Política Internacional I

Prévia do material em texto

ISBN 978850262379-8
Considera, Carlos Alexandre
Política internacional I : a política externa brasileira e os novos padrões de
inserção no sistema internacional do século XXI / Carlos Alexandre
Considera. - São Paulo : Saraiva, 2016. - (Coleção diplomata / coordenador
Fabiano Távora)
1. Brasil - Relações exteriores 2. Direito internacional 3. Política
internacional 4. Política internacional - Concursos 5. Relações
internacionais I. Távora, Fabiano. II. Título. III. Série.
14-13094 CDU-341(079)
Índices para catálogo sistemático:
1. Direito internacional : Concursos 341(079)
Diretor editorial Luiz Roberto Curia
Gerente editorial Thaís de Camargo Rodrigues
Gerência de concursos Roberto Navarro
Editoria de conteúdo Iris Ferrão
Assistente editorial Thiago Fraga | Verônica Pivisan Reis
Coordenação geral Clarissa Boraschi Maria
Preparação de originais Maria Izabel Barreiros Bitencourt Bressan e Ana
Cristina Garcia (coords.) | Carolina Massanhi | Luciana Cordeiro Shirakawa
Projeto gráfico Isabela Teles Veras
Arte e diagramação Know-how editorial
Revisão de provas Amélia Kassis Ward e Ana Beatriz Fraga Moreira
(coords.) | Elaine Aparecida Costa Pires
Conversão para E-pub Guilherme Henrique Martins Salvador
Serviços editoriais Elaine Cristina da Silva | Kelli Priscila Pinto | Marília
Cordeiro
Capa Aero Comunicação / Danilo Zanott
Data de fechamento da edição: 1-10-2015
Dúvidas?
Acesse www.editorasaraiva.com.br/direito
Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio
ou forma sem a prévia autorização da Editora Saraiva. A violação dos
direitos autorais é crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo
artigo 184 do Código Penal.
http://www.editorasaraiva.com.br/direito
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS
PREFÁCIO
APRESENTAÇÃO
EVOLUÇÃO DAS QUESTÕES POR ANO
1 - Relações Internacionais: conceitos basilares e principais debates teóricos
1.1. A que se propõe uma teoria das Relações Internacionais?
1.2. O Idealismo Wilsoniano e o Realismo Político nas Relações
Internacionais
1.2.1. Origem da crítica Realista nas Relações Internacionais
1.3. O Realismo nas Relações Internacionais
1.3.1. Principais contribuições analíticas ao Realismo Clássico
1.3.2. Neorrealismo (Realismo Estrutural)
1.4. O Liberalismo nas Relações Internacionais
1.4.1. Bases analíticas do Liberalismo nas Relações Internacionais
1.4.2. Funcionalismo
1.4.2.1. Neofuncionalismo
1.4.3. Interdependência complexa
1.4.4. Crítica neorrealista à Interdependência e o institucionalismo liberal
1.5. Economia Política Internacional (EPI)
1.6. Correntes teóricas contemporâneas
2 - A Política Externa Brasileira de 1945 aos Nossos Dias
2.1. Política Externa Brasileira de 1946-1964
2.2. Política Externa Brasileira de 1964-1985
2.3. Política Externa Brasileira de 1985-2002
2.4. A inserção internacional do Brasil: de Collor a Dilma
3 - Integração Regional na América do Sul: as origens do processo e a
perspectiva contemporânea
3.1. Da Geopolítica de Enfrentamento às Primeiras Iniciativas de Integração
na América do Sul
3.1.1. Origens do processo de integração do Cone Sul
3.1.1.1. A Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL)
3.1.1.2. Primeiros passos da integração comercial nas Américas: a
Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (ALALC)
3.1.1.3. Associação Latino-Americana de Integração (ALADI)
3.2. Mercado Comum do Sul (Mercosul): das origens ao contexto atual
3.3. Iniciativa para a Integração Regional Sul-Americana (IIRSA)
3.4. União das Nações Sul-Americanas (Unasul)
4 - O Brasil e a Cooperação Sul-Sul Multilateral: Entre parcerias
estratégicas e coalizões
4.1. Origens e desenvolvimento do conceito de cooperação Sul-Sul
4.1.1. Descolonização, decepções e tomada de consciência entre os povos
do Sul
4.1.2. Crise de Bretton Woods e a Nova Ordem Econômica Internacional
4.1.3. Fim da Guerra Fria e surgimento dos “arranjos de geometria variável”
e das “parcerias estratégicas”
4.2. As “economias emergentes” e As novas estruturas da Cooperação Sul-
Sul no século XXI
4.2.1. O Brasil “emergente” e as rupturas de política externa nos anos 2000
4.2.2. Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS)
4.2.3. Grupo BRICS - Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul
4.2.3.1. As cúpulas do BRICS - institucionalização e aprofundamento
4.2.4. G-20 Agrícola
4.2.4.1. Antecedentes do G-20: o Grupo de Cairns e o Acordo Agrícola na
Rodada Uruguai
4.2.4.2. A Rodada Doha da OMC e o surgimento do G-20
Referências Bibliográficas
1. RELAÇÕES INTERNACIONAIS: CONCEITOS BASILARES E
PRINCIPAIS DEBATES TEÓRICOS
2. A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA DE 1945 AOS NOSSOS DIAS
3. INTEGRAÇÃO REGIONAL NA AMÉRICA DO SUL: AS ORIGENS
DO PROCESSO E A PERSPECTIVA CONTEMPORÂNEA
4. O BRASIL E A COOPERAÇÃO SUL-SUL MULTILATERAL: ENTRE
PARCERIAS ESTRATÉGICAS E COALIZÕES
Questões
1. relações internacionais: conceitos basilares e principais debates teóricos
2. A Política Externa Brasileira de 1945 aos nossos dias
3. Integração Regional na América do Sul: as origens do processo e a
perspectiva contemporÂnea
4. O Brasil e a Cooperação Sul-Sul Multilateral: entre parcerias estratégicas
e coalizão
AUTOR
Carlos Alexandre Considera
Mestre em Relações Internacionais pela Universidade Federal Fluminense.
É Oficial de Chancelaria do Ministério das Relações Exteriores, atualmente
lotado no Instituto Rio Branco. Atuou como Gerente de Projetos de
Cooperação Internacional na Agência Brasileira de Cooperação (ABC). Foi
Coordenador Nacional do Projeto PNUD BRA/12/018 da Secretaria-Geral
da Presidência da República. No biênio 2012-2014, desempenhou a função
de Chefe-Adjunto da Assessoria de Relações Internacionais do Gabinete da
Presidência do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Coordenador
Fabiano Távora
Graduado em Direito pela Universidade Federal do Ceará (UFC) - Turma
do Centenário - 2003. Especialista em Gestão Empresarial pela Fundação
Getulio Vargas (FGV) - 2005. Mestre em Direito dos Negócios pelo Ilustre
Colégio de Advogados de Madri (ICAM) e pela Universidade Francisco de
Vitória (UFV) - 2008. Mestre em Direito Constitucional aplicado às
Relações Econômicas pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR) - 2012.
Advogado. Diretor-geral do Curso Diplomata - Fortaleza/CE. Foi
Coordenador do único curso de graduação em Relações Internacionais do
Estado do Ceará, pertencente à Faculdade Stella Maris. Professor de Direito
Internacional para o Concurso de Admissão à Carreira Diplomática.
Professor de Direito Internacional Público, Direito Internacional Privado,
Direito do Comércio Exterior e Direito Constitucional em cursos de
graduação e pós-graduação.
AGRADECIMENTOS
À Cely e à pequena Isabela pela compreensão e pelo carinho necessários à
elaboração desta obra.Agradeço aos meus pais e irmãos os grandes
ensinamentos e a confiança no sucesso do trabalho.
PREFÁCIO*
Dez anos atrás, recebi a notícia de que havia sido aprovado no concurso do
Instituto Rio Branco para a carreira diplomática. Era difícil acreditar que
meu nome estava na lista de aprovados, que o meu antigo sonho tornara-se
realidade. Aquele momento deu-me a impressão de ser um divisor de águas,
o primeiro passo da carreira que por tantos anos me fascinara.
Hoje, percebo que o primeiro passo para a carreira diplomática havia sido
dado em um momento anterior, quando comecei meus estudos de
preparação para o concurso. A preparação para a carreira diplomática exige
o desenvolvimento da capacidade de analisar politicamente a combinação
de diferentes fatores da sociedade. Essa capacidade pode ser adquirida pela
leitura atenta de diferentes pensadores e exposição a diferentes
manifestações artísticas, o que requer uma caminhada de constantes
descobertas.
Essa caminhada é feita em direção às mais profundas e fundamentais
características da sociedade brasileira, percorrendo a longa estrada que
lentamente mostra as cores que delineiam o multifacetado cenário que é o
Brasil. A preparação para a carreira diplomática requer este (re)encontro
com o Brasil, este momento em que o futuro diplomata reflete sobre seu
país e sobreseu povo. Eu diria que o processo de preparação é uma
caminhada para dentro.
Ao caminhar em direção às profundezas do Brasil, o futuro diplomata se
defrontará com perspectivas históricas, geopolíticas, econômicas e jurídicas
da realidade brasileira que lhe proporcionarão o arcabouço intelectual para
sua contínua defesa dos interesses do Brasil e do povo brasileiro no exterior.
Essa observação de quem somos como povo e como país é fundamental
para o trabalho cotidiano dos diplomatas brasileiros, principalmente porque
também pressupõe as relações do Brasil com outros países. Ao
compreender a história política externa brasileira, o candidato poderá
perceber características do Brasil que explicam como o país percebe sua
inserção no mundo.
É interessante notar que essa caminhada para dentro é o início de uma
carreira feita para fora, em contato com o mundo. Os diplomatas são os
emissários que também contam para o mundo o que é o Brasil e o que é ser
brasileiro. A aprovação no concurso do Instituto Rio Branco não é,
portanto, o primeiro passo da carreira. É o momento em que a caminhada
para dentro do Brasil se completou e passa a ser uma viagem para fora, para
relatar ao mundo o que nós somos e o que pensamos.
Devo confessar que a minha caminhada foi bem difícil. Quando comecei a
me preparar para o concurso, poucas cidades brasileiras tinham estruturas
que guiassem os estudos dos candidatos para o concurso. Apesar de ter
certeza de que nunca nenhuma leitura é inútil, estou certo de que a
imensidão de pensadores e artistas que conformam o pensamento brasileiro
é difícil de ser abordada no momento de preparação para o concurso.
Lembro-me de que sempre busquei obras que me guiassem os estudos, mas
não tive a sorte de naquele momento haver publicações neste sentido.
Foi com muita alegria que recebi o convite para escrever sobre minha
experiência pessoal como jovem diplomata brasileiro em uma coleção que
ajudará na caminhada preparatória dos futuros diplomatas. Esta coleção
ajudará meus futuros colegas a seguir por caminhos mais rápidos e seguros
para encontrar o sentido da brasilidade e a essência do Brasil. Congratulo-
me com a Editora Saraiva, com os autores e com o organizador da coleção,
Fabiano Távora, pela brilhante iniciativa e pelo excelente trabalho.
Aos meus futuros colegas diplomatas, desejo boa sorte nessa caminhada.
Espero que se aventurem a descobrir cada sabor deste vasto banquete que é
a brasilidade e que se permitam vivenciar cada nota da sinfonia que é o
Brasil. Espero também que possamos um dia sentar para tomar um café e
conversar sobre o que vimos e, juntos, contar aos nossos amigos de outros
países o que é o Brasil.
Pequim, novembro de 2014.
Romero Maia
APRESENTAÇÃO**
Indubitavelmente, o concurso para o Instituto Rio Branco, uma das escolas
de formação de Diplomatas mais respeitadas do mundo, é o mais tradicional
e difícil do Brasil. Todos os anos, milhares de candidatos, muito bem
preparados, disputam as poucas vagas que são disponibilizadas. Passar
nessa seleção não é só uma questão de quem estuda mais, envolve muitos
outros fatores.
Depois de muito observar essa seleção, nasceu a ideia de desenvolver um
projeto ímpar, pioneiro, que possibilitasse aos candidatos o acesso a uma
ferramenta que os ajudasse a entender melhor a banca examinadora, o
histórico dos exames, o contexto das provas, o grau de dificuldade e
aprofundamento teórico das disciplinas, de forma mais prática. Um grupo
de professores com bastante experiência no concurso do IRBr formataria
uma coleção para atender a esse objetivo.
Os livros foram escritos com base nos editais e nas questões dos últimos 13
anos. Uma análise quantitativa e qualitativa do que foi abordado em prova
foi realizada detalhadamente. Cada autor tinha a missão de construir uma
obra que o aluno pudesse ler, estudar e ter como alicerce de sua preparação.
Sabemos, e somos claros, que nenhum livro consegue abordar todo o
conteúdo programático do IRBr, mas, nesta coleção, o candidato encontrará
a melhor base disponível e pública para os seus estudos.
A Coleção Diplomata é composta dos seguintes volumes: Direito
internacional público; Direito interno I - Constituição, organização e
responsabilidade do Estado brasileiro; Direito interno II - Estado, poder e
direitos e garantias fundamentais (no prelo); Economia internacional e
brasileira (no prelo); Espanhol (no prelo); Francês (no prelo); Geografia I -
Epistemologia, política e meio ambiente; Geografia II - Geografia
econômica; História do Brasil I - O tempo das Monarquias; História do
Brasil II - O tempo das Repúblicas; História geral; Inglês; Macroeconomia;
Microeconomia; Política internacional I - A política externa brasileira e os
novos padrões de inserção no sistema internacional do século XXI; Política
internacional II - Relações do Brasil com as economias emergentes e o
diálogo com os países desenvolvidos; Português.
Todos os livros, excetuando os de língua portuguesa e inglesa, são
separados por capítulos de acordo com o edital do concurso. Todos os itens
do edital foram abordados, fundamentados numa doutrina ampla e
atualizada, de acordo com as indicações do IRBr. Os doutrinadores que
mais influenciam a banca do exame foram utilizados como base de cada
obra. Juntem-se a isso a vivência e a sensibilidade de cada autor, que
acumula experiências em sala de aula de vários locais (Brasília, São Paulo,
Rio de Janeiro, Fortaleza, Curitiba, Belo Horizonte, Recife, Salvador,
Teresina...).
Cada livro, antes da parte teórica, apresenta os estudos qualitativos e
quantitativos das provas de seleção de 2003 até 2014. Por meio de gráficos,
os candidatos têm acesso fácil aos temas mais e menos cobrados para o
concurso de Diplomata. Acreditamos que esse instrumento é uma maneira
inteligente de entender a banca examinadora, composta por doutrinadores
renomados, bastante conceituados em suas áreas.
No final de cada livro, os autores apresentam uma bibliografia completa e
separada por assunto. Assim, o candidato pode ampliar seus conhecimentos
com a segurança de que parte de uma boa base e sem o percalço de ler
textos ou obras que são de menor importância para o concurso.
As questões são separadas por assunto, tudo em conformidade com o edital.
Se desejar, o aluno pode fazer todas as questões dos últimos anos, de
determinado assunto, logo após estudar a respectiva matéria. Dessa forma,
poderá mensurar seu aprendizado.
Portanto, apresentamos aos candidatos do IRBr, além de uma coleção que
apresenta um conteúdo teórico muito rico, bastante pesquisado, uma
verdadeira e forte estratégia para enfrentar o concurso mais difícil do Brasil.
Seguindo esses passos, acreditamos, seguramente, que você poderá ser um
DIPLOMATA.
Fortaleza, 29 de julho de 2015.
Fabiano Távora
EVOLUÇÃO DAS QUESTÕES
POR ANO***
1. Relações Internacionais:
conceitos basilares e principais
debates teóricos
Este capítulo tem por objetivo apresentar os principais pontos que
compõem as diferentes abordagens analíticas das Relações Internacionais.
Esta apresentação, por razões didáticas, será realizada por meio de
abordagem cronológica e sequencial da inauguração dos debates na
comunidade acadêmica, a partir da segunda década do século XX até os
dias atuais. O uso desta metodologia de apresentação da disciplina em torno
dos “grandes debates”, no entanto, não é unânime entre a comunidade
acadêmica, sendo, inclusive, objeto de críticas quanto à sua utilidade. A
primeira dessas críticas visa a alertar para o risco de que uma abordagem
cronológica acabe conduzindo o leitor ao entendimento de que uma nova
teoria supere a anterior, e que as Relações Internacionais passem, doravante,
a ser explicadas pelo novo paradigma da análise, até que seja este superado
por outra teoria ainda mais nova, e assim sucessivamente. Essa perspectiva
temporal não deve, portanto, ser confundida com uma evolução qualitativa
das teorias. A respeito dessa crítica, Daniel Jatobá (2013, p. 14) destaca
que, “embora a exposição cronológica tenha um aspectoatraente e
conveniente para a mente humana, a sucessão de debates produz uma
imagem do processo de desenvolvimento teórico das RI como sendo mais
exato do que realmente foi”. O referido autor, ao citar a obra de Steve
Smith, recorda que “a teoria internacional não se moveu de uma fase à outra
como um automóvel que trocamos de marcha”. Outra crítica, igualmente
relevante, está contida na obra dos autores João Pontes Nogueira e Nizar
Messari (2005, p. 14), na qual ressaltam que a teoria das Relações
Internacionais deve ser construída a partir da “desmistificação de seus mitos
fundadores e da tradição inventada pelas teorias dominantes de modo a
conferir-lhes uma linhagem nobre, conquistada em sucessivas ‘batalhas’
contra paradigmas adversários”.
Malgrado essas ressalvas quanto às limitações do método escolhido para
apresentação das teorias das Relações Internacionais, o autor deste livro
entende que, devido ao escopo da obra, esta abordagem é “um mal
necessário”, que permitirá condensar em poucas páginas os aspectos mais
relevantes dos principais paradigmas teóricos.
1.1. A que se propõe uma teoria das Relações
Internacionais?
O estudo sistemático das relações entre os Estados foi, desde seu
nascimento, marcado pelo embate entre modos de compreensão do sistema
internacional. Diferentes autores em seus respectivos tempos, e partindo de
suas distintas realidades nacionais, propuseram diferentes entendimentos
que contribuíram para o enriquecimento da análise dos fatos que figuram
como objeto de estudo das Relações Internacionais. Os resultados desses
estudos foram, por diversas vezes, denominados teoria, revelando certa
ansiedade dos estudiosos da disciplina em encontrar relações de
causa/efeito capazes de elucidar a gênese dos conflitos e o fenômeno da
cooperação em meio à anarquia internacional.
O acadêmico francês Raymond Aron em sua obra Estudos Políticos
(ARON, 1980) analisa de forma crítica a real possibilidade de existência de
uma teoria das Relações Internacionais. De início, Aron propõe uma crítica
ao próprio uso do conceito de teoria: segundo o autor, a academia, por
vezes, confunde conceitualizações com teorias, gerando distorção no uso da
palavra, muito provavelmente, porque tenta conferir às ciências sociais um
caráter postulatório mais perceptível. De fato, a expressão teoria enseja dois
significados. Primeiro, um sentido próximo à enunciação filosófica que,
quanto mais distante for do emprego prático, menos permite a manipulação
de seu objeto; essa concepção é talvez a mais adotada no senso comum,
quando se denomina “teórico” tudo aquilo que não apresenta aplicabilidade
prática, que parece inobservável no plano quotidiano. Segundo, o
entendimento do vocábulo remete às teorias científicas que nascem de
observações empíricas e dados quantitativos, como, por exemplo, a teoria
heliocêntrica, de Galileu.
No âmbito das ciências sociais, a economia política, conforme Raymond
Aron, foi o ramo de estudo que mais evoluiu em direção a formulações
hipotético-dedutivas. Ao citar os trabalhos de Walras e Pareto, o autor
sublinha que suas equações eram simplificações da dinâmica real que
isolavam o fenômeno em estudo das influências das variáveis que se
impunham sobre aquele. Essa constatação conduziu Aron a afirmar que “os
teóricos não têm direito de extrair dos seus esquemas uma doutrina de
ação”, uma vez que os planos teórico e empírico são distintos entre si. De
fato, os postulados teóricos são aperfeiçoados pelo empirismo. Diante desse
pensamento, o referido autor extrai concepções que considera válidas para a
construção de uma teoria: a) é necessário delimitar, com precisão, o
relacionamento social em estudo (o objeto a ser trabalhado); b) o progresso
do conhecimento caminha com as contribuições recíprocas entre teoria e
prática; c) o estudo do objeto pressupõe a determinação de situações
fictícias “ideais”; d) ao mesmo tempo em que a estatística e o empirismo
auxiliam na construção da teoria, não podem ser tomados como suas bases
pois, sobretudo na esfera internacional, a imprevisibilidade se manifesta na
maioria dos fatos; e) em virtude da própria gênese, não é possível tomar a
teoria como fundamento único da ação.
Em seguida, Aron busca determinar as especificidades que compõem o
campo de estudo das Relações Internacionais. Assim, verifica que as
relações entre os Estados ocorrem em ambiente onde não há poder soberano
capaz de deter o monopólio legítimo da força. Porém, o autor observa que
quando um Estado (ou conjunto de Estados) está em posição hegemônica, é
entendido como garantidor da ordem, assim como a autoridade estatal em
relação ao plano interno. Tal fato, entretanto, não anula a concepção inicial
do vácuo de poder coercitivo no sistema internacional. Pelo contrário, se
admitimos a hipótese de uma sociedade sem monopólio legítimo da força,
percebemos o motivo que conduz os Estados a formarem alianças e a
cooperarem. O autor questiona, então, se uma análise desse tipo deve ser
considerada como uma teoria ou mera conceituação. Como exemplo,
contesta a “teoria do interesse nacional”, na qual observa que, a despeito de
os Estados atuarem externamente em consonância com suas demandas
internas, o “interesse nacional” é moldado por uma série de fatores que se
modificam em cada situação específica. Ceder em relação a alguns
objetivos de “interesse nacional”, para alcançar outros, seria uma
contradição a essa “teoria”.
O autor trabalha mais adiante em sua obra o fato de que “uma teoria das
relações internacionais não comporta, mesmo em abstrato, uma distinção
entre variáveis endógenas e exógenas”. Essa afirmação remete ao
entendimento de que, diferentemente da economia política, as Relações
Internacionais não são suscetíveis de separação entre o objeto a ser
estudado e as condições que nele interferem, pois nestas estão a própria
gênese das relações entre os Estados. O historiador, ao tratar das Relações
Internacionais, não deve se limitar a contar a história sem analisar o
contexto que a originou. Enfim, Aron busca demonstrar a inutilidade em
criar uma teoria que, baseada em dados estatísticos, quantitativos e
específicos de cada momento histórico, tentam identificar as causas dos
conflitos na ânsia de criar um antídoto que permita prevenir a guerra.
Assim, a prática demonstra que se basear em situações históricas para
prevenir-se do futuro pode ser um exercício frustrante e mesmo perigoso. O
teórico das relações internacionais deve elucidar a pluralidade de objetivos
dos atores internacionais e adaptar as conceitualizações de cada momento
histórico ao caso específico a ser estudado; a análise final da citada obra de
Aron traz à luz a hipótese de que a rigidez de uma “teoria” pode torná-la
abstrata e incapaz de prover subsídios à definição das condutas a serem
adotadas diante de uma “crise” internacional.
As ideias de Raymond Aron encontram paralelo nas análises feitas por
Kenneth Waltz no artigo “Realist Thought and Neorealist Theory”
(WALTZ, 2000). No estudo, Waltz ressalta que, sendo a teoria uma forma
de lidar com a complexidade dos fatos que compõem um fenômeno, sua
característica mais relevante é a extrema simplificação com a qual elucida
determinado mecanismo-chave de um todo. Não pode, jamais, ser
confundida com a tentativa de explicar todo o fenômeno sob o risco de ser
incompleta e distorcida.
Dessa forma, compreende-se que uma teoria das Relações Internacionais
deve servir à identificação das principais peças que compõem o fenômeno
final. Construir rígidas relações de causa/efeito diante das quais atribui-se a
gênese, tanto do conflito, quanto da cooperação, resulta na criação de
estereótipos comportamentais maléficos ao verdadeiro entendimento das
interações entre Estados. Diferente das ciências naturais e exatas, a
imprevisibilidade, contida na ação humana, reflete-se na ciência política,
tirando do analista a capacidade de “prescrever” condutas que levem com
precisão a determinado resultado final em uma relação entre Estados.
1.2. O Idealismo Wilsoniano eo Realismo Político
nas Relações Internacionais
O nascimento da disciplina Relações Internacionais coincide com a
necessidade de acadêmicos e estadistas de conhecer as razões que
conduziram os países europeus à Primeira Grande Guerra que foi, de fato, o
primeiro conflito em que a destruição, até então restrita aos campos de
batalha, ingressou nas cidades e nas áreas rurais, atingindo diretamente a
população civil e a atividade econômica dos cidadãos. Ainda que a
interação entre os Estados tenha sido contemplada nos estudos de
pensadores da Grécia Antiga (Tucídides), renascentistas e iluministas, tais
como Maquiavel, Kant, Rousseau e Hobbes, foi somente em 1919 que
surgiu, na Inglaterra (Universidade de Aberyswyth), a primeira cátedra de
Relações Internacionais, a qual levou o nome do Presidente norte-
americano Woodrow Wilson. No ano seguinte, em 1920, foram criados, no
Reino Unido, o Royal Institute of International Afrairs e, nos Estados
Unidos, o Council on Foreign Relations (GONÇALVES, 2004). A ascensão
política e econômica dos EUA combinada ao fim do isolacionismo norte-
americano após a Primeira Guerra fez com que as Relações Internacionais
tivessem, nos seus primeiros anos, expressivo desenvolvimento naquele
país.
Em seus primeiros anos, as Relações Internacionais apresentaram caráter
mais propositivo que analítico. Na obra que é tida como “inaugural” dessa
disciplina, Vinte Anos de Crise (CARR, 2001), o historiador britânico
Edward Hallett Carr observa que, nas primeiras décadas do século XX, os
governos nacionais, atentos à prevenção de novos conflitos, imaginaram
que os seres humanos deveriam encontrar, assim como nas ciências físicas,
leis morais universalmente válidas para as relações sociais. A crença no
racionalismo apoiava-se na democracia e na opinião pública para conformar
a criação de uma espécie de “controle social” capaz de censurar e legitimar
as ações dos Estados. O autor refere-se às análises de Rousseau e Kant para
demonstrar que a principal ideia à época era a de que a forma republicana
de governo, baseada no regime democrático, tornaria o povo capaz de
impor limites à ação estatal, até então restrita às vontades e interesses dos
príncipes soberanos. As ideias positivistas de Augusto Comte foram
enfatizadas na obra de Carr para demonstrar que a evolução intelectual da
sociedade a tornaria apta a discernir as melhores condutas nacionais. A
opinião pública intelectualizada, a qual, desde meados do século XIX,
suscitava reações dos diversos filósofos acerca dos riscos da geração de
uma “tirania de maioria”, renascia após a Primeira Guerra Mundial como os
pilares do pensamento utópico que dominava o entendimento das Relações
Internacionais.
