Unidade III - Capítulo V e VI

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TEORIA DO ESTADO
CAPÍTULO 5 - COMPOSIÇÃO DO DO ESTADO 
MODERNO
Priscila Maria Lapa
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Objetivos do capítulo
Ao final deste capítulo, você será capaz de:
• Compreender os aspectos relevantes que compõem o Estado Moderno, compreendendo a sua importância 
na configuração do Estado.
• Discutir os aspectos constitutivos sobre patrimonialismo, relacionando como aspecto relevante na 
discussão contemporânea sobre o Estado.
Tópicos de estudo
• Patrimonialismo
• Patrimonialismo segundo Max Weber
• Patrimonialismo Puro e Patrimonialismo Estamental
• Estamento Burocrático segundo Raymundo Faoro
• Brasil contemporâneo diante do patrimonialismo
• Pluralismo e Federalismo
• Tipos de Federalismo
• Federalismo e modelo do Federalismo
• Norte-Americano
• Pluralismo e Federalismo na República
• no Brasil
• Crise do Federalismo na atualidade
• Ética no contexto do Estado Moderno
• Conceito de Ética diante da filosofia moral
• Ética e Estado segundo Maquiavel
• Ética na política
Contextualizando o cenário
As características que um Estado assume, dependem de fatores históricos, culturais e dos valores que permeiam a
sociedade em determinado contexto. Além disso, os modelos elaborados por meio de teorias não podem ser vistos
como “amarras” que determinam a forma de um Estado se organizar, mas sim como um conjunto de
características que guardam um padrão lógico e causal, e que, em um determinado contexto, moldam a forma de
uma sociedade definir a relação entre os indivíduos, sobretudo no que diz respeito ao poder político.
Assim, temos o federalismo como uma dessas possibilidades de organização do Estado, que não é única, mas que
guarda relação com a opção feita pelos Estados Unidos da América de se constituir como nação. O Brasil seguiu
essa inspiração e, a sua maneira, também trilhou o caminho federalista. Outro elemento importante para a
compreensão do funcionamento do Estado brasileiro é o patrimonialismo, que expressa um determinado tipo de
relacionamento dentro da esfera pública e tangencia outro tema relevante para a compreensão das relações
público-privadas: a ética na política.
Diante desse cenário, cabe o seguinte questionamento: como se deu a formação do Estado brasileiro,
considerando aspectos como pluralismo, federalismo, patrimonialismo e a relação ética política?versus
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5.1 Pluralismo e Federalismo
O conceito de federalismo está relacionado à capacidade de organização de unidades menores de governo que
pactuam um conjunto de normas. Riker (1975) o define a partir de dois elementos centrais: existência de diferentes
níveis de governo; autonomia administrativa dos governos locais. Assim, para ele, o federalismo se constitui numa
organização política em que as atribuições do governo são divididas em níveis governamentais (governo regional e
governo central), em que cada um tem atividades que devem ser administradas autonomamente.
Lijphart (2003) também define o federalismo como uma forma de organização do Estado, em que existe a divisão
do poder entre seus membros; a autonomia de decisões entre as partes que formam um todo; e capacidade de
sustentar instituições que possibilitam a manutenção da equiparidade /isonomia do poder entre os subníveis de
governo.
Diante dessas conceituações, fica evidente que o federalismo se sustenta a partir do equilíbrio entre as diversas
partes (e níveis) que compõem o governo dentro de um Estado-nação. O que fundamenta a federação é o
compartilhamento da soberania territorial (ABRUCIO; FRANZESE, 2007).
No diagrama a seguir, esboçamos os princípios do Federalismo:
Fonte: RIOS, 2014. (Adaptado).
Mas como garantir autonomia, independência e, ao mesmo tempo, centralidade e unidade? O desafio de se manter
um governo central que conviva de maneira harmônica com os poderes locais autônomos é permanente em um
Estado federalista.
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O pluralismo é um conceito auxiliar para a compreensão dos fundamentos do modelo federalista. Ele é uma
espécie de suporte ideológico para fundamentar a relação de interdependência ainda mais forte entre a autonomia
(entes internos) e a unidade(Estado) (ALMEIDA, 2009).
Com base no pluralismo, é possível se valorizar as referências políticas regionais e locais, conforme o desenho
federalista de governo faz ao determinar a autonomia local dos entes. No próximo subtópico, vamos conhecer os
tipos de federalismo existentes.
5.1.1 Tipos de Federalismo
O federalismo apresenta algumas tipologias, levando em conta, por exemplo, a forma como foi constituído o
Estado federado. As formas de distribuir as atribuições entre os diferentes entes federados também formam
modelos diferentes de Estados Federados. A seguir, apresentamos as principais caracterizações dos diferentes
tipos de Federalismo:
CURIOSIDADE
O conceito de pluralismo político se desenvolve a partir da concepção de uma sociedade
pluralista, caracterizada por: esferas autônomas de atuação; um sistema político que permite a
expressão política dos diversos grupos sociais e pela negação do despotismo. Leia mais em Silva,
2012.
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Fonte: LENZA, 2011.
Há, ainda, o federalismo de segundo grau, que se caracteriza pela existência de três ordens federativas: central,
regional e local. É o caso típico do Brasil, em que se terão, Estados e Municípios (Tríplice Estrutura do Estado –
contrário do modelo norte-americano que reconhece somente a união e os Estados-membros).
A seguir, veremos com mais detalhes como funciona o federalismo norte-americano. 
5.1.2 Federalismo e modelo do Federalismo norte-americano
O modelo do federalismo norte-americano é amplamente estudado dentro da Teoria do Estado, pois, como
pioneiro, serviu de inspiração para outros países que desejavam promover a autonomia de governos locais, sem
abrir mão de um comando central, guardião da soberania. Segundo Abrucio (2005), podemos conceber o
federalismo como um arranjo político que garante uma unidade preservando a autonomia política e administrativa
das partes que compõem a federação.
Inicialmente, com a independência das Trezes Colônias, os Estados Unidos formaram uma Confederação, ou seja,
um modelo em que a soberania dos Estados independentes é mantida. No entanto, sob a influência de textos
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publicados nos jornais americanos, que ficou conhecido como , (1787-1788), escritos por AlexanderThe Federalist
Hamilton, James Madison e John Jay, foi instaurada uma Federação. A principal justificativa para a adoção do
federalismo era que a Confederação não garantia a paz interna, por não haver um poder unificado que conseguisse
dirigir o país do ponto de vista interno (ANDRADE; SANTOS; JESUS, 2017).
Casa Branca, atual sede do poder central norte-americano, em Washington/DC.
Fonte: © Tupungato / / Shutterstock
Entre as principais características do federalismo americano temos as que você poderá ver, clicando nos ícones a
seguir.
Governo central e governos estaduais, fruto da união de Estados autônomos.
Divisão de poderes entre governo local e federal.
Supremacia do poder nacional em detrimento dos poderes locais.
Reconhecimento de mecanismos de execução das leis.
Trata-se do modelo de federalismo dualista de repartição de poder entre o governo local e o governo central. Os
Estados norte-americanos que compunham o modelo federalista, reservaram de forma sólida o poder em suas
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mãos, somente permitindo ao governo central agir dentro das atribuições já delimitadas na Constituição por eles
redigidas (OLIVEIRA FILHO, 2009).
Assim, se formou um modelo calcado em: união de Estados autônomos; divisão dos Poderes Legislativos federal e
estadual; autuação dos governos apenas no âmbito de seus territórios; meios de aplicação da lei; supremacia do
poder nacional.
Uma parte dessas características foi adotada por outros países que se inspiraram no modelo americano, como é o
caso do Brasil.
5.1.3. Pluralismo e Federalismo na República no Brasil
A constituição do Estado brasileiro foi marcada pela forma unitária, monárquica, que institui uma tradição políticacentralizadora, fruto do governo colonial. Mesmo após a independência do Brasil, o país manteve o status
centralizador do Estado. O Brasil assumiu a forma de Estado federal, em 1889, com a proclamação da República.
O federalismo brasileiro foi diretamente inspirado no norte-americano, mas os dois modelos têm diferenças
substanciais. As disparidades entre os dois tipos são, em primeiro lugar, de origem: no caso dos Estados Unidos, os
entes políticos (os Estados) entraram em consenso e constituíram a Federação; já no Brasil, o movimento ocorreu
de maneira inversa, uma vez que existia um governo central no formato de um governo unitário e que foi adaptado
para o desenho federalista, tendo que dotar os estados-membro de independência política e administrativa.
