Administração Pública

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ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
 
 
 
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2 
 
QUÉSIA POSTIGO KAMIMURA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
1ª Edição 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2020 
 
 
 
 
 
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Copyright©2020. Universidade de Taubaté. 
Todos os direitos desta edição reservados à Universidade de Taubaté. Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida 
por qualquer meio, sem a prévia autorização desta Universidade. 
Administração Superior 
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Vice-reitor Prof. Dr. Jean Soldi Esteves 
Pró-reitor de Administração Prof. Dr. Jean Soldi Esteves 
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Coordenação Pedagógica Profa. Dra. Ana Maria dos Reis Taino 
Coord. de Curso de Administração Prof. Me. André Luís de Freitas Guimarães 
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Revisão ortográfica-textual Profa. Esp. Estefanie Aparecida de Oliveira Machado 
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Diagramação Bruna Paula de Oliveira Ortiz Siani 
Autora Quésia Postigo Kamimura 
 
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Especial de Tratamento da Informação - GETI 
 Kamimura , Quésia Postigo 
K15a Administração pública [recurso eletrônico] / Quésia 
Postigo Kamimura – Dados eletrônicos. – Taubaté : 
EdUnitau , 2020. 
 
Formato : PDF 
 Requisitos do sistema : Adobe 
Modo de acesso : World Wide Web 
 
ISBN: 978-65-87859-08-8 (on-line) 
 
1. Políticas Públicas. 2. Modelos em administração. 3. 
Reforma Administrativa. I. Título. 
 
CDD 342.8 
Ficha catalográfica elaborada pela Bibliotecária Maria Ap. Lemos de Souza - CRB-8/9087 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
PALAVRA DA REITORA 
Palavra do Reitor 
 
Como gestora da Universidade de Taubaté 
(UNITAU), instituição que você escolheu para 
fazer seu curso superior a distância, tenho a 
grata satisfação de acolhê-lo na maior 
Universidade da Região Metropolitana do 
Vale do Paraíba e Litoral Norte, a RMVale. 
 
Com o compromisso de levar ensino de 
qualidade e inovador para cada canto desse 
país, o Ensino a Distância da UNITAU tem 
como principal diferencial uma equipe 
qualificada de professores mestres e doutores 
empenhados em proporcionar aulas dinâmicas, 
por meio de um material didático com 
conteúdo rico e abrangente. 
 
Nessa perspectiva, este livro-texto aborda 
conteúdo significativo e coerente à sua 
formação acadêmica e ao seu desenvolvimento 
social e profissional. Cuidadosamente redigido 
e ilustrado, sob a supervisão da nossa equipe 
de professores, o resultado aqui apresentado 
visa, essencialmente, fornecer conhecimento 
atualizado para sua formação teórico-prática. 
 
Como Universidade, nossa missão é construir 
conhecimentos que se intercalem na tríade 
Ensino, Pesquisa e Extensão, sempre de forma 
planejada, responsável e pautada no respeito. 
Temos a certeza de que o presente estudo lhe 
será de grande valor. 
 
Seja bem-vindo à maior Universidade 
Municipal do Brasil! 
 
Bons estudos! 
 
 
Prof. Dra. Nara Lucia Perondi Fortes 
Reitora 
 
 
 
 
 
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6 
 
Prefácio 
Esta obra pretende cobrir os principais conceitos e princípios da administração pública, 
em especial na compreensão teórica, em introduzir conhecimentos das suas formas de 
atuação, as diferenças e semelhanças da gestão no âmbito das organizações públicas e 
privadas, e assim desenvolver a capacidade de reflexão crítica do processo de gestão do 
setor público, principalmente na sua aplicação desses conhecimentos no mundo atual. 
Ao longo do livro-texto são contemplados temas relacionados ao arcabouço que ampara 
os conceitos introdutórios e fundamentos da administração pública, incluem-se a 
formação do Estado, governo, os principais modelos de administração pública e suas 
principais características. 
As abordagens contemporâneas da administração públicas vão contemplar desde o 
processo de descentralização, o fortalecimento do poder local e apresentação de novas 
práticas voltadas à construção da cidadania. Nesse sentido, a importância da formação 
de gestores e de ampliar as técnicas e as boas práticas em prol de uma sociedade em 
evolução para a busca de solução dos problemas públicos e a qualidade de vida da 
população. 
Muitos de vocês estudantes, provavelmente irão trabalhar ou já trabalham nas áreas de 
gestão, alguns já atuam ou interagem com serviços públicos federais, estaduais ou 
municipais, são gestores e outros entre vocês estão se preparando para serem os futuros 
gestores, nesse sentido, conhecer o processo os conceitos fundamentais da 
administração pública e ampliar conhecimentos nessa área, pode auxiliá-los, junto do 
conjunto das demais disciplinas, no tocante ao funcionamento do mundo dos negócios, 
que incluem as organizações de natureza privada e de natureza privada. 
O texto apresenta-se de forma simples e resumida e no final de cada Unidade consta um 
resumo em tópicos, e também, exercícios, indicação de vídeo e/ou atividades para 
recapitular o que foi estudado e testar conhecimentos. 
Desejo a todos bons estudos! 
 
 
 
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Sobre o autor 
 
QUÉSIA POSTIGO KAMIMURA: É economista. Pós-doutora e doutora em Saúde 
Pública pela Universidade de São Paulo. Mestre em Desenvolvimento Regional 
(Unitau). Professora no Departamento de Gestão e Negócios e Docente Permanente do 
Programa de Pós-graduação em Gestão e Desenvolvimento Regional. Líder do grupo de 
pesquisa Saúde, Qualidade de Vida e Desenvolvimento Cnpq. 
 
 
 
 
 
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Caros(as) alunos(as), 
Caros( as) alunos( as) 
O Programa de Educação a Distância (EAD) da Universidade de Taubaté apresenta-se 
como espaço acadêmico de encontros virtuais e presenciais direcionados aos mais 
diversos saberes. Além de avançada tecnologia de informação e comunicação, conta 
com profissionais capacitados e se apoia em base sólida, que advém da grande 
experiência adquirida no campo acadêmico, tanto na graduação como na pós-graduação, 
ao longo de mais de 35 anos de História e Tradição. 
Nossa proposta se pauta na fusão do ensino a distância e do contato humano-presencial. 
Para tanto, apresenta-se em três momentos de formação: presenciais, livros-texto e Web 
interativa. Conduzem esta proposta professores/orientadores qualificados em educação a 
distância, apoiados por livros-texto produzidos por uma equipe de profissionais 
preparada especificamente para este fim, e por conteúdo presente em salas virtuais. 
A estrutura interna dos livros-texto é formada por unidades que desenvolvem os temas e 
subtemas definidos nas ementas disciplinares aprovadas para os diversos cursos. Como 
subsídio ao aluno, durante todo o processo ensino-aprendizagem, além de textos e 
atividades aplicadas, cada livro-texto apresenta sínteses das Unidades, dicas de leituras 
e indicação de filmes, programas televisivos e sites, todos complementares ao conteúdo 
estudado. 
Os momentos virtuais ocorrem sob a orientação de professores específicos da Web. Para 
a resolução dos exercícios, como para as comunicações diversas, os alunos dispõem de 
blog, fórum,diários e outras ferramentas tecnológicas. Em curso, poderão ser criados 
ainda outros recursos que facilitem a comunicação e a aprendizagem. 
Esperamos, caros alunos, que o presente material e outros recursos colocados à sua 
disposição possam conduzi-los a novos conhecimentos, porque vocês são os principais 
atores desta formação. 
Para todos, os nossos desejos de sucesso! 
Equipe EAD-UNITAU 
 
 
 
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Sumário 
 
Palavra do Reitor .............................................................................................................. 4 
Prefácio ............................................................................................................................. 6 
Sobre o autor ..................................................................................................................... 8 
Caros(as) alunos(as) ....................................................................................................... 10 
Ementa ............................................................................................................................ 14 
Objetivos ......................................................................................................................... 16 
Unidade 1 Formação do Estado e da Burocracia Moderna..................................... 20 
1.1 Políticas públicas ...................................................................................................... 20 
1.2 Administração pública: conceitos, objetivos e princípios ........................................ 31 
1.3 Estado e a burocracia moderna ................................................................................. 35 
1.4 Síntese da Unidade ................................................................................................... 39 
1.5 Para saber mais ......................................................................................................... 40 
1.6 Atividades ................................................................................................................. 41 
Unidade 2 Evolução e Modelos de Administração Pública ..................................... 42 
2.1 Administração Pública: uma breve evolução ........................................................... 42 
2.2 Modelos de administração pública ........................................................................... 46 
2.3 Síntese da Unidade ................................................................................................... 65 
2.4 Para saber mais ......................................................................................................... 65 
2.5 Atividades ................................................................................................................. 66 
Unidade 3 A Reforma da Administração Pública no Brasil: Descentralização, 
Poder Local e Cidadania .............................................................................................. 68 
 
 
 
13 
 
3.1 Pressupostos e a Reforma Administrativa ................................................................ 68 
3.2 Descentralização, poder local e participação social ................................................. 73 
3.3 Participação social .................................................................................................... 77 
3.4 Síntese da Unidade ................................................................................................... 81 
3.5 Para saber mais ......................................................................................................... 81 
3.6 Atividades ................................................................................................................. 83 
Unidade 4 Abordagens Contemporâneas para a Administração Pública .............. 86 
4.1 Formação de gestores e lideranças ........................................................................... 86 
4.2 Modernização da administração pública .................................................................. 89 
4.3 Orçamento público ................................................................................................... 95 
4.4 Desafios e críticas: os aspectos normativo e reducionista na Administração 
Pública ............................................................................................................................ 99 
4.5 Síntese da Unidade ................................................................................................. 101 
4.6 Para saber mais ....................................................................................................... 102 
4.7 Atividades ............................................................................................................... 103 
Referências .................................................................................................................. 103 
 
 
 
 
 
 
 
14 
 
 
ORGANIZE-SE! 
Você deverá 
dispor de 
3 a 4 horas 
para realizar 
a leitura 
de cada Unidade 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
Ementa 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EMENTA 
 
 
 Formação do Estado. 
 Formação da burocracia moderna. 
 Impacto na formação social brasileira. 
 Era Vargas. 
 Instrumental crítico e de reflexão da administração. 
 Abordagens de caráter normativo ou reducionista. 
 Formação de lideranças locais. 
 Abordagens contemporâneas para a gestão pública. 
 