A criação da Liga das Nações, em 1919, por meio do Tratado de Versalhes,
refletia os princípios do liberalismo político (inspirados nas ideias de
contrato social de John Locke) para a construção de uma “ordem”
internacional. A influência norte-americana marca bastante essa
organização internacional, pois os EUA, antes da crise de 1929,
experimentavam um modelo de desenvolvimento compatível com a
expansão do comércio e promoção da democracia. Os dirigentes da Liga
utilizaram o pensamento utópico para reforçar que o racionalismo tornaria a
organização eficaz. Pensavam os estadistas reunidos em Versalhes que, ao
erigirem conjunto de leis, convenções e tratados - enfim, fórmulas racionais
abstratas - que restringissem os conflitos e estimulassem o liberalismo
internacional, a opinião pública esclarecida tomaria, automaticamente, a
função de guardiã da paz mundial. Carr sintetiza seu pensamento ao afirmar
que “a crença no poder coator da razão, expressa através da voz do povo,
era particularmente inerente a (Thomas Woodrow) Wilson”1. Autoridades
britânicas chegaram a afirmar, em pronunciamentos na Liga, que qualquer
outra tentativa de criar um mecanismo de segurança coletiva que não a
opinião pública tenderia a malograr. Contudo, a primeira “falha” da opinião
pública internacional se verifica com a postura passiva diante da invasão
japonesa da Manchúria em 1931, ou mesmo do silêncio das sociedades
diante do aumento do protecionismo e acirramento da competitividade
internacional após o início da crise econômica de 1929.
No capítulo IV de sua obra, Edward Carr aponta o que considera serem as
fraquezas do idealismo, tornando nítidos os principais motivos que geraram
a “falha” da opinião pública internacional em conter a escalada militar que
levava a Europa à beira da guerra. Para o autor britânico, as causas da então
iminente Segunda Guerra Mundial não deveriam ser buscadas apenas na
crise que assolara a economia mundial após 1929 ou na inexequibilidade do
Tratado de Versalhes. Ele trabalha, inicialmente, a inviabilidade prática da
harmonia de interesses. Ao propor a primazia da ética sobre a política, os
idealistas afirmam que a opinião pública identifica na realização do bem
comum à coletividade uma forma de promover o bem a si próprio. Por sua
vez, na década de 1930, começa a surgir considerável parcela de críticos
realistas que se mostram céticos à existência de “bem coletivo” e alegam
que a ética subordina-se à política, ou seja, os mais fracos obedecem aos
mais fortes porque o não cumprimento das normas lhes traz mais
sofrimento que a submissão. De acordo com Edward Carr (2001, p. 62):
O que se nos defronta na política internacional de hoje é, portanto, nada
menos do que a completa falência da concepção de moral que dominou o
pensamento político e econômico durante um século e meio.
Internacionalmente, não é mais possível deduzir a virtude através do
raciocínio correto, porque não se pode mais seriamente crer que todo
estado, ao buscar o maior bem para o mundo inteiro, esteja visando ao
maior bem para seus próprios cidadãos, e vice-versa.
A prática de atrelar o idealizado “bem comum” às políticas nacionais dos
países é bastante recorrente na doutrina idealista do início do século XX. Os
Estados buscavam demonstrar que suas concepções ideológicas coincidiam
com o que viria a ser o bem da coletividade, influindo decisivamente na
construção da opinião pública. Ironicamente, o idealismo contribuía para a
validação da máxima de Maquiavel na qual afirma que a moral é produto do
poder. Foi nesse contexto que os países europeus se conduziram para a
Segunda Guerra Mundial, respaldados em suas opiniões públicas e “em
defesa do interesse coletivo” que nada mais era a expressão oportunista dos
grupos que lutavam pela manutenção do status quo do sistema
internacional.
1.2.1. Origem da crítica Realista nas Relações Internacionais
A eclosão da Segunda Grande Guerra, em 1939, culminou com a crise da
argumentação em torno da capacidade “regulatória” da opinião pública
mundial, ao mesmo tempo que suscitou controvérsias quanto à
possibilidade de serem as Relações Internacionais reguladas por
mecanismos de cooperação política internacional nos moldes da Liga das
Nações. O caráter anárquico do sistema em que os Estados interagiam e a
discrepância de poderes entre estes gerou na comunidade acadêmica, de
meados do século XX, a percepção de que uma teoria das Relações
Internacionais não poderia ser baseada nas expectativas de comportamento
social do liberalismo político.
A anarquia internacional proporcionava aos Estados (ou conjunto de
Estados) mais fortes o cenário ideal para otimizar a busca de seus interesses
e, assim, era impossível prever com exatidão a conduta de cada ator. A ação
estatal passa a ser entendida como fruto da luta pelo poder que, uma vez
conquistado, proporcionará ao Estado maximizar seus interesses nacionais.
O contexto de criação da Organização das Nações Unidas, com a
hierarquização entre os países detentores de poder de veto no Conselho de
Segurança e os demais membros da ONU, ilustra a percepção pós-Segunda
Guerra de que a discrepância de poder entre os atores e a estrutura
anárquica do sistema internacional tornavam inviável a “harmonia de
interesses” proposta pelos idealistas do início do século passado, aos quais,
comovimos anteriormente, são dirigidas as críticas da obra de Edward Carr.
O Realismo, no entanto, não deve ser visto como a antítese do Idealismo,
ou mesmo como teoria originada dos escombros da Segunda Guerra
Mundial. De fato, o Realismo não é uma doutrina única e, ao longo do
século XX, sua evolução se deu em face de vários fenômenos observados
das Relações Internacionais, o que originou diferentes vertentes dessa
teoria, como veremos adiante: Realismo Clássico, Escola Inglesa,
Neorrealismo (ou Realismo Estrutural) e Realismo Neoclássico (PONTES;
MESSARI, 2004). No processo de refinamento do Realismo, buscou-se nos
pensadores clássicos da antiguidade, do Renascimento e do Iluminismo, as
origens dos conceitos de sobrevivência, poder, autoajuda e estado de
natureza que compõem as análises do Realismo. Assim, de Tucídides,
destaca-se a anarquia nas relações entre os Estados e o risco de não
sobrevivência; de Maquiavel, extrai-se a ênfase na sobrevivência do Estado
como ator do cenário internacional; e de Hobbes, guarda-se a noção de
“estado de natureza” que caracteriza a sociedade internacional, na qual a
ausência de uma autoridade central (um Leviatã) sobre os demais Estados
soberanos marca contexto de disputa pela sobrevivência.
Conforme destacado na já citada obra de João Pontes Nogueira e Nizar
Messari (2004), a definição de uma corrente analítica deve ser feita com
base em premissas comuns, as quais devem conferir certa uniformidade
lógica ao pensamento. Nesse sentido, seriam as seguintes as premissas
comuns aos diversos estudiosos do Realismo, em suas diferentes vertentes:
a) O Estado como ator central das Relações Internacionais: caberia ao
Estado as funções de manter a paz dentro das fronteiras e a segurança dos
cidadãos em relação às agressões externas. O Estado no estudo do Realismo
é visto como uma “bola de bilhar”: a complexidade de seu processo
decisório no nível da política interna não é relevante, tendo-se em conta
apenas a inter-relação dos Estados no plano internacional;
b) Sistema Internacional anárquico: o estado de natureza é tomado como
realidade permanente. A existência da cooperação nas relações
internacionais não reduz a importância da condição anárquica: a decisão de
cooperar, seja no campo da segurança, ou da economia, por exemplo, se dá
nos momentos em que o ganho conjunto é muito superior às vantagens de
atuar de maneira separada;
c) Sobrevivência como meta da ação estatal: o papel fundamental do Estado
deve ser a garantia da paz doméstica e a segurança dos indivíduos em
relação às ameaças externas. Ao garantir a estabilidade dentro e fora das
fronteiras, o Estado “sobrevive”, ainda que, para tanto, seja necessário
diferenciar a “ética da convicção” da “ética da responsabilidade”, sendo
esta última típica do tomador de decisões nas Relações Internacionais;
d) Busca permanente pelo acúmulo de Poder: voltado à garantia da
sobrevivência nas Relações Internacionais, o Estado busca no acúmulo de
poder uma forma de promover o interesse nacional. Ligado ao conceito de
poder está o de “balança de poder”, do qual surgem as alianças e o estímulo
à cooperação como forma de criar condições de evitar a submissão do
Estado em relação a outros com maiores capacidades (mais poderosos) no
sistema internacional;
e) Autoajuda: embora a cooperação seja evidente nas relações
internacionais como forma de garantir a sobrevivência (principal interesse
nacional) por meio da balança de poder, é evidente, para os realistas, a
fragilidade das alianças, uma vez que estas são frutos de uma dada
conjuntura que pode ser modificada a qualquer tempo. Diante da
insegurança causada pelo caráter anárquico do sistema internacional, a
criação de condições para a autodefesa do Estado é papel primordial do
governante.
1.3. O Realismo nas Relações Internacionais
No item anterior deste capítulo, afirmamos que Vinte Anos de Crise, de
Edward Carr, pode ser considerada obra inaugural das Relações
Internacionais como disciplina acadêmica a partir do século XX. Da mesma
maneira, arriscamo-nos a afirmar que a principal obra Realista das Relações
Internacionais, a qual foi publicada em 1948, é A Política entre as Nações: a
luta pelo poder e pela paz, de Hans Morgenthau, acadêmico de origem
alemã que havia deixado a Europa em meio ao crescente antissemitismo
alemão dos anos 1930 na busca por crescimento profissional nas
universidades norte-americanas. Na primeira parte de seu trabalho,
Morgenthau tem por objetivo analisar a relação entre teoria e sua
aplicabilidade prática na política internacional, tomando por base a natureza
humana e os eventos passados que compuseram as relações interestatais.
Por razões de espaço, nesta obra, limitaremos a brevíssima análise de A
Política entre as Nações apenas aos seus dois primeiros capítulos, nos quais
o autor busca assentar os princípios pelos quais são regidos o Realismo,
bem como analisar a aplicabilidade prática da teoria.
Logo no início de seu trabalho, Morgenthau estabelece seis princípios
norteadores do Realismo político, os quais podem ser resumidos da seguinte
forma:
1 - A política é governada por leis objetivas que deitam suas raízes na
natureza humana. Todo pensamento sobre política deve separar a razão da
opinião, ou seja, os fatos que passam por uma análise racional daquilo que é
somente um julgamento subjetivo. Ademais, a teoria política não perece
com o passar dos anos de sua elaboração pois sua finalidade é construir um
modelo de pensamento adaptável às diversas situações pelas quais passa a
humanidade. Tal teoria deve refletir os atos políticos realizados e a
consequência daqueles atos. Assim, somente a avaliação da conduta
adotada pelo político diante de um ato concreto em contraste com a reação
racional esperada para a situação poderá conferir caráter teórico ao
pensamento político. As motivações humanas não partem exclusivamente
da razão.
2 - A principal sinalização que ajuda o realismo político a situar-se em meio
à paisagem da política internacional é conceito de interesse definido em
termos de poder. É o interesse que permite compreender a distância entre a
solução racional e o fato concreto. O político utiliza-se sempre do interesse
para garantir o poder. A teoria Realista considera que o pensamento político
deve ser divorciado da motivação sem interesse e das preferências
ideológicas. De fato, Morgenthau fornece exemplos em que a motivação
dos estadistas muitas vezes resultou em atos políticos desastrosos, por vezes
contrários ao objetivo inicial. O pensador realista deve distinguir entre
aquilo que é desejável e o que é possível em cada momento; na busca pela
elaboração de uma política externa realista, o policy maker deve trabalhar a
racionalidade e a experiência prática simultaneamente.
O autor de A Política entre as Nações afirma que alguns vícios afetam o
pensamento humano quando da tomada de uma decisão: a obsolescência, as
interpretações demonológicas, a covardia diante de situação ameaçadora e a
crença no fato de que as realidades são maleáveis. Morgenthau sustenta que
as instituições internacionais, permeadas por visões que pouco prezam a
racionalidade e experiência constituem uma das muitas causas da anarquia
internacional; qualquer organização internacional que envolva os Estados
soberanos deve estar em consonância com o fato de que as relações de
poder no sistema internacional são a base das decisões de política externa
dos países. Mais adiante em sua obra, Morgenthau trabalha os efeitos da
demonização de pessoas e regimes políticos que nos passa a falsa percepção
de que neles estão contidos os males dos problemas verificados nas relações
entre os Estados. Um paralelo com esse pensamento pode ser estabelecido,
na atualidade, com a recente guerra dos EUA contra Saddam Hussein, como
se este fosse a fonte do terror e da instabilidade internacional. O contexto
pós-guerra nos tem revelado que, naquele conflito, os EUA desviaram-se da
real ameaça terrorista, pouco contribuindo para o efetivo combate ao terror.
3 - O realismo partedo princípio de que seu conceito-chave de interesse
definido como poder constitui uma categoria objetiva que é universalmente
válida, mas não outorga a esse conceito um significado fixo e permanente.
A ação política entre os Estados é ditada por relações de interesse. Ao citar
Max Weber, Hans Morgenthau afirma que são os interesses (materiais e
ideais) e não as ideias que conduzem a ação humana. Os fatores que
determinam a ação política em um determinado período da história
dependem do contexto político e cultural dentro do qual é formulada a
política externa. A partir do momento em que o conceito de interesse passa
a determinar a ação de política externa dos países, cada ato passa a ter uma
razão própria de sua época, de seu contexto.
4 - Os princípios morais universais não podem ser aplicados às ações dos
Estados de forma abstrata. Moralidade política vinculada à prudência: a
ação política vitoriosa não pode ser sacrificada por causa de princípios
morais abstratos, pois sobre estes estão os princípios morais da
sobrevivência nacional. Morgenthau conclui que “a ética política julga uma
ação tendo em vista suas consequências políticas”; dessa forma, a prudência
deve ser base da ação política.
5 - O realismo político recusa-se a identificar as aspirações morais de uma
determinada nação com as leis morais que governam o universo. O teórico
realista não admite que verdades absolutas e supremas indiquem a ação
política. Assim, a crença religiosa e a idolatria não servem para justificar
medidas políticas. Uma vez que o interesse está no cerne da ação política, a
melhor forma de compreender a provável ação do outro é colocar-se em sua
posição, calculando quais seriam os possíveis interesses, pois assim evita-se
tanto o excesso moral (e o dogmatismo) quanto o perigo da ação política
puramente racional (desprovida de prudência).
6 - O realista político sustenta a autonomia da esfera política em relação às
demais esferas (jurídica e religiosa) na análise dos fatos. Assim como os
demais ramos do pensamento foram emancipados, o realismo busca
conferir à política uma autonomia de análise. Por outro lado, reconhece-se
que é impossível desvincular a decisão política de seu caráter jurídico ou
econômico até mesmo pelo fato de que ambos compõem diretamente a
noção de interesse. No âmbito da política internacional, esse fenômeno é
verificado ainda com mais relevância.
No segundo capítulo de sua obra, Hans Morgenthau verifica que a corrente
realista das Relações Internacionais inaugura, no estudo dessa disciplina, a
busca e a análise das forças atuantes no processo de formulação da política
externa. Diferente dos historiadores e dos legalistas, o autor observa que “a
política internacional não pode ser reduzida a regras e instituições legais.
Ela opera dentro da moldura de tais regras e por meio de tais instituições”.
A análise dos fatos que dão origem à teoria enseja, nas Relações
Internacionais, especial dificuldade à tentativa de elaborar qualquer relação
perene, duradoura, de causa e efeito entre eles. De fato, quando uma
situação ocorre, as circunstâncias que a compõem são únicas e verificadas
somente naquele momento específico. Uma vez que os eventos ocorridos na
esfera internacional são movidos por relações de interesse entre as partes, as
alianças internacionais não são estáticas e podem alcançar impressionante
mutabilidade. Assim, o analista internacional não detém, como afirma
Morgenthau, capacidade de elaborar “leis” científicas que prevejam o
relacionamento entre os Estados. Contudo, tal imprevisibilidade não
significa que a história nada tenha a contribuir para a elucidação das
medidas indicadas para a decisão do policy maker. A análise dos fatos
passados permite assinalar as diferentes condições que tornam uma
tendência mais suscetível de ocorrer nas Relações Internacionais.
A compreensão do sistema internacional para o Realismo é ponto de grande
relevância no estudo dessa teoria. A concepção realista vê na ausência do
Leviatan de Hobbes uma das causa da disputa pelo poder como forma de
garantir a integridade física e política dos atores internacionais. Dessa
forma, a anarquia do sistema influencia o comportamento estatal e molda a
decisão a ser tomada pelo estadista. Os teóricos adeptos do Idealismo, no
início do século XX, haviam sustentado que o sistema internacional
aumentaria o risco de conflitos, uma vez que não possuía meios de evitá-
los. O aperfeiçoamento do referido sistema, por meio da cooperação em
torno de instrumentos legais (como na concepção de contrato social de John
Locke), reduziria a disputa de poder entre os entes estatais. Como pode ser
percebido, ambas as teorias contemplavam a importância da anarquia
internacional para a ocorrência de conflitos internacionais; enquanto para os
idealistas o sistema atuava como facilitador dos conflitos, para os realistas a
estrutura desse sistema seria uma das principais causas da disputa pelo
poder. Assim, o Realismo se aproxima do que viria a ser denominado,
alguns anos mais tarde, visão sistêmica das Relações Internacionais.
1.3.1. Principais contribuições analíticas ao Realismo Clássico
Nos anos seguintes à publicação de A Política entre as Nações, a obra de
Hans Morgenthau tornou-se cerne dos principais debates acadêmicos
relativos às análises do sistema internacional e, sobretudo, à efetiva
capacidade que uma construção teórica poderia oferecer para prever e evitar
novos conflitos. Naqueles anos, o cenário internacional era caracterizado
pelo acirramento da Guerra Fria, na qual o conflito bipolar entre EUA e
URSS era fator decisivo na construção de alianças e na definição dos
posicionamentos a serem adotados na política externa. A corrida
armamentista entre as duas principais potências era acompanhada pelo
armamento estratégico de seus principais aliados, sobretudo aqueles
localizados nas zonas fronteiriças entre as influências do capitalismo liberal
norte-americano e do socialismo soviético. O efeito da militarização dos
principais aliados de cada potência do conflito bipolar era, na maioria das
vezes, disseminado entre seus vizinhos que, ao observarem a escalada do
poder militar de um Estado da sua região, tomavam a decisão de,
igualmente, investir na aquisição de armamentos que pudessem reequilibrar
a balança de poder regional.
A corrida armamentista atraiu a atenção de diversos analistas nas primeiras
duas décadas da Guerra Fria, dentre os quais destaca-se John Herz,
acadêmico de origem alemã que trabalhara, entre 1943 e 1948, no Escritório
de Serviços Estratégicos e no Departamento de Estado dos EUA. Em 1950,
Herz publicou artigo na revista World Politics, editada pela Universidade de
Princeton, intitulado Idealist Internationalism and the Security Dilemma, no
qual tratava do fenômeno da corrida armamentista, explicitando-a nos
seguintes termos (HERZ, 1950, p. 157):
Wherever such anarchic society has existed — and it has existed in most
periods of known history on some level — there has arisen what may be
called the “security dilemma” of men, or groups, or their leaders. Groups or
individuals living in such a constellation must be, and usually are,
concerned about their security from being attacked, subjected, dominated,
or annihilated by other groups and individuals. Striving to attain security
from such attack, they are driven to acquire more and more power in order
to escape the impact of the power of others. This, in turn, renders the others
more insecure and compels them to prepare for the worst. Since none can
ever feel entirely secure in such a world of competing units, power
competition ensues, and the vicious circle of security and power
accumulation is on.
O artigo de John Herz chama a atenção para o fenômeno que ficou
conhecido nos meios acadêmicos como o Dilema da Segurança. Percebe-se
que o autor retoma o conceito de autoajuda do Realismo clássico, o qual,
como vimos, parte da suposição que a sobrevivência do Estado deve ser
garantida pelos próprios meios, dada a instabilidade das alianças no planointernacional. A consequência da constante busca pela sobrevivência por
meio do aumento do número de forças militares é o aumento da insegurança
estatal, devido ao fato de que seus potenciais rivais no plano externo, e seus
vizinhos em especial, ao sentirem-se ameaçados pelo desequilíbrio de
forças, darão início à espiral da corrida armamentista.
Outra contribuição de considerável importância para o desenvolvimento do
Realismo, originada durante os anos da Guerra Fria, foi o surgimento dos
estudos de caráter estatístico e matemático, os quais tinham por objetivo
encontrar, segundo os métodos das ciências exatas, pressupostos que
permitissem explicar as causas das guerras. Essas abordagens ficaram
conhecidas como behavioristas (neologismo derivado de behaviour, que
quer dizer comportamento em inglês), devido à intenção de buscarem
razões exatas para os diferentes comportamentos internacionais. As
interpretações dos teóricos realistas até o início da Guerra Fria eram
baseadas na análise histórico-sociológica, desenvolvida por autores como
Edward Carr, George Kennan e Hans Morgenthau (OLIVEIRA, 2002).
Nesse contexto, o Behaviorismo propunha dotar aquelas análises de
medidas empíricas de verificação baseadas na análise das ciências exatas. A
respeito, é importante ressaltar que a análise quantitativa não é exclusiva
dos teóricos do Realismo e nem mesmo restrita ao período da Guerra Fria,
sendo ainda muito utilizada nos dias atuais. De acordo com James
Dougherty e Robert Pfaltzgraff Jr. (2003, p. 366):
[...] a análise quantitativa é frequentemente associada a uma abordagem
behaviourista da teoria internacional mais do que às abordagens clássicas
ou pós-modernas. Aliás, realistas e neorrealistas estão, normalmente,
associados ao tradicional paradigma estatocêntrico e centrado no estudo do
poder. Estas categorizações não são inteiramente corretas. Nem os
tradicionalistas nem os behaviouristas, nem realistas nem idealistas, nem os
teorizadores dedutivos nem os teorizadores indutivos podem reclamar o
monopólio da metodologia científica.
Dentre as principais iniciativas dos estudiosos adeptos do behaviorismo
destaca-se o projeto acadêmico Correlates of War (COW), iniciado em
1963, na Universidade de Michigan, sob a coordenação do cientista político
David Singer. O projeto COW tem por objetivo a coleta e a análise de
dados sobre conflitos internacionais desde 1816, segundo uma série de
parâmetros que tornam possíveis a realização de análises quantitativas
acerca do fenômeno da guerra, da cooperação e das alianças no plano
internacional. Ao longo dos anos, o projeto tem permitido reunir, organizar
e disseminar dados sobre os mais variados conflitos.
Em oposição aos métodos quantitativos de análise das Relações
Internacionais, destacam-se os estudos desenvolvidos, a partir do final da
década de 1950, por Martin Wight, os quais seriam ampliados, anos mais
tarde, por Hedley Bull: para esses autores, o estudo da história e das
correntes filosóficas inauguradas no Iluminismo trazem as bases analíticas
das Relações Internacionais. A respeito das limitações que Martin Wight
apontava às análise behavioristas, Henrique Altemani de Oliveira (2002, p.
13) afirma que:
[...] o tipo de teoria que ele almejava era completamente diferente da
ambicionada pelos behavioristas. Considerava a Teoria das Relações
Internacionais, ou como ele chamava - a Teoria Internacional - como um
estudo da filosofia política ou de especulação política direcionado para o
exame das principais tradições do pensamento sobre Relações
Internacionais no passado.
Enquanto os behavioristas buscavam desenvolver uma teoria que os
aproximasse da ciência, rejeitando a literatura do passado, até mesmo a do
passado imediato, Wight visava uma aproximação com a filosofia,
começando por pesquisar, organizar e categorizar tudo o que tinha sido dito
e pensado sobre o assunto através dos tempos.
Os trabalhos de Martin Wight, que era pesquisador da London School of
Economics, foram desenvolvidos no âmbito do Comitê Britânico sobre a
Teoria da Política Internacional, fundado na capital britânica, em 1958, com
o objetivo de estudar as razões que conduzem os Estados a adotarem
diferentes posicionamentos em suas políticas externas. Os estudos
promovidos por Martin Wight deram origem à chamada Escola Inglesa das
Relações Internacionais, a qual afirma a existência de três paradigmas
clássicos de análise do relacionamento entre os Estados:
• Realismo: visão marcada pela anarquia do sistema internacional, que não
deve ser confundida com caos no sistema, mas interpretada a partir da
ausência de ente superior à soberania dos Estados. Nesse cenário anárquico,
a sobrevivência é fruto quase exclusivo da autoajuda, tendo em vista a
insegurança e a fragilidade das alianças;
• Racionalismo: igualmente baseada na anarquia internacional, a corrente
racionalista vê no Direito Internacional uma tentativa de construção pelos
Estados soberanos de regras de convivência capazes de aprimorar as
condições de sobrevivência e permitir algum grau de desenvolvimento
social na comunidade internacional. A cooperação, antes restrita às
alianças, passa a ser mais sólida e perene, uma vez que doravante é regulada
pelo imperativo da ética; e
• Revolucionismo: em oposição ao Realismo, os revolucionistas negam a
soberania estatal, a qual é entendida como obstáculo à formação de uma
única civilização humana. Para eles, a soberania é uma construção fictícia
que deve estar subordinada à vontade humana de estabelecimento da paz
universal.
De acordo com Oliveira (2002, p. 15), esses paradigmas são algumas vezes
representados por Wight como “realismo, racionalismo e revolucionismo”,
e outras vezes como “maquiavélico, grociano e kantiano”, respectivamente.
O aprofundamento das análises de Martin Wight será realizada por um de
seus principais seguidores acadêmicos, Hedley Bull, o qual privilegiará nos
seus estudos a ênfase na visão Racionalista como a forma mais adequada de
buscar a compreensão das relações entre os Estados. Em artigo escrito no
início da década de 1960 (Society and Anarchy in International Relations),
Bull desenvolve as primeiras ideias que o conduziram à elaboração, alguns
anos mais tarde, de sua obra maior, A Sociedade Anárquica.