(ANDRADE; SANTOS; JESUS, 2017).
Palácio do Planalto, em Brasília/DF, simboliza a existência de um governo central no Estado brasileiro.
Fonte: © Diego Grandi / / Shutterstock
A principal consequência do tipo de formação do federalismo norte-americano é que ele se desenvolveu sem afetar
a estrutura jurídica de cada Estado, conservando as mais importantes características de organização de cada um
deles. No Brasil, o governo central (a União) acaba suplantando, em muitas questões, o poder dos demais entes
federados. Existe um viés cultural na formatação do modelo federalista brasileiro:
O princípio de que a União deve estar dotada de instrumentos para legislar e supervisionar a ação dos
governos subnacionais tem sua base de legitimidade tanto na ideia de nação (isto é, no sentimento de
pertencimento a uma comunidade nacional única) quanto na desconfiança com relação às práticas
das elites políticas locais (ARRETCHE, 2010, p. 590).
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A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um conjunto de competências legislativas para os municípios, para
garantir o predomínio do interesse local. Essa amplitude de competências para o ente municipal é um traço
distintivo do federalismo brasileiro em relação aos demais países que adotam o modelo (BONAVIDES, 1996).
De acordo com Bonavides (1996), um dos pilares da autonomia dos municípios é a existência de poderes Executivo
e Legislativo autônomos, permitindo que haja eleição separada para seus membros e que cada um deles tenha
prerrogativa de propor leis. Também constam no rol de prerrogativas a execução de leis, a instituição e
arrecadação de impostos, a organização e prestação de serviços públicos. Dessa forma, a atuação desses dois
poderes impacta o desenvolvimento local, sem conflitar com as normas e regras estabelecidas pela Constituição. A
atuação dos Estados e da União no nível local ocorre de forma complementar.
5.1.4 Crise do Federalismo na atualidade
A crise do modelo federalista na atualidade abrange diversos aspectos. Podemos afirmar, de maneira sintética, que
ela envolve a dicotomia distribuição dos recursos versus competências e abrangência de sua atuação. Vamos
analisar de forma mais detalhada em que consiste essa crise (ROSENBLATT; LEÃO, 2018).
O modelo federalista pressupõe a seguinte dinâmica de funcionamento: os Estados-membros são autônomos, mas
ao mesmo tempo, delegam sua soberania para o governo federal. Dessa forma, a autonomia para atuação dos
Estados e municípios encontra limites na atuação da União. E a União tem que estar comprometida com todos os
Estados e municípios para apoiar no seu desenvolvimento, ressalvada a limitação de recursos.
Além disso, outra característica é fundamental: a Constituição Federal é comum a todos os membros federados, de
modo que aos Estados-membros e aos municípios só cabe legislar sobre temas e aspectos que não confrontem a
legislação maior, no caso, a legislação federal. Isso reduz as possibilidades legislativas desses entes.
A repartição de competências é outro aspecto que caracteriza o modelo federalista brasileiro. No âmbito de uma
mesma política pública, cada um dos entes federados assume uma parte da responsabilidade de ação (ou
competência de atuação). Por exemplo, no campo da saúde: aos municípios cabe a atenção básica; aos Estados a
PAUSA PARA REFLETIR
Nos dias atuais, o Brasil enfrenta conflitos internos em razão do modelo federalista?
DICA
Para conhecer de forma mais aprofundada as raízes da crise federalista brasileira,
recomendamos a leitura de Rezende, 2013. Na obra, diversos especialistas se debruçam sobre as
raízes do chamado “labirinto federativo brasileiro”.
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atenção secundária e à União os atendimentos de mais alta complexidade. Assim também acontece com a
educação: ao município compete a oferta do ensino Pré-Escolar, Educação Infantil e Ensino Fundamental; aos
Estados, o Ensino Médio; e à União, o Ensino Superior. Acontece que, muitas vezes, os municípios, diante da sua
baixa capacidade de arrecadar recursos, se veem no dilema de ter que prover muitos serviços, mas não ter
orçamento compatível com as necessidades da população.
A crise do modelo está relacionada ao não funcionamento, na prática, de alguma dessas características ou de
alguns dos seus princípios, ilustrados a seguir:
Fonte: ALMEIDA, 2014. (Adaptado).
Eis aí um dos principais aspectos da crise do modelo: a capacidade arrecadatória dos entes não é equânime. A
União arrecada muitos mais tributos (tem a maior receita) e os reparte com Estados e municípios, por meio de
transferências, que seguem critérios, ou seja, não são universais. Assim, uma boa parte dos municípios não
arrecada e não recebe a quantidade de recursos compatível com a quantidade de serviços que a Constituição
prevê que sejam ofertados, gerando um desequilíbrio nas políticas públicas.
De acordo com Janczeski (2008), para o exercício dos poderes de autogoverno e autoadministração, é
imprescindível a autonomia financeira. Essa autonomia está relacionada a três aspectos que você poderá ver,
clicando no recurso a seguir.
Primeiro aspecto
Recursos disponíveis para a execução das políticas públicas e oferta dos serviços aos cidadãos, nas mais diversas
áreas.
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Segundo aspecto
Instituições com pouca capacidade de intervir nesse modelo, para ajustar a equação recursos disponíveis versus
ofertas dos serviços.
Terceiro aspecto
Participação social reduzida, de forma que os cidadãos cobram das instituições mais próximas deles a oferta dos
serviços públicos, mas nem sempre conhecem esse modelo de funcionamento do federalismo brasileiro (RIGA,
2007).
Em outras palavras, é como se a responsabilização pelas falhas na oferta dos serviços ficasse direcionada para os
agentes políticos mais próximos aos cidadãos, ou seja, aqueles que atuam nos municípios.
Rezende (2013) aponta que a crise do federalismo está relacionada à fragilização da posição dos Estados e dos
municípios na federação brasileira, sob as seguintes perspectivas:
Fonte: REZENDE, 2013. (Adaptado).
Assim, ganha força na atualidade o debate sobre a reestruturação do pacto federativo, de modo a promover o
reequilíbrio entre os entes federados, sobretudo no que se refere à questão arrecadatória (baixa capacidade de
arrecadação pelos municípios). Outro aspecto importante que impede o funcionamento adequado do Estado
brasileiro é a presença do patrimonialismo, que ultrapassou os séculos e permanece com um traço cultural com
consequências para a sociedade.
5.2 Patrimonialismo
O conceito de patrimonialismo (que deriva de patrimônio/patrimonial)é muito utilizado pela Ciência Política e pela
Teoria do Estado como elemento explicativo de uma determinada forma de funcionamento das relações de poder.
Como veremos adiante, Max Weber tratou do patrimonialismo como uma das formas de dominação.
Por ser um conceito abrangente, abarca outros fenômenos, como o personalismo, o nepotismo, todos eles com
diversas consequências para o funcionamento da máquina estatal e para a sociedade. A seguir, detalharemos o
conceito na visão de autores que se debruçaram sobre os fenômenos ligados à dominação.
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5.2.1 Patrimonialismo segundo Max Weber
O desenvolvimento do Estado moderno está relacionado ao surgimento de um espaço público de atuaçãoseparado do espaço privado (duas esferas), que se relacionam por meio do domínio do primeiro sobre o segundo.
Ou seja, o espaço público detém o poder de atuar sobre a esfera privada, determinando os limites de atuação dos
indivíduos, com a instituição de leis e normas (GANDINI, 2008, p. 200).
Max Weber conceituou o patrimonialismo como um tipo de dominação.
Fonte: © Natata / / Shutterstock
Dois conceitos são importantes para compreender a concepção de Max Weber sobre o patrimonialismo. O primeiro
deles é o de poder, que significa “a probabilidade de impor a própria vontade a alguma coisa ou sobre uma ou mais
pessoas mesmo contra todas as resistências” (WEBER, 1979, p. 43). O segundo é a dominação, que por ela “deve-se
entender a probabilidade de conseguir obediência a um mandato de determinado conteúdo entre determinadas
pessoas” (WEBER, 1979, p. 43).