 
 
 
 
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Objetivo Geral 
Desenvolver a compreensão teórica e a capacidade de reflexão crítica do 
processo de gestão do setor público. 
 
 
Obj eti vos 
 
Objetivos Específicos 
 Introduzir o conhecimento da gestão pública destacando sua variedade 
de formas de atuação; 
 Discutir as similaridades com outras áreas da administração 
empresarial; 
 Apresentar as novas práticas voltadas à construção da cidadania. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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18 
 
Introdução 
 
Na Unidade 1, vamos estudar a formação do Estado e a formação da burocracia 
moderna, vamos conhecer os conceitos introdutórios da administração pública. 
Para tanto, escolhemos um caminho a partir dos aspectos conceituais de políticas 
públicas, a apresentação dos conceitos, objetivos e princípios da administração pública. 
Na sequência, a relação entre Estado, governo e administração pública para uma 
compreensão da formação do Estado e da Burocracia Moderna, são abordados. 
A Unidade 2 abordará sobre a formação social brasileira, a Era Vargas e os aspectos 
críticos e de reflexão da administração pública. Para tanto, vamos aprender como foi o 
processo evolutivo da administração pública no Brasil, as contribuições da vinda de D. 
João VI, que trazem com ele o aparato de Estado que era instalado na metrópole. 
Ainda na Unidade 2, vamos conhecer os modelos de administração pública, com suas 
respectivas características e sua importância na trajetória da formação social brasileira e 
da administração pública. 
A seguir, na Unidade 3, vamos conhecer os pressupostos da reforma administrativa, 
bem como o processo de descentralização e o fortalecimento do poder local. Nesse 
contexto, abordaremos sobre o Estado democrático, a participação social e os 
mecanismos de controle social. 
Faz parte da Unidade 3, o tema cidadania, no contexto da democracia e os mecanismos 
de integração social para a capacidade da sociedade de construir cidadania ativa e 
ainda, os desafios a serem consolidados na sociedade brasileira. 
É na Unidade 4, que são tratadas as abordagens contemporâneas para a administração 
pública, incluindo a formação de gestores e de lideranças. A modernização da 
 
 
19 
 
administração pública e respectivas técnicas, considerando os principais modelos de 
administração pública. 
E claro, não poderiam faltar, as reflexões, as críticas e os desafiosnos avanços da 
administração pública contemporânea. 
Desejo a todas e a todos, ótimos estudos! 
 
 
 
 
20 
 
Unidade 1 
Unidade 1 . Formação do Estado e da Burocracia 
Moderna 
 
Nesta Unidade, vamos estudar a formação do Estado e a formação da burocracia 
moderna, vamos conhecer os conceitos introdutórios da administração pública. Para 
tanto, escolhemos um caminho a partir dos aspectos conceituais de políticas públicas, a 
apresentação dos conceitos, objetivos e princípios da administração pública. Na 
sequência, a relação entre Estado, governo e administração pública para uma 
compreensão da formação do Estado e da Burocracia Moderna são abordados. 
 
1.1 Políticas públicas 
 
Ao tratarmos da caracterização, conceitos e objetivos da “GESTÃO PÚBLICA”, essa 
temática remete-nos a abordar sobre políticas públicas e delinearmos as diferenças entre 
Estado e governo. 
De forma resumida, vamos considerar que o Estado é um conjunto de instituições 
permanentes, tais como órgãos legislativos, tribunais, exército, dentre outros que 
propiciam a ação do Governo. 
E Governo, podemos entender como sendo um rol de programas e projetos que 
emergem da sociedade, representada por políticos, técnicos e sociedade civil organizada 
ou não, e outros; para a sociedade como um todo. E assim, assumindo a orientação 
política de um determinado governo que assume as funções de Estado por um dado 
período de tempo. 
 
 
21 
 
O que são Políticas Públicas então? 
No contexto exposto acima, podemos entender políticas públicas como “Estado em 
ação”, é o Estado realizando a implementação de projetos, programas ou ações voltadas 
para determinado setor da sociedade. 
Nessa perspectiva conceitual, além da necessidade de uma constante modernização de 
ferramentas de avaliação de programas, projetos e políticas públicas, destacam-se as 
questões relacionadas a tomadas de decisão, a escolhas realizadas aos modelos de 
implementação e avaliação em relação a uma estratégia governamental. 
Na língua portuguesa, a palavra política expressa mais de uma conotação. Na língua 
inglesa há uma diferenciação, utilizando os termos politics e policy, que propicia melhor 
entendimento de políticas públicas. 
Na língua portuguesa, a palavra política expressa mais de uma conotação e está presente 
no imaginário das pessoas com diversos sentidos, como por exemplo, “minha sogra não 
gosta de falar sobre política”, “só de pensar em política sinto enjoo”, dentre outros. Na 
língua inglesa há uma diferenciação, utilizando os termos politics e policy, que propicia 
melhor entendimento de políticas públicas. 
Podemos notar que, muitas vezes, a palavra política em português é entendida na 
concepção de Bobbio (2002), como sendo uma atividade humana com a intenção de 
obter ou manter os recursos necessários para exercer poder sobre o homem. Exemplos 
de expressão: “não gosto de política”, “políticos não prestam”. 
Outro sentido da palavra política (policy) presente no dia a dia está mais voltado para 
decisão e ação. Exemplo de expressões: “a empresa construiu uma política de reposição 
de estoque para atender seus novos clientes”; “a política de vendas da empresa “X” não 
permite a troca de produtos”. As políticas públicas (public policy) estão ligadas à essa 
última. 
Neste livro, o termo políticas públicas trata do segundo sentido da palavra “política”, 
que em inglês, public policy. 
 
 
 
22 
 
Algumas definições de políticas públicas: 
Nesse sentido, Frei (2000) estipula três dimensões para política, a saber: 
 
 
“é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público [e] possui dois 
elementos fundamentais: intencionalidade pública e resposta a um problema 
público.” 
(SECCHI, 2014, p.1). 
“é a ciência dos fenômenos referentes ao Estado, um sistema de regras 
direcionadoras dos negócios públicos, arte de governar os povos, conjunto de 
objetivos que formatam programas de ação governamental, posição ideológica 
quanto aos fins do Estado, habilidade nas relações humanas.” 
FERREIRA (2010, s/p) 
 Polity (dimensão institucional) – faz referência ao sistema político, à cerca 
do sistema jurídico e à estrutura do sistema político-administrativo. 
Caracteriza-se nas ações e negociações dos representantes da sociedade nos 
diferentes fóruns, nas diferentes esferas e poderes. 
 Politics (dimensão processual) - tem caráter de conflito, pois trata das 
imposições de ideias e objetos aos conteúdos e as decisões. 
 Policy (dimensão material) – trata da configuração dos programas políticos e 
faz referência às questões de decisão e conteúdo político. 
 
 
23 
 
Como podemos observar “política” não é o mesmo que “política pública”, a língua 
inglesa estabelece distinções conceituais. 
Na abordagem de Sechi (2010), a política pública é considerada como uma diretriz 
elaborada com o propósito de resolver um problema público. Destacam-se dois 
elementos fundamentais: 
 a intencionalidade pública (qual o motivo para o estabelecimento de uma 
política pública?); 
 resposta a um problema público (qual é a resolução e como foi resolvido o 
problema entendido pela coletividade como importante?). 
Por problema público (fig. 1.1), vamos entender como a diferença entre uma situação 
atual indesejada (uma realidade atual) e uma situação futura desejável/possível. 
Figura 1.1: Exemplo 
 
Fonte: Elaborada pela autora. 
 