No ensaio anterior à obra, esse representante da Escola Inglesa analisa a
concepção de anarquia nas relações internacionais e a suposta
incompatibilidade desse conceito com a existência de uma sociedade
internacional. Bull investiga os limites da comparação entre as sociedades
nacionais (domésticas) e o possível modelo de sociedade internacional,
buscando enfatizar as diferenças fundamentais à compreensão entre as duas
referidas formações sociais. A percepção de que a anarquia entre os Estados
inviabiliza a formação de uma sociedade entre estes nasceu no contexto
pós-Primeira Grande Guerra, quando a Liga das Nações foi criada com o
intuito de evoluir até certa espécie de “governo mundial”. A falência da
Liga contribuiu para a divisão do debate em três principais doutrinas. A
primeira descreve o relacionamento internacional a partir do estado de
natureza definido por Thomas Hobbes. Por estado de natureza compreende-
se a situação em que todos os indivíduos estão em guerra (ou na iminência
de iniciá-la) entre si, inexistindo princípios morais ou jurídicos. A
prudência é recomendada, mas o objetivo final a ser alcançado é a
sobrevivência não importando, nesse contexto, os meios utilizados para
preservá-la. A segunda doutrina também evidencia a anarquia como
característica inerente ao relacionamento interestatal e prossegue na
argumentação propondo que, diante do estado de natureza hobbesiano, os
países tendem a elaborar contrato social capaz de extinguir a constante
iminência de guerra. A terceira doutrina, por outro lado, discorda, tanto da
existência de um conflito permanente entre os Estados quanto da
possibilidade destes alcançarem o contrato social, em analogia às relações
indivíduo/governo. A par dessas três visões, Hedley Bull conclui queo
Realismo em sua vertente hobbesiana, típica das análises de Morgenthau,
falhava ao explicar o fenômeno da cooperação por meio do Direito
Internacional. A cooperação por meio do Direito Internacional parece ser
para os racionalistas a base das relações entre Estados, definidas em termos
de interesse e pautadas por análises de conveniência.
Em resumo, é possível afirmar que entre o estado de natureza de Hobbes e o
contrato social de Kant está posicionada, na concepção intermediária de
Hugo Grotius, a dinâmica de anarquia internacional defendida pela corrente
racionalista de Hedley Bull. Assim, os Estados, embora dotados de
soberania, conseguem manter nível de relacionamento que não é baseado
apenas nas relações de força, na luta de todos contra todos: há espaço para a
diplomacia, as conferências e o comércio, por exemplo. Na concepção
racionalista, o sistema internacional é governado mais por regras
estabelecidas pelos próprios Estados, do que por relações de força.
1.3.2. Neorrealismo (Realismo Estrutural)
A década de 1970 pode ser caracterizada como momento desafiador para os
postulados basilares do Realismo Clássico. De fato, naqueles anos,
completava-se o processo de reconstrução econômica da Europa, após a
Segunda Guerra Mundial, e assistia-se ao fortalecimento da Comunidade
Econômica Europeia que passava a contar, a partir de 1973, com o ingresso
da Inglaterra, fato que inaugurava dinâmica de cooperação comercial entre
grandes potências europeias de magnitude até então inédita. Ademais, o
crescimento econômico japonês impulsionava o processo de
descentralização da produção industrial, o qual era, ainda, decisivamente
beneficiado pelos avanços tecnológicos nos transportes e nas comunicações.
Tal processo de descentralização produtiva ensejou críticas à
vulnerabilidade das análises estadocêntricas, as quais foram agravadas com
a eclosão, em 1973, da Guerra do Yom Kippur e a consequente resposta por
parte dos países produtores de petróleo, que resultou na “Crise do Petróleo”.
A mútua dependência econômica entre os Estados passava a moldar as
decisões de política externa, uma vez que o desenvolvimento nacional
passava a estar, doravante, afetado diretamente pela saúde econômica de
outros Estados do sistema internacional. Todos esses fatores, somados à
diminuição das tensões entre Estados Unidos e União Soviética (détente),
pareciam pôr em dúvida os pressupostos teóricos do Realismo político,
tendo a disputa pelo poder como o elemento chave das Relações
Internacionais.
Nesse contexto, surgia a corrente teórica que foi denominada Neorrealismo,
que identificava na estrutura do sistema internacional a principal variável a
determinar o relacionamento entre os Estados. O Neorrealismo não negava
o Realismo Clássico: pelo contrário, visava propor revisão à teoria original,
a fim de harmonizar nos seus postulados a percepção de que o sistema
internacional limita e constrange as escolhas dos Estados no relacionamento
com seus pares.
A revisão teórica proposta pelo Neorrealismo, que possui o norte-americano
Kenneth Waltz, professor da Universidade de Columbia, como seu principal
expoente, tem por objetivo clarificar as relações de causa e a origem do
comportamento belicista dos Estados no relacionamento com os demais. A
estrutura do sistema internacional passa a dispor de nova significação no
entendimento das Relações Internacionais, e a disputa pelo poder deixa de
ser objetivo último da ação estatal para tornar-se útil ferramenta na busca da
segurança humana. Assim, Waltz lança crítica à tentativa de Morgenthau
em elaborar uma “teoria racional” das Relações Internacionais; segundo o
teórico neorrealista, Morgenthau se limitara a explicar o fenômeno de
construção da política externa e falhara ao separar a política das dimensões
sociais e econômicas das relações entre os Estados. Sendo a teoria uma
forma de lidar com a complexidade dos fatos que compõem um fenômeno,
sua característica mais relevante é a extrema simplificação com a qual
elucida determinado mecanismo chave de um todo. Não pode, jamais, ser
confundida com a tentativa de explicar todo o fenômeno sob o risco de ser
incompleta e distorcida.
Na sua obra mais conhecida, Theory of International Politics, Kenneth
Waltz discorre sobre a função da estrutura do sistema internacional para a
compreensão das relações entre os Estados. A falta de ente jurídico capaz
de impor regras e limites à ação dos Estados determina a situação de
anarquia em que a segurança dos atores não pode ser garantida senão por
eles próprios - retoma a ideia da autoajuda defendida pelos realistas
clássicos. A estrutura do sistema internacional passa a ser, portanto, a causa
da disputa pelo poder e o determinante da índole belicosa dos Estados. A
interação entre os Estados só pode ser entendida se levado em conta o meio
em que vivem, o qual, por sua vez, é determinado pelas potências
dominantes de um determinado período histórico. Segundo Waltz (2002, p.
105):
Em relações internacionais, como em qualquer sistema baseado no interesse
próprio (autoajuda), as unidades de maior capacidade estabelecem o cenário
da acção para os outros, assim como para si mesmos. Em teoria sistémica, a
estrutura é uma noção generativa; e a estrutura de um sistema é gerada pelas
interacções de suas principais partes. As teorias que se aplicam ao sistema
de autoajuda são escritas em termos das principais partes nos sistemas. Será
tão ridículo construir uma teoria das relações internacionais baseada na
Malásia e na Costa Rica, como construir uma teoria económica de
competição oligopolista baseadas nas firmas menores de um sector da
economia [...] Focarmo-nos nas grandes potências não é perder de vista as
mais pequenas. A preocupação com o destino das últimas requer dar mais
atenção às primeiras.
Dessa forma, Waltz afirma que, diante da necessidade de o Estado garantir a
segurança e a integridade institucional, o poder passa a ser buscado como
ferramenta de defesa. Assim, o autor estabelece distinção entre a doutrina
realista, que vê na luta pelo poder o objetivo dos Estados, e o Neorrealismo,
que, por sua vez, entende a luta pelo poder como a busca pela ferramenta
capaz de lhe prover segurança e estabilidade no cenário de anarquia
internacional. Outra distinção contida na obra neorrealista é a de que,
enquanto Morgenthau afirma em sua obra principal, A Política entre as
Nações, que a busca pelo poder está contida na gênese humana, Waltz crê
que tal busca se deve à estrutura social em que o homem está envolvido.
Por fim, Waltz ressalta que o Realismo entende a anarquia como condição
geral da estrutura do sistema internacional. Em sua visão, a anarquia seria a
própria estrutura na qual os Estados interagem. Outra diferença entre as
correntes teóricas, identificada por Kenneth Waltz, se refere à percepção de
que os realistas veem os Estados como unidades diferentes entre si que,
diante da condição anárquica em que estão inseridos, apresentam
comportamentos heterogêneos em face da ganância pelo poder. Já os
neorrealistas entendem que os Estados são, diante da estrutura anárquica,
unidades autônomas iguais entre si; suas interações no sistema estão
limitadas às suas capacidades de garantir a segurança por meio da
acumulação de poder. As conclusões de Waltz revelam, portanto, a
disposição do autor em redefinir conceitos do Realismo Clássico na
tentativa de tornar a teoria das Relações Internacionais instrumento de
análise do sistema internacional sem, contudo, almejar explicar a dinâmica
do referido sistema em sua totalidade.
1.4. O Liberalismo nas Relações Internacionais
Ao lado do Realismo, a matriz teórica denominada Liberalismo oferece
importantes subsídios para ampliar as opções analíticas das Relações
Internacionais. Se em algum momento da construção da disciplina houve,
de fato, um “grande debate,” pode-se afirmar que este, com certeza, e ao
longo da história, foi o dos teóricos realistas com seus pares liberais,
divididos em suas respectivas vertentes. O Liberalismo está, igualmente,na
origem que neste trabalho atribuímos à disciplina, ou seja, o início do
século XX. Essa corrente teórica visa a identificar modos de relacionamento
entre os Estados que lhes permitam romper com a relação conflituosa
determinada pela anarquia2 do sistema internacional. De fato, realistas e
liberais reconhecem que o sistema internacional é anárquico e que a
soberania dos Estados é fator determinante dessa anarquia. As marcadas
divergências entre as duas correntes teóricas vêm à tona quando analisamos
as funções e a centralidade dos Estados, bem como suas formas de interação
nesse sistema. Para os realistas, a interação no plano internacional é baseada
na autoajuda, a qual requer constante movimento de busca do interesse
nacional definido em termos da acumulação de poder; qualquer tentativa de
cooperação é considerada utópica, dadas as vantagens em não cooperar, a
fim de maximizar suas possibilidades de obtenção de poder. Para os
liberais, a sociedade internacional é passível de ser aperfeiçoada e pode
evoluir em direção a formas de relacionamento mais cooperativas e
harmoniosas. A autoajuda, portanto, não seria uma postura inevitável dos
Estados no sistema anárquico.
Nesta parte do texto, concentraremos nossa análise nas principais vertentes
do Liberalismo, as quais podemos afirmar que são o Funcionalismo, sua
autocrítica, o Neofuncionalismo e a Interdependência Complexa.
Buscaremos, ainda, apontar as contribuições críticas àquelas vertentes do
Liberalismo sem querer fazer deste debate um rally teórico que, se de fato
tivesse ocorrido, seria bem mais amplo e diversificado do que esta breve
reunião de ideias.
1.4.1. Bases analíticas do Liberalismo nas Relações
Internacionais
As análises liberais buscam apontar alternativas empíricas, baseadas na
observação objetiva e por vezes quantitativa dos fatos - como afirmamos
anteriormente, o behaviorismo também está presente nesta corrente teórica
-, que sejam capazes de mitigar a autoajuda como padrão do relacionamento
entre Estados. Na já citada obra de João Pontes Nogueira e Nizar Messari
(2005, p. 62), aqueles autores apontam mecanismos de cooperação
privilegiados na teoria liberal, sobre os quais dedicaremos breve análise:
A pergunta que vem à mente, neste ponto, é como o sistema internacional
pode ser mudado de forma a se tornar menos conflituoso e mais
cooperativo? Os diferentes pensadores liberais oferecem uma grande
quantidade de respostas a essa pergunta, mas acreditamos que três delas são
as mais representativas do liberalismo na teoria das relações internacionais:
o livre-comércio, a democracia e as instituições internacionais.
a) Livre-comércio: desde a Revolução Industrial e a consequente redução
do artesanato em detrimento da manufatura, o comércio passou a ser
essencial para que o capitalista maximizasse seus ganhos por meio da escala
de produção. Quanto mais estável fosse o sistema internacional, melhores
seriam as condições de comércio e melhor o retorno do investimento
capitalista. Seria o livre-comércio, portanto, uma forma de convergência até
mesmo entre as elites industriais e os operários do “chão de fábrica” em
torno dos altos custos da guerra. O mercantilismo, e sua lógica de guerras
de conquista, era, igualmente, alvo dos liberais. Assim, o livre-comércio
seria estimulado pelas diferentes sociedade capitalistas, as quais teriam a
guerra como um extremo incômodo a ser de todo modo evitado.
b) Democracia: a relação entre democracia e paz remonta à obra de
Immanuel Kant (A Paz Perpétua), na qual o pensador prussiano atribuía à
opinião pública o racionalismo necessário à preservação da vida e das
riquezas acumuladas. Quanto maiores as chances de elevar a opinião
pública às esferas de decisão estatal, mais estável e menos conflituosa
seriam as interações estatais. O ideal kantiano e sua promoção pelos liberais
foram alvo de muitas críticas, sobretudo aquelas que apontavam o apoio de
expressiva parcela dos povos europeus às políticas de confrontação externa
desenvolvidas por governos fascistas e nazistas. No plano mais recente,
Michael Doyle (2011, p. 55) lança críticas à alegada relação entre
democracia e paz:
War and conquest have thus characterized the careers of many authoritarian
rulers and ruling parties, from Louis XIV and Napoleon to Mussolini´s
fascists, Hitler´s Nazis, and Stalin´s communists.
Yet we cannot simply blame warfare on the authoritarian or totalitarians, as
many of our more enthusiastic politicians would have us do. Most wars
arise out of calculations and miscalculations of interest, misunderstandings,
and mutual suspicions, such as those that characterized the origins of World
War I. However, aggression by the liberal state has also characterized a
large number of wars.
c) Instituições: a base conceitual adotada pelos liberais para alegar a
importância do Direito Internacional para a estabilização do sistema
remonta às ideias de Hugo Grotius, para o qual todas as pessoas estariam
submetidas ao Direito Natural, que lhes garantiria por meio da razão
humana a convivência pacífica. Ao contrário do que se poderia pensar,
Grotius, assim como os teóricos liberais, entendia serem os Estados os
principais sujeitos do Direito Natural. Portanto, é incorreto afirmarmos que
os liberais desejavam criar um poder supranacional, tal como uma
federação, acima dos Estados. Mas, afinal, qual seria a contribuição das
instituições internacionais para a estabilidade do sistema internacional?
Primeiro, são aquelas instituições o locus ideal para o intercâmbio de
pontos de vista e realização de alianças, o que torna o sistema mais
transparente e reduz a desconfiança mútua entre os Estados; segundo,
veremos adiante como podem as instituições aprofundarem seus
mecanismos de integração, inicialmente restrito a determinadas áreas
técnicas, para uma variada gama de temas das relações entre os Estados, o
que cria múltiplos vínculos de interesse entre os Estados e, portanto, torna o
custo da não cooperação muito maior que entre Estados que apresentam
escasso relacionamento bilateral.
As bases analíticas acima mencionadas encontram-se no já mencionado
Discurso dos 14 Pontos, realizado pelo Presidente Woodrow Wilson, em
1918. Tais bases seriam amplamente debatidas, sobretudo diante do
fracasso da Liga das Nações em evitar a ocorrência de novo conflito de
escala mundial. No imediato pós-Segunda Guerra, o Liberalismo como
corrente teórica encontrava-se ofuscado diante do crescimento da
argumentação em torno dos pressupostos realistas, sobretudo diante do
recrudescimento da Guerra Fria nos anos 1950, fato que levou os teóricos
liberais a aprofundarem suas análises a fim de revitalizar seus pressupostos.
1.4.2. Funcionalismo
O Funcionalismo é uma das vertentes teóricas do Liberalismo, a qual busca
empreender, a partir das décadas de 1950 e 1960, estudos sobre as
dinâmicas de criação das organizações internacionais. As razões que
conduziram à Segunda Guerra Mundial levaram ao descrédito a
argumentação liberal clássica de que a cooperação por meio das instituições
internacionais e da democracia regida pelo Direito Natural, somados ao
fortalecimento do comércio, mitigariam os riscos de um conflito militar
generalizado. Assim, a partir do Funcionalismo, os liberais buscavam
retomar seus argumentos não mais com a intenção de negar a dinâmica de
autoajuda vigente nas relações entre os Estados, mas sim com o objetivo de
encontrar possibilidades de cooperação no âmbito do sistema internacional
que reduzisse os custos inerentes às condutas individualistas dos Estados.
O principal expoente do Funcionalismo é Ernest Haas, acadêmico de
origem alemã, que construiu sua carreira na Universidade de Berkeley
(EUA). Em meio ao predomínio das análises estadocêntricas baseadas nos
conceitos de poder, anarquia e autoajuda, os estudos de Ernest Haas,
expressos na sua obra The Uniting of Europe, publicada em 1958, divergem
da maioria dos teóricos de sua época e são dirigidos à análise do processo
de integração regional europeu, iniciado por meio da cooperaçãono âmbito
da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (1951), e consideravelmente
ampliado para outras áreas do relacionamento multilateral por meio do
Tratado de Roma (1957), que deu origem à Comunidade Econômica
Europeia (CEE).
Para Haas, as organizações internacionais continham demonstrações de que
a cooperação interestatal era iniciada no nível técnico, em torno de temas
nos quais a gestão conjunta dos problemas conduzia a ganhos para todas as
partes. Assim, temas como o tráfego aéreo internacional, o envio de
correspondências para destinatários de diferentes países, dentre outros,
seriam assuntos cuja gestão compartilhada seria mutuamente benéfica e, em
alguns casos, até mesmo necessária para garantir a segurança nacional. Essa
cooperação de caráter técnico tenderia a expandir e a exigir coordenação
cada vez maior das esferas decisórias (burocracias) dos países envolvidos
na cooperação. Essa expansão geraria um “transbordamento” do escopo
inicial da cooperação, ao qual Ernest Haas denominou spill over effect, cuja
evolução explicaria os fenômenos de integração regional verificados na
Europa.
Para melhor explicar, de maneira prática, a importância do spill over,
façamos uma brevíssima análise sobre o nascimento da CEE. No início dos
anos 1950, o carvão era uma das principais matérias-primas utilizadas na
geração de energia na Europa, e o aço, o insumo necessário à produção de
armamentos. Após a Segunda Guerra, a fim de reduzir a desconfiança de
que a Alemanha e seus aliados pudessem recorrer a uma nova corrida
armamentista na Europa, as principais potências europeias decidiram
cooperar em torno do destino dado à exploração das jazidas minerais
presentes no Vale do Rio Ruhr, localizado no Oeste da Alemanha. Assim,
por meio do Tratado de Paris, firmado entre Alemanha, França, Itália, e os
países da BENELUX - Bélgica, Holanda e Luxemburgo -, foi estabelecida a
CECA, em 1951, com o objetivo de facilitar a exploração e a circulação do
carvão e do aço, bem como proporcionar livre acesso às fontes de produção.
O Tratado foi além ao prever no texto firmado o estabelecimento de um
futuro Mercado Comum. Percebe-se, portanto, que, caso os países europeus
decidissem adotar uma postura individualista baseada na autoajuda,
deveriam expender vultosos recursos na produção de armas, o que, pelo já
mencionado “Dilema do Prisioneiro”, conduziria a uma nova corrida
armamentista e sua consequente deterioração da segurança nacional. A
solução menos custosa e mais eficiente na busca pelo atingimento do
interesse nacional daqueles países, portanto, passaria pela cooperação no
nível técnico de âmbito comercial, que lhes permitiria identificar o destino
dado à produção siderúrgica de região, o que reduzia a insegurança. Como
sabemos, essa cooperação evoluiu para a criação da CEE e, décadas depois,
para a União Europeia, uma união econômica que “transborda” em muito a
área de livre-comércio inicialmente estabelecida pela CECA.
Os teóricos funcionalistas, entre os quais podemos somar Karl Deutsch e
David Mitrany, podem ser considerados, portanto, os fundadores dos
estudos sobre a integração regional. Contudo, suas análises não ficaram
isentas de críticas, sendo a principal delas acerca do “otimismo” exacerbado
que determinados autores, como Joseph Nye, atribuíam quanto à capacidade
de que a cooperação no nível técnico pudesse evoluir e, de fato,
“transbordar” sem que decisões de cunho político dessem respaldo à maior
integração (MESSARI; NOGUEIRA, 2005).
1.4.2.1. Neofuncionalismo
Na autocrítica de seu livro inicial, cujas ideias estão em parte expressas em
Beyond the Nation State, publicado em 1964, Ernest Haas reconhece o
potencial limitado da cooperação no nível técnico, a qual, diante de
impasses em seu rito de evolução, requer a decisão política superior dos
Estados envolvidos a fim de que possam efetivamente alcançar o esperado
spill over.
No que tange aos organismos internacionais, Haas acrescenta que
dificuldades nos avanços em temas da agenda bilateral poderiam ser objeto
de consenso no âmbito multilateral, o que contribuiria para reduzir as
desconfianças e aumentar a estabilidade do sistema internacional. Exemplo
atual dessa contribuição pode ser visto na questão nuclear iraniana, que será
estudada em outro capítulo desta obra: em novembro de 2013, negociações
entre os membros do Conselho de Segurança da ONU mais a Alemanha
(grupo conhecido como P5+1) chegaram a um acordo provisório com o Irã,
intermediado pela Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), o
qual permitiu retomar as inspeções sobre o programa nuclear iraniano, algo
que seria praticamente inviável de ser executado diretamente por uma
daquelas potências.
1.4.3. Interdependência complexa
Ao estudarmos anteriormente nesta obra os fatores que levaram ao
surgimento do Neorrealismo (Realismo Estrutural) no campo das teorias
das Relações Internacionais, afirmamos as razões para a crise que se abatia
sobre as correntes teóricas baseadas nas análises estadocêntricas. Àqueles
fatores, devemos incluir, a partir da década de 1970: a) a conclusão do
processo de descolonização africano e asiático, o qual levou ao considerável
incremento da representatividade dos países do então denominado “Terceiro
Mundo” nos organismos internacionais; b) surgimento dos conglomerados
produtivos transnacionais, os quais tornavam não somente o comércio, mas
também a produção manufatureira objeto de cooperação entre os Estados; e
c) emergência dos temas da agenda internacional cuja gestão
obrigatoriamente requer estratégias cooperativas transnacionais, tais como a
preservação do meio ambiente (destaca-se a Conferência de Estocolmo, em
1972), o combate ao narcotráfico e o combate às epidemias (descoberta do
vírus HIV/AIDS em 1981). Os novos fenômenos relacionais no sistema
internacional apontavam para a relativa diminuição do papel do Estado
como ator principal ao mesmo tempo que atores não estatais, como os
organismos internacionais, as corporações econômicas multinacionais e
mesmo as organizações não governamentais (ONGs) cresciam em
importância. Essa situação é resumida por João Pontes Nogueira e Nizar
Messari (2005, p. 81) da seguinte maneira:
A característica mais nova dessa política mundial “em transição” era a
emergência de atores não estatais desempenhando papéis às vezes mais
relevantes que os Estados em decisões sobre investimentos, tecnologia,
mídia, etc. Keohane e Nye acreditavam que não era mais possível estudar as
relações internacionais olhando apenas para o comportamento dos Estados;
era imprescindível incorporar os novos atores nos modelos de análise. Por
outro lado, era importante não cair na armadilha do idealismo e
desconsiderar a dimensão do poder na política mundial, como alguns
estudiosos da interdependência pareciam fazer.
Nesse contexto, os acadêmicos norte-americanos Robert Keohane e Joseph
Nye lançam em uma de suas obras principais, Power and Interdependence,
e no artigo Realism and Complex Interdepence ideias para aperfeiçoar a
teoria construída pelos teóricos neorrealistas, a fim de incorporar novos
atores e formas de relacionamento à análise do sistema internacional.
Keohane e Nye comparam o entendimento do relacionamento entre os
atores internacionais no Realismo com a nova dinâmica de relações
proposta pela Interdependência. Para os realistas, os Estados são os únicos
atores de relevância na política internacional que, por meio da força,
impõem seus interesses, que se resumem à maximização do poder e da
capacidade de garantir a sobrevivência estatal. Dessa forma, as questões
militares estão no topo da hierarquia dos assuntos internacionais. A essa
concepção, para os adeptos da Interdependência Complexa, as relações no
plano externo podem ocorrer por meio de fluxos interestatais,
transgovernamentais ou mesmo transnacionais; a agenda internacional,
anteriormente dominada por questões militares, passa a incorporar
múltiplos temas sem que haja a referida hierarquia entre eles.
Surgia a percepção de que não mais seria possível separaros interesses dos
entes privados nacionais das decisões tomadas no plano externo das
políticas dos Estados. Sendo assim, o relacionamento entre os países não
poderia mais obedecer à lógica do equilíbrio de forças militares pois toda
ação bélica compreenderia uma série de consequências (custos) para
empresários, exportadores e outros segmentos de apoio político das
economias domésticas. A concepção de segurança internacional deixava de
ser uma questão ligada unicamente à disposição de armamentos ou à
realização de alianças militares. Talvez a détente fosse um fenômeno
determinante no cenário internacional da época, o qual contribuía para
afirmar a relativização da hierarquia dos temas militares-estratégicos sobre
os demais da agenda internacional.
Os mencionados autores apontam para o fato de que, mesmo nas relações
entre países de discrepantes capacidades militares, como no relacionamento
Norte-Sul, a opção pela ação militar torna-se cada vez mais improvável. As
democracias ocidentais não forneceriam apoio político a esse tipo de ação,
pois o desgaste (econômico, moral e político) resultante do conflito poderia
pôr em risco a estabilidade financeira nacional e, mesmo nos países
controlados por ditaduras, a opção militar ensejaria reação imediata de
amplo número de atores interessados no fim das hostilidades. Assim,
Keohane e Nye evidenciam a redução do poder de barganha nas
negociações internacionais, por parte das potências, ocasionada em
detrimento do declínio do uso da força como instrumento político.
Uma vez que a hierarquia de temas que compõem a agenda internacional
caminha para uma equivalência temática, torna-se mais difícil tomar a
disparidade de força como meio de flexibilização de posições nas rodas de
negociação. Contudo, os autores advertem que devido ao maior peso de
certos países em determinados assuntos negociados, tais Estados poderão
utilizar a “interdependência assimétrica” como forma de pressão sobre o
adversário. Ou seja, a disparidade econômica entre os países e a capacidade
que estes possuem de formar alianças em torno de assuntos específicos da
agenda reacende as possibilidades de poder de barganha, não mais
determinadas pela força militar. Este é outro fator interessante trazido pela
Interdependência complexa: as alianças internacionais começam a ocorrer
com base em assuntos específicos levando os Estados a cooperarem em
torno de certos temas e a divergirem em outros. Mais adiante nesta obra,
estudaremos como, a partir da segunda metade do século XX, a evolução do
conceito de aliança caminha em direção à formação das parcerias
estratégicas.
Por fim, os autores sustentam a crescente importância das organizações
internacionais. A maior interseção de interesses entre os atores das relações
internacionais requer aumento dos mecanismos de governança e regulação
global. A democratização das instituições no plano externo, que em sua
maioria se baseiam no sistema de “um país, um voto”, parece constituir um
desafio à supremacia econômica e militar das grandes potências. A essa
nova configuração de forças trazida pela dependência política e econômica
mútua entre os Estados Keohane e Nye atribuíram um padrão de
relacionamento o qual denominaram Interdependência Complexa. Segundo
Nogueira e Messari (2005, p. 85), seriam três suas características centrais:
• Existência de múltiplos canais de negociação: a política externa deixa de
ser tarefa exclusiva das Chancelarias (diplomacia estatal) e passa a ser
desempenhada pelos vários entes estatais ou privados, que tenham
fundamental relevância para o interesse nacional. O Estado é tido como
unidade fragmentada, ou seja, composto por agências burocráticas
“imperfeitamente coordenadas por um governo central” (ROCHA, 2001, p.