Para Weber, existem duas grandes tipologias de dominação. Uma delas é configurada por uma conjugação de
interesses, como ocorre tipicamente nas relações econômicas, de mercado, em que um ator de submete ao outro
por fatores de ordem econômica. Isso ocorre, por exemplo, quando um indivíduo é possuidor de um bem ou direito
e o cede, ou concede a outro de forma contratual e prevendo vantagens e benefícios para si. Já no segundo tipo de
dominação ocorre em outra esfera: é quando existe o poder de mando de uma das partes e o dever de obediência
da outra, sem que haja escolha diferente de quem obedece (WEBER, 1979).
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Já o patrimonialismo seria um tipo de dominação específico: a dominação tradicional. E o que caracteriza este tipo
de dominação? É quando quem é dominado tem a crença de que, quem manda, o faz porque tem legitimidade
para tal, pelo fato de que o seu “posto” de poder decorre de longa tradição, de um costume que foi estabelecido ao
longo do tempo, a partir de uma autoridade que prevaleceu. “A legitimidade do exercício da dominação advém do
costume de determinada coletividade, que indica quem exerce o poder e o garante o exercício da dominação”
(SILVEIRA, 2019, p. 3).
O patrimonialismo é, portanto, uma maneira de dominar a partir de uma autoridade chancelada pela tradição. Isso
leva ao exercício do poder individual do governante. Assim, quando levado para a administração pública, o
patrimonialismo faz com que a administração seja tratada como sendo um assunto pessoal por quem está no
poder e acaba selecionando o que é prioritário com base em critérios pessoais.
A seguir, apresentamos de forma mais detalhada a distinção entre os tipos de patrimonialismo.
5.2.2 Patrimonialismo Puro e Patrimonialismo Estamental
Antes de fazermos a distinção entre os dois tipos de patrimonialismo (puro e estamental), é necessário caracterizar
em que esse tipo de dominação se distingue de outras formas de dominação tradicionais: ele nasce quando a
comunidade doméstica, que constitui a base do patriarcalismo, descentraliza-se, e, certos membros não livres da
comunidade são colocados em parcelas com moradia e família próprias e abastecidos com auxílio do “patriarca”
ou “príncipe” (PORTELA JÚNIOR, 2012).
Assim, tem-se a distinção entre as duas formas de patrimonialismo:
[...] no patrimonialismo puro, há separação total entre os administradores e os meios de
administração, no patrimonialismo estamental, a situação é exatamente inversa: o administrador está
de posse de todos os meios de administração ou, pelo menos, de parte essencial destes [...] o decisivo
DICA
Para Weber, a obediência ao chefe político está assegurada por um sistema de dominação,
representada em seus escritos pelos três tipos de dominação legítima: a dominação carismática,
a dominação racional-legal e a dominação tradicional. Leia mais em Weber (1979).
DICA
Outros autores que analisaram o patrimonialismo no Estado brasileiro foram Oliveira Vianna,
Florestan Fernandes e Simon Schwartzman. Apesar de manterem a essência do conceito de
patrimonialismo de Faoro, eles caracterizaram cada um ao seu modo a formação do estamento e
a duração desse modelo.
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é o fato de que os direitos senhoriais e as correspondentes oportunidades, de todas as espécies, são
em princípio tratados da mesma maneira que as oportunidades privadas. (WEBER, 2000, p. 153 e 155).
No entanto, essa distinção, na verdade, não é histórica, e sim conceitual, pois, para Weber (2000), “[...] um Estado
‘patrimonial’ puro, em sentido absolutamente típico-ideal, nunca existiu historicamente” (WEBER, 2000, p. 155).
Um exemplo de Estado-patrimonial ocorreu no Oriente clássico, em que existia um senhor exercendo o poder
acima dos demais, agindo de forma a atuar no âmbito político da mesma forma com que agia no âmbito
doméstico. Assim, nesse modelo, a propriedade estatal era administrada como se fosse patrimônio pessoal do
príncipe, de forma a não ser possível distinguir a esfera pública da privada. Esse modelo de exercer o poder político
era alicerçado na tradição e não havia limitação para que o soberano agisse com base no seu livre arbítrio
(ANDRADE, 2004).
Os conceitos de patrimonialismo e de estamento burocrático foram utilizados por diversos pensadores para pensar
a realidade e a formação histórica do Estado brasileiro. Um desses autores é Raymundo Faoro, cuja contribuição
para explicar a formação do Estado brasileiro analisaremos a partir de agora.
5.2.3 Estamento burocrático segundo Raymundo Faoro
Qual a razão do atraso brasileiro? Quais os obstáculos para que o Estado se modernize? Buscando responder essas
questões, Raymundo Faoro defende que o Brasil herdou a modelagem política e administrativa patrimonialista
ibérica, particularmente do poder português, que foi transportado com todos os seus vícios predatórios de origem
para o Brasil no início do século XIX (ANDRADE, 2004).
Para Faoro, a formação colonial brasileira representou a transposição do Estado português.
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Faoro observa que, ao contrário da Europa ocidental, que fez a transição da sociedade feudal para o capitalismo, o
Estado português não vivenciou o modelo feudal, mas sim patrimonial. “O sistema patrimonial [português], ao
contrário dos direitos, privilégios e obrigações fixamente determinados do feudalismo, prende os servidores numa
rede patriarcal, na qual eles representam a extensão da casa do soberano” (FAORO, 1977, p. 20).
Essa estrutura de Estado perdurou, na visão de Faoro, por seis séculos (de D. João Ia Getúlio Vargas), em um
formato de capitalismo orientado, isto é, “um capitalismo mercantilista sob a orientação de um poder político
centralizado, que bloqueou o surgimento do capitalismo industrial pautado na racionalidade técnica e na
liberdade do indivíduo” (ANDRADE, 2004, p. 170).
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Duas fontes alimentam o patrimonialismo, de acordo com Faoro (1977). A primeira delas é a vontade individual do
príncipe, que se vale da lealdade dos seus servidores e seus súditos. Os subalternos, por outro lado, são
beneficiados, pois se apropriam do Estado para seus próprios interesses.
Essas pessoas em torno do príncipe, que compunham a elite política, eram osverdadeiros “donos do poder”, já que
constituíam o estamento, órgão cuja principal função era governar e, por meio disso, manter a dominação
(SANTOS, 2017).Os estamentos se apropriavam do Estado, dos cargos e das funções públicas em proveito próprio,
satisfazendo interesses de ordem pessoal.
5.2.4 Brasil contemporâneo diante do patrimonialismo
A ordem política patrimonialista brasileira, herdada de Portugal, legitima-se por um patronato, “[...] sendo que
esse modelo político caracteriza-se por ser particularista e excludente e, desse modo, em detrimento de uma
‘cultura’ de direitos universais, firma uma cultura de privilégios outorgados pelo Estado a esse patronato político”
(Mourão, 2015, p. 56).
Os interesses de grupos e agentes econômicos são os guias das decisões a respeito da função do Estado e da
distribuição dos recursos públicos, preterindo ações em prol da sociedade para atender esses interesses
específicos. Nesse cenário, ganhamespaço a troca de favores, empregos e cargos, ficando evidente esse
favorecimento também “na manipulação e fraude nas licitações, no favorecimento de desvios de recursos públicos
a partir das emendas parlamentares e verbas públicas, e na defesa de políticas públicas visando retribuir favores e
/ou privilegiar empresas ou interesses particularistas” (MOURÃO 2015, p. 57).
Assim, pode-se entender que a formulação de leis e normas em causa própria é uma evidência clara do
patrimonialismo que pauta a ação de diversos atores políticos no Brasil, assim como da existência do estamento
burocrático(ABRITA; SILVA, 2018). Para Schwartzman (2003), o Estado parece ainda incapaz de exercer o poder que
lhe é atribuído democraticamente, governando em benefício de todos.
É dessa maneira que uma herança histórica se faz presente nos dias atuais e nos conduz ao debate sobre a ética
nas relações políticas e sociais, em meio às estruturas do Estado Moderno.
5.3 Ética no contexto do Estado Moderno
Se a maior parte do conhecimento que se tem elaborado da filosofia política nasce na Grécia, o debate acerca das
relações entre ética e política ganha força com a formação do Estado moderno. É a partir dele que, segundo Bobbio
(1992), a ética passa a ser tratada como "razão de Estado".
PAUSA PARA REFLETIR
Podemos identificar no Brasil atual comportamentos políticos semelhantes ao que Faoro
conceituou como patrimonialismo?