 
 
 
24 
 
O problema público pode ser identificado quando deparamos com uma situação (status 
quo) considerada inadequada, indesejada quando, no entanto, existe uma situação ideal 
e possível para ser realizada, ou seja, alcançar uma situação melhor. 
O que é que diferencia uma política de uma política pública? 
A literatura aponta para duas abordagens: a estatista e a multicêntrica. 
 Estatista – é considera política pública somente quando é emanada do Estado, 
um único protagonista. 
 Multicêntrica – considera no estabelecimento das políticas públicas, as 
organizações privadas, organizações não governamentais, organismos 
multilaterais, redes de políticas públicas, em conjunto com atores estatais. É 
importante salientarmos para quando o problema que se busca enfrentar é 
publico. 
Na visão de Souza (2006), as políticas públicas estão ligadas fortemente ao Estado, e 
este é quem determina como os recursos serão aplicados de forma a prover benefícios a 
sociedade, e traz também direcionamento de como o dinheiro arrecadado sob forma de 
impostos deve ser acumulado e de como este deve ser investido, além de como deve ser 
efetuada a prestação de contas públicas, visando a transparência e a responsabilidade 
fiscal. 
Para compreendermos melhor essa dinâmica da ação governamental, vamos olhar para o 
ciclo de políticas públicas. 
O que é ciclo de políticas públicas? 
Dentre as principais fases do ciclo de políticas públicas (fig. 1.2), destacamos: a) 
O ciclo de políticas públicas é um esquema de visualização e interpretação que 
organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais e interdependentes. 
(SECCHI, 2010, p.33) 
 
 
25 
 
identificação do problema; b) formação da agenda; c) formulação de alternativas; d) 
tomada de decisão; e) implementação; f) avaliação; g) extinção. 
a. Identificação do problema 
Um problema é a discrepância entre o status quo e uma situação ideal possível. 
A delimitação do problema envolve definir quais são seus elementos, e sintetizar 
em uma frase a essência do mesmo. 
b. Formação da Agenda 
A formação da agenda constitui o momento de início da política pública e 
distingue-se em três principais tipos de agenda: agenda política, agenda formal e 
agenda da mídia. 
 Agenda política: conjunto de problemas ou temas que a comunidade 
política percebe como merecedor de intervenção pública. 
 Agenda formal: também conhecida como agenda institucional, é aquela 
que elenca os problemas ou temas que o poder público já decidiuenfrentar. 
 Agenda da mídia: conjunto de problemas ou temas que recebem especial 
atenção dos diversos meios de comunicação. 
c. Formulação de alternativas 
Figura 1.2: Ciclos de Políticas Públicas 
 
Fonte: Adaptado de Secchi (2010). 
 
 
 
 
26 
 
A formulação de soluções passa pelo estabelecimento de objetivos e estratégias. 
Um mesmo objetivo pode ser alcançado de várias formas, por diversos 
caminhos. Pode ser feito com o suporte de três técnicas: 
 Projeções: observação de tendências; 
 Predições: uso de teorias ou analogias; 
 Conjecturas: juízos de valor. 
Os formuladores oficiais de políticas públicas compõem-se pelo Executivo, Legislativo 
e Judiciário. As decisões são determinadas por valores políticos de cada organização, 
governamentais, pessoais e ideológicos. Temos também que considerar os atores não 
oficiais representados pelos partidos políticos, indivíduos, grupos de interesse, entre 
outros. 
d. Tomada de decisão 
É o momento em que os interesses dos formuladores de políticas públicas são 
balizados e os objetivos e forma estratégica de enfrentamento do problema 
público sejam explicitadas. 
e. Implementação 
A fase de implementação é aquela em que as regras, as rotinas e os processos 
sociais são expressos em intenções em ações. Trata aqui da fase de execução das 
diferentes ações de governo para se alcançar os resultados de uma política 
pública. 
f. Avaliação 
A avaliação da política pública é um processo importante que possibilita avaliar 
quais foram os resultados obtidos com a implementação da política pública. Nas 
avaliações podem ser consideradas várias óticas, que destacamos três: 
 Eficiência – trata da relação de custo-benefício da política implementada, 
 
 
27 
 
configura em ações que buscam tornar a Administração Pública mais 
eficiente. 
 Eficácia – trata de verificar se aquilo que foi previsto na fase de 
formulação foi alçando na fase de implementação. 
 Efetividade – busca analisar o impacto de uma determinada política na 
sociedade. 
g. Extinção 
A extinção de uma política pública pode estar baseada em três motivações: 
 o problema foi resolvido; 
 os programas foram avaliados como ineficazes; 
 o problema deixou de ser importante. 
A abordagem de observar as políticas públicas como ciclo nos permite notar que 
diferentes atores, público (podem decidir sobre o encaminhamento das políticas 
públicas) e privado (exercem influência no encaminhamento das políticas públicas), 
participam desse processo, sejam eles políticos, gestores públicos, burocratas, juízes, 
grupos de interesse, sociedade civil organizada ou não, empresários, trabalhadores, 
entidades do terceiro setor, mídia, entre outros. Essa abordagem também nos ajuda 
entender sobre a atuação dos gestores e a complexidade do serviço público. 
Entre os desafios que permeiam o processo de políticas públicas no Brasil, envolvem 
Estado, Governo e a Gestão Pública. 
O que é Estado? 
O Estado apresenta-se como uma unidade básica social com território definido e com 
uma nação constituída pela coletividade que habita determinada localidade, 
genericamente entendida como um povo. 
 
 
 
28 
 
 
O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado: 
 Do ponto de vista sociológico: 
o É corporação dotada de um poder de mando originário. 
 Sob o aspecto político: 
o É comunidade de homens fixada sob um território, com poder superior 
de ação, de mando e de coerção. 
 Sob o prisma constitucional: 
o É pessoa jurídica territorial soberana. 
Ainda tratando do Estado, na conceituação do nosso Código Civil: 
 É pessoa jurídica de direito público interno (art. 14, I) 
Vamos também incluir, que como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no 
campo do direito público como no do direito privado, mantendo sempre sua única 
personalidade de direito público. 
O Estado é constituído de três elementos: 
 POVO: é o componente humano do Estado. 
 TERRITÓRIO: a sua base física. 
 GOVERNO SOBERANO: é o elemento condutor do Estado, que detém e 
Estado: “consiste na pessoa jurídica de direito público interno e externo, composta 
pelo povo, território e poder estatal”. 
(Gama, 2005). 
 
 
29 
 
exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanada do 
Povo. 
Os Poderes do Estado 
 
De acordo com o disposto no artigo 2º da Constituição Federativa de 1988, os poderes 
são independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente 
indelegáveis, a cada um deles corresponde uma função que lhe é atribuída com 
precipuidade. 
Funções Precípuas dos Poderes: 
 
Organização do Estado 
O Estado, enquanto organização, como um sistema social formalmente estruturado em 
instituição que organiza a ação coletiva dos cidadãos, por meio da Constituição 
Nacional, e de todas as demais instituições legais ou jurídicas que cria ou legitima, e 
que fazem 
A organização político-administrativa brasileira compreende: a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição 
Legislativo Executivo Judiciário 
 Legislativo: elaboração da lei – função normativa. 
 Executivo: a conversão da lei em ato individual e concreto – função 
administrativa. 
 Judiciário: aplicação coativa da lei aos litigantes - função judicial. 
 
 
 
30 
 
Federativa Brasileira de 1988. 
 
Quanto à organização e estrutura do Estado, têm-se três dimensões, são elas: forma de 
governo, sistema de governo e forma de Estado (tabela 1.1), que se classificam: 
De acordo com a Constituição Federal Brasileira de 1988, organização e estrutura de 
Estado, no Brasil, dispõem da seguinte forma (fig. 1.3): 
Assim, Rodrigues (2010) evidencia que a federação brasileira possui descentralização 
política e no que tange a organização político-administrativa do Brasil, a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios são caracterizados como entidades 
autônomas na Constituição Federal brasileira de 1988, a qual visa garantir a distribuição 
União Estados Distrito Federal Municípios 
Tabela 1.1: Organização e Estrutura do Estado 
Forma de Governo República ou Monarquia 
Sistema de Governo Presidencialismo ou Parlamentarismo 
Forma de Estado Estado unitário ou Federação 
Fonte: Elaborada pela autora. 
Figura 1.3: Organização e estrutura de Estado no Brasil 
 
Fonte: Elaborada pela autora. 
 
 Forma de Governo República 
 Sistema de Governo Presidencialismo 
 Forma de Estado Federação 
 
 
 
31 
 
de competências e demonstração de coesão entre todos os entes federados, conforme 
expressa o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo e constitui-se em Estado 
Democrático de Direito disposto no artigo 1º da CF de 1988 (BRASIL, 1988). 
O governo configura-se como a instância máxima de administração executiva, cuja 
atribuição principal é direcionar políticas públicas e regular a sociedade politicamente. 
Nesse sentido, as políticas públicas compõem a forma pela qual o governo executa suas 
ações. 
A gestão das políticas públicas envolve desafios nas suas diversas etapas, na formação 
da agenda pública, formulação e avaliação, envolvem a interação com diversos atores 
sociais, como o Legislativo, Judiciário, Ministério Público e outros atores sociais, como 
conselheiros nacionais, estaduais e municipais. 
Nessa dinâmica, durante o ciclo das políticas públicas, atores públicos, compreendidos 
como os gestores públicos, juízes, burocratas, políticos e outras instituições do Governo, 
participam de diversas formas dos processos de encaminhamento das políticas públicas. 
Incluem-se, também, os atores sociais privados, como, a mídia, as organizações do 
terceiro setor, consumidores, empresários, trabalhadores, dentre outros, que têm papel 
e/ou poder para influenciar ou direcionar a formatação das políticas públicas. 
 