114), e não se caracteriza como unitário e racional, como querem os
realistas;
• Agenda múltipla e interconectada: torna-se comum que avanços em
determinadas negociações estejam condicionadas a avanços em outras
searas do relacionamento. Por exemplo, o apoio político nos organismos
internacionais pode ter como contrapartida concessões em setores
comerciais; e
• Utilidade decrescente e, por vezes, inviabilidade do uso da força: a
depender do nível de alianças ou da importância geopolítica e econômica
que um Estado tem em relação a terceiros, uma eventual retaliação por meio
do uso da força poderia ensejar a reação de terceiras partes no conflito.
Ademais, os novos temas da agenda internacional não são, em sua maioria,
passíveis de soluções por meio da adoção de soluções de força - em outras
palavras, dada a atual estrutura da economia internacional, o uso da
máquina militar não tem efeito prático para solução dos conflitos de
interesse.
Nesse sentido, acredita-se em uma sociedade internacional em que
múltiplos atores interagem no desenvolvimento da agenda internacional. As
regras internacionais “são estabelecidas, nem sempre por iniciativa dos
Estados-nacionais ou sequer por seu intermédio, e, por assim dizer,
interferem no processo de socialização dos diferentes atores” (ROCHA,
2001, p. 91). Para finalizarmos esta breve análise sobre a Interdependência,
resta-nos apenas salientar que, no que tange à noção de interesse nacional,
verifica-se, na Interdependência, que esse conceito se torna mais amplo:
passa-se a uma verdadeira composição de interesses, no qual, muitas vezes,
a melhor estratégia da busca pela maximização do interesse nacional está na
cooperação com o parceiro. Os meios de promover essa cooperação
ensejarão, justamente, a crítica dos neorrealistas em relação à Teoria da
Interdependência.
1.4.4. Crítica neorrealista à Interdependência e o
institucionalismo liberal
No final dos anos 1970, verifica-se novo recrudescimento do conflito
bipolar da Guerra Fria, o qual seria, nos primeiros anos de década de 1980,
agravado pelo contexto de crise econômica pelo qual passaram os países em
desenvolvimento, com suas respectivas medidas protecionistas. Os assuntos
relativos à segurança nacional sobem, novamente, ao mais alto nível da
hierarquia temática do relacionamento entre os Estados. Nesse contexto, as
teses neorrealistas de Kenneth Waltz pareciam guiar com maior facilidade a
análise do sistema internacional, o que tornava a Interdependência
Complexa de Keohane e Nye objeto de críticas no que tange aos reais
limites e contribuições da política de cooperação entre os Estados. Para os
neorrealistas, os teóricos da interdependência haviam falhado ao
minimizarem a falta de informação por parte dos Estados em relação às
decisões de política externa de seus pares, o que deveria levá-los, pelo
princípio da prudência, a adotar estratégias de autoajuda, e não de
cooperação.
Assim, a crítica neorrealista aos teóricos liberais está centrada no Dilema do
Prisioneiro3, o qual nos traz a ideia de que a estrutura do sistema
internacional não permite aos Estados utilizar estratégias cooperativas, uma
vez que os riscos de sua adoção para o interesse nacional são superiores aos
seus possíveis ganhos. Essa crítica é rebatida pelos teóricos liberais; em
contrapartida, estes afirmam ser possível aprimorar a estratégia de interação
dos Estados por meio do fortalecimento das instituições, dos seus
mecanismos de interação e do número de países nelas representados. Tais
ideias são desenvolvidas por Robert Keohane em After Hegemony:
cooperation and discord in the world political economy, obra publicada em
1984, na qual são estabelecidas as bases do Institucionalismo Neoliberal.
De acordo com Keohane (2005, p. 69-70):
Single-play Prisioner´s Dilemma is often taken as a paradigma for
international politics, showing why discord is prevalent and cooperation
rare. It is sometimes used also to support arguments that international
institutions are doomed to futility. Such is not my argument [...]
The apparently compelling conclusion referred above - that defecting is a
dominant estrategy - depends on the assumption that the game is only
played once, or at most a small number of times. If the game is played
repeatedly, by the sameplayers - that is, in “iterated” Prisioner´s Dilemma -
is it generally agreed that players may rationally cooperate. [...]
Assim, os teóricos institucionalistas faziam crítica aos postulados
neorrealistas, segundo os quais as formas de interação no sistema
internacional eram imutáveis. Diante do fenômeno da interdependência, o
aumento da cooperação por meio dos foros internacionais acabaria por
mitigar a estrutura do Dilema, uma vez que as instituições internacionais
passariam a desempenhar as seguintes funções em benefício da estabilidade
do sistema internacional:
• Aumento do fluxo de comunicação entre os Estados, por meio de seus
agentes, e de seus representantes da sociedade civil, o que contribuía para a
previsão das estratégias de seus parceiros;
• Disponibilidade de meios punitivos multilaterais para aqueles que adotam
posição não cooperativa. O custo da postura não cooperativa é, muitas
vezes, a maior punição, sobretudo se esta for praticada pelo conjunto dos
demais membros da instituição. Por exemplo, pode-se citar a adoção de
sanções econômicas adotadas pela ONU contra países que não cooperam
com os esforços de controle de armas nucleares por parte da AIEA; e
• Maior densidade das estruturas cooperativas, as quais tendem a perdurar
por período maior de tempo e se aprofundar: o já mencionado efeito de
“transbordamento”, que é potencializado pela cooperação no âmbito das
instituições, aliado à decisão política fundamental dos dirigentes estatais em
aprofundar a cooperação, tenderia a transformar as alianças em parcerias
estratégicas, as quais contemplam agenda mais diversificada.
Ao final desta análise, é possível afirmar que o Institucionalismo
Neoliberal4 fornece as bases analíticas do que viria a ser a noção de
“regimes internacionais”. Por regime, denominamos o conjunto de normas e
instituições que, como frutos do Direito Internacional, passam a reger as
ações dos Estados em relação aos temas da agenda internacional. Por
exemplo, ao discutirmos o regime internacional de Direitos Humanos,
estamos nos referindo às convenções, tratados e declarações que regem o
assunto, assim como às instituições nas quais se dá o debate internacional,
tais como o Conselho de Direitos Humanos da ONU e a ONG Human
Rights Watch, por exemplo. Tais regimes tendem, igualmente, a conferir
estabilidade ao sistema internacional, uma vez que se tornam mais claros os
custos e as reações da comunidade internacional a serem suportados pelo
Estado transgressor do regime. Os regimes internacionais podem surgir de
forma espontânea, podem originar-se de negociações e “podem ser
impostos ao sistema quanto da existência de atores hegemônicos no plano
internacional” (ROCHA, 2001, p. 96). O conceito de regime internacional
auxilia na avaliação do comportamento de cada ator no que tange ao padrão
de comportamento esperado de cada um.
1.5. Economia Política Internacional (EPI)
Na Economia Política Internacional (EPI), parte-se da premissa de que as
decisões econômicas afetam os processos políticos e vice-versa. Atores
econômicos, como as empresas transnacionais e os fundos de investimento,
têm forte influência nos regimes internacionais. Como regra geral, a
Economia Política Internacional associa a evolução do sistema
internacional à redistribuição de poder entre os Estados-nacionais e à
percepção destes em relação à estrutura internacional. Na década de 1980,
por exemplo, o tema mais debatido no âmbito dessa teoria era a hegemonia
norte-americana e a reconfiguração do equilíbrio político internacional.
Para os adeptos da EPI, os Estados soberanos são considerados atores
unitários, que formulam políticas e coordenam ações, objetivando
concretizar interesses. As empresas transnacionais também agem com
racionalidade e podem interagir com os Estados. De fato, segundo a EPI, as
negociações e os processos mais significativos são aqueles que englobam
Estados e empresas transnacionais, os quais acabam por culminar em
regimes internacionais.
1.6. Correntes teóricas contemporâneas
No plano contemporâneo da discussão sobre as relações internacionais,
destacam-se, a partir do final dos anos 1980, as contribuições do
Construtivismo, baseadas nas análises sobre a estrutura do sistema
internacional. De acordo com os construtivistas, dentre os quais se destaca
Alexander Wendt, autor de Anarchy is what States makes of it, a anarquia
não é uma constante nas relações internacionais, por serem estas claramente
regidas pelo Direito Internacional e pelos regimes. Outro debate de grande
importância para as Relações Internacionais é trazido pela Teoria Crítica, a
qual rejeita a ideia realista do sistema de Estados que funciona segundo leis
imutáveis - para essa corrente analítica, o Realismo “não passa de um
discurso formulado pelas grandes potências para eternizar a dominação que
exercem em nível mundial” (GONÇALVES, 2004, p. 35). Ao negar que a
ciência seja livre de valores incutidos pelos entes mais fortes da sociedade,
os estudiosos da Teoria Crítica, dentre os quais se destaca Robert Cox,
afirmam que o Realismo, como teoria, é limitado pela incapacidade, ou
desinteresse - daí sua severa crítica -, de admitir mudanças na estrutura do
sistema internacional. De acordo com Nogueira e Messari (2004, p. 141-
142):
Na verdade, a falta de interesse do realismo por processos de mudança
reflete seu conservadorismo e sua preferência por uma ordem mundial
dominada por um pequeno número de estados poderosos. Esse interesse não
é evidente porque o realismo apresenta o sistema internacional como sendo,
por natureza, governado por uma lógica que privilegia as unidades mais
poderosas e limita as possibilidades de mudanças em sua estrutura
anárquica. [...]
Para Cox, o realismo não pode ser considerado neutro. Ao contrário, ao
tratar o mundo da anarquia e da política de poder como natural, tem papel
decisivo na reprodução das estruturas da política mundial tal como elas
existem e na exclusão de alternativas que visem a transformá-las.
Destacamos, ainda, a contribuição da crítica pós-modernista, segundo a
qual o conjunto das teorias das Relações Internacionais é, de fato, análise
derivada da matriz do Realismo. O Realismo, por sua vez, é combatido por
conter um anacrônico resíduo do Iluminismo europeu, que não mais seria
passível de prover um modelo analítico de relevo na estrutura das relações
internacionais atuais. De acordo com Williams Gonçalves (2004, p. 36):
Para os pós-modernistas, o Estado como realidade objetiva simplesmente
não existe, trata-se de mera ficção construída por acadêmicos e cidadãos
com a finalidade de dar sentido às ações sociais que desenvolvem entre si.
Desse modo, a ação do Estado no sistema internacional de Estados não
passa de uma forma de construir uma narrativa sobre a relação entre
indivíduos, uma história, que, na verdade, pode ser construída e contada de
várias formas, as quais dependerão da posição e dos interesses do indivíduo
ou dos grupos que se proponham a construí-la.
Como afirmamos no início do capítulo, esta obra não tem a pretensão de
abordar de forma completa a ampla discussão teórica promovida, ao longo
do século XX, pelos mais proeminentes acadêmicos das Relações
Internacionais. A essa pretensão, inclusive, sobrepõem-se críticas sobre o
fato de serem as Relações Internacionais analisadas do ponto de vista dos
teóricos estadunidenses - a respeito dessa crítica, destaca-se o trabalho de
Stanley Hoffman, intitulado An American Social Science: International
Relations. O objetivo deste capítulo foi tão somente o de apresentar as
principais correntes teóricas originadas no contexto das duas grandes
guerras mundiais que marcaram o século XX, bem como as instituições e os
atores em discussão por aquelas teorias.
2. A Política Externa Brasileira de
1945 aos Nossos Dias
2.1. Política Externa Brasileira de 1946-1964
Como explicita Amado Cervo, de 1945 ao final da década de 1980, a
política exterior do Brasil pautou-se por duas tendências de política externa,
tendo o desenvolvimento como vetor (1994,p. 28-30):
i) o desenvolvimento liberal associado: sentido dado pelos governos Dutra,
Castelo Branco e Collor, esse viés desenvolvimentista trouxe conceitos e
ideologias vinculados ao ocidentalismo, às relações especiais com os EUA,
à valorização da segurança coletiva regional e à associação ao capitalismo
internacional;
ii) o modelo do nacional-desenvolvimentismo: alicerçado pelo
pragmatismo, buscou as rédeas dos setores estratégicos da economia
nacional pelo Estado, o universalismo, a nacionalização da segurança. Os
dois governos Vargas, a Política Externa Independente (PEI), os governos
militares - a partir de Costa e Silva - e o governo Sarney encaixam-se nesse
modelo.
Deve-se atentar para o fato de ambas as tendências supracitadas darem a
unidade à política exterior. Essas tendências explicam as oscilações e a
continuidade, haja vista a incapacidade de um governo liquidar totalmente a
herança de governos pretéritos, o que demonstra que a política externa
brasileira constitui política de Estado e não de governo. Existe simbiose
entre essas tendências e mesmo a possibilidade de síntese, como transparece
no governo Juscelino Kubitschek (CERVO, 1994, p. 30).
O governo Gaspar Dutra iniciou-se pela diretriz da bipolaridade,
coincidindo com a crise de Berlim e com o acirramento das tensões entre as
potências da Guerra Fria. O Partido Comunista foi proscrito e as
manifestações nacionalistas de esquerda foram confundidas com as ideias
subversivas de comunistas. A Escola Superior de Guerra foi o bastião dos
cânones da defesa ocidental, contra o “perigo comunista” (SARAIVA,
2008, p. 208). O Brasil ocidentalizou a sua atuação externa e, em troca,
aguardou recompensas pelo alinhamento em relação aos EUA.
O governo do General Eurico Gaspar Dutra, inserido no
desenvolvimentismo liberal associado, considerava a relação especial com
os EUA nas questões políticas multilaterais, de segurança ou de doutrina
ideológica. O Brasil, todavia, tornou-se ator secundário na estratégia de
segurança norte-americana, no quadro da rivalidade bipolar da Guerra Fria
(DORATIOTO, 2006, p. 46).
Havia, contudo, respeito das potências mundiais em relação ao Brasil,
evidenciado na I Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU), em 1946,
quando o impasse entre EUA e URSS fez o Brasil ser escolhido como o
primeiro orador, “iniciando a tradição de ser sempre o primeiro país a abrir
o debate geral” nesse órgão (GARCIA, 2005, p. 162). O respeito pelo Brasil
também foi ilustrado pela escolha do brasileiro José Philadelpho de Barros
Azevedo como um dos juízes da recém-criada Corte Internacional de
Justiça (CIJ), em substituição à Corte Permanente de Justiça Internacional
(CPJI).
Na II Assembleia Geral, a Organização das Nações Unidas (ONU) aprovou,
sob a presidência de Oswaldo Aranha, o plano de divisão da Palestina:
decidiu-se pela criação de dois Estados, um judeu e um palestino, bem
como pelo reconhecimento de Jerusalém com status especial (GARCIA,
2005, p. 165). Após a aprovação do Plano de Partilha, fixou-se data para o
fim do mandato britânico na Palestina, abrindo caminho para a declaração
de independência de Israel, em 14 de maio de 1948. Tal Plano e a
declaração de independência foram rechaçados pelos países árabes, o que
desencadeou o primeiro conflito entre árabes e israelenses na região. No
ano seguinte, o Brasil reconheceu a independência do novo país, seguindo a
posição norte-americana.
O espaço de manobra brasileiro restringiu-se frente ao novo contexto
internacional. Os chanceleres João Neves da Fontoura e Raul Fernandes
contribuíram para a suposição de que o alinhamento aos EUA renderia
frutos para o Brasil. Dessa forma, estabeleceu-se “como fim o que antes era
o meio, o alinhamento” (CERVO, 1994, p. 34).
O alinhamento político e ideológico brasileiro convergiu na Conferência
Interamericana para a Manutenção da Paz e da Segurança (1947) do
continente, momento de nascimento do Tratado Interamericano de
Assistência Recíproca (TIAR). No mesmo ano, o governo brasileiro cassou
o registro do Partido Comunista do Brasil e rompeu relações diplomáticas
com a União Soviética (DORATIOTO, 2006, p. 47). Na seara política, o
Brasil seguiu os EUA e votou contra a China Popular na ONU. O
representante brasileiro na ONU, Oswaldo Aranha, embora contrariado por
achar que a China de Chang Kai-Chek era uma ficção diplomática norte-
americana, votou contra os comunistas (CERVO, 2008), a favor do
reconhecimento de Taiwan.
O Brasil de Dutra apoiou as ações dos EUA na Coreia do Norte, inclusive a
“Resolução Unidos pela Paz” (1950), na Assembleia Geral da ONU. Essa
resolução permite intervenção coletiva, aprovada pela AGNU em casos de
ameaça à paz e à segurança internacionais nas situações em que se verifique
paralisia do Conselho de Segurança, via de regra, devido ao poder de veto
conferido aos cinco membros permanentes. O governo do Brasil, todavia,
não enviou tropas para o campo de batalha coreano.
Na área econômica, o Brasil adotou a “diplomacia do liberalismo
econômico”, a qual era pouco liberal na práxis, ressaltando o pragmatismo
brasileiro em Conferências Interamericanas, como a de Bogotá (1948), na
qual se assinou o Tratado Americano de Soluções Pacíficas (Pacto de
Bogotá), e em Conferências Multilaterais, como a de Havana (1947-1948).
Nesta, o Brasil sustentou a adoção de tratamento especial para as nações em
desenvolvimento e a implementação de dispositivos que fomentassem a
industrialização desses países (DORATIOTO, 2006, p. 47).
Manteve-se, no entanto, a ilusão quanto à “relação especial” com os EUA
como meio de obter ajuda para o desenvolvimento. Os únicos resultados
concretos foram duas comissões bilaterais que visavam a debater os
desafios econômicos brasileiros: i) a Comissão Técnica Brasil-Estados
Unidos (1947-1948), chamada de Missão Abbink; e ii) a Comissão Mista
Brasil Estados Unidos para o Desenvolvimento Econômico - CMBEU
(1950-1953). Em ambas as Comissões, os representantes brasileiros
solicitaram ajuda do governo dos EUA para projetos de cunho industrial,
enquanto a potência capitalista enfatizava que a cooperação econômica
bilateral deveria criar quadro favorável para o ingresso de capitais privados
(DORATIOTO, 2006, p. 47). Além disso, convém salientar que os EUA
vislumbravam, com a criação da Comissão Mista, apoio brasileiro na
Guerra da Coreia.
Vale ressaltar que Dutra percebeu que a ilusão do liberalismo econômico
prejudicara o Balanço de Pagamentos do Brasil. Por isso, adotou medidas
que foram seguidas pelo seu sucessor, Vargas: em 1947, implantou-se o
sistema de controle de importações e, em 1949, o regime de câmbio com
licença prévia. Essas medidas tiveram relevância para o processo de
substituição de importações (CERVO, 1994, p. 35). No campo do
planejamento econômico, o Plano Salte (Saúde, Alimentação, Transporte e
Energia) também é desse período. Convém mencionar que a participação
brasileira na já citada Conferência de Havana (1948), “pautada pela defesa
de medidas especiais em favor do desenvolvimento dos países de economia
jovem” (GARCIA, 2005, p. 165), mostrou que a perspectiva de inserção
internacional do país não se coadunava com todas as posições
estadunidenses, em especial no que tange à busca do desenvolvimento,
mormente a partir de 1947.
A criação, em 1948, da Comissão Econômica para a América Latina e
Caribe (CEPAL), vinculada à ONU, expressa o descontentamento dos
países latino-americanos, uma vez que os EUA enfatizavam a
instrumentalização do Conselho Interamericano Econômico e Social
(CIES), na OEA, gerando prejuízos para a demanda dos países latino-
americanos. A CEPAL, como veremos em maior detalhe em outro capítulo
desta obra, teve papel fundamental nos processos regionais de
desenvolvimento por meio da teoria da deterioração dos termos de troca,
que pregava a adoção do processo de industrialização por substituição de
importações (CERVO, 2008).
O Brasil percebia paulatinamente que a relação especial com os EUA não
rendia os frutos necessários para maior reciprocidade econômicae
desenvolvimento (“alinhamento sem recompensa”). As reivindicações
brasileiras para o desenvolvimento lograram influenciar, contudo, uma
atitude norte-americana: Harry Truman, presidente norte-americano, iniciou
o Ponto IV (1949), programa de assistência técnica a países periféricos,
incluindo o Brasil entre os beneficiários da medida (GARCIA, 2005, p.
167). Recorde-se de que a Comissão Mista, conhecida como CMBEU,
surgiu sob a égide do Ponto IV, e que, contudo, “se os dois países tinham
óticas diferentes na maneira de encaminhar a cooperação econômica, nos
aspectos político e militar houve completo alinhamento na gestão do
Presidente Dutra” (CERVO, 2008).
Em 1951, Getúlio Vargas voltou à Presidência da República e definiu a
política externa de seu governo sobre dois pilares: i) a manutenção do
alinhamento político e militar com o Ocidente; e ii) a simbiose que deveria
ocorrer entre as relações econômicas externas e o desenvolvimento
econômico nacional. Houve, de acordo com Vizentini (1999, p. 142), a
ilusão brasileira de que conseguiria por meio de uma barganha nacionalista
restabelecer aliança privilegiada com os EUA. Essa “barganha” consistia,
de fato, em posicionar o Brasil ao lado dos interesses norte-americanos e,
ao mesmo tempo, em evidenciar para o Governo de Washington a
existência de forças internas no País que clamavam por adoção de medidas
de cunho nacionalista e antiestrangeiro. A limitação dessas forças exigia do
governante brasileiro apoio externo para contorná-las, a fim de garantir o
atendimento dos interesses dos EUA no País e, por isso, deveria o Brasil ser
“recompensado” por não ceder às forças nacionalistas que, no contexto da
Guerra Fria, eram assimiladas ao “perigo comunista”. Essa “recompensa”
deveria vir em forma de créditos subsidiados e doações para projetos de
desenvolvimento do parque produtivo brasileiro. Como veremos adiante, a
ilusão do Governo brasileiro quanto à capacidade de utilizar a política de
barganhas como forma de alavancar o desenvolvimento nacional prosseguiu
pelo governo Juscelino Kubitschek, embora a situação ao final da década de
1950 fosse bastante distinta daquela verificada nos anos seguintes à
Segunda Guerra Mundial: o desenvolvimento econômico, a
industrialização, a urbanização, o crescimento dos segmentos médios
urbanos e a jovem classe média levaram o Governo brasileiro a ter que
responder à maior participação popular na vida pública, “enquanto as
contradições da sociedade brasileira constituíam um terreno fértil para os
conflitos sociais” (VIZENTINI, 1999, p. 143).
Exemplo da política de barganhas pode ser visto na atuação do chanceler
João Neves da Fontoura, por ocasião da IV Reunião de Consultas dos
Ministros das Relações Exteriores do Continente Americano (1951), na
qual sustentou a necessidade da promoção do desenvolvimento econômico
como meio de obstruir a penetração comunista (DORATIOTO, 2006, p. 48),
antecipando-se à Operação Pan-Americana (OPA). O Brasil, mesmo
pressionado pelos EUA, recusou-se a enviar tropas para a Coreia. Houve
forte oposição interna ao alinhamento com os EUA, principalmente de
nacionalistas e de militares. Estes também se opuseram veementemente ao
Acordo de Cooperação Militar Brasil-EUA (1952), cuja execução se pautou
basicamente pelo fornecimento às Forças Armadas brasileiras de
equipamentos e de materiais usados pelas Forças Armadas norte-
americanas, “sem vinculação com as reivindicações econômicas levantadas
pelo lado brasileiro” (GARCIA, 2005, p. 170).
Havia significativo influxo de capital direto privado norte-americano para o
Brasil, que recebia cerca de 53% desse capital na América Latina. O mesmo
não ocorria, todavia, com os fluxos capitais públicos (ajuda oficial para o
desenvolvimento - AOD), previstos pela CMBEU. Naquele período, os
EUA orientavam sua ajuda econômica para a recuperação dos países
europeus, a fim de fazer frente ao inimigo comunista com o qual disputava
zonas de influência no Velho Continente. Conforme sintetiza Amado Cervo
(1994, p. 35), “tanto Truman quanto Eisenhower, este último de forma mais
clara, não se dispunham a apoiar investimentos públicos e sim o combate ao
comunismo na América Latina e no mundo”. Em 1953, os EUA
extinguiram a CMBEU, a qual não chegou a realizar expressivo volume de
projetos, ainda que tenha sido essa Comissão Mista responsável por estudos
que levaram à criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
(BNDE) e à definição de parte do conteúdo programático do Plano de
Metas, implementado pelo governo Juscelino Kubitschek.
Vargas tentou a aproximação com países periféricos, mas evitou a
aproximação estreita com a Argentina de Perón, que defendia uma “terceira
posição” entre a autonomia externa e o alinhamento em relação aos EUA
(CERVO, 1994, p. 36). O Governo argentino, tendo como Presidente
Domingos Perón, propôs novo Pacto ABC, o qual resgatava política de
integração regional cogitada desde a época do Barão do Rio Branco. O
projeto, contudo, não prosperou, conforme será estudado mais adiante nesta
obra. Vargas sofreu forte oposição, que identificava o governo dele com o
regime peronista e “o acusa de pretender estabelecer no Brasil uma
‘república sindicalista’ - havia suspeitas de que existia uma ‘aliança secreta’
entre os presidentes brasileiro e argentino” (GARCIA, 2005, p. 173). As
forças nacionalistas e ocidentalistas no âmbito do Governo brasileiro
chocavam-se e, de certa forma, culminaram no suicídio de Vargas, em 1954.
De Dutra a Juscelino Kubitschek (1956-1961), a política externa brasileira
almejou dos EUA e da Europa Ocidental os “recursos financeiros e técnicos
para executar projetos de desenvolvimento” (DORATIOTO, 2006, p. 48).
Nesse período, o Brasil desiludiu-se quanto à falta de ajuda governamental
norte-americana para o desenvolvimento, sendo este definido em bases do
nacional-desenvolvimentismo, que teve como um de seus principais
resultados a criação da Petrobras.
O governo Café Filho (1954-1955) representou a volta ao liberalismo
econômico ortodoxo, desaparecendo a barganha nacionalista. A posição
externa do Brasil coadunava-se com a Escola Superior de Guerra (ESG) e a
sua ideia de segurança e desenvolvimento (VIZENTINI, 1999, p. 144). O
Brasil enviou à Conferência de Bandung, como observador, o diplomata
Adolpho Justo Bezerra de Menezes, que defendia reorientação afro-asiática
da política externa brasileira (SARAIVA, 2008, p. 227).
O governo Kubitschek (1956-1961) lançou o Plano de Metas, abrangendo
cinco áreas: energia, transportes, alimentação, indústrias de base e
educação. A meta síntese era a construção da nova capital, Brasília - uma
promessa de campanha. “Em contraste com o que ocorrera com Vargas, o
Plano de Metas estimulava investimentos privados nacionais e estrangeiros
na indústria de base”, configurando o chamado desenvolvimento-associado
(DORATIOTO, 2006, p. 49).