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Fonte: © garagestock / / Shutterstock
Bobbio (1992) faz uma analogia entre a dualidade ética política como a que existe entre Igreja Estado.versus versus
Na visão do autor, a Igreja, como instituição afiliada às leis universais divinas, em o dever de ensinar e pregar essas
leis; já o Estado, como instituição criada e gerida pelos homens (instituição “terrena”), tem como missão assegurar
que a relação entre os indivíduos seja pautada pela conduta humana. Da mesma forma, haveria um contraste
original entre a moral cristã e os que conduzem a ação política.
Pode-se conceituar ética (toda e qualquer ética) como um conjunto mais ou menos sistemático e coerente de
princípios, diretrizes e normas com a intenção de orientar e disciplinar a conduta dos homens (BOVERO, 1992).
Especificamente no que se refere à política e aos comportamentos na esfera política, o debate sobre a ética ganha
contornos específicos. É o que iremos apresentar a partir de agora.
5.3.1 Conceito de Ética diante da Filosofia Moral
A Ética é a área da Filosofia que tem a ver com o estudo das normas, princípios que norteiam o agir humano. A
palavra, de origem grega, significa etimologicamente , e é objeto de reflexão filosófica há mais de 25hábito costume
séculos (PEDRO, 2014).
Na antiguidade, a filosofia grega tratava dos problemas éticos de forma destacada, sobretudo Sócrates, Platão e
Aristóteles. A seguir, sistematizamos as principais ideias dos pensadores clássicos sobre ética:
114
Fonte: FONSECA, 2006. (Adaptado).
Maquiavel, por sua vez, enxerga a política como instrumento para a consolidação de um novo poder. Assim, em vez
de encará-la como uma obra divina, da natureza e da razão, a concebe como obra social e trabalho histórico dos
próprios homens. Como veremos na próxima seção, esse filósofo promove o divórcio entre ética e política: a
primeira, é concebida como esfera da vida privada e a segunda como esfera da vida pública.
5.3.2 Ética e Estado segundo Maquiavel
Maquiavel foi pioneiro ao propor tratar como coisas distintas a moral individual e a moral política. Para ele, o que
determina se uma atitude é ética é a sua finalidade política. Assim, os valores morais só podem ser compreendidos
a partir da vida social (WINTER, 2006).
A moral laica estabelecida por Maquiavel tinha base naturalista e era divergente da moral cristã. Da mesma forma,
concebeu a política como autônoma em relação às questões morais. Nessa visão inaugurada por ele, as ações do
príncipe são analisadas sob outro prisma e não mais em função de uma hierarquia de valores pré-estabelecidos. Os
critérios para julgar a ação política passam a ter relação com a utilidade para a comunidade (critérios de ordem
prática) (WINTER, 2006).
Dessa maneira, passa a prevalecer para a avaliação moral da política, portanto, não uma moral abstrata,
previamente estabelecida, e sim as situações concretas, específicas, a partir dos resultados que elas provocam.
Essa visão tem como fundamento a premissa de que toda ação política não tem como fim indivíduos isolados, e
sim a sobrevivência do grupo (ideia de coletividade).
Podemos afirmar, assim, que Maquiavel estabelece uma nova visão ética para a política, a partir de dois critérios
fundamentais: as circunstâncias em que a ação política acontece; e os resultados para a coletividade.
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5.3.3 Ética na Política
A discussão sobre ética na política está relacionada ao conjunto de princípios e valores que devem pautar a ação
dos atores na esfera pública. Tem a ver com o comportamento desejável para aqueles que ocupam algum cargo de
representação, como forma de se alcançar resultados que reflitam o interesse coletivo. Uma questão clara que
permeia esse debate é: quais os procedimentos éticos essenciais ao exercício de mandato eletivo? Sabe-se que, em
cada contexto histórico e cultural, a resposta para essa pergunta pode variar.
Entretanto, existem preceitos que são universalmente aplicáveis a um comportamento ético na política? Como
vimos, os autores da antiguidade clássica já se preocupavam com essa questão e propunham uma série de
elementos morais e éticos para nortear a ação política.Com o passar dos anos, novos princípios foram sendo
incorporados e alguns consensos foram se estabelecendo, sobretudo quanto à necessidade de adaptação dos
comportamentos individuais à busca dos bens coletivos, que só podem ser alcançados com o estabelecimento
pleno da ética na política e em todas as esferas da vida em sociedade.
Proposta de atividade
Agora é a hora de recapitular tudo o que você aprendeu nesse capítulo!
Elabore uma apresentação em Power Point acerca do Estado brasileiro, considerando os principais aspectos
abordados no capítulo, mostrando como eles estão presentes e como caracterizam o nosso sistema político e as
relações entre Estado e sociedade: tipo de federalismo; pluralismo; patrimonialismo; estamento burocrático e ética
na política. Dê exemplos de como cada conceito de expressa no Estado brasileiro.
Recapitulando
Observamos ao longo deste capítulo que o Federalismo é um modelo de Estado que se desenvolveu nos Estados
Unidos da América, após a independência das Treze Colônias, e que serviu de inspiração para outros que
desejavam realizar a partilha do poder dentro do território, conferindo autonomia aos governos locais, mas sem
abrir mão da soberania nacional. Foi detalhada a forma de funcionamento do Federalismo, a partir dos seus
diferentes tipos. O modelo federalista brasileiro também foi debatido, comparando-se a sua forma de
funcionamento com o americano, assim como exaltando as suas principais peculiaridades. Mostrou-se que existe
hoje um grande debate acerca do federalismo no Brasil, em razão de conflitos internos que envolvem a distribuição
dos recursos, a capacidade arrecadatória de cada um dos entes e a falta de autonomia de estados municípios.(Uma
das pausas para refletir já está respondida com essa afirmação).
PAUSA PARA REFLETIR
O que há de atual nessa concepção de ética de Maquiavel? Esse pensamento é cabível no mundo
atual?
116
Em seguida, foi mostrado o conceito de Weber de patrimonialismo, concebido como um dos tipos de dominação.
Também foi explorada a adaptação do conceito weberiano por Raymundo Faoro para compreender a herança do
Estado estamental português na formação do Estado brasileiro. Foram apresentadas as consequências desse
modelo patrimonialista estamental de funcionamento do Estado nos dias atuais. Mostrou-se que no Estado
brasileiro atual persistem práticas patrimonialistas, conforme conceituado por Faoro, como o tratamento
dispensado por certos gestores às coisas públicascomo se pertencessem ao seu patrimônio privado, como a
distribuição de cargos para amigos e pessoas próximas e decisões tomadas considerando mais o interesse privado
do que o interesse público.
O terceiro elemento de discussão foi a relação entre ética e política, desde a antiguidade clássica, passando por
Maquiavel, até os dias atuais. Mostrou-se que a ideia de ética como norteadora da ação política é cabível até os
dias atuais, pois, como demonstrou o autor, a ética deve ser o norte das ações daqueles que estão no poder e
devem buscar cumprir a sua finalidade pública.
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119
TEORIA DO ESTADO
CAPÍTULO 6 - ESTADO, GOVERNO E 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Priscila Maria Lapa
120
Objetivos do capítulo
Ao final deste capítulo, você será capaz de:
• Identificar os fundamentosteóricos sobre Governo, Política e Administração Pública, reconhecendo as 
peculiaridades e diferenças conceituais existentes.
• Discutir os aspectos próprios de governabilidade, governança e accountability, identificando os 
desdobramentos para o funcionamento do Governo.
• Conhecer as reformas administrativas do Estado no Brasil, relacionando-os com os momentos históricos, 
políticos e econômicos do país.
Tópicos de estudo
• Fundamentos conceituais gerais
• Distinção dos conceitos de Governo e Administração Pública
• Políticas de Estado e Políticas de Governo
• Princípios Constitucionais da Administração Pública Brasileira
• Administração Pública
• Conceito de Administração Pública e de Serviço Público
• Princípio da Eficiência
• Ética e transparência
• Modelos de administração pública
• Governabilidade, Governança e Accountability
• Conceitos teóricos
• Democracia
• Visões e princípios de governança na gestão pública
• Prestação de Contas dos resultados na gestão pública
• Trajetória das Reformas do Estado no Brasil
• Governo Getúlio Vargas (1930-1956)
• Período do Autoritarismo (1964-1985)
• Redemocratização e institucionalização da sociedade civil (Pós 1985)
Contextualizando o cenário
A melhoria dos serviços públicos é um anseio de toda sociedade, que busca, por meio de governos, alcançar o bem
público, compreendido como a melhor forma de arranjo coletivo, que proporcione o acesso a direitos e o
cumprimento dos deveres pelos cidadãos, em uma convivência equilibrada e harmoniosa. É a partir dessa visão
que se torna imprescindível o estudo do funcionamento da administração pública, seus pilares e princípios, assim
como das possibilidades de participação do cidadão na formulação das políticas públicas, intervindo nas decisões
e controlando os seus resultados.