1.2 Administraçãopública: conceitos, objetivos e princípios 
 
Ao abordarmos a parte conceitual, um dos questionamentos que surgem é “gestão 
pública” e “administração pública” são iguais ou são assuntos diferentes? Como 
podemos definir administração pública? Quais são os seus objetivos e princípios? 
1.2.1 Conceitos de administração pública 
Ao abordarmos a parte conceitual, um dos questionamentos que surgem é “gestão 
pública” e “administração pública” são iguais ou são assuntos diferentes? 
 
 
 
32 
 
Existem vários e diferentes argumentos que tratam gestão e administração. Alguns 
estudos apontam como diferentes e outros como sinônimos e equivalentes. 
Na visão de Moore (1984, p.3), “a essência da gestão pública está em conceber e 
implementar políticas públicas que realizem o potencial de um dado cenário político e 
institucional”. 
A administração pública, segundo Moraes (2006), pode ser definida como atividades 
que o Estado desenvolve para assegurar os interesses da sociedade e também como o 
conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas, aos quais a Lei atribui o exercício da função 
administrativa do Estado. 
Para Gemelli e Filippim (2010), a administração pública deve atender ao interesse 
público e às necessidades da sociedade, utilizando para isso a estrutura administrativa, 
de forma direta ou indireta, e os meios permitidos pela legislação vigente. Para tanto, é 
preciso que toda a estrutura administrativa esteja integrada e, além do simples 
cumprimento das recomendações da lei, procure satisfazer, de forma planejada e 
organizada, às necessidades do cidadão. 
Pereira (1998) diz que é premissa da administração pública atender as demandas com 
eficiência, utilizando racionalmente todos os seus recursos, com eficácia, aumentando a 
sua capacidade de atingir resultados, e com efetividade, dentro dos limites da ética 
cívica. Para que esses valores sejam introduzidos na gestão pública, são necessários 
agentes públicos qualificados com competências técnicas, humanas e gerenciais. 
Quanto aos objetivos da administração pública 
O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 determina que a administração pública 
tenha como principal objetivo o interesse público, seguindo os princípios 
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
1.2.2 Princípios da administração pública 
O que é Princípio? 
 
 
33 
 
A palavra princípio no dicionário significa o início de algo, o que vem antes, a causa, o 
começo e também um conjunto de leis, definições ou preceitos utilizados para nortear o 
ser humano. É uma verdade universal, aquilo que o homem acredita como um dos seus 
valores mais inegociáveis. 
Os princípios básicos da Administração Pública estão dispostos no artigo 37 da 
Constituição Federativa Brasileira de 1988, que determina (BRASIL, 1988): 
Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência. 
Para fins didáticos e facilitar nos estudos, utiliza-se a palavra L I M P E, em que cada 
letra expressa a inicial de cada um dos princípios da administração pública que constam 
do artigo 37 da Carta Magna de 1988. 
 Legalidade 
 Impessoalidade 
 Moralidade 
 Publicidade 
 Eficiência 
Princípio da Legalidade 
A Legalidade está no alicerce do Estado de Direito, no princípio da autonomia da 
vontade. É um dos mais importantes para a Administração Pública. Baseia-se no Art. 5º 
da CF, que diz que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude de lei", pressuposto de que tudo o que não é proibido, é permitido por 
lei. Mas o administrador público deve fazer as coisas sob a regência da lei imposta. 
Portanto, só pode fazer o que a lei lhe autoriza. Ele não pode se distanciar dessa 
realidade, caso contrário será julgado de acordo com seus atos. 
Princípio da Impessoalidade 
 
 
 
34 
 
A imagem de administrador público não deve ser identificada quando a Administração 
Pública estiver atuando. Outro fator é que o administrador não pode fazer sua própria 
promoção, tendo em vista seu cargo, pois esse atua em nome do interesse público. E 
mais, ao representante público é proibido o privilégio de pessoas específicas. Todos 
devem ser tratados de forma igual. 
Princípio da Moralidade 
Esse princípio tem a junção de Legalidade com Finalidade, resultando em Moralidade. 
Ou seja, o administrador deve trabalhar com bases éticas na administração, lembrando 
que não pode ser limitada na distinção de bem ou mal. Não se deve visar apenas esses 
dois aspectos, adicionando a ideia de que o fim é e sempre será o bem comum. A 
legalidade e finalidade devem andar juntas na conduta de qualquer servidor público, 
para o alcance da moralidade. 
Princípio da Publicidade 
Na Publicidade, o gerenciamento deve ser feito de forma legal, não oculta. A publicação 
dos assuntos é importante para a fiscalização, o que contribui para ambos os lados, tanto 
para o administrador quanto para o público. Porém, a publicidade não pode ser usada de 
forma errada, para a propaganda pessoal, e, sim, para haver um verdadeiro controle 
social. 
Princípio da Eficiência 
O administrador tem o dever de fazer uma boa gestão. É o que esse princípio afirma. O 
representante deve trazer as melhores saídas, sob a legalidade da lei, bem como a mais 
efetiva. Com esse princípio, o administrador obtém a resposta do interesse público e o 
Estado possui maior eficácia na elaboração de suas ações. Esse princípio anteriormente 
não estava previsto na Constituição e foi inserido após a Emenda Constitucional nº 
19/98, relativo a Reforma Administrativa do Estado. 
 
 
 
35 
 
1.3 Estado e a burocracia moderna 
 
Na visão de Bresser-Pereira (2007), para analisar o papel da burocracia pública na 
história brasileira é necessário: 
 distinguir a burocracia pública do aparelho ou organização do Estado; 
 adotar uma posição clara em relação a um problema que é o da relação entre 
sociedade e Estado. 
Dessa forma, o autor apresenta que a burocracia pública foi a responsável pela 
administração do aparelho do Estado, e, em muitos momentos, é considerado um ator 
importante na definição de suas políticas. 
Burocracia Pública x Estado na perspectiva de Bresser-Pereira (2007): 
 Cabe esclarecer que a burocracia pública integra o aparelho do Estado. 
 A burocracia pública é apenas um dos setores sociais que buscam influenciar o 
Estado. O Estado é muito mais do que um simples aparelho ou organização: é o 
sistema constitucional - legal - é a ordem jurídica e a organização que a garante. 
 O Estado é o instrumento de ação coletiva da nação. Suas leis e políticas são o 
resultado de um complexo sistema de forças sociais entre as quais a burocracia 
pública é apenas uma delas. 
 O Estado não é autônomo. O Estado reflete ou expressa a sociedade. 
O capitalismo industrial e as democracias que surgem no século XIX configuram-se 
como importante para o capitalismo a ruptura entre o Estado e o mercado e a 
democracia só pode existir quando a sociedade se distingue do Estado, controlando-o, e 
é nesse contexto que se desenvolve um tipo de administração que separasse o público 
do privado. 
 
 
 
36 
 
A administração pública burocrática vem para suprir 
a administração patrimonialista, separar o 
patrimônio público e o privado, repreender a 
corrupção e o nepotismo, que eram características do 
modelo adotado anteriormente (BRESSER-
PEREIRA, 2007). 
O modelo burocrático weberiano é um exemplo 
organizacional que desfrutou notável disseminação 
nas administrações públicas durante o século XX em 
todo o mundo. É atribuído a Max Weber, porque o 
sociólogo alemão analisou e sintetizou suas 
principais características. 
 
Karl Emil Maximilian Weber, mais conhecido como Max Weber,descende das famílias 
alemãs Fallenstein e Weber. Os Fallenstein eram uma linhagem de intelectuais. Já os Weber 
eram da alta classe comerciante da Alemanha. As conversas diárias com o pai sobre o que 
acontecia no Parlamento e sobre as políticas do Bismarck também influenciaram 
diretamente os interesses intelectuais de Weber. De acordo com Marianne Weber (2003), 
até os doze anos Weber já havia lido Spinoza, Schopenhauer, Kant, Maquiavel e estudado 
latim. Aos quatorze, produziu um mapa histórico da Alemanha de 1360, um ensaio histórico 
sobre a relação entre a história da Alemanha e a posição dos imperadores e do Papa e outro 
ensaio histórico sobre o período imperial romano desde Constantino até a Migração das 
Nações. Aos quinze, escreveu o texto Observações acerca do caráter étnico, o 
desenvolvimento e a história nas nações indo-europeias, de 1877. Aos dezesseis, leu os 
quarenta volumes da edição Cotta das obras de Goethe e estudou hebreu. Em 1882, aos 
dezoito anos, Weber ingressou na Universidade de Heidelberg para estudar a jurisprudência 
como matéria principal e a história, economia e filosofia como matérias complementares. 
Em 1893, Weber candidatou-se à vaga de professor de economia na Universidade de 
Freiburg e de professor de lei comercial na Universidade de Heidelberg. 
 