Como meio de “reivindicar” a ajuda norte-americana ao desenvolvimento
continental, Kubitschek lançou a Operação Pan-Americana (OPA), em
1958, que reativava, em novas bases, a barganha nacionalista brasileira. A
OPA foi expressão de um movimento autônomo nas relações internacionais,
cuja intensidade cresceu com a Política Externa Independente (PEI). A
criação da Comunidade Econômica Europeia (CEE), a reeleição de
Eisenhower, o descontentamento latino-americano em relação aos EUA e as
pressões do FMI podem ser resumidas como as variáveis que deram base à
concepção da OPA (VIZENTINI, 1999, p. 144).
A política externa do Presidente Juscelino Kubitschek tornava a adesão ao
pan-americanismo como meio de garantir o auxílio externo necessário ao
desenvolvimento e ao atendimento das necessidades sociais, cujo
agravamento poderia fazer aflorar a “ameaça comunista” no maior país da
América Latina. A OPA seria apresentada, portanto, como instrumento para
garantir a democracia no continente. Até a Revolução Cubana (1959),
contudo, os EUA prosseguiram no propósito já evidente, desde a
Presidência de Vargas, de limitar o auxílio externo ao Brasil à ofertade
capitais privados, sendo a tão esperada ajuda ao desenvolvimento restrita ao
auxílio técnico para a realização de políticas de planejamento econômico e
para a elaboração de planos de crescimento. Dessa forma, a OPA produziu
resultados indiretos, como a criação do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e, anos mais tarde, em 1961, já no Governo Jânio
Quadros, resulta na Aliança para o Progresso. Essa Aliança, embora não
inove no que tange à oferta de capitais para a região, torna claro, a partir de
então, a tomada de consciência dos EUA acerca dos reais riscos à
democracia capitalista na América Latina, tendo em conta a ascensão de
Fidel Castro em Cuba (1959). Aspecto não menos importante de se ressaltar
é o fato de que a OPA inseriu no pensamento e na linguagem diplomática
brasileira os conceitos de centro-periferia, desenvolvimento desigual,
deterioração dos termos de troca, entre outros, além de ter resultado na ação
da diplomacia brasileira, que levou à criação do Comitê dos 21, no seio da
OEA, para negociar com os EUA mecanismos para o desenvolvimento
regional.
A diplomacia do governo Kubitschek passou por percalços nas relações
com os organismos internacionais, dada a necessidade de obter empréstimos
externos para viabilizar o Plano de Metas. Essa necessidade punha em
xeque a regularidade das contas públicas nacionais e tornava difícil o
relacionamento com o Fundo Monetário Internacional (FMI), o qual exigia
medidas de austeridade econômica. As divergências com o FMI levaram o
Brasil a romper com o organismo internacional em 1959 e recorrer à Europa
para trazer recursos que possibilitassem os projetos de desenvolvimento
(CERVO, 1994, p. 37).
O governo de JK implementou mudanças sutis no conjunto da política
externa, os quais permitiram ao Brasil dar início a contexto de relações mais
diversificadas do que as verificadas nos governos anteriores. Exemplo dessa
incipiente universalização da política externa pode ser identificada no
restabelecimento das relações comerciais com a URSS (Missão comercial
brasileira à URSS), com o propósito de aumentar a venda de produtos
agrícolas para a potência comunista. Com a ascensão do Japão e o
reerguimento da Europa Ocidental como polos de poder econômico, o
Brasil conseguiu financiamentos para as indústrias automobilística, naval,
entre outras.
Em relação ao Mercado Comum Europeu (1957), o Brasil receava desvio
de comércio em benefício dos membros e das ex-colônias europeias, o que
prejudicaria ainda mais as exportações brasileiras, já afetadas pela queda
dos preços internacionais dos produtos agrícolas na década de 1950
(CERVO, 1994, p. 37). No entanto, o fortalecimento econômico dos países
do Mercado Comum levou ao aumento dos investimentos diretos europeus
no sistema produtivo brasileiro, fato que levou o Brasil a estabelecer
relações diplomáticas com a Comunidade Econômica Europeia (CEE). Em
que pese as dificuldades de relacionamento com o FMI, há que se destacar
que os EUA também incrementaram seus investimentos no Brasil durante a
Presidência de JK, o que, consequentemente, tornou o movimento de
capitais superavitário para o Brasil, de 1956 a 1959, “compensando as
dificuldades da balança de comércio e a suspensão dos empréstimos e
financiamentos oficiais externos” (CERVO, 1994, p. 38). Além disso, a
visita do presidente norte-americano Eisenhower ao Brasil, em 1960,
permitiu a retomada de negociações com o FMI, que, naquele ano,
concedeu ao país empréstimo de quase US$ 50 milhões (CERVO, 2008).
No plano das relações regionais, Brasil e Bolívia celebraram os Acordos do
Roboré (1958), acerca da exploração do petróleo boliviano, ligações
ferroviárias e intercâmbio econômico, embora tenha sido o tratado
duramente criticado por parlamentares brasileiros, que acusaram o Poder
Executivo de haver passado por cima do Congresso. Com o intuito também
comercial, o Brasil aproximou-se dos países latino-americanos para formar
a Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (ALALC).
No plano das relações com os países do chamado “Terceiro Mundo”,
destacam-se avanços nas relações com Estados africanos e asiáticos.
Quanto à África, a diretriz externa do governo Kubitschek pautou-se pelo
alinhamento à política colonialista portuguesa no continente, tendo votado a
ONU a favor da ex-metrópole em prol da luso afetividade (IGLÉSIAS,
1993, p. 273) - diferentemente do posicionamento em relação a outras
potências colonialistas, o Brasil outorgava às colônias portuguesas o título
de “possessões ultramarinas”, conforme o Tratado de Amizade e Consulta
entre o Brasil e Portugal, firmado em 1953. Na crise de Suez, o Brasil
participou da I Força de Emergência da ONU, que manteve tropas na região
até 1967 (GARCIA, 2005, p. 176). O processo de descolonização africana
ganhou ímpeto em 1960, com a independência de 16 países. Então, o Brasil
acabou por apoiar “a Resolução da XV Assembleia Geral da ONU, a
Declaração de Garantia de Independência dos Países Coloniais, reafirmando
o princípio da autodeterminação dos povos” (GARCIA, 2005, p. 183). Na
Ásia, a Operação Brasil-Ásia e a missão Hugo Gouthier resultaram no
estabelecimento de relações diplomáticas com Vietnã do Sul, Tailândia,
Malásia, Coreia do Sul, Ceilão e Sri Lanka. Em 1959, “o presidente da
Indonésia, Sukarno, realizou visita oficial ao Brasil, a primeira de um chefe
de Estado asiático ao país” (GARCIA, 2005, p. 180).
No início da década de 1960, o Brasil flexibilizou o conceito de fronteiras
ideológicas com a Política Externa Independente (PEI). O Presidente Jânio
Quadros e o chanceler Afonso Arinos iniciaram a PEI, em 1961, mudando a
posição brasileira frente ao colonialismo, aproximando comercialmente o
país do bloco socialista, engajando negociações para o restabelecimento de
relações diplomáticas com a URSS e negociando a dívida externa herdada
do governo anterior (DORATIOTO, 2006, p. 50).
Para Werneck da Silva (apud VIZENTINI, 1999, p. 145), a PEI foi a
primeira oportunidade de horizontalizar (Sul-Sul) ou diagonalizar (Sul-
Leste) a política externa, sem relegar a verticalização, consubstanciada no
eixo Norte-Sul. Os princípios fundamentais da PEI eram: i) expandir o
comércio com outros países, inclusive socialistas; ii) defesa do direito
internacional; iii) autodeterminação dos povos e não intervenção; iv) defesa
da paz, do desarmamento e da coexistência pacífica; v) apoio à
descolonização. O alicerce dessa política encontrava-se nas necessidades do
desenvolvimento brasileiro, guiando-se pela universalização da política
externa e almejando autonomia frente aos EUA (VIZENTINI, 1999, p.
146). As iniciativas para estabelecer relações diplomático-comerciais com
os países socialistas (vide Missão Dantas), a defesa da não ingerência em
relação à Revolução Cubana, a maior aproximação e cooperação com a
Argentina (Acordos de Uruguaiana) e a retórica nacionalista foram vistos
com preocupação pelos EUA e pelas Forças Armadas brasileiras
(VIZENTINI, 1999, p. 146).
O chanceler Afonso Arinos visitou o Senegal no contexto das
comemorações da independência desse país. O primeiro embaixador negro
do Brasil, Raimundo de Souza Dantas, foi enviado para Acra, Gana. Novas
embaixadas brasileiras foram abertas, em países como Senegal, Costa do
Marfim, Nigéria e Etiópia. O presidente Jânio Quadros gostava de ressaltar
que o Brasil era a ponte entre a África e o Ocidente (GARCIA, 2005, p.
184). A PEI ilustrou postura de condenação ao colonialismo, como provou
posteriormente o discurso dos três D’s, mas, na prática, não votou
favoravelmente à descolonização, na ONU (IGLÉSIAS, 1993, p. 280),
devido à manutenção da postura de apoio a Portugal, como será visto
adiante nesta obra.
Pode-se afirmar que o Brasil também tentou ser uma ponte com a Europa
do Leste, haja vista o restabelecimento de relações diplomáticas com a
Hungria e a Romênia. A missão Dantas foi enviada aos países do Leste
Europeu, inclusive à República Democrática Alemã (RDA), o que causou
desagrado à República Federal Alemã (RFA), que reconhecia apenasuma
Alemanha com base na Doutrina Hallstein. Outra missão foi à URSS.
Legações foram criadas na Bulgária e na Albânia (GARCIA, 2005, p. 184).
A autonomia e a independência da PEI ficaram patentes na declaração
brasileira de “profunda apreensão” em relação ao ataque à Baía dos Porcos
(Cuba), patrocinado pelos EUA (GARCIA, 2005, p. 184). Além disso,
Quadros condecorou Che Guevara com a Grã-Cruz da Ordem do Cruzeiro
do Sul (CERVO, 2008). Outro ponto importante na América Latina foi o
Encontro de Uruguaiana (1961), entre Quadros e o presidente argentino
Arturo Frondizi, quando foi assinado o Convênio de Amizade e Consulta
entre ambos os países, “aberto à adesão de outros países do continente”
(GARCIA, 2005, p. 185).
Ainda no governo Quadros, os EUA lançaram a Aliança para o Progresso
(1961) para a promoção do desenvolvimento latino-americano. De fato, a
Revolução Cubana determinou mudança de política dos EUA em relação à
América Latina (IGLÉSIAS, 1993, p. 281). O projeto previa investimentos
de US$ 20 bilhões na região, mas teve poucos efeitos práticos, visto que a
deterioração dos termos de troca, derivada das exportações de produtos
primários, continuou a prejudicar as economias latino-americanas
(DORATIOTO, 2006, p. 51). A respeito da reação norte-americana àquela
Revolução e do respectivo combate à “ameaça comunista”, destaca-se,
ainda, a instalação, no Panamá, da Escola das Américas, no mesmo ano da
inauguração da Aliança. A Escola tinha por objetivo treinar militares dos
países da região em métodos de combate antiguerrilha.
Com a renúncia de Quadros, implantou-se o parlamentarismo no país.
Assim, o Presidente João Goulart teve poderes esvaziados, principalmente
pelo receio de setores conservadores em relação a ele. O Chanceler San
Tiago Dantas moldou a PEI a partir de visão de um país emergente,
baseando-se na universalização dos parceiros externos e na maximização do
interesse nacional. “A nova política externa do Brasil deveria buscar o
desenvolvimento econômico, a reforma social, novos mercados e considerar
exclusivamente o interesse nacional” (DORATIOTO, 2006, p. 51). Segundo
Iglésias (1993, p. 288),
O ministro do Exterior, San Tiago Dantas, assumiu posições ousadas na
ONU e na OEA, sobretudo na defesa de Cuba. Havia outros problemas
ainda com os Estados Unidos, por causa da nacionalização de empresas
norte-americanas, como Brizola fizera no Rio Grande do Sul. O próprio
Goulart foi aos Estados Unidos negociar, mas não obteve resultados
apreciáveis, pois aquele governo não acreditava nas suas intenções. Com o
endividamento externo e a tendência inflacionária, agrava-se a situação do
trabalhador urbano ou rural.
Em 1961, por ocasião da VIII Reunião de Consulta dos Ministros das
Relações Exteriores Americanos, em Punta del Este, o Brasil restabeleceu
relações diplomáticas com a URSS e absteve-se na votação a respeito da
expulsão de Cuba da Organização dos Estados Americanos (OEA). Os
outer six (Brasil, Argentina, Chile, Bolívia, Equador e México) defenderam
o princípio da não intervenção. A posição brasileira sofreu oposição de
setores conservadores na política interna. O Chanceler Santiago Dantas
asseverou, como já mencionado, que a política externa deveria pautar-se
“no desenvolvimento econômico, na reforma social, na busca de novos
mercados e na ‘consideração exclusiva do interesse nacional’” (GARCIA,
2005, p. 186). Sustentou, ainda, que o Brasil não integrava blocos
(neutralismo), pregava a autonomia e a independência, sem restrições
ideológicas - pragmatismo (GARCIA, 2005, p. 187). Outro fator que
desagradou aos conservadores foi a presença brasileira, como observador,
da I Conferência dos Países não Alinhados, na Iugoslávia (1961). Além
disso, o Brasil assinou um acordo de comércio com a China comunista
(1962).
O fim do parlamentarismo, em janeiro de 1963, levou o embaixador Araújo
Castro à Chancelaria - o mesmo que proferiu o Discurso dos Três D’s na
ONU. Manteve-se a política de abertura comercial aos países socialistas. O
Brasil celebrou acordo comercial com a URSS para exportar commodities
em troca de máquinas e equipamentos. Ademais, o Brasil contribuiu nas
reuniões preparatórias da I Conferência de Comércio e Desenvolvimento
das Nações Unidas, como meio de construir uma nova ordem econômica
(DORATIOTO, 2006, p. 53).
A polarização na política interna atrapalhou a política externa. A ação de
grupos conservadores, erros do presidente e medidas nacionalistas
resultaram em dicotomia que acabou por levar ao Golpe de 1964. O cenário
internacional, com a questão cubana e a política externa beligerante de
Lyndon Johnson - no Vietnã, na Indonésia e na Grécia -, contribuiu para a
derrocada do governo (DORATIOTO, 2006, p. 53). Em última análise, o
Golpe de 1964 foi triunfo da ordem internacional e das forças
conservadoras. No Brasil, a Escola Superior de Guerra (ESG), o Instituto de
Pesquisas e Estudos Sociais, o Instituto Brasileiro de Ação Democrática,
entre outros, colaboravam com instituições congêneres nos EUA, como o
Council on Foreign Relations e com a própria CIA (CERVO, 1994, p. 41).
A soma de forças opositoras logrou derrubar o governo Goulart.
2.2. Política Externa Brasileira de 1964-1985
O início do regime militar marca o abandono da PEI, “rompendo com ela,
em prejuízo do multilateralismo” (DORATIOTO, 2006, p. 53). De fato, o
governo do Marechal Castelo Branco alinhou o país ao Ocidente,
restringindo a atuação externa às fronteiras ideológicas do mundo bipolar,
na defesa do mundo livre e na atuação alicerçada nos círculos concêntricos,
“a começar pelo sistema interamericano, liderado pelos EUA” (GARCIA,
2005, p. 192).
A Escola Superior de Guerra (ESG) dava suporte à geopolítica defendida
pelo país, tendo por base as ideias do então Coronel Golbery do Couto e
Silva - autor de Geopolítica do Brasil -, que assumiu a direção do Serviço
Nacional de Informação (SNI). Em troca do alinhamento em relação aos
EUA, o Brasil esperava receber benefícios econômicos dos EUA em prol
do desenvolvimento nacional. O segundo chanceler do governo Castelo
Branco, Juracy Magalhães, chegou a afirmar que “o que é bom para os
EUA é bom para o Brasil” (VIZENTINI, 1999, p. 147), o que demonstra a
retomada do alinhamento automático brasileiro frente às posições políticas
norte-americanas. Visualizou-se nitidamente esse alinhamento na
participação brasileira na Força Interamericana de Paz (FIP), na qual o
Brasil liderou e enviou 1.100 homens, dando origem ao contingente
chamado de Faibrás, sob a égide da OEA, para combater o que era visto
como uma possível “cubanização” da República Dominicana. Castelo
Branco chegou a sugerir que a FIP fosse uma força permanente, um
mecanismo militar da OEA para resguardar a segurança coletiva do
hemisfério (DORATIOTO, 2006, p. 53).
Os pontos de atrito com os EUA remanescentes do início dos anos 1960
foram eliminados por meio do pagamento de indenizações às empresas
norte-americanas nacionalizadas durante o governo Goulart, como a
American & Foreign Power Company (AMFORP). O Brasil conseguiu, em
contrapartida, linhas de financiamento da agência de cooperação
internacional dos EUA (USAID) e do Banco Mundial que haviam sido
interrompidas no governo Goulart (CERVO, 2008).
Contudo, na política externa de Castelo Branco, nem tudo foi alinhamento
em relação aos EUA, como atestam a recusa brasileira de enviar tropas para
o Vietnã e a participação brasileira na I Conferência das Nações Unidas
para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD), na qual o representante
brasileiro, Araújo Castro, “reafirmou a necessidade de reformas no
comércio internacional” (GARCIA, 2005, p. 191). Em paralelo, criou-se o
G-77 para coordenar posições de países em desenvolvimento em fóruns
multilaterais, reivindicando, entre outros pontos, uma Nova Ordem
Econômica Internacional (NOEI). No escopo do General Agreement on
Tariffs and Trade (GATT), o G-77 conseguiu a inclusão da Parte IV, sobre
comércio e desenvolvimento (GARCIA, 2005, p. 191), em que se estipula
que “As Partes Contratantesdesenvolvidas não esperam obter reciprocidade
com relação aos compromissos assumidos em negociações comerciais
destinadas a reduzir ou suprimir tarifas ou remover barreiras ao comércio
das Partes Contratantes menos desenvolvidas” (art. XXXVI, 2, do GATT).
A missão de Roberto Campos à URSS, em 1965, também exemplifica o
realismo ocidentalista do governo brasileiro (CERVO; BUENO, 2008).
Na América do Sul, Brasil e Paraguai concluíram a Ata das Cataratas (Ata
de Iguaçu), em 1966, “relativa às pretensões territoriais recíprocas no Salto
das Sete Quedas e ao aproveitamento comum dos recursos hidroelétricos do
Rio Paraná”. Foi o início da diplomacia das cachoeiras no Prata (GARCIA,
2005, p. 194). Na Argentina, o Brasil reconheceu o golpe militar, a
Revolución Argentina, do General Onganía.
O binômio segurança-desenvolvimento dominou a agenda do governo
Castelo Branco, sendo que o desenvolvimento era visto como uma variável
dependente da segurança (CERVO; BUENO, 2008). Pode-se notar, então,
que a segurança, compreendida como o combate ao comunismo, figurava
em hierarquia superior nas prioridades governamentais.
Na área do desarmamento e da não proliferação, o Brasil assinou o Tratado
de Tlatelolco sobre proscrição das armas nucleares na América Latina e
Caribe, “o primeiro tratado de criação de uma zona livre de armas nucleares
em região densamente povoada” (GARCIA, 2005, p. 196). Estabeleceu-se,
também, a Organização para a Proscrição de Armas Nucleares na região
(Opanal), responsável pelo Tratado de Tlatelolco. Ressalta-se que esse
Tratado não foi ratificado pelo Brasil de imediato.
Após o governo Castelo Branco, de 1967 a 1989, a meta do
desenvolvimento dilucida a hierarquia das prioridades entabuladas pela
política externa brasileira no período: “universalismo político e geográfico,
novo esquema de relações com os Estados Unidos [...], captação de recursos
e abertura de mercado para produtos industrializados no Norte, penetração
comercial e transição para cooperação econômica com o Leste” (CERVO,
1994, p. 42-43).
Para substituir Castelo Branco, Costa e Silva foi o escolhido pelo Alto
Comando Militar. O General Costa e Silva retomou o modelo econômico
alicerçado no processo de substituição de importações. Retomaram-se
diretrizes da PEI, refutando-se o alinhamento automático. Explicitava-se
que a détente entre os EUA e a URSS incentivava o antagonismo Norte-Sul
e, por isso, o Brasil definiu-se explicitamente como país do Terceiro
Mundo, objetivando promover alianças com os países periféricos para
combater as injustiças provenientes da hierarquia internacional. Esse foi o
discurso brasileiro na II Unctad (1968), o que rendeu ao Brasil aplausos do
recém-criado G-77 (VIZENTINI, 1999, p. 147).
Nesse contexto, o Presidente Costa e Silva e o Chanceler Magalhães Pinto
denominaram a política externa do governo “diplomacia da prosperidade”,
denunciando a divisão internacional do trabalho desigual e hierárquica.
(CERVO; BUENO, 2008). O Norte não poderia “congelar” a sua
hegemonia em detrimento do Sul. Para o Brasil, o Tratado de não
Proliferação Nuclear e o comércio internacional eram injustos e
discriminatórios, perpetuando desigualdades sistêmicas.
O governo Costa e Silva abandonou os conceitos de bipolaridade,
interdependência, segurança coletiva e ocidentalismo. A política externa
teve caráter supletivo, tornando-se estratégica para o comércio, o capital e
as tecnologias. Não houve, todavia, ilusões quanto ao setor externo, visto
que o Brasil desconfiava do mecanismo de perpetuação da hierarquia
internacional via o congelamento do poder mundial (CERVO, 1994, p. 44).
As relações com a Europa Ocidental e o Japão ganharam intensidade,
simbolizada pela visita do presidente Costa e Silva a países europeus e ao
Oriente (DORATIOTO, 2006, p. 55). No sistema interamericano, o Brasil
incentivou a reunião extraordinária da Comissão Especial de Coordenação
Latino-Americana (CECLA) com o objetivo de reforçar a unidade dos
países latino-americanos. Dessa reunião derivou o “Consenso de Viña del
Mar”, que continha reivindicações dos países para o desenvolvimento, que,
expresso em um documento, foi entregue ao presidente norte-americano
Nixon (GARCIA, 2005, p. 200). Na bacia do Prata, Argentina, Brasil,
Bolívia, Paraguai e Uruguai celebraram o Tratado da Bacia do Prata, cujo
objetivo maior é “promover a integração física da região platina por meio
de programas concretos de cooperação” (GARCIA, 2005, p. 200). Para
incentivar as relações comerciais com os países árabes, o Itamaraty
estabeleceu a Comissão de Coordenação do Comércio com os Países
Árabes (Coarabe).
As relações do Brasil com a África, de 1964 a 1969, foram geralmente
oscilantes se comparadas ao período da Política Externa Independente
(PEI). Houve retrocesso, mas sem abandono da África. A ênfase nos
elementos políticos e econômicos das relações com os africanos foram
substituídas por perspectiva geopolítica, em consonância com os padrões
liberais do governo Castelo Branco e com a preocupação da cúpula militar
brasileira com a ameaça comunista (SARAIVA, 2010, p. 175). Sinais de
reaproximação foram vistos no governo Costa e Silva, mas a reanimação do
relacionamento bilateral foi tópico do governo Emílio Garrastazu Médici
(1969-1974).
O governo do General Médici (1969-1974) atenuou a ênfase no terceiro-
mundismo e na interdependência, priorizando as relações bilaterais, sem
relegar o apoio aos países periféricos no contexto multilateral, no qual,
inclusive, exerceu, por vezes, posição de liderança. Para o Presidente
Médici e o Chanceler Gibson Barboza, a interdependência continha
elementos ideológicos de estratificação do poder no sistema internacional.
Explique-se, contudo, que o Brasil não abandonou os fóruns multilaterais.
Pelo contrário, o Brasil respaldou as reivindicações do mundo periférico,
mas agiu com realismo e enfatizou a cooperação bilateral (CERVO;
BUENO, 2008).
A Chancelaria de Gibson Barboza deixou legado de pragmatismo e de
nacionalismo na atuação externa do Brasil:
a) recusou-se a celebrar o Tratado de não Proliferação Nuclear;
b) estabeleceu-se o mar territorial brasileiro em 200 milhas náuticas, mesmo
sob protestos internacionais;
c) fez frente ao Novo Diálogo de Kissinger com o pragmatismo das
relações bilaterais para a concretização de interesses nacionais;
d) abriram-se fronteiras na África para os produtos brasileiros, como prova
a missão de Gibson Barboza ao continente (1972);
e) manteve-se a equidistância no conflito Israel-Palestina;
f) “não libertou o Brasil da hipoteca colonialista que representava seu apoio
a Portugal, mas introduziu a polêmica sobre sua conveniência” (CERVO,
1994, p. 450).
Ao realizar ajustes pontuais na política externa em relação ao seu
antecessor, a “diplomacia do interesse nacional” gerou receio entre vizinhos
latino-americanos, mormente pela declaração do presidente Nixon, “para
onde for o Brasil, irá o resto da América Latina”, proferida durante visita
oficial de Médici aos EUA, em 1971, em pleito pela cognição do Brasil
como potência emergente. No plano multilateral, destaca-se o voto
brasileiro contrário ao ingresso na ONU da República Popular da China no
lugar de Taiwan, ainda que o posicionamento brasileiro não tenha evitado a
entrada da China comunista no diretório dos P5 - países com assento
permanente no Conselho de Segurança (GARCIA, 2005, p. 204).
Na América do Sul, projetos de cooperação para o desenvolvimento
energético eram prioridades e, nesse contexto, Brasil e Paraguai celebraram
o Tratado de Itaipu (1973) para a construção de uma hidrelétrica no rio
Paraná (GARCIA, 2005, p. 207). O apoio brasileiro a golpes militares na
Bolívia e no Uruguai evidenciou uma diplomacia militar paralela com o
intuito de resguardar e de alicerçar governos militares em países sul-
americanos (GARCIA, 2005, p. 203). A coordenação de posições dos
regimes militares do Cone Sul acabou por ser denominada Operação
Condor. Havia, ainda, descontentamento de governos vizinhos acerca da
postura de relativo“imperialismo” do Brasil em face de sua função de
“satélite privilegiado” dos EUA (GARCIA, 2005, p. 204), embora, do ponto
de vista nacional, a aproximação com Washington não rendera os frutos que
se esperava, como, por exemplo, o insucesso de se obter tecnologia de
produção de energia nuclear com apoio da empresa norte-americana
Westinghouse.