Ao longo da história, o Brasil promoveu reformas na administração pública, visando dotá-la de maior eficiência e
de garantir a ampliação dos serviços públicos a amplas parcelas da sociedade. Além disso, foram sendo
construídos modelos de governança e de controle social, para amenizar ou resolver questões como desvios éticos e
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falta de transparência na administração pública. Muitos desafios, no entanto, permanecem. Diante desse cenário, a
pergunta que norteia este capítulo é: como se estrutura a Administração Pública brasileira? As reformas realizadas
ao longo dos anos surtiram os efeitos desejados?
6.1 Fundamentos conceituais gerais
Governo, Administração Pública, Estado. Qual a relação existente entre esses três conceitos? Ao compará-los ,é
possível perceber que fenômenos sócio-políticos estão a eles relacionados. Essa é a proposta deste tópico:
apresentar, de forma fundamentada, como esses conceitos estão estruturalmente relacionados, mas cada um
deles apontando para aspectos específicos da vida em sociedade.
A Administração Pública, compreendida como uma disciplina, uma área do conhecimento ou ainda como o poder
de gestão do Estado, conduz o que será discutido, a partir de agora, sobre as formas de atuação do Estado e da
gestão pública, seja de maneira abrangente, com um viés teórico, ou tratando sobre o caso brasileiro.
Começaremos com a distinção entre o que é governo e o que é administração pública. Acompanhe!
6.1.1 Distinção dos conceitos de Governo e Administração Pública
O Estado, conceituado como o conjunto de regras, pessoas e organizações que se separam da sociedade para
organizá-la (COSTIN, 2010), vem passando por transformações ao longo dos séculos XX e XXI. Firmando-se na maior
parte do mundo ocidental como Estado Democrático de Direito, ele passa a ser pensando, de maneira decisiva, a
partir de separação entre o público e o privado. Para isso, o Estado se vale de um conjunto de organismos de
decisão (Parlamento e governo) e de execução (administração pública). Na figura a seguir, representamos essas
esferas de atuação do Estado:
Fonte: COSTIN, 2010. (Adaptado).
Pela figura acima, fica evidente a relação entre os três conceitos: Estado, governo e administração pública. Quando
o Estado passa por transformações, governo e administração pública também são levados a se reestruturarem.
122
Governo pode ser conceituado como a instância de comando direto e de sanção à desobediência dentro do Estado
(COSTIN, 2010). Geralmente, ele está associado ao Poder Executivo, mas abrange as instâncias de tomada de
decisão dentro dos demais poderes constituídos. Também pode ser compreendido como o conjunto de indivíduos
que ocupam posições de decisão administrativa e política, dentro do Estado, definindo os rumos da sociedade
(RODRIGUES, 2010).
Fonte: © PhuShutter / / Shutterstock
Administração pública, por sua vez, é “a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar
interesses coletivos” (MORAES, 2003, p. 310), tais como saúde, educação, assistência social, segurança pública. É
concebida, de forma complementar, como o conjunto de órgãos administrativos, que exercem as funções
administrativas do Estado.
Agora que já conhecemos a diferença entre Estado e Governo (ainda que sejam instâncias relacionadas), vamos
discorrer sobre o que são políticas de Estado e o que são políticas de governo.
6.1.2 Políticas de Estado e Políticas de Governo
Sempre que um governo toma uma determinada decisão ou elabora uma política pública, ele está criando políticas
de Estado? Essa é uma questão que nos leva ao debate sobre o que é uma política de governo – e que pode ser
transitória, à medida que haja uma transição de poder – e o que é uma política de Estado – teoricamente uma
política com caráter duradouro, cujo efeito pode interferir no modo de atuação do Estado.
Na figura a seguir, comparamos os dois conceitos para auxiliar em sua compreensão:
123
A possibilidade de descontinuidade é o que marca uma política de governo. Por exemplo, um determinado
governante é eleito e toma como prioridade a construção de casas populares. Para isso, mobiliza recursos públicos
para a construção dessas casas e vincula essa política a um programa de assistência social para a indicação dos
beneficiados, a partir de um perfil socioeconômico pré-estabelecido. Quando chegam as eleições e esse
governante não é eleito, o seu sucessor define que essa política não é uma prioridade ou que não há mais recursos
disponíveis para o financiamento de novas unidades habitacionais. Diante disso, ele resolve não dar continuidade
a essa ação. Assim, o programa que era vinculado a um governo acaba não tendo mais sequência.
E o que ocorre quando há uma política considerada de Estado? A tendência é que ela seja estabelecida por uma
legislação robusta, que dá amparo para que ela tenha continuidade. Um exemplo é o combate ao analfabetismo.
Por ser um problema social histórico de grande relevância, acabou sendo estabelecida uma política nacional (e
permanente) de combate, por meio de diversos programas educacionais que são executados por Estados e
municípios, com metas a cumprir. É o caso do programa de Educação de Jovens e Adultos (EJA), cuja execução já
ultrapassa diversos governos. Mas isso não significa que a política não possa sofrer alterações em sua concepção,
escopo, orçamento e resultados almejados. O que caracteriza como sendo de Estado é o fato de permanecer na
agenda de governos, voltada para a erradicação de um determinado problema escopo, orçamento e resultados
almejados. O que caracteriza como sendo de Estado é o fato de permanecer na agenda de governos, voltada para a
erradicação de um determinado problema ou conflito verificado na sociedade, cuja solução dependa da atuação
do Estado.
PAUSA PARA REFLETIR
124
Mesmo com essa distinção entre os dois tipos de política, elas guardam algo em comum: a noção de interesse
público. Esse é um dos princípios do Estado e da Administração Pública, como veremos a seguir.
6.1.3 Princípios Constitucionais da Administração Pública Brasileira
Toda sociedade que vive na forma de um Estado Democrático de Direito estabelece, ao longo da história, princípiose valores para nortear a atuação dos agentes públicos. Mas o que é um princípio? É algo que norteia ou que obriga
os indivíduos a adotarem um determinado comportamento?
De acordo com Cretella Júnior (2003, p. 3) princípio é “todo ponto de referência de uma série de preposições,
corolárias da primeira proposição, premissa primeira do sistema”. Assim, eles podem ser compreendidos como
norteadores do agir humano.
Os princípios guardam, ainda, outra característica: eles devem ser aplicáveis, ou seja, devem se transformar em
algo concreto do comportamento social dos indivíduos. Para isso, além dos princípios, as normas preveem
medidas punitivas para aqueles que os violam.
Fonte: © rafapress / / Shutterstock
No caso brasileiro, os princípios da Administração Pública estão contidos no art. 37 da Constituição Federal, e são
obrigatoriamente aplicados à administração dos Estados, Distrito Federal e municípios. No quadro a seguir,
apresentamos os princípios e seus conceitos:
Nos dias atuais, as políticas elaboradas na educação, saúde, segurança, habitação, transportes,
distribuição de renda, são políticas de Estado ou a maior parte delas pode ser enquadrada como
política de governo?
125
Fonte: DI PIETO, 2011; MORAES, 2008, TARRAGÓ, BRUGUÉ, CARDOSO JR., 2015. (Adaptado).
O princípio da eficiência foi inserido pela Emenda Constitucional de número 19/98 e tem vários desdobramentos,
conforme Moraes (2008):
126
Fonte: MORAES, 2014. (Adaptado).
De que forma como esses diversos princípios estão conjugados na Administração Pública? Como eles estão sendo
postos em prática? É o que discutiremos a partir da próxima seção.
6.2 Administração Pública
Recentemente, o conceito Administração Pública tem sido substituído, em muitas ocasiões, pelo termo gestão
pública. Mas o que os diferencia? Na visão de alguns especialistas, o termo gestão é uma espécie de modernização
da administração pública, uma vez que a gestão traz a concepção de práticas aplicadas nas empresas (mercado),
portanto, promove a inovação sistemática e a busca por resultados.