Figura 1.4: Maximilian Karl Emil 
Weber 
 
 
 
 
37 
 
A burocracia moderna funciona sob formas específicas (WEBER, 1982). 
As contribuições de Weber são sintetizadas em tipo de poder, tipos de sociedade e tipos 
de autoridade. Em relação aos tipos de dominação, o autor identificou a autoridade 
racional-legal como sendo a fonte de poder nas organizações burocráticas. 
Dessa forma, entende que o poder emana das normas, das instituições formais, e não do 
perfil carismático ou da tradição. 
As principais características (quadro 1.1) do modelo burocrático são: 
 Formalidade; 
 Impessoalidade; 
 Profissionalismo. 
Quadro 1.1: Características principais do modelo burocrático 
Características Descrição 
Formalidade . deveres e responsabilidades aos membros da organização. 
 
. hierarquia administrativa, as documentações escritas dos 
procedimentos administrativos. 
 
. formalização dos processos decisórios e a formalização das 
comunicações internas e externas. 
 
. as tarefas dos empregados são formalmente estabelecidas de 
maneira a garantir a continuidade do trabalho e a estandardização 
dos serviços prestados, para evitar ao máximo a discricionariedade 
individual na execução das rotinas. 
 
 
 
38 
 
Impessoalidade . a relação entre os membros da organização e entre a 
organização e o ambiente externo está baseada em funções e 
linhas de autoridade claras. 
 
. o chefe ou diretor de um setor ou departamento tem a 
autoridade e responsabilidade para decidir e comunicar sua 
decisão. 
 
. o chefe ou diretor é a pessoa que formalmente representa a 
organização. 
 
. a impessoalidade implica que as posições hierárquicas 
pertencem à organização, e não às pessoas que a estão 
ocupando. Isso ajuda a evitar a apropriação individual do 
poder, prestígio, e outros tipos de benefícios, a partir do 
momento que o indivíduo deixa sua função ou a organização. 
Profissionalismo 
. valor positivo atribuído ao mérito como critério de justiça e 
diferenciação. 
 
. as funções são atribuídas a pessoas que chegam a um cargo 
por meio de competição justa na qual os postulantes devem 
mostrar suas melhores capacidades técnicas e conhecimento. 
 
. o profissionalismo é um princípio que ataca os efeitos 
negativos do nepotismo que dominava o modelo pré-
burocrático. 
 
. a promoção do empregado para postos mais altos na 
hierarquia depende da experiência na função e desempenho. 
 
. separação entre propriedade pública e privada, 
 
. derivam do profissionalismo: trabalho remunerado, divisão 
racional das tarefas. E, a separação dos ambientes de vida e 
trabalho. 
Fonte: Adaptado de Secchi (2009). 
O modelo pautado na burocracia moderna também é conhecido na literatura inglesa 
como Progressive Public Administration - PPA, referindo-se ao modelo que inspirou as 
reformas introduzidas nas administrações públicas dos Estados Unidos entre os séculos 
XIX e XX, durante a chamada progressive era (SECCHI, 2009). 
A burocracia weberiana não está isenta a críticas, muito pelo contrário, são muitas as 
críticas apontadas, dentre elas, disfunções burocráticas: o impacto da prescrição estrita 
de tarefas sobre a motivação dos empregados, resistência às mudanças e distanciamento 
 
 
39 
 
de objetivos provocado pela pura e simples obediência às normas, sem considerar as 
reais necessidades. Além disso, é identificado que pode haver abuso da senioridade 
como critério para promoção funcional, redução da competição entre funcionários e 
ainda possibilitar o corporativismo entre os funcionários, o que pode levar a uma 
inversão quanto aos interesses dos destinatários/clientes dos serviços da organização. 
Denhardt (2012) ao criticar o modelo burocrático aponta para uma desconfiança 
generalizada com relação à natureza humana. O controle procedimental de tarefas e 
reiteradas preocupações com a imparcialidade no tratamento dos empregados e clientes, 
pressupondo que os indivíduos, em sua maioria, devem ser coagidos, controlados, 
ameaçados com punições, para que se empenhem nos objetivos organizacionais, 
considerando-se que prefiram ser dirigidos, evitando as responsabilidades e apresentem 
pouca ambição, almejando segurança acima de tudo. 
 
1.4 Síntese da Unidade 
 
Nesta Unidade, discutimos a formação do Estado e a formação da burocracia moderna, 
vamos conhecer os conceitos introdutórios da administração pública. 
E também, estudamos os principais conceitos de políticas públicas, seus objetivos e 
princípios da administração pública. 
Na sequência, a relação entre Estado, governo e administração pública para uma 
compreensão da formação do Estado e da Burocracia Moderna foram abordados. 
 
 
 
 
40 
 
1.5 Para saber mais 
 
 
Filmes, séries, vídeos 
 Erin Brockovich (2000) 
Sinopse: Erin Brockovich (Julia Roberts), uma mulher divorciada e com três filhos, 
passa por um dos piores momentos da sua vida: não tem dinheiro, não tem emprego e 
nenhum plano concreto para seguir em frente. 
 
Livros 
 HOWLETT, M; RAMESH, M; PERL, A. Política Pública: seus ciclos e 
subsistemas: uma abordagem integral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. 
“O livro consiste em um apanhado de teorias, conceitos, abordagens e modelos 
analíticos que contribuem para a compreensão e a análise das políticas públicas. Ele está 
organizado em três partes, onde cada uma delas conta com uma série de capítulos e cada 
capítulo contém diversos subitens, além da indicação de questões para estudo, de 
maneira que os assuntos são abordados de forma clara, objetiva e pedagógica. Alguns 
elementos centrais perpassam toda a obra. O principal deles é a percepção de que as 
políticas públicas são constituídas por três dimensões: os atores envolvidos, as 
instituições e as ideias. Deste modo, as políticas públicas são compreendidas como 
subsistemas político-administrativos, ou seja, cada área ou setor das políticas públicas 
conta com um conjunto articulado de atores, instituições e ideias próprio, constituindo-
se, desta forma, como parte de um sistema político e econômico mais amplo”. 
Fonte: 
https://periodicos.ufpel.edu.br/ojs2/index.php/pensamentoplural/article/viewFile/5696/4265 
 
 
 
41 
 
1.6 Atividades 
 
Para aprofundar seu conhecimento sobre o conteúdo desta Unidade, responda as 
questões a seguir: 
1. Descreva quais são as etapas do ciclo de políticas públicas? 
2. Em relação aos conceitos de administração pública, eleja um conceito e 
explique-o. 
3. Quais são as principais criticas que você aprendeu que são atribuídas ao modelo 
burocrático? 
 
 
 
 
 
42 
 
Unidade 2 
Evolução e Modelos de AdministraçãoPública 
 
Já entendemos, a partir dos estudos da Unidade anterior, os aspectos relacionados à 
formação do Estado e da burocracia moderna, os principais conceitos e princípios da 
administração pública. 
Nesta Unidade, vamos estudar o respectivo impacto na formação social brasileira, a Era 
Vargas e o instrumental crítico e de reflexão da administração pública. 
Iniciamos nossa apresentação com a evolução da administração pública no Brasil e os 
modelos de administração pública, com suas respectivas características e sua 
importância na trajetória da formação social brasileira e da administração pública. 
 
2.1 Administração Pública: uma breve evolução 
 
A evolução da administração pública no Brasil, nesta Unidade, é apresentada em quatro 
partes, considerando a administração colonial e os modelos de administração pública 
patrimonialista, burocrático, gerencial e societal. 
No Brasil, até 1808, existia uma administração colonial e uma sede do governo geral. 
A formação do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e a vinda da família real 
para o Brasil e respectiva instalação de sua sede na antiga colônia são importantes 
fatores na constituição de um novo Estado nacional (SECHI, 2009). 
Com isso, todo um aparato burocrático, transplantado de Lisboa ou formado aqui, em 
paralelo à antiga administração metropolitana, teve que ser montado para que a 
 
 
43 
 
soberania se afirmasse, o Estado se constituísse e se projetasse sobre o território, e o 
governo pudesse tomar decisões, ditar políticas e agir, tornaram-se importantes 
variáveis para a constituição do Estado nacional. 
Essa transferência da família real para o Brasil altera a situação colonial instalada 
anteriormente, criaram-se mudanças no espaço público e na formação da burguesia 
nacional. 
A administração colonial, segundo Secchi (2009), era considerada um verdadeiro cipoal 
de ordenamentos gerais, encargos, atribuições, circunscrições, disposições particulares e 
missões extraordinárias que não obedeciam a princípios uniformes de divisão de 
trabalho, simetria e hierarquia. 
Principais características da administração colonial: (WEHLING e WEHLING, 1999) 
 Centralização; 
 Ausência de diferenciação (de funções); 
 Mimetismo; 
 Profusão e minudência das normas; 
 Formalismo; 
 Morosidade. 
Essas disfunções decorrem, em grande medida, da transplantação para a colônia das 
instituições existentes na metrópole e do vazio de autoridade (e de obediência) no 
imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz. 
As decisões eram centralizadas na Coroa Portuguesa, reduzindo o poder dos 
governadores e juízes, esses tempos também foram marcados por distância do centro de 
poder, lentidão na comunicação, regulamentos e instruções repetitivas, superpostas e 
confusas, normas ineficazes, baixo formalismo das regras e corrupção generalizada, 
pouca atenção às necessidades dos súditos, faziam-se se presentes enquanto 
 