Com Portugal, o Brasil celebrou a Convenção sobre Igualdade de Direitos e
Deveres entre Brasileiros e Portugueses. Essa aproximação não obstou um
turning point na política externa brasileira: a fronteira leste brasileira, a
África, presenciou, no decorrer do governo Médici, a diminuição da posição
brasileira “lusotropicalista” pró-Portugal no continente negro, mormente
após o Primeiro Choque do Petróleo (1973). O périplo africano de Gibson
Barboza (1972) a nove países da África Ocidental resguarda essa
aproximação com os países ribeirinhos do outro lado do Atlântico Sul
(GARCIA, 2005, p. 205-206). A maior atenção à África derivou da
crescente complexidade sistêmica, que variava da polarização rígida da
bipolaridade ao declínio relativo do poder norte-americano. As incertezas
do sistema internacional demandaram mais flexibilidade e pragmatismo da
diplomacia brasileira. Sendo assim, a África passou a ter relevância mais
funcional e suplementar para a política externa brasileira, tanto para
diversificar parceiros quanto para obter apoio para o diálogo Norte-Sul
(SARAIVA, 2010, p. 177).
O governo Médici rejeitou a divisão internacional do trabalho, prejudicial
aos países em desenvolvimento, e aprofundou relações com países árabes,
latino-americanos e africanos. Como meio de não comprometer o diálogo
com o G-77 e com o Grupo dos não Alinhados, o Brasil ausentou-se do
Conselho de Segurança da ONU, mas continuou a ser eleito para o
Conselho Econômico e Social (Ecosoc), no qual podia desenvolver relações
com os países periféricos (DORATIOTO, 2006, p. 55), mantendo política
de autonomia pela distância, que duraria até a redemocratização. O
embaixador brasileiro na ONU sustentou a necessidade de maior poder de
decisão para o Brasil no sistema internacional, sob o argumento da tese do
congelamento do poder mundial.
O governo brasileiro recusava-se a vincular o país a acordos internacionais
que compõem o regime internacional de direitos humanos. O Brasil não
aderiu, por exemplo, à Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto
de São José da Costa Rica), inaugurada em 1969. Em 1966, o Brasil já
havia se recusado a obrigar-se pelos Pactos de Direitos Civis e Políticos e
de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), no escopo da ONU
(CERVO; BUENO, 2008). A situação interna de desrespeito aos direitos
humanos refletia-se claramente na atuação externa do país.
Com a Europa, o Brasil assinou acordo comercial com a Comunidade
Econômica Europeia (CEE). Seguindo resultado da Ostpolitik do governo
Willy Brandt na República Federal Alemã, o Brasil estabeleceu relações
diplomáticas com a vizinha Alemanha Oriental (RDA) (GARCIA, 2005, p.
208).
O governo do General Ernesto Geisel retomou e aprofundou as diretrizes da
PEI, apesar de adotar postura menos politizada e mais conservadora - não
enfatizava as reformas sociais. “Tratava-se do apogeu da multilateralização
e da mundialização da política externa brasileira” (VIZENTINI, 1999, p.
148). A política externa do período, chamada de “pragmatismo responsável
e ecumênico”, seguiu concepção autonomista e desenvolvimentista.
A ação externa brasileira pautou-se pelo relacionamento externo sem
restrições ideológicas, aberto a todos os países, com “ênfase na promoção
de interesses comerciais e na abertura de novos mercados” (GARCIA,
2005, p. 208). Ademais, sustentou, na ONU, uma Nova Ordem Econômica
Internacional mais justa e igualitária, com transferência de tecnologia e
ajuda econômica para a periferia (CERVO; BUENO, 2008). Sombra
Saraiva (2008, p. 242-243) lembra que
[...] nenhum país da América Latina teve, na década de 1970, um
desempenho tão exemplar na busca de autonomia como o Brasil. O
complexo e confuso reordenamento do sistema internacional exigiu uma
ação declaradamente pragmática e flexível da política exterior do Brasil. O
projeto do nacional-desenvolvimentismo correria riscos se não fosse bem
entendido pelos formadores de opinião e tomadores de decisão na área
externa. Araújo Castro, diplomata que tivera papel importante na
formulação da política exterior no início dos anos 1960, afirmou que o
Brasil era “chamado a viver” em um novo mundo, com regras próprias e
inéditas. O pragmatismo nos anos 1970 não postulou a destruição dessas
regras do jogo. Ele procurava alterar a posição relativa do Brasil na
hierarquia dos poderes. Daí o Brasil ter representado, para o sistema
internacional da época, um papel especial que levou vários especialistas a
qualificar o país como “potência média” ou “poder ascendente”.
O Brasil reconheceu, com base no princípio de uma só China, a República
Popular da China, votou a favor de resolução da Assembleia Geral da ONU
sobre sionismo como forma de racismo e mudou a política sobre o
colonialismo: o reconhecimento de ex-colônias portuguesas, como Angola e
Moçambique, ilustrou a superação dos laços lusoafetivos na África, sendo
que o Brasil foi o primeiro país do ocidente a reconhecer a independência
de Guiné Bissau e de Angola. O Brasil precisava diversificar os seus
fornecedores de petróleo e encontrou na Nigéria e em Angola parceiros para
superar a vulnerabilidade proveniente de restrições sistêmicas advindas do
Choque do Petróleo de 1973 (SARAIVA, 2008, p. 177).
Geisel adotou na política externa análise estrutural do país como meio de
estabelecer objetivos de longo prazo. Segundo Amado Cervo (1994, p. 43):
Foi necessário esperar por Ernesto Geisel (1974-79) para se assistir à
tomada de decisões verdadeiramente autônomas em áreas vitais como as
relações com os Estados Unidos (denúncia dos acordos militares), a
aproximação com a Europa (acordo nuclear alemão), as desvinculações
com a Guerra Fria (reatamento com a China continental), a
desideologização da política externa (apoio aos regimes socialistas das ex-
colônias portuguesas na África), a aproximação com o mundo árabe (voto
antissionista na ONU e reconhecimento dos direitos do povo palestino).
No plano econômico e técnico-científico, o governo do Brasil ensejou
aprofundar relações com os países europeus e o Japão. O Brasil e a
República Federal Alemã celebraram, em 1975, o Acordo Nuclear, que
objetivava a instalação de oito centrais nucleares no Brasil até 1990, e que
permitiria a transferência de tecnologia para enriquecimento de urânio pelo
Brasil. Geisel visitou oficialmente a França e a Grã-Bretanha. A troca de
visitas entre Geisel e o primeiro-ministro japonês resultou na criação da
Albrás, para a produção de alumínio no Pará. Houve investimentos
nipônicos na siderurgia, na agricultura e em outras áreas estratégicas,
consubstanciados no Programa de Desenvolvimento do Cerrado e em outros
projetos. Nesse cenário, a promoção comercial ganhou importância no
Itamaraty (DORATIOTO, 2006, p. 56).
Com os EUA, as críticas do presidente Jimmy Carter ao desrespeito aos
direitos humanos no Brasil e as pressões contra o Acordo Nuclear Brasil-
RFA (1975) tiveram como resposta a denúncia pelo Brasil do Acordo
Militar de 1952, finalizando a ideia da aliança especial ou aliança não
escrita. Segundo Vargas Garcia (2005, p. 215), “a decisão reforça tendência
à busca de maior autonomia estratégica para o país, amparada na
expectativa de desenvolvimento de uma indústria bélica nacional”. A
posição brasileira foi possível graças ao contexto internacional
caracterizado pelas seguintes variáveis sistêmicas: i) a derrota dos EUA no
Vietnã; ii) a entrada da China comunista na ONU; e iii) o fortalecimento
econômico alemão e japonês (DORATIOTO, 2006, p. 57). Ampliou-se,
assim, o poder de barganha de potências médias como o Brasil. Durante a
visita do secretário de Estado norte-americano Henry Kissinger (1976),
firmou-se o memorando de Entendimentoentre o Brasil e os EUA para
Consultas Mútuas. Posteriormente, Kissinger asseverou que o Brasil era um
“país-chave no mundo ocidental”, segundo a doutrina dos key-countries
(GARCIA, 2005, p. 213). Interessante notar que Geisel não foi aos EUA,
conquanto tivesse sido convidado. Em 1977, o presidente dos EUA, Jimmy
Carter, visitou o Brasil com o objetivo de resolver divergências bilaterais na
área nuclear e de direitos humanos (GARCIA, 2005, p. 216).
O Choque do Petróleo (1973) aumentou a dificuldade de se fomentar o
desenvolvimento brasileiro mediante fontes externas de investimento, mas
propiciou liquidez internacional para empréstimos, mesmo que a taxas
variáveis, o que contribuiu para o aumento da dívida externa, a partir de
1979, devido ao aumento dos juros norte-americanos. Como meio de apoiar
o desenvolvimento, o Brasil respaldou avanços no que tange ao Sistema
Geral de Preferências e à adoção, no Gatt, da Cláusula de Habilitação, que
permite a existência do Sistema Global de Preferências Comerciais
(CERVO; BUENO, 2008).
O Brasil do governo Geisel percebeu a falta de instrumentos de poder do
Sul nas negociações com o Norte. Para atenuar a dependência estrutural
com o exterior, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) encetou a
independência por meio da produção interna de insumos básicos. Os
recorrentes déficits na balança comercial eram supridos pela grande
liquidez internacional proveniente do Choque do Petróleo de 1973
(CERVO, 1994, p. 48). A consequência foi o aumento substancial da dívida
externa brasileira, herança maldita para os governos da década de 1980.
Em contexto internacional de aumento do preço do petróleo, o Brasil não
poderia abrir mão do projeto da usina de Itaipu, que possibilitaria maior
produção de energia elétrica, mas, em contrapartida, rendeu divergências
com a Argentina, a ponto de Brasil e Argentina fecharem suas fronteiras
(1977) (CERVO; BUENO, 2008). Ainda durante o governo Geisel,
iniciaram-se conversações tripartites (Argentina, Brasil e Paraguai) sobre o
aproveitamento energético do rio Paraná em relação à “disputa causada
pelos possíveis efeitos de Itaipu sobre as projetadas hidrelétricas argentinas
de Corpus e Yaciretá” (GARCIA, 2005, p. 215). A rivalidade Brasil-
Argentina no Prata contrapôs-se à cooperação na região Amazônica, por
meio do Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), iniciativa brasileira que
pretendeu impulsionar a cooperação e o desenvolvimento de recursos na
região, “salvaguardando a soberania dos Estados sobre seus territórios
amazônicos” (GARCIA, 2005, p. 216).
A ascensão do General João Figueiredo (1979-1985) ocorreu em período
delicado, com o Segundo Choque do Petróleo (1979) e o aumento dos juros
norte-americanos. A vulnerabilidade externa aumentou, e a crise do México
(1982) foi a gota d’água para deflagrar a crise da dívida. A margem de
manobra brasileira no sistema internacional foi comprometida, mesmo com
ações de reafirmação da autonomia por meio da chamada “diplomacia do
universalismo” (CERVO; BUENO, 2008).
O Brasil rompeu relações com o governo de Somoza na Nicarágua, não
aderiu ao embargo à URSS proposto pelos EUA pela invasão do
Afeganistão, participou das Olimpíadas de Moscou (1980) e recusou a
proposta dos EUA de criar a Organização do Tratado do Atlântico Sul
(OTAS), projeto apoiado por Argentina e África do Sul. A invasão de
Granada pelos EUA foi criticada pelo Brasil (DORATIOTO, 2006, p. 58).
O Brasil manteve a posição de reconhecer os direitos argentinos nas
Malvinas, adotada desde 1833. O Brasil não queria destruir, todavia, as
relações com o país vizinho e não desejava dano às relações com os
britânicos (DORATIOTO, 2006, p. 58).
O apoio norte-americano aos britânicos na questão das Malvinas fez o
Presidente Figueiredo encurtar a visita que fez aos EUA (1981), o que
ilustrou forma de protesto. A “neutralidade imperfeita” do Brasil na guerra,
segundo Moniz Bandeira, associou-se à condenação do país ao uso da força,
mas o país reconheceu o direito soberano da Argentina sobre as ilhas e
proibiu que aeronaves britânicas com destino às Malvinas utilizassem o
território nacional. O Brasil representou os interesses argentinos na Grã-
Bretanha até 1990.
No relacionamento com os EUA, a visita do presidente norte-americano
Ronald Reagan ao Brasil, em 1982, mostrou que as relações bilaterais não
foram prejudicadas como um todo, como demonstra a assinatura do
Memorando sobre Cooperação Industrial-Militar entre o Brasil e os EUA,
de 1984, a qual relançou a cooperação militar bilateral, interrompida desde
a denúncia do Acordo Militar Brasil-EUA, em 1977. Na área comercial, por
outro lado, ocorreu ponto de fricção no relacionamento bilateral: os norte-
americanos acusaram o Brasil de protecionismo, com a entrada em vigor da
Lei de Informática brasileira (1984).
Na região sul-americana, Argentina, Brasil e Paraguai firmaram, no
Paraguai, o acordo tripartite sobre o aproveitamento hidrelétrico de Itaipu e
Corpus, que pôs fim à lide concernente ao aproveitamento dos recursos
hídricos do rio Paraná (GARCIA, 2005, p. 216). As visitas de Figueiredo ao
Peru e ao Equador significaram o desejo brasileiro de aproximar-se dos
países andinos, o que denotava continuação do processo iniciado com a
assinatura do TCA (1978). Na região andina, o Brasil coordenou as
negociações de paz entre Peru e Equador acerca de questão fronteiriça
(GARCIA, 2005, p. 222). Na América Latina como um todo, a diplomacia
brasileira preocupou-se com conflitos e com a possível “cubanização” de
países, como o Suriname (CERVO; BUENO, 2008). Destaca-se que, a
despeito de o Brasil ter reatado, ao longo dos anos 1970, relações com
países de governo socialista, a exemplo da República Popular da China e de
Angola, o relacionamento com Cuba somente seria reestabelecido após o
final do regime militar. Tal fato deveu-se à alegada postura cubana de
“exportar” os ideais revolucionários para a região latino-americana.
Quanto à África, o Chanceler Saraiva Guerreiro visitou cinco países
africanos, em 1980: Angola, Moçambique, Tanzânia, Zâmbia e Zimbábue
(GARCIA, 2005, p. 220). Em 1983, Figueiredo realizou a primeira visita de
um presidente brasileiro à África: Cabo Verde, Senegal, Guiné-Bissau,
Argélia e Nigéria (GARCIA, 2005, p. 227).
Houve redução do comércio com a África do Sul devido à condenação
brasileira ao apartheid (CERVO; BUENO, 2008). Segundo Sombra Saraiva
(2010, p. 177), nas décadas de 1970 e 1980,
The new objectives designed by Brazil towards Africa turned out to be
better defined: a) to protect the image of a tropical industrial power and b)
to convince African States that the liaisons established between Brazil and
Portugal should not inhibit the development of an intense relationship with
the now independent Black Africa.
Nos governos Geisel e Figueiredo, a importância geopolítica e estratégica
do Atlântico Sul continuou, porém com a conscientização de que a região
era vital para o fornecimento do petróleo e para o comércio exterior
brasileiro: mais de 90% dos bens brasileiros eram transportados, como hoje,
pelo mar, mormente pela rota do Cabo da Boa Esperança, que circunda a
África do Sul (SARAIVA, 2010, p. 177).
O estreitamento com a China fortaleceu-se com Figueiredo para atingir uma
densidade só comparável às relações entre Brasil e Alemanha, Japão e
EUA. As etapas desse incremento de relações sucederam-se com realismo e
determinação, coroadas pela visita oficial de Figueiredo à República
Popular da China (CERVO; BUENO, 2008).
Houve esforços hercúleos para o aumento das exportações, como as
maxidesvalorizações cambiais no governo Figueiredo, e “afrontou-se o
protecionismo do Norte e usou-se o terceiro-mundismo para penetrar o Sul”
(CERVO, 1994, p. 49). A balança comercial da década de 1980 recuperou a
tradição histórica que vinha, grosso modo, desde 1860: o Brasil teve o
terceiro maior saldo comercial do mundo, só perdendo para o Japão e a
Alemanha.
Para fortalecer as relações comerciais com os latino-americanos, o Brasil
apoiou o surgimentoda Associação Latino-Americana de Integração
(ALADI), a qual substituiu a ALALC, com a assinatura do Tratado de
Montevidéu de 1980 (CERVO; BUENO, 2008). A ALADI abandonou as
chamadas “listas comuns”, adotou a flexibilidade, não estipulou prazos
definidos e permitiu acordos bilaterais e sub-regionais (GARCIA, 2005, p.
220). O arcabouço jurídico da Aladi seria fundamental para a posterior
criação do Mercado Comum do Sul (Mercosul).
Nas negociações sobre a dívida externa, o Ministério da Fazenda e o Banco
Central do Brasil conduziram as negociações em viés monetarista, o qual
prevaleceu sobre o lado político do Itamaraty (CERVO, 1994, p. 49). O
aumento dos juros internacionais pela moratória mexicana aprofundou a
crise da dívida latino-americana, a partir de 1982 (GARCIA, 2005, p. 224).
O próprio presidente Figueiredo em discurso na Assembleia Geral da ONU,
em 1982, criticou as distorções do sistema financeiro internacional que
prejudicavam os países em desenvolvimento. Na reunião do G-77, em 1983,
Saraiva Guerreiro aproximou o Brasil da posição do Terceiro Mundo com
discurso crítico contra a crise da dívida. O Brasil e outros países latino-
americanos, no Consenso de Cartagena, celebrado na Colômbia (1984),
declararam “necessária uma ação concertada na questão da dívida externa”
(GARCIA, 2005, p. 228).
A política externa dos governos militares, com exceção do hiato Castelo
Branco, foi meio de alicerçar o desenvolvimento econômico e de se
construir status de potência média, “representando o ponto alto de uma
estratégia iniciada com Vargas, mas cujas origens mais remotas se
encontram na ideologia tenentista” (VIZENTINI, 1999, p. 148). Como o
Brasil precisava exportar seus produtos, inclusive manufaturados, e
importar matérias-primas, mormente petróleo, a aproximação com a
América Latina, o Oriente Médio e a Ásia foi crucial. A necessidade de
importar máquinas, tecnologia e capital levou o Brasil a aprofundar relações
com polos emergentes, como Japão e Europa, sem descuidar das relações
com o campo socialista.
Nesse contexto, o uso da política externa como propulsor do vetor
desenvolvimentista e a reconfiguração da balança de poder internacional
culminou na redefinição de relações com os EUA, “imprimindo maior
autonomia à diplomacia brasileira frente ao ‘aliado privilegiado’”
(VIZENTINI, 1999, p. 149). Paulatinamente, a horizontalidade Sul-Sul e a
diagonalidade Sul-Leste foram convivendo com a verticalidade Norte-Sul,
construindo-se, assim, o processo de multilateralização da política externa
brasileira, estruturado na busca pelo desenvolvimento.
2.3. Política Externa Brasileira de 1985-2002
De 1930 a 1980, o Brasil se pautou pelo paradigma desenvolvimentista,
focado no processo de industrialização por substituição de importações, o
qual chegou ao limite, na década de 1980, por muitos fatores, como alto
grau de protecionismo, baixa produtividade industrial, instabilidade
monetária e estagnação econômica (CERVO, 2012, p. 37). Na década de
1990, os governos neoliberais, a começar pelo do Presidente Collor de
Melo, desconstruíram o núcleo duro do desenvolvimento com a adoção de
preceitos neoliberais presentes no chamado Consenso de Washington
(1989).
O Colégio Eleitoral elegeu, em 1985, Tancredo Neves para a presidência da
República. Com a morte do presidente eleito, José Sarney assumiu o cargo.
O Chanceler Olavo Setúbal, que iniciou o governo, defendeu uma
“diplomacia para resultados” (GARCIA, 2005, p. 230), determinada a
romper com o pragmatismo responsável e o universalismo, visto que
Setúbal considerava o Brasil um país ocidental, que obteria mais resultados
com uma nova aproximação em relação aos EUA (LAZAROU; FONSECA,
2013, p. 95). A política externa do período “teve que saber jogar com o
período de transição (democrática) que caracterizava o país, e com
momentos de instabilidade econômica e política” (LAZAROU; FONSECA,
2013, p. 94). No setor econômico, a crise da dívida assolou o
desenvolvimento de países latino-americanos, como o Brasil, e foi agravada
pelo aumento dos juros norte-americanos e pela crise mexicana.
A visão de Setúbal pautava-se pelo contexto internacional: crise do
socialismo (ascensão de Gorbachev na URSS) e dificuldades no Terceiro
Mundo - na Reunião de Cúpula do G-7, em Cancun, abandonou-se o
diálogo Norte-Sul (VIZENTINI, 1999, p. 150). O Itamaraty resistiu a essa
retomada da política de Castelo Branco e, em 1986, Abreu Sodré substituiu
Setúbal, sendo uma das primeiras medidas do novo chanceler o reatamento
de relações diplomáticas com Cuba (CERVO; BUENO, 2008).
O ponto de partida da explicitação dos interesses concretos brasileiros
estava na “retomada do crescimento” e na redução da “vulnerabilidade
externa nos campos financeiro, tecnológico e comercial”, segundo Setúbal.
A democracia dava “legitimidade e autoridade moral” ao país, sendo que a
redemocratização, de acordo com Seixas Corrêa (BARRETO, 2012, p. 25),
fornecia a “linha inicial de atuação externa do governo”. Seixas Corrêa
estatui, ainda, que os valores democráticos contribuíram para a superação
da “desconfiança dos anos de preeminência militar, e, bem assim,
desimpedir alguns canais de comunicação com o mundo desenvolvido”
(BARRETO, 2012, p. 25). De fato, a adoção de preceitos democráticos foi
crucial para o “diálogo com as chamadas democracias ocidentais”
(BARRETO, 2012, p. 25).
Segundo Fernando de Mello Barreto (2012, p. 24), o governo da
redemocratização não trouxe modificações relevantes para a política
externa do último governo militar, uma vez que Setúbal foi logo substituído
por Abreu Sodré, o qual compartilhava das ideias provenientes da PEI e do
pragmatismo responsável e ecumênico. O Chanceler Abreu Sodré seguiu os
objetivos de inserção externa determinados pelo Presidente Sarney
(BARRETO, 2012, p. 57), quais sejam: i) estabelecer uma ordem
internacional mais justa e equitativa; ii) priorizar as relações com os países
latino-americanos; iii) intensificar as relações com a África, sem se
esquecer do problema do apartheid; iv) fomentar relações com as nações
asiáticas; v) aperfeiçoar a cooperação com os países socialistas; vi)
fortalecer as organizações multilaterais e regionais; e vii) aprimorar as
relações com os EUA e outros países ocidentais. Para tanto, Sodré asseriu
que aos sucessores de Rio Branco cabia ajustar o acumulado histórico da
diplomacia brasileira a “uma conjuntura internacional também sempre em
mudança” (BARRETO, 2012, p. 57).
O chanceler brasileiro enfatizou “a necessidade de diversificação das
relações externas, embora ainda se mantivessem algumas das linhas
discursivas que marcaram o período de Guerra Fria” (LAZAROU;
FONSECA, 2013, p. 95): o Brasil aproximou-se da Argentina - no início do
que seria chamado de relações em eixo entre os dois maiores países sul-
americanos -, da Europa, da União Soviética e de países afro-asiáticos. O
“choque de interesses” com os EUA, devido a temas relacionados ao
comércio e à dívida externa, foi epicentro para o Brasil explorar o
“potencial de oportunidade e diversificação com os europeus” (LAZAROU;
FONSECA, 2013, p. 95).
Sodré declarou que o Brasil praticava o “entendimento igual, franco e
aberto”, repudiando “as atitudes unilaterais de força e confrontação” e
respeitando a “busca perseverante de soluções pacíficas e negociadas,
apurada na sensibilidade para o prático e o possível nas relações entre as
nações soberanas” (BARRETO, 2012, p. 57). Recorde-se de que o art. 4º da
Constituição Federal de 1988 expressa o comprometimento brasileiro com a
paz e com a solução pacífica de controvérsias.
Em relação aos Estados Unidos, o governo herdou a pressão norte-
americana na seara comercial, com retaliações respaldadas pelo American
Trade Act (Seção 301), principalmente por desrespeito a patentes na área
farmacêutica. A Lei de Informática (1984) também era criticada pelos
EUA, os quais criaram restrições para a venda de equipamentos de alta
tecnologia para que o Brasil pudesse desenvolver a indústria nacional.
Mesmo assim, o Brasil produziaarmamentos de relativa sofisticação
tecnológica, exportando para países do Oriente Médio, da África e da
América Latina (DORATIOTO, 2006, p. 59). Em 1985, os EUA decidiram
“investigar o setor de informática brasileiro” e ameaçaram “promover
retaliações a propósito de direitos de propriedade intelectual, patentes de
produtos farmacêuticos e ‘pirataria’ de software” (GARCIA, 2005, p. 230-
231). Na visita oficial que fez aos EUA, Sarney, em encontro com o
presidente Reagan, defendeu a Lei de Informática como ato soberano e que
não feria o sistema multilateral de comércio, consubstanciado no GATT
(GARCIA, 2005, p. 233). Mesmo assim, os EUA anunciaram a aplicação
de sanções comerciais contra o Brasil a partir de 1988 por causa da Lei de
Informática, com base na Seção 301 do American Trade Act.
O governo Sarney declarou moratória da dívida externa (1987), mas
assinou, depois, acordos de intenções com o FMI. “O tratamento da questão
da dívida externa, durante a administração Sarney, levou ao alheamento
entre os governos brasileiro e norte-americano” (DORATIOTO, 2006, p.
60).
Na Rodada Uruguai (1986-1993) do General Agreement on Tariffs And
Trade (GATT), os EUA pressionaram o Brasil para aceitar as negociações
em propriedade intelectual e investimentos: Brasil e Índia opunham-se a
debater esses temas enquanto não fosse a pauta de liberalização do
comércio de produtos primários discutida na organização e, nesse sentido,
integraram o Grupo de Cairns, constituído por países exportadores
agrícolas. No plano político, o Brasil voltou ao Conselho de Segurança
(CSNU) da ONU depois de vinte anos, em 1988. A eleição do Brasil para
ser membro não permanente do CSNU, 1988-1989, diferiu da prioridade
antes atribuída ao Conselho Econômico e Social da ONU (CERVO;
BUENO, 2008).
A volta do Brasil ao CSNU insere-se no que o embaixador Gelson Fonseca
Jr. chamou de “autonomia pela participação”, contrapondo-se aos vinte anos
de adoção da denominada “autonomia pela distância”, recurso do governo
brasileiro para evitar a exposição do país em relação às hipotecas nacionais,
como direitos humanos e meio ambiente. Por certo, a redemocratização
brasileira teve de enfrentar a ascensão de “novos temas” na agenda
internacional, ligados aos direitos humanos, ao meio ambiente e à não
proliferação, entre outros. A busca por maior participação levou o Brasil a
reforçar os laços Sul-Sul, apoiando, por exemplo, a concepção do Sistema
Global de Preferências Comerciais (SGPC), entre países em
desenvolvimento (GARCIA, 2005, p. 236). Pelo SGPC, os países em
desenvolvimento poderiam outorgar benefícios comerciais para outros
países em desenvolvimento sem a necessidade de cumprir a Cláusula da
Nação mais Favorecida do Gatt, ou seja, não haveria a necessidade de
estender os benefícios concedidos a outros membros da atual Organização
Mundial do Comércio (OMC).