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Em outras palavras, a administração estaria mais associada às organizações da esfera pública; enquanto que a
gestão identificaria as organizações da esfera privada. A questão que colocamos é: o quanto dessas práticas
inovadoras de gestão de fato foi transposta para a administração pública brasileira? Vamos acompanhar, a partir
de agora, os principais conceitos que fundamentam a administração pública, observando a realidade brasileira.
6.2.1 Conceito de Administração Pública e de Serviço Público
A administração pública pode ser definida como o aparato institucional que conecta o Estado com a sociedade
civil, resultando em dois movimentos principais: a implementação de políticas públicas, que seria a via que vai do
Estado para a sociedade; e a colocação de demandas pelos atores da sociedade civil para o Estado (agenda da
sociedade). Na figura a seguir, ilustramos melhor o conceito:
128
O conceito de administração pública pressupõe a existência de uma estrutura ou aparelho administrativo, formada
por um conjunto de órgãos ligados ao Estado, de forma direta ou indireta, por meio do qual são produzidos bens e
ofertados serviços à população (MEIRELLES, 2010).
Serviço público, por sua vez, pode ser conceituado como o serviço que é prestado pelo Estado, por meio da
administração pública, seguindo normas e controles, que visam atender dois objetivos principais: suprir as
necessidades da sociedade ou a conveniência do próprio Estado (MEIRELLES, 2010).
Outros autores conceituam serviço público de forma mais ampla, abrangendo todas as iniciativas de prestação do
Estado, desde as consideradas essenciais, como saúde, educação e segurança, até as atividades econômicas em
que há protagonismo ou participação do ente estatal (MARQUES NETO, 2002, p. 18).
Na figura a seguir, esboçamos os dois conceitos e mostramos como eles se relacionam:
O que caracteriza um serviço público? De acordo com Cezne (2005), a doutrina aponta três princípios na definição
desse tipo de serviços: a continuidade, a igualdade e a mutabilidade (CEZNE, 2005). O funcionamento sem
interrupções é que se relaciona à continuidade; a igualdade aponta para que ele esteja disponível todos os setores
da sociedade; e mutabilidade relaciona-se à adaptação que os serviços públicos precisam sofrer para acompanhar
as mudanças que ocorrem na sociedade (JUSTEN, 2003).Quando se diz que o serviço público está sujeito ao direito
público significa que, em sua prestação, os agentes e órgãos devem atentar aos princípios constitucionais e,
especificamente, da administração pública.
Na seção anterior, conhecemos de forma breve quais são esses princípios que regem a administração pública.
Agora, aprofundaremos alguns deles, que são essenciais para refletirmos sobre a administração pública e os
serviços públicos na atualidade.
PAUSA PARA REFLETIR
Será que se fato todos os serviços públicos existentes no Estado brasileiro na atualidade
refletem esses princípios?
129
6.2.2 Princípio da Eficiência
Conforme vimos anteriormente, a eficiência consta como um dos princípios da administração pública
estabelecidos pela Constituição Federal de 1988. Se buscarmos como referência o conceito de eficiência extraído
do “mundo dos negócios”, podemos compreendê-lo como “a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas
ou executadas (métodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional possível” (CHIAVENATO,
1994, p. 70).
Fonte: © Trueffelpix / / Shutterstock
Na administração pública, eficiência pode ser traduzida como boa administração:
[...] o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição
e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta
em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e seus membros (MEIRELLES, 2002, p. 94).
Com o princípio da eficiência, a preocupação no controle dos serviços públicos passa a ser não apenas a legalidade
dos atos, mas a capacidade de dar respostas efetivas à população. E como a sociedade pode acompanhar aquilo
que está sendo planejado e realizado pela administração pública? Como garantir que exista a prevalência do
DICA
Para conhecer de forma mais aprofundada como se caracteriza o princípio da eficiência,
sugerimos a leitura da tese Princípios Constitucionais da Administração Pública: como o
princípio da legalidade afeta o agir eficiente do gestor público? (LINO, 2014).
130
interesse público e de atendimento às necessidades da sociedade? Aí é onde entram em ação dois outros dois
princípios: o da ética e o da transparência.
6.2.3 Ética e Transparência
Quando se pensa a ética na administração pública, geralmente vêm à mente práticas e ações que não condizem
com esse princípio, como é o caso da corrupção. “Quando praticada na administração pública, a corrupção expõe
um universo de inversão de valores no qual prevalecem interesses particulares em detrimento dos interesses
públicos”, afirma Gomes (2014, p. 1030). É com esse viés que vamos debater os princípios da ética e da
transparência na administração pública.
O debate inicia com a compreensão acerca de quais preceitos morais orientam a conduta no trabalho no serviço
público. Esses preceitos morais se constituem a partir de fenômenos históricos e padrões estabelecidos pela
sociedade para separar os bons dos maus costumes (SROUR, 2012).
A ação moral é aquela que é motivada por imposição da sociedade, que estabelece o modo de fazer as coisas
certas. A ação ética implica em fazer as coisas certas a partir da convicção do próprio indivíduo, pela sua crença, a
despeito da existência de regras que motivem ou determinem a sua conduta.
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DICA
A distinção entre ética e moral é fundamental para se aprofundar o tema da ética na
administraçãopública. Moral pode ser conceituada como o conjunto de regras e normas para o
convívio em sociedade e ética se refere ao comportamento por meio do qual as pessoas
expressam valores e princípios adquiridos ao longo de sua formação. Leia mais em: Danelon
(2012).
131
Trazendo o debate para a administração pública, é importante salientar o esforço empreendido na criação de leis e
normas que possam assegurar que os indivíduos ocupantes de funções públicas se comportem de maneira ética.
Em outras palavras, o princípio da moralidade serve como “régua” para que o gestor público atue com
responsabilidade e zelo, atentando para a equidade no trato com as pessoas e com os bens públicos.
O grande desafio da administração pública é transpor esses princípios para a prática cotidiana. Na segunda metade
do século XX, o modelo burocrático passou a estruturar a administração pública brasileira, como forma de proteger
o patrimônio público, ampliando as instâncias de controle do uso dos recursos públicos (BRESSER-PEREIRA, SPINK,
1998, p. 25).
A transparência emerge como um princípio para o exercício do controle social sobre a administração pública.
Vinculada ao princípio da publicidade, a transparência é o caminho para se ampliar a participação do cidadão no
cotidiano da gestão e, ao mesmo tempo, assegurar que o interesse público seja atendido nas ações e decisões
adotadas:
O acesso à informação dá aos cidadãos controle democrático sobre o trabalho das autoridades,
facilitando a descoberta de diferentes formas de irregularidades, atos ilegais e corrupção. Ao mesmo
tempo, confere aos cidadãos os recursos políticos suficientes para lhes permitir participar de maneira
plena, como cidadãos iguais (com igual acesso aos dados e informes públicos), da tomada de todas as
decisões coletivas às quais estão obrigados (RODRIGUES, 2014, p.94).
O livre acesso à informação, em condições iguais para todos os cidadãos, dota-os de capacidade de escolha,
fundamental para o exercício da cidadania e para o fortalecimento da democracia. Na atualidade, diversas
mudanças foram se processando na administração pública, para fazer valer os princípios constitucionais e para
conseguir dar conta das demandas da sociedade. A partir de agora, vamos conhecer os diversos modelos que
foram se configurando na gestão pública.
6.2.4 Modelos de Administração Pública
As diferentes formas de se administrar o Estado deram origem aos modelos de administração pública. Esses
modelos foram se constituindo a partir das condições históricas, em que a administração pública acompanhou as
mudanças processadas na sociedade.
As principais características de cada um dos modelos estão no quadro a seguir:
PAUSA PARA REFLETIR
O quanto desses princípios está presente no dia a dia da administração pública brasileira?
132
133
Fonte: BERGUE, 2011; LUSTOSA DA COSTA, 2008;SECCHI, 2009; KLERING et al., 2010; BRESSER-PEREIRA,
SPINK, 1998; MATIAS PEREIRA, 2008; MARTINS; MARINI, 2014; PAES-PAULA, 2005. (Adaptado).
Observamos a trajetória histórica em que esses modelos foram aplicados. Outros conceitos são fundamentais para
uma melhor compreensão da relação entre a administração pública e os cidadãos. É o que veremos a seguir.