 
 
44 
 
características da administração colonial. 
Essa administração colonial abrangia quatro níveis: as instituições metropolitanas, a 
administração central, a administração regional e a administração local. 
Estado Nacional 
Com a derrocada de Napoleão I, D. João VI em 1821 retorna a Portugal para reassumir 
o controle político da metrópole e deixa no Brasil o príncipe herdeiro, D. Pedro I, na 
condição de regente. Em 7 de setembro de 1822 é proclamada a Independência do 
Brasil. Em 1824 é promulgada a primeira constituição brasileira e são constituídos os 
quatro poderes: Moderado, Executivo, Judiciário, Legislativo. 
Após dez anos no poder, D. Pedro I, em meio a crises, abdica o trono e transfere ao seu 
filho D. Pedro II. E no contexto de crises política, administrativa e divergências, foi 
proclamada a república no Brasil em 15 de outubro de 1889, iniciando o período 
conhecido como velha república. Em 1891 é constituída uma nova constituição 
brasileira e os poderes são alterados para três: Executivo, Legislativo e Judiciário. 
Essa carta magna foi inspirada na Constituição americana de 1787, consagrou a 
República, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A separação de 
poderes ficou mais nítida. O Legislativo, representado pela Câmara dos Deputados e 
pelo Senado, os seus membros passaram a ser eleitos para mandato de duração certa. 
Ampliou-se a autonomia do Judiciário e foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizar a 
A chegada da família real no Brasil em 1808 e consequente transferência da corte 
e mais tarde a elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal 
constituíram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à 
afirmação da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condição 
de corte de um império transcontinental fez da nova administração brasileira, agora 
aparelhada, a expressão do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a 
constituir-se em mera subsidiária de uma metrópole de além-mar. 
(COSTA, 2008) 
 
 
45 
 
realização da despesa pública. As províncias foram transformadas em estados e os seus 
governantes passaram a serem eleitos, as suas assembleias podiam legislar sobre 
múltiplos assuntos. Assim caracterizava um sistema de federalismo competitivo 
(COSTA, 2008). 
Esse período, denominado como “A Velha República”, se deu entre 1889 (proclamação 
da República 15 de Novembro de 1889) até 1930, período em que os republicanos 
foram buscar no Direito Público Norte Americano modelos para nossa Federação. Foi 
marcado por concentração do Poder (considerados a elite brasileira da época) na 
burguesia rural e nos políticos adeptos do patrimonialismo (vamos estudar ainda neste 
capítulo, e também, nos militares e juristas. 
A Velha República deu-se entre 1889 (proclamação da República em 15 de novembro 
de 1889) até 1930, período no qual os republicanos foram buscar no Direito Público 
Norte Americano modelos para nossa Federação. Esse período foi marcado por 
influência da burguesia na tomada de decisão e defesa de interesses nem sempre 
convergentes com as demandas da sociedade, principalmente no tocante às políticas 
sociais. 
A partir de 1930, num cenário econômico de crise de 1929, enfraquecimento das elites 
agrárias no Brasil e ascensão ao poder novos grupos oligárquicos, ocorreram mudanças 
no aparelho de Estado, que contaram com a criação de novas instituições que fizeram 
parte da instauração de um processo de modernização do aparelho do Estado. 
Neste período o governo Vargas assume o poder e estabeleceu como objetivos: 
 promover uma alavancagem industrial; 
 promover a racionalização burocrática do serviço público, por meio da 
padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle, 
notadamente nas áreas pessoal, material e finanças. 
O texto de Costa (2008) traz que, a partir de 1937, ocorreram mais mudanças no 
aparelho de Estado. Foram criados inúmeros organismos especializados e empresas 
 
 
 
46 
 
estatais, sendo que em 1930 existiam no Brasil 12 empresas públicas; de 1930 a 1945, 
foram criadas 13 novas empresas, dentre elas, 10 do setor produtivo, incluindo a 
Companhia Vale do Rio Doce. No mesmo período foram criadas também, 21 agências, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações. 
Houve centralização da tomada de decisão no poder Executivo federal, dissolução dos 
corpos legislativos e incorporação de novos atores sociais no âmbito do poder vigente. 
Em 1930 e 1931, em relação à aquisição de materiais, foram criadas as comissões: 
comissão permanente de padronização e a comissão permanente de compras, ambas 
voltadas para a aquisição de material. 
Em relação à área de pessoal, na Constituição de 1934, introduziu o princípio do mérito. 
 
2.2 Modelos de administração pública 
 
Neste item apresentamos os modelos de administração para tratarmos do processo de 
Reforma doEstado, que teve dentre os seus principais objetivos flexibilizar os 
princípios da administração burocrática, apresentamos a seguir as principais 
características e conceitos dos modelos de administração pública. 
2.2.1 Modelos de administração pública 
 Patrimonialismo 
 Burocrático 
 Gerencial 
 Societal 
O modelo Patrimonialismo tem como principais características: 
 
 
47 
 
 Relações de lealdade pessoal; 
 Clientelismo, corrupção e nepotismo; 
 Ausência de carreiras e critérios de promoção; 
 Fronteira nebulosa entre o público e o privado; 
 Casuísmo e particularismo de procedimentos. 
No modelo patrimonialista, considerado mesmo que de maneira incipiente, é 
considerado o primeiro modelo de administração pública. 
Conforme podemos observar nas suas características expostas acima, não se faziam 
presentes as distinções entre os bens públicos e os bens privados particulares dos 
gestores, ou seja, o soberano podia utilizar-se dos bens públicos e dos seus bens 
particulares sem fazer diferenciações e sem prestar contas à sociedade. 
Neste modelo, as relações eram estabelecidas em critérios de lealdade pessoal e de 
confiança do soberano, dessa forma a nomeação para os cargos públicos utilizava-se dos 
mesmos critérios, favorecendo aos familiares e amigos que fossem da confiança do 
soberano. Elencam ainda, a troca de favores e negociações para os cargos, ao considerar 
os cargos como se fosse um bem adquirido, considerando até mesmo uma certa 
hereditariedade na sucessão dos mesmos, e quanto mais importante os cargos maiores 
eram status e poder aos seus detentores. 
Não havia plano de carreiras e os critérios de promoção eram estipulados pelos critérios 
acima expostos. 
Segundo Paludo (2013), neste modelo o Estado era tido como propriedade do soberano 
e assim o aparelho do Estado (administração pública) era como se fosse uma extensão 
de seu poder, tendo a corrupção e o nepotismo como características marcantes. 
Quanto aos procedimentos, não havia uma organização técnica administrativa e 
prevaleciam os particularismos de acordo com as próprias características do modelo. 
 
 
 
48 
 
As contraposições e críticas ao modelo patrimonialista, às demandas sociais e 
econômicas incluem como itens importantes no apontamento de que um novo modelo 
de administração público se fazia necessário – modelo burocrático. 
 Modelo Burocrático 
Principais bases e características do modelo burocrático no âmbito da Reforma 
Administrativa: 
As bases do modelo burocrático foram descritas por Max Weber no início do século 
XIX e teve como um dos principais objetivos promover a efetiva separação entre 
público e privado, e superação do modelo patrimonialista. Se pensarmos somente por 
este ângulo, foi considerada uma conquista da sociedade, ao considerar que por meio da 
definição prévia de regras e procedimentos, limita a discricionariedade, de maneira com 
que o Estado sirva ao público e não ao governante. 
Dentre as principais características do modelo burocrático, começamos por elencar: 
o Impessoalidade; 
o formalismo; 
o divisão do trabalho; 
o hierarquia functional; 
o competência técnica baseada em um sistema de mérito e ainda de um 
rígido controle a priori dos procedimentos adotados pelo administrador 
público. 
A impessoalidade refere que as posições hierárquicas pertencem à organização, e não 
às pessoas que a estão ocupando. Segundo Secchi (2009a), isso evita a apropriação 
individual do poder, prestígio e outros tipos de benefícios, a partir do momento que o 
indivíduo deixa sua função ou a organização. 
O formalismo vai impor deveres e responsabilidades aos integrantes das organizações e 
a formalização dos processos de decisão e comunicações interna e externas poderão 
 
 
49 
 
assegurar a continuidade dos serviços prestados e contrapor aos particularismos 
dispostos no modelo patrimonialista. 
A divisão do trabalho e a hierarquia funcional, Secchi (2009a) aponta para uma 
divisão racional das tarefas e separação dos ambientes de vida e trabalho, e para uma 
hierarquia baseada em competências. 
O profissionalismo é defendido considerando os critérios de mérito, justiça e 
diferenciação. Ou seja, para as pessoas chegarem a determinado cargo, elas teriam que 
concorrer justamente com outras pessoas e demonstrarem suas capacidades técnicas e 
conhecimento naquele assunto para assumir o cargo. 
Paludo (2013), acrescenta como características (quadro 2.1): 
 Modelo Burocrático e a Era Vargas 
A partir de 1930, num cenário econômico de crise de 1929, enfraquecimento das elites 
Quadro 2.1: Principais características do modelo burocrático 
 
Caráter legal das normas O poder decorre da norma legal. 
Normas e regulamentos descritos de forma exaustiva definem, 
antecipadamente, o funcionamento padronizado. 
Caráter formal das 
comunicações 
Comunicação escrita e de forma exaustiva, de maneira a assegurar a 
interpretação unívoca e a compreensão de todas as áreas. 
Especialização da 
administração 
Ter clara distinção entre o público e o privado; entre o político e o 
administrativo, entre a propriedade pública e a propriedade pessoal. 
Profissionalismo dos 
funcionários 
Os membros da organização são profissionais especializados nas 
atividades que exercem, recebem salários e constroem sua carreira ao 
longo dos anos. 
Previsibilidade de 
funcionamento 
Normas e regulamentos escritos preveem antecipadamente as 
possíveis ocorrências e padronizam a execução das atividades. 
Fonte: Adaptado de Paludo (2013, p. 64-66). 
 