Sarney foi o primeiro presidente brasileiro a visitar a URSS, em 1988,
assinando, na oportunidade, acordos comerciais e de cooperação científico-
tecnológica, além da declaração de princípios da integração em prol da paz
e da cooperação internacional. Com a República Popular da China, outro
país comunista, a visita de Sarney (1988) propiciou a assinatura de dois
acordos “para a construção em conjunto de satélites espaciais” por meio do
programa CBERS (China-Brazil Earth Resources Satellites), “destinado ao
monitoramento de recursos terrestres” (GARCIA, 2005, p. 237).
Em relação à África, ao Oriente Médio e à Ásia, a política externa foi
similar à de Figueiredo. No Oriente Médio, o Brasil reconheceu a
declaração de independência da Palestina, mas não o Estado palestino
“proclamado em Argel” (GARCIA, 2005, p. 237). Com a África do Sul, o
Brasil proibiu o intercâmbio cultural, artístico e desportivo, respeitando
decisão do Conselho de Segurança da ONU (GARCIA, 2005, p. 230).
Quanto à América Latina e o Caribe, a política centro-americana do Brasil
foi proativa, apoiando-se o Grupo de Contadora e criticando-se a posição
dos EUA na região (VIZENTINI, 1999, p. 151; GARCIA, 2005, p. 235). O
Brasil mostrou autonomia em sua inserção internacional ao reatar relações
diplomáticas com Cuba, rompidas desde a presidência de Castelo Branco, e
ao criticar a intervenção norte-americana no Panamá.
Especial atenção foi dada à Argentina, com a inauguração da Ponte
Tancredo Neves, ligando ambos os países, e com a assinatura da Declaração
de Iguaçu (1985) acerca da cooperação para fins pacíficos de energia
nuclear, o que corrobora a cooperação na área nuclear como importante
motor da aproximação bilateral (GARCIA, 2005, p. 231; DORATIOTO,
2006, p. 61). A Declaração de Iguaçu foi a responsável pelo lançamento da
ideia de integração política e econômica do Cone Sul.
A diplomacia presidencial de Sarney e Alfonsín resultou na Ata de
Integração Brasileiro-Argentina, que materializou o Programa de Integração
e Cooperação Econômica (PICE). Lembre-se, ainda, de que se assinou o
Protocolo de Cooperação Nuclear, que trouxe “os propósitos pacíficos da
cooperação bilateral nessa área” (GARCIA, 2005, p. 232). Fato
significativo foi o aviso antecipado à Argentina, por meio de missão do
embaixador Rubens Ricupero, de que o Brasil já detinha a tecnologia de
enriquecimento de urânio pela ultracentrifugação.
Avançando no processo de integração Brasil-Argentina, firmou-se o Tratado
de Integração, Cooperação e Desenvolvimento (1988) entre ambos os
países, “estabelecendo mecanismos para a criação de um espaço econômico
comum no prazo máximo de dez anos” (GARCIA, 2005, p. 237). Passava-
se a ter, no relacionamento Brasil-Argentina, “um acercamento sistemático
e institucionalizado” (VIZENTINI, 1999, p. 151). Os dois países
convidaram oficialmente o Uruguai para aderir ao processo de integração
em curso. A aproximação Brasil-Argentina tinha como escopo a
marginalização da América Latina da política internacional, a necessidade
de adoção de políticas comuns ante os desafios internacionais, o anseio por
complementaridade econômica, a implementação de “fluxos de desvio de
comércio e um esforço conjunto no campo tecnológico (particularmente
nuclear)” (VIZENTINI, 1999, p. 151).
Na seara dos direitos humanos, o Brasil deu início a processo de adesão ao
regime internacional de direitos humanos, com base na não seletividade e
na prevalência da dignidade da pessoa humana. A assinatura brasileira da
Convenção contra a Tortura da ONU (1985) retrata o início do pagamento
de “hipotecas” ligadas aos “novos temas” globais, como direitos humanos,
meio ambiente e desarmamento. No âmbito regional, na OEA, aprovou-se,
com apoio brasileiro, a Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a
Tortura (CERVO; BUENO, 2008).
No plano multilateral, na Assembleia Geral da ONU, proposta brasileira
resultou na Declaração da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul
(Zopacas), em 1986, com o intuito de “implementar, a longo prazo, um
sistema de cooperação horizontal que assegure o uso pacífico do mar entre
os Estados ribeirinhos”, de acordo com o interesse e as responsabilidades de
todos esses Estados com o “hidroespaço atlântico” (GARCIA, 2005, p.
233). Ainda em 1986, o Brasil manifesta, na ONU, seu apoio ao plano de
paz elaborado pelo Grupo de Contadora e, em agosto daquele ano, será
criado o Grupo de Apoio à Contadora, composto por Brasil, Peru, Uruguai e
Argentina. Em dezembro do mesmo ano, os oito países integrantes do
Grupo de Contadora, somados ao Grupo de Apoio à Contadora, decidem
criar um mecanismo permanente de concertação política, que passou a ser
chamado de Grupo do Rio. Embora o processo de Contadora tenha sido
comprometido pela negativa dos EUA em reduzir sua atuação na região, o
mecanismo de concertação política nascido no final da Guerra Fria
proporcionou a criação de instância regional de discussão e estabelecimento
de posições comuns dos países do continente sul-americano. O Brasil se
projetava como parceiro privilegiado da América Central.
Na I Cúpula do Grupo do Rio (1987), assinou-se o Compromisso de
Acapulco para a Paz,o Desenvolvimento e a Democracia. Pela primeira
vez, chefes de Estado e de governo latino-americanos reuniram-se sem a
presença dos EUA (GARCIA, 2005, p. 235). Na esfera do Tratado de
Cooperação Amazônica (TCA), ocorreu, em Manaus (1989), a I Reunião de
Presidentes dos Países Amazônicos, na qual foi anunciada a Declaração da
Amazônia, fortalecendo os vínculos de cooperação para o desenvolvimento
e reafirmando a soberania sobre a floresta (GARCIA, 2005, p. 239).
Com os países de língua portuguesa, o Brasil reuniu, em São Luís do
Maranhão, a I Cúpula dos Países Lusófonos, criando o Instituto
Internacional da Língua Portuguesa (IILP), cuja sede seria construída em
Cabo Verde (GARCIA, 2005, p. 240).
Em 1990, Fernando Collor de Mello ascendeu à presidência da República.
O governo Collor foi fortemente influenciado pelo Consenso de
Washington e pela iniciativa norte-americana de lançar a Iniciativa para as
Américas, que pretendia criar uma zona de livre-comércio continental,
projeto que fez parte do que seria chamado posteriormente de Área de
Livre-Comércio das Américas (ALCA), a qual nunca saiu do papel.
O Brasil, assim, recorreu à mudança de postura, mormente a partir do
governo Collor, optando pela chamada “autonomia pela participação”,
novamente na feliz expressão de Gelson Fonseca Jr. Segundo este, as três
principais hipotecas ligadas ao Brasil, as quais a diplomacia brasileira
tratava de saldá-las desde o governo Sarney, vinculavam-se aos direitos
humanos, ao meio ambiente e à não proliferação (XAVIER, 2012, p. 6)
O sistema internacional não era o mesmo desde a queda do Muro de Berlim
(1989). Modificações sistêmicas embasaram-se no neoliberalismo, nas
regras do livre mercado, do Estado-mínimo e na superioridade do hard
power dos EUA. A globalização passou a conviver com a formação de
blocos econômicos, como o Mercosul, e com a assimetria entre o centro do
capitalismo e a periferia, assentada agora em bases não ideológicas. Amado
Cervo (2002) explica que a década de 1990 presenciou a coexistência de
paradigmas distintos na política externa brasileira, a “dança dos
paradigmas”.
Devido a contingências internas e externas, como o impeachment do ex-
Presidente Fernando Collor e as indefinições no plano internacional, a ação
externa brasileira indicou “instabilidade de pensamento e de estratégia
externa”, para o que concorreu a constante troca de ministros das relações
exteriores de 1990 a 1995 - cinco ministros ocuparam a pasta das Relações
Exteriores no período (CERVO, 2002, p. 5). Ainda para Amado Cervo
(2002, p. 6-7),
Em virtude de tais contingências, o Brasil imprimiu desde 1990 orientações
confusas, até mesmo contraditórias, à política exterior. Identificamos três
linhas de força da ação externa que definimos com auxílio do conceito de
paradigma: o Estado desenvolvimentista, o Estado normal e o Estado
logístico.
[...]
O Estado desenvolvimentista, de caraterísticas tradicionais, reforça o
aspecto nacional e autônomo da política exterior. Trata-se do Estado
empresário que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento
nacional mediante a superação de dependências econômicas estruturais e a
autonomia de segurança.
O Estado normal, invenção latino-americana dos anos noventa, foi assim
denominado pelo expoente da comunidade epistêmica argentina, Domingo
Cavallo, em 1991, quando era Ministro das Relações Exteriores do Governo
de Menem.
Aspiraram ser normais os governos latino-americanos que se instalaram em
1989-1990 na Argentina, Brasil, Peru, Venezuela, México e outros países
menores. A experiência de mais de uma década revela que esse paradigma
envolve três parâmetros de conduta: como Estado subserviente, submete-se
às coerções do centro hegemônico do capitalismo; como Estado destrutivo,
dissolve e aliena o núcleo central robusto da economia nacional e transfere
renda ao exterior; como Estado regressivo, reserva para a nação as funções
da infância social. O terceiro é o paradigma do Estado logístico que
fortalece o núcleo nacional, transferindo à sociedade responsabilidades
empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior, por modo a equilibrar os
benefícios da interdependência mediante um tipo de inserção madura no
mundo globalizado.
Torna-se fundamental salientar que o paradigma desenvolvimentista, que
dominou a racionalidade da política exterior brasileira de 1930 a 1989, não
desapareceu com a presidência de Fernando Collor, mas deixou de ser a
rationale da inserção externa do país. O ex-Chanceler Celso Amorim afirma
que o desenvolvimentismo esteve presente na atuação do Brasil nos fóruns
multilaterais e regionais, como nas negociações da Rodada Uruguai do Gatt
e na criação do Mercosul (CERVO, 2002, p. 7).
O Brasil quis inserir-se no primeiro mundo, mas sem relegar o mundo em
desenvolvimento, como expôs a participação brasileira na I Cúpula do
Grupo dos 15, que visa “a promover maior cooperação Sul-Sul, atuando
ainda como foro de consulta e coordenação política de grupo selecionado de
países em desenvolvimento” (GARCIA, 2005, p. 241).
Ao discursar no Instituto Rio Branco, em 1990, Collor declarou os
“indicadores de uma nova era”: a “distensão entre os blocos bipolares de
poder, a derrubada do muro de Berlim, a recuperação da vontade popular no
Leste Europeu, o recuo de crises regionais, o início do desmantelamento do
regime de apartheid na África do Sul”. Nesse contexto, o Brasil precisava
ter “participação mais ativa” nas grandes conferências internacionais. O
Presidente da República queria privilegiar a integração na América Latina,
sem se esquecer da dimensão universalista da política externa (BARRETO,
2012, p. 130).
Nesse sentido, na década de 1990, fortaleceram-se os blocos econômicos,
com o surgimento de importantes processos de integração regional, como o
Mercosul. Outra característica residiu na maior institucionalização de
relações políticas e econômicas, como a Organização Mundial do Comércio
(OMC) e o G-20 financeiro, o que outorga maior “previsibilidade às ações
dos atores internacionais” e reduz os chamados “custos de transação” no
relacionamento entre esses atores. Acompanhando essa maior
institucionalização está a jurisdicionalização, visando à “maior eficácia”
dos regimes internacionais (XAVIER, 2012, p. 5).
Francisco Rezek, que foi o primeiro ministro das Relações Exteriores de
Collor, afirmou que o Brasil seria “um país vocacionado para posições de
equilíbrio” (BARRETO, 2012, p. 131). Para o segundo ministro das
relações exteriores do governo Collor, Celso Lafer, a “associação positiva
entre a democracia no plano interno e uma visão de mundo traduz-se num
internacionalismo de vocação pacífica, guiado pelos princípios da
coexistência e da cooperação”. A diplomacia seria “reflexo de diálogo e de
negociação que reflete externamente a convivência democrática no plano
interno” (BARRETO, 2012a, p. 197). Sendo assim, a diplomacia deveria
“traduzir as necessidades internas em possibilidades externas” (BARRETO,
2012, p. 198).
Os governos neoliberais dos presidentes Collor e Menem não significaram
retrocesso na integração. Pelo contrário, Brasil e Argentina decidiram
estabelecer um mercado comum bilateral até 31 de dezembro de 1994, por
meio da Ata de Buenos Aires (1990). Firmou-se, também, o Tratado para
Estabelecimento de um Estatuto das Empresas Binacionais Brasileiro-
Argentinas. Os dois países utilizaram o arcabouço jurídico da ALADI para
materializar o Acordo de Complementação Econômica n. 14 (ACE-14),
concernente à liberalização do comércio bilateral (GARCIA, 2005, p. 241).
Em 1991, Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai subscreveram o Tratado de
Assunção, constituindo o Mercosul. O acordo englobou tratados anteriores
firmados por Brasil e Argentina, formando a seguinte estrutura
institucional: o Conselho do Mercado Comum (CMC) e o Grupo Mercado
Comum (GMC), que coordenava dez subgrupos de trabalho. No mesmo
ano, os países do Mercosul e os EUA celebraram o chamado Acordo do
Jardim das Rosas (Acordo 4+1), relativo a comércio e a investimentos
(GARCIA,2005, p. 243-244). Em 1992, o Mercosul aprovou o Cronograma
de Las Leñas, estabelecendo prazos para a execução dos compromissos
inscritos no Tratado de Assunção.
Em diversos momentos ao longo da década de 1990, as posições externas
do Brasil foram convergentes com as dos Estados Unidos. O governo
brasileiro condenou a invasão do Kuwait pelo Iraque, aceitou dialogar sobre
os “novos temas” na Rodada do Uruguai (GATT), aprovou o fim da reserva
de mercado para os produtos de informática brasileiros.
O Brasil continuou a negociar, também, os novos temas da agenda
internacional, resolvendo hipotecas importantes que prejudicavam a
imagem do país no exterior. O Brasil, consequentemente, aderiu aos Pactos
de Direitos Humanos da ONU, de 1966. Ademais, o Brasil hospedou a
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), no Rio de Janeiro (1992). A chamada ECO-92 aprovou a
Declaração do Rio, a Agenda 21, a Convenção sobre Mudanças do Clima, a
Convenção sobre Diversidade Biológica e a Declaração de Princípios sobre
Florestas. A Comissão de Desenvolvimento Sustentável da ONU estava
responsável por acompanhar as decisões dessa Cúpula (GARCIA, 2005, p.
247), o que também seria feito por reuniões das partes signatárias dos
acordos.
O desenvolvimento era uma preocupação do governo brasileiro, pois,
inspirando-se na Agenda para a Paz do Secretário-Geral da ONU, Boutros-
Ghali, o Brasil sugeriu o lançamento da “Agenda para o Desenvolvimento”
(GARCIA, 2005, p. 247).
Na área de cooperação nuclear, Brasil e Argentina aproveitaram a I Cúpula
Ibero-Americana (1991) para celebrarem o Acordo de Guadalajara, que
estatui o uso de energia nuclear exclusivamente para fins pacíficos. Esse
acordo criou a Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de
Materiais Nucleares (ABACC). Posteriormente, assinou-se o acordo
quadripartite para a aplicação de salvaguardas nucleares entre o Brasil, a
Argentina, a ABACC e a AIEA (GARCIA, 2005, p. 245). Além disso,
Argentina, Brasil e Chile subscreveram o Compromisso de Mendoza, pelo
qual esses três países abriam reciprocamente mão de armas químicas e
biológicas.
No governo Itamar Franco, houve preocupação com a integração regional,
principalmente no que tange à Iniciativa Amazônica, na qual o Brasil
propôs “a negociação de acordos de livre-comércio com outros países sul-
americanos, em especial o Grupo Andino” (GARCIA, 2005, p. 248), tendo,
ainda, dado origem à proposta da Área de Livre-Comércio Sul-Americana
(ALCSA), em contraposição aos interesses econômicos regionais dos EUA,
que pressionavam o continente a negociar uma “área de livre-comércio do
Alasca à Terra do Fogo”, baseada no projeto da Alca. Ademais, o Brasil,
eleito membro não permanente do CSNU (1993-1994), foi proativo “nas
discussões sobre a ampliação do quadro permanente do CSNU” (GARCIA,
2005, p. 249).
Ainda no escopo do desarmamento e da não proliferação, o terceiro
encontro da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (Zopacas) aprovou
a Declaração de Desnuclearização do Atlântico Sul. A Zopacas fora criada,
em 1986, pela Resolução 41/11, da Assembleia Geral da ONU, por
iniciativa brasileira. São quatro as áreas de ação dessa zona: meio ambiente,
desnuclearização, economia e comércio.
O Governo brasileiro ensejou participar dos regimes internacionais em
várias áreas. O país, por exemplo, assinou a Convenção para a Proibição
das Armas Químicas (CPAQ), pois a reputava como “abrangente, não
discriminatória e verificável” (GARCIA, 2005, p. 249). O Brasil também
participou da II Conferência Mundial sobre Direitos Humanos (1993), em
Viena, que estatuiu a universalidade, a interdependência e a indivisibilidade
dos direitos humanos, inclusive em nível global.
No comércio internacional, o Brasil acabou por aderir às negociações
multilaterais sobre comércio de serviços e sobre propriedade intelectual, o
que permitiu ao país ser membro fundador da Organização Mundial do
Comércio (OMC), instituída pelas negociações decorrentes da Rodada
Uruguai (1986-1993). Por outro lado, o Brasil juntou-se ao G-77 para
aceitar discussões sobre cláusulas trabalhistas somente na Organização
Internacional do Trabalho (OIT) ou na Comissão de Direitos Humanos das
Nações Unidas, atual Conselho de Direitos Humanos. Os países centrais
exigiam a abertura dos mercados dos países mais pobres, mas recorriam
com frequência a barreiras não tarifárias. Passou-se a resolver as pendências
comerciais sob os auspícios do sistema de solução de controvérsias da
OMC, em que o Brasil conseguiu vitórias importantes nos casos de
“exportação de gasolina para os Estados Unidos, de coco para as Filipinas,
de café solúvel para a Europa e dos subsídios canadenses à indústria
aeronáutica” (CERVO, 2002, p. 18).
O Ministro Celso Amorim expôs, na Sessão Ordinária de 1993, atualização
do famoso discurso dos três D’s (Desarmamento, Desenvolvimento
Econômico e Descolonização) para a atual práxis internacional do Brasil: o
trinômio contemporâneo a embasar a agenda internacional do país seria
formado pela democracia, pelo desenvolvimento e pelo desarmamento, com
corolários nas áreas do meio ambiente, da segurança internacional e dos
direitos humanos (FERREIRA; MARTINEZ, 2013, p. 147).
A presidência de Fernando Henrique Cardoso tentou apresentar ao exterior
um novo país, calcado na democracia e na estabilidade econômica. A
política externa apostou na integração sul-americana e na valorização do
Mercosul, bem como na “adoção das regras e dos regimes internacionais” e
na “intensificação de relações com o Sul (especialmente no segundo
mandato)” (LAZAROU; FONSECA, 2013, p. 99).
O governo Fernando Henrique Cardoso denunciou a ausência do tema
“desenvolvimento” nos fóruns multilaterais, como consequência do diálogo
Norte-Sul. O Estado normal, todavia, deu a tônica das políticas públicas a
partir de 1995, respaldando-se nas diretrizes do Consenso de Washington
(1989), mas não deixou de coexistir com o paradigma logístico,
principalmente a partir do segundo mandato de Fernando Henrique como
Presidente da República: ao longo do governo, as privatizações foram
controladas para que o empresariado local pudesse adaptar-se, e foram
criadas grandes empresas de matrizes nacionais em setores estratégicos:
mineração, siderurgia, indústria aeronáutica e espacial. Nesse contexto,
forjou-se “o conceito de América do Sul como área de fortalecimento
prévio das economias regionais sob a liderança brasileira” (CERVO, 2002,
p. 9). A diplomacia presidencial contribuiu também para que o Brasil
pleiteasse nos foros multilaterais e regionais insumos para o
desenvolvimento. O Estado logístico brasileiro, consequentemente, deu
contornos mais assertivos à política exterior, que procurou “o reforço da
capacidade empresarial do país”, “a aplicação da ciência e da tecnologia
assimiladas”, “mecanismos de proteção diante de capitais especulativos” e
“uma política de defesa nacional” (CERVO, 2002, p. 10).
A democracia e a estabilidade na economia beneficiaram a imagem do
Brasil. O país tinha credenciais para atuar proativamente em temas da
agenda global. A entrada em vigor de leis brasileiras sobre biossegurança
(1995), patentes (1996), cultivares (1997) e sobre acesso aos recursos
genéticos brasileiros estruturam o arcabouço jurídico nacional que reflete o
maior comprometimento brasileiro com a temática relacionada ao meio
ambiente. Esse arcabouço contribuiu para projetos de preservação do meio
ambiente com ajuda de outros países e de organizações internacionais: o
Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PP-G7),
por exemplo, conta com a participação do G-7, da União Europeia e do
Banco Mundial (CERVO, 2002, p. 12).
Quanto às patentes, Brasil e Índia lideraram pleito (2001), na Organização
Mundial da Saúde, para licenciamento compulsório de medicamentos em
situações graves de saúde pública, como a AIDS.
No quadro dos direitos humanos, a política exterior do Brasil foi
influenciada pelas conclusões da Conferência Mundial sobre DireitosHumanos, realizada em Viena (1993), na qual “a delegação brasileira
presidiu o comitê plenário encarregado da redação da Declaração Final”
(CERVO, 2002, p. 14). No governo Fernando Henrique Cardoso, o Brasil
reconheceu a jurisdição obrigatória da Corte Interamericana de Direitos
Humanos (1997). No plano doméstico, aprovou-se a moderna lei sobre
refugiados. Criou-se a Secretaria de Direitos Humanos pelo governo federal
(CERVO, 2002, p. 13), vinculada diretamente à Presidência da República.
O Brasil refletiu para o plano interno as obrigações assumidas desde 1992,
quando da adesão brasileira ao Pacto sobre Direitos Civis e Políticos
(1966), ao Pacto sobre Direitos Sociais, Culturais e Econômicos (1966) e à
Convenção sobre Direitos Humanos da Organização dos Estados
Americanos (OEA).
Na década de 1990, o Brasil corroborou o pacifismo expresso na
Constituição de 1988 ao aderir a acordos multilaterais e regionais sobre
desarmamento e não proliferação, como o Tratado de não Proliferação
Nuclear (TNP), em 1998. No Cone Sul, Brasil e Argentina construíram
mecanismos de confiança mútua a partir da constituição da já mencionada
Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais
Nucleares (ABACC), em 1991. De acordo com Amado Cervo (2002, p. 15),
Na segunda metade dos anos noventa, esse ambiente propício à construção
da zona de paz no Cone Sul da América foi perturbado pela obstrução
argentina à pretensão brasileira de ocupar um posto como membro
permanente no Conselho de Segurança e por sua insistência em integrar a
OTAN com explícita intenção de secundar a ação dos Estados Unidos na
América do Sul. Repugnava à diplomacia brasileira aquela subserviência,
como também as propostas norte-americanas de criar instituições regionais
de segurança e de confinar as Forças Armadas dos países da América do
Sul no combate ao narcotráfico. Desconfiou, por isso, do Plano Colômbia
de assistência militar norte-americano ao combate às drogas e empenhou-se
vivamente para chegar à solução diplomática do conflito de fronteira entre
Equador e Peru.
Nas tratativas sub-regionais, os resultados da integração do Cone Sul foram
concretos. O comércio intrazonal mercosulino cresceu substancialmente: o
regionalismo aberto culminou em desvio de comércio, “extremamente
oportuno para economias incapazes de elevar-se à competitividade
sistêmica global” (CERVO, 2002, p. 25). Além disso, o Protocolo de Ouro
Preto (1994) expressou a personalidade jurídica do Mercosul, tornando-se
sujeito de direito internacional. O processo de desenvolvimento desse bloco
estimulou propostas vinculadas à unidade sul-americana, que tomaram
forma na Cúpula de Brasília (2000), nas negociações entre Mercosul e
Comunidade Andina e na liderança brasileira nas negociações da ALCA.
Da Cúpula de Presidentes Sul-Americanos (2000), em Brasília, surgiu a
ideia da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Sul-Americana
(IIRSA), que alicerçou projetos de integração como os corredores
rodoviários bioceânicos. No Mercosul, contudo, desafios não faltaram.
Apegos à soberania atrapalharam negociações coletivas. Faltou
coordenação de políticas macroeconômicas. Assimetrias impediram maior
cooperação entre os membros (CERVO, 2000, p. 26).
O presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) lançou o conceito de
“globalização assimétrica” para contestar os rumos neoliberais que
dominavam a América Latina. De fato, Amado Cervo (2012, p. 37) afirma
que o Brasil foi o único país latino-americano a contestar os resultados da
reforma neoliberal. Sendo assim, o governo FHC iniciou o paradigma
logístico do Estado, que se define por duas variáveis: a) retoma a estratégia
de desenvolvimento desenvolvimentista; e b) auxilia outros atores
econômicos e sociais, para os quais transfere responsabilidade e poder
(CERVO, 2012, p. 37). As portas abriram-se para a consolidação e o
aprofundamento do paradigma logístico no governo Lula.
2.4. A inserção internacional do Brasil: de Collor
a Dilma
O fim da Guerra Fria deu início ao realinhamento de forças nas relações
internacionais e ensejou uma nova ordem multipolar, na qual os grandes
países em desenvolvimento apareceram como a maior mudança sistêmica, o
que se tornou visível principalmente após a crise econômica de 2008. Essa
mudança, contudo, não foi acompanhada da democratização das instituições
multilaterais, fato que trouxe ao discurso diplomático brasileiro retórica de
descontentamento com a arquitetura anacrônica dos regimes internacionais,
sobretudo aqueles relativos aos temas de segurança, liberalização do
comércio e financiamento externo.
A época do governo Lula coincidiu com a transformação estrutural
caracterizada pela ascensão do mundo emergente. A diplomacia pátria
encetou processo de aproximação aprofundada com outros países
emergentes, tanto em coalizões de geometria variável, quanto em parcerias
estratégicas bilaterais, com o objetivo de alinhar posições e dialogar sobre
mudanças estruturais que se coadunassem com a ascensão hierárquica
baseada no novo perfil internacional desses países. Paralelamente, o
contexto doméstico brasileiro - pautado pela consolidação da democracia,
pela redução da pobreza, pela internacionalização de empresas brasileiras e
pela estabilidade econômica - concorreu para reforçar o prestígio
internacional do País.