6.3 Governabilidade, Governança e Accountability
Diversos fatores no mundo contemporâneo têm sido apontados como geradores de crise para as democracias. Em
alguns casos, aponta-se que o modelo adotado para a administração pública não dá conta de atender os interesses
coletivos, ao mesmo tempo em que se estruturam novas formas de conexão entre a sociedade e o poder público.
O fato é que podemos associar três conceitos – governabilidade, governança e – à capacidade de umaccountability
Estado ser mais ou menos responsivo às necessidades que emanam da sociedade. Como podemos conceituar cada
um? Qual a relação entre esses três conceitos – e deles com a democracia? Esse será o tema da explanação a partir
de agora.
6.3.1 Conceitos teóricos
A orientação do Estado se dá por alguns mecanismos, que dizem respeito às relações políticas dentro dele, bem
como as conexões entre Estado e sociedade. Observemos abaixo os dois conceitos:
134
Fonte: DINIZ, 1995. (Adaptado)
A governabilidade diz respeito à capacidade de articulação e mobilização política dos atores estatais, para dar
legitimidade às ações tomadas. É o suporte político para a implementação da agenda de políticas públicas.
A governança, por outro lado, está mais voltada à capacidade de implementação e acompanhamento das políticas
públicas por partes dos atores políticos, em sua relação com a sociedade. O que une os dois conceitos é que ambos
revelam a de um Estado em formular, pactuar, aprovar e implementar uma agenda de políticasperformance
públicas (SANTOS, 1997).
Mas o que define a capacidade de governança de um Estado?
[...] depende, por um lado, da possibilidade de criação de canais institucionalizados, legítimos e
eficientes; de mobilização e envolvimento da comunidade na elaboração e implementação de políticas
e, por outro, da capacidade operacional da burocracia governamental, seja nas atividades de atuação
direta, seja naquelas relacionadas à regulação das políticas públicas (AZEVEDO; ANASTASIA, 2002, p. 3).
O conceito de surgiu da noção de controle externo, dentro das possibilidades de limitação dosaccountability
poderes do governante. A partir dos anos 1980, a ideia de ampliar a capacidade de responsabilização e “prestação
de contas” dos atores políticos ganhou força na América Latina. O termo , assim, se popularizou aaccountability
CURIOSIDADE
A expressão “o presidente perdeu a governabilidade” é utilizada em momentos de crise política
para mostrar que, em determinados momentos, por diversos motivos, atores políticos podem ter
reduzida a sua capacidade de promover as articulações políticas necessárias à aprovação de
medidas.
135
partir de diversos vieses: regulação de auditorias de empresas privadas; prática de auditoria ambiental; e
diversidades modalidades de auditoria: de gestão, forense; de propriedade intelectual; médica; de ensino; de
tecnologia, entre outras (MORAIS; TEIXEIRA, 2016).
Por trás da ideia de está a noção fundamental da relação política que ocorre em uma democraciaaccountability
representativa entre dois atores – representante e representado. O representado seria considerado o principal; o
representante seria o agente que recebe dos representados o poder para agir em seu nome. Na figura a seguir,
apresentamos a relação envolvida no conceito de :accountability
Existem duas dimensões da : a vertical e a horizontal. Clique nos a seguir, para entender essasaccountability cards
duas dimensões.
Vertical
A vertical diz respeito à utilização do voto como instrumento para premiar ou punir os agentes políticos, a partir da
avaliação do mandato.
Horizontal
A horizontal diz respeito ao controle que determinadas instituições dentro do Estado exercem sobre outras, como
forma de evitar que excessos e desvios possam ser cometidos.
Em síntese, a accountability, entendida como a obrigação do agente público de prestar contas de suas ações, é um
importante instrumento para fortalecimento da democracia.
6.3.2 Democracia
Neste contexto, vem à tona a pergunta: como a democracia está caracterizada nos dias atuais? Um ponto de
partida para responder essa questão é que estamos falando nos dias atuais de democracia como necessariamente
a democracia representativa, caracterizada pela delegação de poder dos cidadãos aos seus representantes,
conforme explicitamos acima.
Então, o debate sobre a democracia na atualidade passa pela discussão dos caminhos adequados para o exercício
da cidadania e da accountability, além das formas de ampliação da participação da sociedade na formulação das
políticas públicas.
Alguns autores, como Guillermo O´Donnell (1991), fazem uma distinção entre democracia representativa e
democracia delegativa. Na visão do autor, a democracia delegativa pressupõe que o governante tenha a percepção
de ter poderes acima das demais instituiçõesque compõem o Estado, como o Judiciário, o Congresso, os partidos
políticos, assim ele não se sente no dever de prestar contas de suas ações a esses entes. Para esse representante, a
accountability constitui-se um obstáculo para que cumpra o seu mandato de forma plena, já que recebeu poderes
para tal. É como se ele passasse a ser uma espécie de tutor do seu eleitorado. No caso da democracia
representativa, este poder do representante não o coloca em uma condição de plenos poderes.
136
Fonte: © roibu / / Shutterstock
No caso da democracia representativa, o “contrato” entre representante e representado nasce nas eleições,
quando são feitas promessas na campanha, que passam ser o guia da relação. É por essas promessas que os
representantes serão depois cobrados pelos cidadãos (O´DONNELL, 1991). Para o autor, as democracias
delegativas são muito comuns na América Latina, inclusive no Brasil, em razão de diversos traços culturais, como a
noção de autoridade e do patrimonialismo.
Acontece que diversas alterações têm se processado na sociedade, impulsionando mudanças nessas relações
essenciais dentro do Estado democrático. Esse será o tema das seções a seguir.
6.3.3 Visões e princípios de governança na gestão pública
Se por um lado a versão gerencial buscou, na gestão empresarial, preceitos para aprimorar seus modelos e formas
de atuação, em busca de maior efetividade para atender às demandas cada vez mais complexas da sociedade, por
outro lado, outras visões buscaram centrar nas especificidades da administração pública, focando os esforços na
rearticulação entre o Estado e a sociedade, compreendida como a verdadeira razão de ser da administração
pública. Seria o “estado-novíssimo-movimento-social” (SOUZA SANTOS, 1999). O que estava em jogo, para os
defensores dessa visão, era a construção de um projeto político e de desenvolvimento nacional, não apenas
problemas administrativos e gerenciais do Estado.
DICA
Para conhecer de forma mais aprofundada o princípio da accountability e suas implicações para
a democracia, recomendamos a leitura do artigo Accountability horizontal e novas poliarquias
(O´DONNELL, 1998).
137
O conceito de governança corporativa corresponde ao conjunto de práticas que buscam exercer o controle sobre a
administração. No mercado, o conceito remete aos mecanismos de monitoramento das ações dos
administradores, para que sua conduta esteja de acordo com os interesses dos controladores ou dos stakeholders
(partes interessadas) (IFFERT, 1998).
Por outro lado:
Governança é um modelo de gestão pública no qual interagem diferentes atores: políticos,
administradores públicos e representantes da sociedade que buscam alcançar os objetivos
conjuntamente definidos, por meio de uma gestão compartilhada e pautada nos princípios da
legalidade, ética, integridade, equidade, transparência e prestação de contas (accountability) (PISA,
2013, p.120).
Fonte: © EtiAmmos / / Shutterstock
Para que seja possível aplicar os preceitos da governança à gestão pública, são necessários alguns requisitos,
alguns deles diretamente relacionados a pessoas e seu papel na organização, tais como liderança, integridade e
compromisso (SILVA ., 2011).et al
DICA
Adaptando à gestão pública, a governança assume os seguintes princípios: transparência;
accountability e compliance (SILVA et al., 2011). A compliance pode ser entendida como o
cumprimento das leis, normas e regulamentos.
138
Além disso, é essencial o rompimento com práticas tradicionais, como o clientelismo e o patrimonialismo, para se
implantar sistemas, processos e estratégias ancorados em preceitos como responsabilidade, integridade (ou ética)
e transparência.
Quando a administração pública está organizada dentro desses pilares, é possível que ela cumpra outro requisito
para o fortalecimento da democracia: uma sistemática de prestação de contas à sociedade de suas ações.
6.3.4 Prestação de Contas dos resultados na gestão pública
O aprimoramento das práticas e modelos de gestão na administração pública, a partir do modelo gerencial, tem
contribuído para aperfeiçoar as formas de prestação de contas dos atos dos gestores públicos para a sociedade.