 
 
50 
 
agrárias no Brasil e ascensão ao poder novos grupos oligárquicos, ocorreram mudanças 
no aparelho de Estado, que contaram com a criação de novas instituições que fizeram 
parte da instauração de um processo de modernização do aparelho do Estado. 
Neste período, o governo Vargas assume o poder e estabeleceu como objetivos: 
o Promover uma alavancagem industrial; 
o Promover a racionalização burocrática do serviço público, por meio da 
padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle, 
notadamente nas áreas de pessoal, material e finanças. 
O texto de Costa (2008) traz que, a partir de 1937, ocorreram mais mudanças no 
aparelho de Estado. Foram criados inúmeros organismos especializados e empresas 
estatais, sendo que em 1930 existiam no Brasil 12 empresas públicas; de 1930 a 1945, 
foram criadas 13 novas empresas, dentre elas, 10 do setor produtivo, incluindo a 
Companhia Vale do Rio Doce. No mesmo período foram criadas também 21 agências, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações. 
Houve centralização da tomada de decisão no poder Executivo federal, dissolução dos 
corpos legislativos e incorporação de novos atores sociais no âmbito do poder vigente. 
Em 1930 e 1931, em relação à aquisição de materiais, foram criadas as comissões: 
comissão permanente de padronização e a comissão permanente de compras, ambas 
voltadas para a aquisição de material. 
Em relação à área de pessoal, na Constituição de 1934 introduziu o princípio do mérito 
(quadro 2.2). 
 
 
 
51 
 
Em 1936 foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público – Dasp. Nos 
primórdios, a administração Pública sofre a influência da teoria da administração 
científica de Taylor, tendendo à racionalização, mediante a simplificação, padronização 
e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na 
definição de procedimentos. 
Em 1937, Vargas deflagra um golpe de Estado instituindo o chamado Estado Novo, 
sendo o Dasp o órgão central encarregado de comandar as reformas. 
Os principais objetivos do DASP podem ser assim resumidos: 
Quadro 2.2: Modelo burocrático e Era Vargas: Marcos históricos 
Período Marcos históricos 
1930 - 
1931 
Criação das comissões: comissão permanente de padronização e a comissão 
permanente de compras, ambas voltadas para a aquisiçãode material. 
1934 Constituição de 1934, introduziu o princípio do mérito. 
1935 Criação da comissão mista de reforma econômico-financeira. 
1936 Promulgada a Lei nº 284, de 28 de outubro, a chamada Lei do 
Reajustamento, que estabeleceu nova classificação de cargos, fixou normas 
básicas e criou o Conselho Federal do Serviço Público Civil. 
1937 Mudanças no aparelho do Estado. 
Estado Novo 
1938 Organização do DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público. 
1939 Decreto-Lei nº 1.713 - Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. 
1945 
1945 Foi eleito o presidente Dutra 
1946 Constituição de 1946 
1950 Volta o governo Vargas por meio de eleição. 
1952 Projeto de lei que previa a reorganização administrativa do ministério e a 
alteração do código de contabilidade das despesas públicas, abolindo o 
registro prévio. 
 
Fonte: Elaborado pela autora 
 
 
 
52 
 
 centralizar e reorganizar a administração pública mediante ampla reforma; 
 definir política para a gestão de pessoal; 
 racionalizar métodos, procedimentos e processos administrativos em geral. 
 Num sentido mais amplo, o objetivo era combater as práticas patrimonialistas de 
gestão. 
Os objetivos principais da criação do Dasp foram: modernizar a Administração Pública 
brasileira e suprimir o modelo patrimonialista de gestão. 
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o Dasp representou a 
tentativa de formação de uma burocracia brasileira nos moldes weberianos, baseada no 
princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados 
instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do 
treinamento, não se chegou a adotar de forma consistente uma política de recursos 
humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual 
a Administração Pública burocrática se instalara), embora em processo de 
transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O 
modelo burocrático clássico possibilitou a implantação de uma Administração Pública 
profissional, amparada no poder racional-legal, mediante a instituição de: carreiras, 
hierarquia, impessoalidade, regras formais e meritocracia. 
Em 1939, por meio do Decreto-Lei nº 1.713, entra em vigor o Estatuto dos Funcionários 
Públicos Civis da União, estabelecendo o concurso público para algumas classes de 
nível superior; no entanto, o número de servidores contratados sem concurso foi bem 
maior do que os concursados. A lei dos funcionários públicos civis da União, contudo, 
somente foi aprovada em 1951 (Lei nº 1.711). Ainda no que se refere aos recursos 
humanos, o Dasp também fomentava o treinamento dos servidores para o exercício de 
suas funções. 
Conforme Denhardt (2012), as críticas ao modelo organizacional burocrático são 
muitas. Após a II Guerra Mundial, uma onda de confrontação intelectual contra o 
 
 
53 
 
modelo burocrático foi liderada por vários estudiosos, dentre eles, Simon (1947), Waldo 
(1948) e Merton (1949). 
 Aspectos críticos 
Uma das críticas está centrada no modelo racional de administração, que conta como 
três limitações importantes: 
Na visão de Matias-Pereira (2012), as principais críticas são: 
 baseia-se em uma visão estreita e restritiva da razão humana; 
 suporta-se em um entendimento incompleto da aquisição do conhecimento; 
 os teóricos que se apoiam no arcabouço do modelo racional não conseguem 
conectar teoria e prática de maneira adequada. 
 Excessivo racionalismo da burocracia: é super racionalizada e não leva em 
conta a natureza organizacional, bem como as condições que circundam o 
ambiente. 
 Dimensão da burocracia: burocracia como um continuum (Richard Hall) 
 Mecanicismo e as limitações da teoria da máquina 
 Conservantismo da burocracia: não leva em conta o crescimento pessoal 
das pessoas da organização; não possui meios adequados para resolver 
diferenças e conflitos entre grupos funcionais; os recursos humanos não são 
plenamente utilizados por causa da desconfiança. 
 Cada membro possui um cargo, cujos poderes e remuneração estão 
previamente delimitados. 
 
 
 
 
54 
 
Secchi (2009) traz como críticas o excesso da senioridade como critério para ascensão 
funcional que, pode travar a competição entre funcionários e fomentar um senso de 
integridade e corporativismo entre os funcionários, causando um destacamento dos 
interesses dos destinatários/clientes dos serviços da organização. Ademais, a 
impessoalidade levada ao pé da letra pode levar a organização a não dar atenção as 
peculiaridades das necessidades individuais. 
Pereira (1996) apresenta como uma das principais críticas que a administração 
burocrática não era orientada para o atendimento das necessidades dos cidadãos, 
apresentava elevado custo e priorizava os contratos e propriedades. 
Secchi (2009) assevera que a arrogância funcional em relação ao público destinatário 
(cidadãos), em especial no serviço público, pode ser ainda mais prejudicial em 
organizações que dependem da criatividade e da inovação, pois, em muitos casos, o 
funcionalismo público ocupa situação de monopólio na prestação de serviços. 
Conforme Serafim e Dias (2012), depois de Merton (1949), outras críticas foram feitas e 
elas podem ser notadas na própria visão pós-modernista do mundo que envolve uma 
compreensão complexa e multifacetada da humanidade, contendo lições para os 
administradores nas características dos modelos pós-burocráticos de organização. 
Assim, Denhardt (2012) sugere que a vida no mundo pós-moderno se torne cada vez 
mais evidente a dependência entre cidadãos e administradores, o que impulsiona um 
diálogo público de melhor nível em busca de uma burocracia pública para o 
desenvolvimento de um senso de legitimidade no campo da administração pública. 
Nesta perspectiva, destacam-se os modelos da Administração Pública Gerencial (APG), 
o Governo Empreendedor (GE), e a Governança Pública (GP). 
 Modelo de Administração Pública Gerencial 
O modelo de Administração Pública gerencial (AGP), ou também denominada como 
Nova Gestão Pública (NAP), surgiu na segunda metade do século XX. Segundo Santos 
(2004), tinha-se como argumentos: 
o Motivação pela busca por mecanismos de enfrentamento da crise fiscal 
 
