―agências autônomas‖, e tornar também muito mais eficientes 
os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não-estatais de um 
tipo especial: as ―organizações sociais‖. 
 
 
 4 Estado de Bem-estar Social e Estado Regulador 
O Estado do Bem-Estar Social surgiu após a Grande Depressão da década de 1930. Os 
estados se viram no meio de uma grave crise econômica com um número cada vez maior de 
pessoas atingindo os níveis da pobreza e da indigência. Como resposta à crise foram postas em 
prática as idéias econômicas de John Maynard Keynes, que defendia um papel mais interventor 
do Estado na economia de forma a estimular a demanda e, por conseqüência, o crescimento. 
Alguns também atribuem o surgimento e crescimento do estado do bem-estar social à 
concessões da burguesia às classes trabalhadoras como forma de se opor as idéias comunistas 
após a vitória bolchevista na Rússia. 
O princípio básico do estado do bem-estar social é que TODO cidadão tem o direito a um 
conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu fornecimento garantido diretamente pelo 
Estado. Esses direitos incluiriam a educação em todos os níveis, a assistência médica gratuita, o 
auxílio ao desempregado, a garantia de uma renda mínima, recursos adicionais para a criação 
dos filhos etc. 
Esta forma de organização político-social se desenvolveu ainda mais com a ampliação do 
conceito de cidadania, com o fim dos governos totalitários da Europa Ocidental (nazismo, 
fascismo etc.) com a hegemonia dos governos sociais-democratas e, secundariamente, das 
correntes euro-comunistas, com base na concepção de que existem direitos sociais 
indissociáveis à existência de qualquer cidadão. 
A partir da década de 1970, com o agravamento da crise fiscal nos Estados, Iniciou-se 
aos poucos um processo que culminaria na condenação por parte de diversos economistas 
desse modelo de organização social. Segundo as novas teorias neoliberais, o Estado de bem-
estar social era inviável, contrário ao desenvolvimento econômico e um entrave ao livre 
comércio. 
O ―estado provedor‖ incentivaria a inércia e inibiria a criatividade e o espírito 
empreendedor. Os elevados gastos realizados pelo governo e a manutenção do pleno emprego 
só podiam resultar em altos índices de inflação. A crise do petróleo no início da década de 1970 
agravou ainda mais uma crise que já vinha de longe. 
Uma frase que resume a nova mentalidade em relação ao novo papel que o Estado pode 
adotar é: 
 
―A palavra governo vem de um vocábulo que significa navegar, e o papel do 
governo é navegar — prestar serviço é remar, e o governo não é bom remador‖. 
 
Segundo esta nova mentalidade, os investimentos, seja em infra-estrutura, seja em 
prestação de serviços, serão realizados pela iniciativa privada, cabendo ao Estado os papéis de 
indutor, articulador, catalizador, orientador e controlador dessas atividades ao lado, logicamente, 
das suas responsabilidades diretas quanto às iniciativas de caráter social, tais como educação, 
saúde pública, segurançaetc. Segundo pitonisas neoliberais mais radicais, a regulação tornar-
se-á a principal e talvez a única atividade do Estado. 
Um dos traços marcantes desta mudança foi a criação das agências reguladoras. O 
nascimento das agências reguladoras está diretamente relacionado com o processo de 
privatização de serviços públicos ocorrido na década passada. O Estado deixou de exercer 
determinadas tarefas, que foram repassadas para a iniciativa privada, mas não pôde apenas 
esquecer tais setores. É preciso fiscalizá-los e regulá-los. Para tanto, instituiu as agências 
reguladoras. 
Uma das principais características das agências reguladoras é sua independência em 
relação ao núcleo estratégico do Estado. Por isso elas foram criadas na forma de autarquias, na 
administração indireta, e com inúmeras prerrogativas que visam limitar a interferência estatal em 
sua atuação. 
Contudo, nem sempre a atuação destas agências está livre de ingerências, tanto do 
Estado quanto do setor privado por ela regulado. Um dos maiores obstáculos a sua atuação é a 
―assimetria de informações‖. Para poder exercer sua função reguladora, determinando regras a 
serem seguidas, concedendo contratos de prestação de serviços, ajustando tarifas, as agências 
são muito dependentes da informação, principalmente daquela fornecida pelas empresas que 
são por ela reguladas. O problema é que nem sempre a informação é confiável. 
Para entender melhor esta relação entre regulador e regulado, é preciso conhecermos 
alguns princípios da teoria da agência. As relações contratuais quer explícitas ou implícitas, 
delimitam a figura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal, e de um sujeito 
passivo chamado agente. A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o 
agente agirá em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O agente, ou 
contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do principal, ou 
contratante. No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o agente 
está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. Aqui entra a assimetria de 
informação. O agente dispõe de um conjunto de possíveis comportamentos a adotar, suas ações 
afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são observáveis pelo principal. Decorrentes da 
assimetria de informações, surgem outros dois problemas: 
 
 Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se a 
indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco das 
pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros 
serão as pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo 
com o risco de cada um. 
 Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de 
condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte 
envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano 
de saúde passam a usar os serviços médicos numa proporção bem maior do que 
quando não tinham o plano. Também existe para o agente. Por exemplo, quando 
o Estado determina alguns critérios no momento da contratação das empresas 
privadas e depois passa a usar outras regras. 
 
Por fim, existe também a captura das agências reguladoras, quando o órgão regulador 
passa a confundir o bem comum com os interesses da indústria por ele regulamentada, 
passando a ser aliado das firmas reguladas. 
 
 
 5 O Governo Lula 
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou o Plano ―Gestão pública para um 
país de todos‖. Tal documento partiu do pressuposto de que ―tanto os desafios contextuais 
quanto as condições de funcionamento dos Estados — principalmente aqueles em 
desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional‖. 
Além disso: 
 
―O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da justiça social; o 
de escassez clama por esforços de otimização; o quadro global competitivo requer um 
Estado regulador e uma gestão econômica consistente; e a conquista da democracia 
exige um novo padrão de deliberação que considere o cidadão como o foco da ação 
pública‖. 
 
O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado através de: 
1. redução do ―déficit institucional‖, definido como a ausência do Estado onde ele 
deveria estar atuando, 
2. aumento da governança, que significaria promover a capacidade do governo em 
formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre diversas opções, 
qual a mais adequada. 
3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos) 
4. transparência e participação, assegurando, dessa forma, o comprometimento da 
sociedade e a legitimação do processo. 
 
Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública tinha como 
objetivo contemplar, no médio e longo prazos: 
 a redefinição das estratégias, 
 a recomposição da força de trabalho, 
 a reconfiguração das estruturas e processos 
 o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para 
resultados. 
 
A construção do novo modelo de gestão pública deveria pautar-se nos seguintes 
princípios ou premissas orientadoras: 
 O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das 
desigualdades e à promoção do desenvolvimento; 
 O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro de uma 
comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a 
consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios de 
justiça social; o cidadão não é um mero consumidor de bens ou serviços 
públicos; 
 O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo, supraministerial, 
independentemente da origem das proposições iniciais, das modificações, das 
exclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão. A 
proposta de gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o 
Presidente da República o seu empreendedor máximo; 
 Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo. Com o 
endosso do Presidente da República, o Plano adquire poder de integração de 
políticas. Será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir 
soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao mesmo 
tempo em que impede a fragmentação e a coexistência de políticas, projetos, e 
programas concorrentes e/ou contraditórios; 
 Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais 
atores envolvidos são fundamentais. A definição de estratégias de intervenção 
ou indução de processos de mudança deve ser baseada na adesão das 
organizações e setores, na capacitação e na motivação intensivas, além da 
troca constante de informações. Superam-se, assim, as transformações 
baseadas predominantemente no caráter legalista e coercitivo, em favor de uma 
abordagem que resgate a formulação de políticas de gestão baseadas em 
incentivos institucionais e pessoais; 
 Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão Pública será formulado a 
partir de diagnóstico abrangente e sistemático, que identifique problemas e suas 
causas e não apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a identificação 
de problemas sistêmicos e transversais; e contínuo, para dotar de maior 
racionalidade as decisões estratégicas sobre objetivos e ações; 
 Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha será feita em 
função dos problemas identificados no diagnóstico ao invés da adoção, a priori, 
de modismos gerenciais que possam induzir à transplantação acrítica de idéias 
e soluções. 
 
As ações se concentrariam em três frentes de atuação, paralelas, integradas e 
complementares 
1. Modelo de Gestão dos Programas do PPA 
2. Instrumentos de Gestão 
3. Estruturação da Administração Pública Federal 
 
As ações do Plano de Gestão Pública estariam voltadas à implementação e redefinição 
dos programas — quando da revisão do PPA —, tendo como objeto,