Fonte: © VectorHot / / Shutterstock
O que significa gestão por resultados na administração pública? O exame da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar nº 101 de 2000) ajuda na compreensão do que se entende por gestão voltada para resultados. No
seu art. 50, a LRF determina que o acompanhamento da gestão pública (orçamentária, financeira e patrimonial)
deve ser feito por meio de um sistema de custos e resultados. Por meio desse sistema e da ampla divulgação das
informações, torna-se possível ao cidadão avaliar os resultados da gestão e ter dimensão sobre como estão sendo
aplicados os recursos públicos.
PAUSA PARA REFLETIR
O Brasil está no caminho da implementação de novas práticas de gestão que atendam aos
pilares da transparência e accountability?
139
Utilizando Zeghal (1997) como referência, esboçamos os componentes de uma gestão estratégica voltada para
resultados:
Fonte: ZEGHAL, 1997. (Adaptado).
Na administração pública, é essencial instituir mecanismos para que o cidadão possa avaliar os resultados das
políticas, programas e dos serviços prestados pelo Estado. Entretanto, a avaliação deve ocorrer não apenas a partir
das percepções dos cidadãos, mas dos próprios gestores, que, a partir dos dados e informações gerados pelos
sistemas instituídos pela gestão, devem encontrar formas de ajustar as iniciativas para atingir melhores resultados.
6.4 Trajetórias das Reformas do Estado no Brasil
Considerando que a administração pública no Brasil foi sofrendo alterações ao longo das décadas, a partir de
novas percepções sobre o papel do Estado que foram se estabelecendo, vamos analisar os grandes movimentos de
mudanças que foram considerados como reformas.
É importante ressaltar que essas reformas são motivadas por elementos conjunturais, típicos de determinados
momentos históricos, que colocam em xeque as correlações de poder e a capacidade do Estado dar respostas às
demandas sociais. Acompanharemos a partir de agora como se delinearam essas reformas.
6.4.1 Governo Getúlio Vargas (1930-1956)
O primeiro movimento para modernização do Estado brasileiro aconteceu no primeiro governo Getúlio Vargas
(1930-45) e ficou conhecido como a reforma burocrática de 1936. O grande objetivo, naquele momento, era romper
com a estrutura oligárquica e concretizar um modelo mais racional. A reforma foi concebida e posta em prática
pelo Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). Esse departamento foi responsável por instituir os
princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica (BRESSER PEREIRA, 1998).
Para se ilustrar algumas medidas concretas adotadas pelo DASP, está a introdução de um sistema de mérito no
serviço público. Por meio dele também foram criados órgãos reguladores, para tornar a administração mais
racional e menos pessoalista.
140
Getúlio Vargas tinha como projeto a construção de um Estado nacional, por isso as reformas no período em que foi
presidente eram no sentido de mobilizar o aparato institucional para centralizar o poder e ampliar a capacidade de
intervenção estatal. O mote era a racionalização do serviço público (ABRUCIO; PEDROTI; PÓ, 2010).Poder-se dizer
que a reforma de 1936 foi responsável pela transição do estado oligárquico para o burocrático.
6.4.2 Período do Autoritarismo (1964-19850)
A modernização do Estado brasileiro seguiu sua trajetória com o governo militar, quando foi editado o Decreto-Lei
n° 200/196725 (Lei de Reforma Administrativa), com o intuito de retirar os empecilhos burocráticos que eram
percebidos, naquele momento, como entraves para o desenvolvimento econômico do país. A ideia era substituir de
substituir a administração pública burocrática por uma administração para o desenvolvimento (MARTINS, 1997).
Os grandes pilares dessa reforma eram a descentralização e a delegação de competências para órgãos com
autonomia administrativa,como as fundações públicas de direito privado, autarquias, empresas de economia
mista (MARTINS, 1997).
Os princípios norteadores dessa reforma de 1967 foram: planejamento, descentralização, delegação de autoridade,
coordenação e controle; e a expansão das empresas estatais, de órgãos independentes (fundações) e semi-
independentes (autarquias).Trazer preceitos gerenciais para a administração pública foi, portanto, um dos legados
dessa reforma.
6.4.3 Redemocratização e institucionalização da sociedade civil (Pós 1985)
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu diretrizes para a administração pública, introduzindo reformas
importantes e significativas. A primeira delas é a democratização do Estado, instituindo controle externo pelo
Ministério Público, e reforçando os princípios da legalidade e da publicidade. A segunda foi a descentralização; e a
terceira foi o reforço da profissionalização da burocracia (BRASIL, 1988).
No início dos anos 1990, o Brasil dá início à terceira onda de reforma do Estado. No governo de Fernando Henrique
Cardoso, foi criada a Secretaria de Administração e Reforma Federal, transformada posteriormente em Ministério
da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), sob a liderança do ministro Luiz Carlos Bresser Pereira.
E o que necessitava ser reformado? Na visão do ministro, o Estado brasileiro havia acumulado demandas e se
tornou sobrecarregado, principalmente da área social. Assim, entendia-se que era necessário redefinir o seu papel
e possibilitar ao mercado realizar a condução da economia. Foi com base nisso que se buscou a privatização das
empresas estatais, como forma de solucionar a grave crise enfrentada pelo Estado. Os pilares da reforma eram os
que você poderá ver, clicando nos ícones a seguir.
(a) Delimitação do papel do Estado, por meio dos processos de privatização, publicização e terceirização.
(b) A desregulação.
(c) O aumento da governança.
141
(d) O aumento da governabilidade.
O fato é que, com essas reformas, o Estado brasileiro buscou se alinhar aos preceitos internacionais para a
administração pública.
Mas essa não era a única visão possível para definir o modelo da administração pública. A administração pública
societal empunhava um projeto de desenvolvimento, que envolvia instituições e políticas públicas mais
participativas e com foco nas necessidades dos cidadãos (PAES-PAULA, 2005). O que se buscavam eram novos
arranjos institucionais de gestão.
Foram ganhando forças nos últimos anos os debates acerca da possibilidade de uma nova reforma no Estado
brasileiro, no sentido de tornar a administração pública deliberativa, com a aplicação de inovações institucionais,
ampliando, por exemplo, a transparência e reduzindo o número de camadas hierárquicas (TARRAGÓ; BRUGUÉ;
CARDOSO JR, 2015).
Entre as medidas propostas estão: democratização da gestão pública, ampliando a transparência, a autonomia e a
responsabilização; profissionalização da burocracia pública; difusão e capacitação em novas tecnologias da
comunicação e informação; gestão por desempenho e resultados, mas sem esvaziar o Estado de suas funções
fundamentais; novos mecanismos de governança pública, ampliando o controle social.
Proposta de atividade
Agora é a hora de recapitular tudo o que você aprendeu nesse capítulo! Elabore uma linha do tempo, relacionando
os principais paradigmas que foram definindo a administração pública brasileira, apontando as principais
características de cada período histórico.
Recapitulando
Observamos que a Administração Pública, apesar de relacionar-se ao Estado e ao Governo, tem sua própria
definição, como o aparato administrativo que suporta as ações do ente estatal. Vimos que, devido ao seu caráter
perene, as políticas de Estado se distinguem das políticas de governo. Observamos que a administração pública,
por ter como finalidade o alcance do bem público, é regida por princípios definidos pela Constituição Federal,
como Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. Os modelos da administração pública
foram construídos a partir de princípios e da visão sobre qual o papel do Estado. Assim, em determinados
momentos, esses modelos buscaram combater o abuso do poder, o personalismo e outras práticas culturalmente
arraigadas na administração pública brasileira. Com o projeto de Reforma do Estado, do governo Fernando
Henrique Cardoso, houve a tentativa de imprimir novos princípios de gestão, implantados na gestão de empresas,
na administração pública, a fim de dotá-la de maior capacidade de dar respostas às demandas da sociedade,
voltando seus esforços para o alcance de resultados. Por outro lado, outras visões são trazidas para a
administração pública, considerando as suas especificidades: a concepção de governança como medidas voltadas
ao aprimoramento das instituições públicas, de modo que suas ações estejam efetivamente voltadas para atender
aos interesses da sociedade. Nessa visão, também são buscados mecanismos para ampliar e facilitar o controle
social sobre a gestão pública e aumentar a participação dos diversos setores da formulação das políticas. Quantos
desses preceitos estamos conseguindo colocar em prática no Brasil? Essa reflexão permanece atual, visto que as
142
mudanças adotadas nem sempre são suficientes para resolver problemas estruturais, historicamente
estabelecidos.
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