 
55 
 
do Estado; 
o Uma estratégia para reduzir os custos e conseguir eficiência na 
administração dos serviços estatais; 
o Apresentar um instrumento de proteção do patrimônio público; 
o Alternativa para insatisfações a respeito da administração pública 
burocrática; 
o Entrega de resultados à população. 
Esse modelo de administração pública gerencial tem como desafios (quadro 2.3): 
Quadro 2.3: Principais desafios do modelo de administração pública gerencial. 
Fonte: Elaborado pela autora com base em Ferlie et al. (1996); Pereira; Spink (1998); GUIMARÃES, 
(2000). 
No Brasil, a administração pública gerencial tem como marco o Decreto-Lei nº 200 de 
1967, durante o governo Castelo Branco, que apresentou os seguintes pontos principais: 
 Descentralização da administração pública brasileira; 
 Transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas em organizações 
flexíveis e empreendedoras. 
 Aderir ao processo de racionalização organizacional, o que implica em 
adoção pelas organizações públicas, de padrões de gestão desenvolvidos para 
o ambiente das empresas privadas, com as adequações necessárias à natureza 
do setor público. 
 Buscar eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos. 
 Romper com os modelos tradicionais de administrar os recursos públicos e 
introduzir uma nova cultura de gestão. 
 
 
 
56 
 
 Transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista; 
 Instituição da racionalidade administrativa. 
Tem-se como principais características: 
 Orienta-se pelas demandas do cidadão; Busca por entrega de resultados (outputs); 
 Incentivo à criatividade e à inovação; 
 Ter mecanismos de controle da gestão pública. 
Nesse sentido, Guimarães (2000) traz um conjunto de prescrições operativas da APG: 
 desagregação do serviço público em unidades especializadas, e centros de 
custos; 
 competição entre organizações públicas e entre organizações públicas e 
privadas; 
 adoção de práticas de gestão provenientes da administração privada; 
 atenção à disciplina e parcimônia; 
 administradores empreendedores com autonomia para decidir; 
 avaliação de desempenho; 
 avaliação centrada nos outputs. 
A AGP ou NAP acontece em um período considerado a era do conhecimento, em que 
ocorrem muitas mudanças tanto nas organizações públicas como nas privadas. O setor 
privado é marcado por competições mais acirradas entre as empresas, novas tecnologias 
e inovações estão surgindo configurando-se em novos produtos e novos processos. As 
 
 
57 
 
empresas preocupadas com a própria sobrevivência no mercado, no campo da 
administração vão aderindo à administração estratégica em busca de vantagem 
competitiva e lucratividade. Nesse contexto, o setor público tem como desafio a 
implementação desse novo modelo. 
Ferlie et al. (1996) inspiram-se na Inglaterra e na literatura de vários países e 
apresentam quatro modelos de APG percebidos no setor público, que são detalhados a 
seguir: 
a. impulso para a eficiência; 
b. downsizing e descentralização; 
c. busca da excelência; 
d. orientação para o serviço público. 
1. Impulso para a eficiência 
Representa uma tentativa de tornar o setor público mais parecido com a iniciativa 
privada, guiado por noções rudimentares de eficiência. 
Principais características: 
 Controles financeiros nos ganhos em eficiência; 
 Administração baseada na hierarquia e no controle, no estabelecimento de 
objetivos, no monitoramento do desempenho e no uso intensivo de registros 
formais como forma de avaliar o desempenho profissional; 
 Pressupõe uma flexibilização da legislação trabalhista, com a inclusão de formas 
alternativas de contrato de trabalho (emprego temporário, de tempo parcial, etc.) 
e a substituição dos acordos de trabalho nacionais por acordos locais; 
 Mentalidade mais voltada para o mercado e para o cliente; 
 
 
 
58 
 
 Rotatividade dos ocupantes de postos gerenciais e pelo crescimento do poder 
dos administradores; 
 Generalistas, que substituem os especialistas nos cargos de comando. 
 Adota um certo grau de delegação; 
 Conserva exigências rigorosas de responsabilidade para com os níveis 
superiores; 
 Marginaliza o papel dos sindicatos e dos representantes eleitos, e 
 Concentra o poder decisório no comando estratégico das organizações. 
2. Downsizing e descentralização 
Surge de organizações grandes, verticalmente integradas e trouxe como resultados para 
o setor público o desmonte e o downsizing organizacional, a busca por maior 
flexibilidade, o abandono do alto grau de padronização, a descentralização da 
responsabilidade pela formulação da estratégia e do orçamento, o aumento da 
terceirização, e a divisão dos quadros de pessoal entre um pequeno núcleo estratégico e 
uma grande periferia operacional. 
Os elementos-chave são: 
 Ênfase nas organizações híbridas, misto de público e privado, com separação 
entre financiamento público e dotação do setor autônomo; 
 A mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato; 
 A criação, em âmbito local, de organizações com maior nível de autonomia. 
 Estruturas organizacionais tornam-se mais horizontalizadas, com redução de 
pessoal, tanto nos escalões mais altos quanto na base das organizações. 
 Mudança das formas padronizadas de organização do setor público para um 
sistema caracterizado por maior flexibilidade. 
 
 
59 
 
3. Busca da excelência 
Tem como norte a busca da excelência, dos princípios da escola de relações humanas da 
teoria administrativa, enfatizando a importância da cultura organizacional e rejeitando a 
racionalidade do modelo a. Apresenta duas abordagens: ascendente e descendente. 
 Abordagem ascendente: relaciona-se ao desenvolvimento e aprendizagem 
organizacional, gestão da cultura organizacional e avaliação de desempenho com 
base em resultados. 
 Abordagem descendente: privilegia o papel da liderança na condução dos 
processos de mudança. Inclui o gerenciamento da mudança cultural, a utilização 
de formas carismáticas de liderança, a ênfase em programas de treinamento e 
valorização da marca corporativa, o estabelecimento de uma missão, de uma 
estratégia explícita de comunicação, e a valorização da função recursos 
humanos. 
4. Orientação para o serviço público 
É considerado o menor desenvolvimento em relação aos anteriores, representa adoção 
de práticas gerenciais bem-sucedidas do setor privado e é passivo de críticas por tratar-
se de um contexto diferente, o que demanda uma modelagem própria para o setor 
público. Também defende a responsabilidade na prestação de serviços públicos para os 
cidadãos. 
Principais características: 
 Ênfase na qualidade do serviço e na análise custo/benefício; 
 Busca por excelência dos serviços públicos; 
 Ações visando trazer o poder de volta dos grupos nomeados para os grupos 
eleitos; 
 Menor valorização do “paradigma do mercado” como elemento norteador da 
prestação dos serviços públicos; 
 
 
 
60 
 
 Desenvolvimento do trabalho comunitário, a avaliação de demandas sociais e a 
garantia da participação popular na formulação de políticas e na avaliação dos 
serviços públicos. 
 Modelo Societal 
Segundo Paes-Paula (2005), o modelo societal expressa-se nas experiências 
participativas de gestão, como os Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo. Suas 
raízes vêm do ideário das mobilizações populares contra a ditadura e pela 
redemocratização do país, com destaque para os movimentos sociais. 
A autora supra citada defende que a concretização desse modelo depende da maneira 
como o Estado e a sociedade brasileira se articulam para determinar seus papéis e 
espaços. 
O modelo societal insere-se na perspectiva de uma gestão social, uma vez que defende 
uma gestão mais participativa, que inclua no processo decisório os diferentes atores 
sociais. 
A administração pública societal está ligada ao processo de redemocratização (décadas 
de 60-70) e na busca por um modelo de administração que aproxime os cidadãos dos 
processos de tomada de decisão, que seja mais aberto à práticas participativas e voltado 
às necessidades dos brasileiros e mais eficiente na coordenação da economia e dos 
serviços públicos. 
O ambiente de mobilizações da sociedade brasileira por reformas apontava também para 
O modelo de administração pública societal está relacionado à gestão democrática 
e participativa. Portanto, pode ser compreendido como um processo gerencial 
dialógico no qual a autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da 
ação, em que todos os atores sociais têm direito vez e voz, sem nenhum tipo de 
coação. 
(PEDROSO; CORNETTA; KAMIMURA, 2016, p.142) 
 
 
61 
 
aspectos socioeconômicos que interferem nas condições de vida da população, dentre 
eles, saneamento básico, habitação, custo de vida, transportes e saúde. 
Na década de 1980, no momento da elaboração da Constituinte, diferentes forças 
políticas ofereciam respostas para formular um novo referencial entre Estado e 
sociedade. Nesse contexto, aumentavam as mobilizações reivindicando cidadania e 
maior participação da sociedade civil na condução das políticas públicas e na definição 
da agenda política, criando, para tanto, instrumentos de controle social (PEDROSO; 
CORNETTA; KAMIMURA, 2016). 
Dessa forma, esse modelo oportuniza a criação de canais de participação voltados ao 
interesse público, espaço para ouvir as necessidades dos cidadãos, nos mais diversos 
temas (saúde,