Houve certo continuísmo entre os governos FHC e Lula, exemplificado pela
relevância do Mercosul e da integração sul-americana, pela
substancialidade do multilateralismo e pelas relações cordiais com os países
desenvolvidos. Houve, contudo, diferenças relativas entre esses dois
governos. Essas diferenças relativas embasaram-se em três variáveis que
pretenderam a “interdependência real da era da globalização” (CERVO,
2008, p. 56):
1) a substituição do multilateralismo utópico pelo multilateralismo de
reciprocidade entre países desenvolvidos e em desenvolvimento;
2) ações brasileiras para diminuir a dependência estrutural do país;
3) o uso da América do Sul como plataforma de concertação política e de
diálogo, bem como de “expansão dos interesses estrangeiros no exterior”,
como se comprovou empiricamente pela internacionalização de empresas
brasileiras que atuam em diversas áreas, da construção civil (Odebrecht) à
energia (Petrobras).
Segundo Amado Cervo, a inserção internacional do Brasil, no século XXI,
estreitou e enfatizou a aliança entre Estado e sociedade, denotando maior
maturidade na atuação externa do país (CERVO, 2012, p. 36). A diplomacia
brasileira age em conformidade com o princípio da reciprocidade de
benefícios. Este almeja penetrar na ordem internacional, em questões
variadas como segurança e comércio internacionais, com o intuito de
“promover mais igualdade entre as nações”.
Na verdade, a própria credibilidade internacional do Brasil, pautada pelo
acumulado histórico da diplomacia nacional, deriva de princípios e de
valores que direcionam a inserção internacional do país. Esses princípios e
axiomas vinculam-se aos princípios inscritos no art. 4º da Carta Magna de
1988, entre eles, a defesa da paz, a não ingerência em assuntos internos de
outros Estados e a autodeterminação dos povos. Ainda assim, o
Pragmatismo não é preterido, pelo contrário, o Realismo convive com
vertentes utópicas da política exterior do Brasil, agregando, grosso modo,
de questões pragmáticas do comércio a ações filantrópicas de auxílio
humanitário.
Como o mundo não é uma ilha utópica idealizada por Thomas Morus, a
práxis internacional do país não pode relegar o pragmatismo em face às
contingências e aos constrangimentos do sistema internacional. De acordo
com Mateus Fernandez Xavier (2012, p. 3), os atores internacionais, como
Estados e organizações internacionais, relacionam-se com base nas
“contingências existentes em cada momento histórico”, sendo essas
constrições “os principais fatores que compõem as características do
sistema internacional”. Os Estados, portanto, ainda necessitam da
realpolitik para transporem as constrições inerentes à anarquia internacional
- característicaoriunda da falta de um governo central em âmbito mundial
que possa controlar as “paixões” dos Estados, isto é, da ausência de um
Leviatã mundial. Tal realpolitik, no entanto, não deve ser confundida com
aquela desenvolvida por Bismarck, chanceler alemão da segunda metade do
século XIX, mas, sim, compreendida como a ação estatal que visa a
alcançar resultados sem desrespeitar as normas emanadas dos regimes
internacionais, mormente dos princípios basilares da convivência
interestatal harmônica, insculpidos na Carta das Nações Unidas (art. 2º).
As relações internacionais do Brasil seguem esses princípios e os mais
diversos regimes internacionais, como se depreende do Acumulado
Histórico da Diplomacia Brasileira, pautado pelos seguintes princípios: i)
autodeterminação, não intervenção e solução pacífica de controvérsias; ii)
jurisdicismo; iii) multilateralismo normativo; iv) ação externa cooperativa e
não confrontacionista; v) parcerias estratégicas; vi) Realismo e
Pragmatismo; vii) cordialidade oficial em relação aos vizinhos; viii)
desenvolvimento como vetor; e ix) independência (XAVIER, 2012, p. 4).
Esses princípios possuem duas funções básicas: a) criam maior
previsibilidade à inserção do país, tanto para agentes domésticos, quanto
para agentes externos; b) permitem que as ações externas brasileiras se
pautem por política de Estado e não por mera política de governo.
Nesse sentido, a solidariedade e o universalismo foram pressupostos
fundamentais da política exterior do governo Lula. Desde então, o Estado
brasileiro não tem sido indiferente às necessidades de países assolados pela
pobreza, por conflitos armados e por desastres naturais. Essa não
indiferença não contradiz o Pragmatismo da diplomacia nacional: no longo
prazo, ações estruturadas no senso de humanidade favorecem não apenas a
promoção do desenvolvimento - o que contribui para a paz e a prosperidade
internacionais -, mas beneficia o Brasil política e economicamente. A
relação dialética entre o interesse nacional e o exercício da solidariedade
tem sido essencial para fundamentar ações de assistência humanitária.
Doações a fundos de emergência administrados por organismos e agências
internacionais (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, Food
and Agriculture Organization - FAO etc.) visam a promover ações de não
indiferença junto aos países necessitados. O Brasil incentivou a cooperação
Sul-Sul também pela cooperação internacional, por meio da Agência
Brasileira de Cooperação (ABC), com projetos de cooperação técnica na
África, na América Latina, no Caribe e na Ásia. Marco dessa cooperação
apresenta-se na África e no Haiti. Na África, o Estado brasileiro apoia o
Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Algodoeiro dos países do
grupo intitulado Cotton 4 (Benin, Burkina Faso, Chade e Mali), coordenado
pela ABC e implementado pela Embrapa para desenvolver a agricultura
algodoeira nesses países5. No Haiti, desde 2004, o Brasil chefia o
componente militar da United Nations Mission in Haiti (Minustah),
comprometendo-se com a estabilização do país caribenho depois de período
de profunda instabilidade política. O Brasil desenvolve, paralelamente à
Minustah, uma série de atividades voltadas para amenizar problemas
relacionados à pobreza, à infraestrutura e ao desenvolvimento.
Especialmente após o terremoto de 2010, o Brasil contribui de forma
relevante para os esforços de reconstrução e para o desenvolvimento do
Haiti nos âmbitos econômico, social e político-institucional6. Além da
solidariedade, o universalismo teceu a rede de relações bilaterais, as quais
foram expandidas.
No que tange ao regionalismo, aqui entendido como faceta do
universalismo e da autonomia da política exterior do Brasil, enfatizaram-se
as relações econômicas e políticas mais estreitas para lograr a estabilidade e
o crescimento. A integração regional fortalece o Brasil nas negociações
globais. O Mercosul, assim, ganhou força relativa ao passar dos anos. A
diplomacia brasileira, no entanto, tem atuado com flexibilidade e com
tolerância frente a parceiros, como a Argentina, na seara comercial. O
episódio conhecido como “guerra das geladeiras” (2004), que resultou na
adoção do Mecanismo de Adaptação Competitiva (MAC) entre os dois
países, mostra disposição do Brasil em ceder frente a dificuldades
enfrentadas pela Argentina no que tange à capacidade da importação de
eletrodomésticos produzidos no País.
Para reduzir as assimetrias entre os países do bloco, estabeleceu-se, em
2005, o Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM) de modo
a mitigar as disparidades socioeconômicas entre os membros do bloco,
mormente após declarações do então governo uruguaio de que negociaria
um acordo de livre-comércio com os Estados Unidos. O FOCEM deve ser
tido como instrumento prático de promoção do desenvolvimento produtivo
com equidade social no Cone Sul americano por proporcionar fonte de
financiamento com juros subsidiados, obtidos a partir de aportes financeiros
entre os países do Mercosul que levam em conta a capacidade econômica
de cada país e o tamanho de suas economias: Brasil e Argentina contribuem
com a maior parte dos recursos, os quais destinam-se, majoritariamente ao
Paraguai e ao Uruguai.
Na América do Sul como um todo, a diplomacia presidencial de Lula foi
substancial para o surgimento da Comunidade Sul-Americana de Nações
(CASA), em 2004, que propiciou a criação da União Sul-Americana de
Nações (Unasul), a partir de 2008, durante Cúpula em Brasília. As
comissões temáticas da Unasul, como a Comissão sobre o Problema
Mundial das Drogas e a Comissão sobre Infraestrutura (Cosiplan), ilustram
os objetivos organizacionais da Unasul em relação a desafios presentes na
esfera sul-americana. A política externa do governo Lula adensou a
construção das bases de uma comunidade política sul-americana que
pudesse forjar uma identidade sub-regional, que facilitaria ainda mais a
integração entre os vizinhos brasileiros. A ótica da integração sul-americana
do governo Lula retoma, em maior ou menor medida, projetos e iniciativas
de governos pretéritos, especificamente os de Itamar Franco e de Fernando
Henrique Cardoso: o primeiro lançou a ideia de uma Área de Livre-
Comércio Sul-Americana; e o segundo organizou a Primeira Cúpula de
Presidentes Sul-Americanos (2000), primeira reunião de alto nível a ter a
concepção de restringir o escopo para o subcontinente sul-americano. Nessa
perspectiva, visualiza-se a continuidade da diplomacia brasileira, que,
conquanto opere a política exterior com ênfases distintas, dependendo do
governo, mantém as diretrizes básicas responsáveis pela inserção
internacional do país.
Em que pese a ênfase dada às relações no âmbito do Mercosul, a política
externa brasileira não se relegou a segundo plano o relacionamento com os
demais países da América Latina e do Caribe. Pelo contrário, as dimensões
latino-americana e sul-americana coexistem no discurso e na ação
diplomática brasileira, o que não significa hierarquização ou prevalência de
uma dimensão sobre a outra. Em publicação do ano de 2010, ex-chanceler
Celso Amorim aborda com propriedade a visão expressa:
The consolidation of South America as a political actor is an important step
toward the broader integration of Latin America and the Caribbean. In
December 2008, President Lula convened a “multisummit” in Costa do
Sauípe, in the state of Bahia. The gathering included a Mercosul Summit, a
Unasul Summit, a Rio Group Summit, and, finally, a Summit of all 34 Latin
American and Caribbean States - the first ever to take place in 200 hundred
years of independent life of most countries. Indeed, the “CALC” (the
acronym by which it became known) was the first occasion on which the
Heads of State and Government of Latin America and Caribbean nations
met without the sponsorship or tutelage of Europe or North America.
Consolidating the integrationist drive, a second edition of CALC was
organized in Cancun in February 2010. The most important decision taken
in Mexico was to institute theLatin American and Caribbean Organisation-
CELAC, in the Portuguese/Spanish acronym.
Resumindo o exposto até aqui sobre a política externa do governo Lula, o
seu principal objetivo foi encontrar lugar de destaque para o Brasil no
sistema internacional. Para tanto, a diplomacia brasileira fomentou relações
com potências regionais por meio da cooperação Sul-Sul e de agrupamentos
políticos. O Presidente Lula guiou a política externa pelo pragmatismo e
pela autonomia, bem como difundiu a percepção da capacidade brasileira
para influenciar decisões globais. Sendo assim, a política externa brasileira
apostou nas relações Sul-Sul e na integração regional, sem relegar os
parceiros tradicionais do Brasil (LAZAROU; FONSECA, 2013, p. 102).
Nas negociações sobre mudanças climáticas, o Brasil defendeu, como ainda
defende, o princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”,
que leva em consideração o histórico da poluição por parte dos países e
reconhece o direito dos mais pobres ao desenvolvimento. Assim como o
Brasil sustentou o estabelecimento do G-20 agrícola na seara do comércio
internacional, o país juntou-se à China, à África do Sul e à Índia para
formar o agrupamento BASIC, que almeja a convergência de posições,
dentro do possível, e o diálogo entre os emergentes em temas ligados à
mudança climática. Quanto ao desarmamento e à não proliferação, segundo
Celso Amorim (2012, p. 220),
Brazil has renewed her engagement with the struggle for the total
elimination of nuclear weapons. Brazil chaired the 2005 Review
Conference of the Nuclear Non-Proliferation Treaty and gave a strong push
for the positive outcome of the 2010 Review Conference, which reaffirmed
the “thirteen steps to disarmament”, adopted in 2000, but which had fallen
into oblivion. These steps were based on the proposals made by the New
Agenda Coalition, a group composed by developed and developing
countries of different regions, committed to a world free of nuclear
weapons.
No que se refere à reforma da ONU, o governo Lula reforçou a
primordialidade de se atualizar a organização, de forma a preservar sua
legitimidade. O pleito brasileiro por um assento permanente no CSNU, por
exemplo, figura em reivindicação histórica da diplomacia brasileira,
defendida desde a época da Liga das Nações. Essa reivindicação levou
mesmo a retirada do Brasil da Liga, em 1926, pois a busca de prestígio
internacional do governo Arthur Bernardes não poderia aceitar a preterição
brasileira e a obtenção de assento permanente pela Alemanha no Conselho
da Liga.
Voltando à ONU, esta reflete a realidade do pós-Segunda Guerra e precisa
ser renovada para configurar a balança de poder contemporânea, a
distribuição de poder em favor dos países emergentes. Por isso, o CSNU,
principal órgão responsável pela manutenção da paz e da segurança
internacionais, deve ter países emergentes de diferentes regiões entre os
membros com assento permanente no órgão. Brasil e Índia juntaram-se à
Alemanha e ao Japão para formar o G-4, que reivindica a inclusão de novos
membros permanentes e não permanentes no CSNU. A reforma do CSNU
não é tarefa fácil, todavia: a mudança precisa da aprovação de 2/3 dos
membros da Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) e dos P5, ou
seja, dos cinco membros permanentes do CSNU. Mais uma vez, percebe-se
que a ênfase do governo Lula em ponto específico da política externa, no
caso a reivindicação por assento permanente no diretório da ONU,
fundamenta-se na continuidade de ações pretéritas.
Além do engajamento para a reforma do principal órgão a cuidar da
manutenção da paz e da segurança internacionais, o Brasil uniu-se à
Turquia em empreitada para solucionar a questão nuclear iraniana. Como
resultado da intensa ação diplomática brasileira e turca, a Declaração de
Teerã, de maio de 2010, estabeleceu os termos para a troca de urânio
enriquecido iraniano por combustível nuclear para o Reator de Pesquisa de
Teerã. A Declaração, contudo, foi rechaçada pelos Estados Unidos. Essa
Declaração ilustra a participação ativa do Brasil nas principais questões da
agenda internacional, o que condiz com a elevação do perfil internacional
do país em contexto de multipolaridades indefinidas, segundo o ex-
Chanceler Celso Lafer, em sistema internacional ainda estribado na
concepção antiquada de que as antigas potências deveriam ditar as regras
sistêmicas. A participação do Brasil e de outros emergentes em negociações
e fóruns internacionais antes fechados a países desenvolvidos corrobora
nova configuração de poder global em favor do mundo emergente.
O Brasil do governo Lula, país amante do multilateralismo, perseguiu
meios de tornar a ordem internacional mais benéfica e justa para os países
em desenvolvimento (CERVO, 2012). A diplomacia brasileira, assim,
predispôs-se a desenhar o adensamento da Cooperação Sul-Sul por
intermédio das chamadas coalizões de geometria variável, associando o país
a outros países emergentes. Nas negociações da Rodada Doha da
Organização Mundial do Comércio (OMC), a diplomacia brasileira apoiou
a criação do G-20 agrícola, com o objetivo de trazer efetivamente a
dimensão do desenvolvimento por meio da maior abertura do mercado e do
fim dos subsídios relacionados à agricultura por parte dos países
desenvolvidos. No domínio do sistema financeiro internacional, o G-20
financeiro ganhou relevância ao tornar-se o principal fórum de coordenação
macroeconômica. O G-20 financeiro substituiu o G-7 como principal fórum
de coordenação e de concertação de posições relacionadas ao sistema
financeiro global, como estipulado pela Cúpula de Pittsburgh (2009).
Quanto ao BRICS e ao IBAS, Vizentini (2012, p. 28-29) afirma que
At global level, Brazil has been trying to act like a member of BRICS (the
giants Brazil, Russia, India, China and after South Africa, classified by
Goldman-Sachs consultancy), providing content to the strategic partnership
and promoting South-South Cooperation. Accused by the opposition of
ideological initiative based on the experience of the Movement of Non-
Aligned Countries in 1970, the actions are focus in common points, without
the creation of an anti-hegemonic or anti-OCDE front.
The first step was the constitution of IBAS or G-3, The India-Brazil-South
Africa Trilateral Cooperation Forum, a South African initiative, not
supported by FHC. The Foreign Ministers Celso Amorim, Yashwant Sinhá
and Nkosazana Dlamini-Zuma announced that G-3 would seek to promote
trilateral cooperation, mutual commercial liberalization and unification and
strengthening of positions in multilateral fora. Negotiations will involve
Mercosur, Southern African Customs Union and possibly, South Asian
Association for Regional Cooperation (SAARC). The three countries
expressed, equally, the desire of approaching Russia and China turning in
G-5 (if that occurs, the Group would host almost half of the total world
population and a considerable amount of total production, which may
influence significantly the multilateral negotiations. Creation of G-3 was an
important initiative, when the South countries need to act in order to protect
their interests and to change important subjects of the current global
agenda. It is a contribution for construction of a multipolar world system,
without hegemonies and leaded by multilateral organizations.
Ainda sob a perspectiva da cooperação Sul-Sul, a diplomacia pátria
participou de mecanismos inter-regionais de cooperação e de diálogo,
visando à aproximação da América do Sul com os países árabes e africanos.
A Cúpula América do Sul-Países Árabes e a Cúpula América do Sul-África
estão em consonância com uma realidade que se configura e que significa a
ascensão paulatina do mundo em desenvolvimento no sistema internacional.
O Ministério das Relações Exteriores (MRE, 2013) explicita que “por meio
de fóruns de formatos diversos - inter-regionais e multilaterais -, os países
em desenvolvimento procuram contribuir para uma reforma da estrutura do
poder mundial e para o estabelecimento de uma ordem menos centralizada,
maismultipolar e mais democrática”.
Os dez anos de governo Lula reforçaram a posição política e econômica do
Brasil como potência emergente, mesmo em meio à crise econômica
internacional iniciada em 2008. Ao mesmo tempo, os índices sociais
melhoraram exponencialmente, o que levou o ex-Presidente Lula a
assegurar a vitória de Dilma Rousseff nas eleições presidenciais de 2010.
Paulo Vizentini (2012, p. 32-33) assere que Rousseff, apesar de alguns
ajustes de estilo, mantém os principais aspectos da diplomacia de Lula. O
Brasil, por exemplo, instrumentaliza o G-20 financeiro e o BRICS para
lidar com crescente desequilíbrio entre a ordem econômica - cada vez mais
multipolar - e a ordem político-militar, a qual continua tributária do hard
power norte-americano e do anacronismo do CSNU.
Segundo Pecequilo, a ascensão de Dilma Rousseff à Presidência do Brasil
mudou o estilo da inserção internacional do país, mas sem modificar a sua
essência (OPERA MUNDI 2013a). Pecequilo (2013, p. 86) assevera que os
ajustes táticos provenientes da troca de governo não afetaram a
“permanência da validação da presença global do Brasil” (PECEQUILO,
2013, p. 86). A política externa do governo Dilma estrutura-se, como a de
seu antecessor, no combate à fome e à pobreza, nas parcerias Sul-Sul e, com
parceiros tradicionais, nas alianças de geometria variável, como prova a
relevância de ações no âmbito do BRICS (PECEQUILO, 2013, p. 86). O
Brasil ocupa espaço no sistema internacional recorrendo ao soft power, com
o peso da economia nacional, com a capacidade dos diplomatas brasileiros
e com mecanismos sociais engendrados em sociedade multiétnica e
multicultural. O Brasil, assim, é ator que consegue defender interesses de
modo pragmático, porém sem se esquecer do acumulado de princípios e
conceitos que perpassam o desenvolvimento da diplomacia nacional, em
que o soft power sempre prevaleceu pela falta de recursos de poder do país.
Em contexto internacional de “unipolaridade irreal”, mas de
multipolaridade ainda indefinida, a diplomacia brasileira continua a
demonstrar “busca de espaços novos regionais e globais”, em meio a
alterações das posições relativas dos atores no tabuleiro da política
internacional. Por isso, o Brasil constitui poder global com interesses
regionais e responsabilidades internacionais, como disse Thomas Shannon,
ex-Embaixador dos Estados Unidos no Brasil (PECEQUILO, 2013, p. 88).
Logo no início do governo Dilma, a diplomacia brasileira votou
favoravelmente no Conselho de Direitos Humanos (CDH) da ONU para o
envio de relator especial da organização para o Irã, o que ilustrou sutil
mudança no padrão de votações do país no CDH. Contudo, é incorreto
afirmarmos que, durante o governo Lula, a diplomacia nacional tenha
negligenciado o princípio da não seletividade nas votações de condenação
por violações de direitos humanos. De fato, a análise da política externa do
governo Dilma até o momento revela que o País não alterou a orientação
diplomática da não seletividade (OPERA MUNDI, 2013a), mas limitou-se a
se abster na votação de resoluções que criticassem duramente supostas
violações de Direitos Humanos em países não ocidentais, como, por
exemplo, em novembro de 2011, por ocasião da votação de resolução sobre
a questão dos direitos humanos no Irã. Acrescente-se, ainda, a abstenção
brasileira na votação da Resolução 1973 do Conselho de Segurança sobre a
questão Líbia, no contexto da Primavera Árabe. O governo brasileiro segue
a tradição de contrapor-se a qualquer intervenção que vise a desestabilizar
governos ou regimes políticos, com base no princípio da autodeterminação
dos povos.
Cristina Pecequilo percebe, no entanto, menor intensidade e baixo perfil da
atual política externa, mas continuidades significativas, como ênfase na
cooperação Sul-Sul (OPERA MUNDI, 2013a). O baixo perfil da política
externa do governo Dilma contrasta com a ação externa “ativa e altiva” que
caracterizou o governo Lula, expressão de Celso Amorim. Amado Cervo
(2012) assevera que o governo Dilma continua, no geral, com o Estado
logístico, herança do governo pretérito, e dá como exemplo as relações
Brasil-EUA.
No que tange ao conjunto do relacionamento Brasil-EUA, a diplomacia de
Dilma Rousseff não logrou, durante seu primeiro mandato, avançar de
forma substancial, com exceção de temas específicos, como, por exemplo, o
aumento do número de estudantes brasileiros na América do Norte, no
âmbito do Programa Ciência sem Fronteiras. Da visita do presidente norte-
americano Barack Obama ao Brasil, em março de 2011, surgiu a ideia de se
criar a Comissão Brasil-EUA para Relações Econômicas e Comerciais, com
o intuito de promover a cooperação em áreas diversas, como energia e
investimentos. A visita de Dilma aos EUA, em abril de 2012, revelou que o
relacionamento bilateral continha claros limites à sua expansão. Na ocasião,
a despeito de terem sido firmados acordos bilaterais (CERVO, 2012, p. 38),
os dois países expressaram divergências quanto às intervenções da
Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) nos países da África e
do Oriente Médio convusionados por revoltas políticas, além de terem sido
evitados temas como a questão dos direitos humanos em Cuba, nos quais
não se estima alcançar consenso em futuro próximo. É possível afirmar que,
entre 2011 e 2014, o Brasil buscou a tática de “encapsular” as fricções com
os EUA, recorrendo às palavras do embaixador Seixas Corrêa. Tanto é
assim que as divergências bilaterais não impediram acordos em diversas
áreas, como o já citado intercâmbio educacional no âmbito do “Ciência sem
Fronteiras”, o reconhecimento da cachaça e do Bourbon como bebidas
típicas dos respectivos países, a cooperação entre a Embraer e a Boeing.
A partir de 2013, Brasil e Estados Unidos concentram-se no desafio de
remover obstáculos comerciais e a promover oportunidades de ação de
agentes não estatais (CERVO, 2012, p. 38). Em face das revelações de
espionagem da mandatária brasileira por parte dos órgãos de inteligência
norte-americana, a Visita de Estado que Dilma faria naquele ano a
Washington foi cancelada, em meio ao completo esfriamento das iniciativas
de aproximação política que vinham sendo realizadas pelo ex-Chanceler
Antonio Patriota desde o início do governo Dilma Roussef.
Deve-se, a partir deste ponto, estudar de forma mais enfática as três
variáveis que fundamentam a análise da atual inserção internacional do
Brasil: os instrumentos de integração, as coalizões de poder e as parcerias
bilaterais.
A formação dos blocos e a integração regional permanecem tendências
presentes, mas sem a força da década de 1990. No atual relacionamento
com os países da América do Sul, a política externa brasileira recorre aos
processos integracionistas como meio de “establish or consolidate the
cooperation and power network in the South, starting from South America
and progressing to alliances with other regions in order to perform as a
globalist country” (CERVO, 2012, p. 41).
No subcontinente sul-americano, críticos afirmam que o Brasil e a
Argentina se tornaram mais protecionistas, utilizando o Mercosul como
uma fortaleza e não como uma ponte (THE ECONOMIST, 2012). O único
acordo de livre-comércio celebrado pelo Mercosul fora da região, que está
em vigor, é aquele com Israel. As negociações Mercosul-União Europeia,
iniciadas em 1999, ainda não terminaram. Conquanto o comércio
intraMercosul continue a crescer em termos absolutos, esse comércio
representa fatia menor do total exportado pelos membros se comparado ao
pico anual de 1997. A revista The Economist (2012) apresenta dois
argumentos para essa fatia menor: i) o boom do comércio de commodities
aumentou a venda dos países-membros do Mercosul para terceiros países; e
ii) o Mercosul não evoluiu para um mercado comum. O bloco continua a
ser uma união aduaneira imperfeita, com muitas perfurações na Tarifa
Externa Comum (TEC).
Os desafios na integração regional trazem um dilema para a inserção
internacional do Brasil: equilibrar o projeto de desenvolvimento
integracionistae regional do País com a reivindicação deste de ser uma
potência emergente com alcance global. Enquanto os presidentes Fernando
Henrique e Lula administraram esse equilíbrio, Dilma tende a privilegiar a
construção de um poder global (CERVO, 2012, p. 41). Essa inflexão não
relega a integração regional, mas reconhece a estratégia globalista como
variável crucial para a inserção internacional do País. Isso se dá pela
percepção de que as instâncias globais contribuem mais significativamente
para alcançar os interesses nacionais e pelos desafios presentes pela ação de
países sul-americanos. Dois instrumentos internacionais estão a serviço do
propósito globalista: o multilateralismo da reciprocidade e a crescente
internacionalização de empresas brasileiras, impulsionada pelo paradigma
logístico.
Alguns analistas reconhecem que, apesar da estratégia globalista do
governo Dilma, o Mercosul foi fortalecido, como comprova a entrada da
Venezuela como membro pleno ao bloco. A Unasul e o Mercosul
permanecem como pilares da liderança regional brasileira e como “os
arranjos de integração pelos quais o Brasil tem maiores interesses e nos
quais procura atuar de forma mais decisiva”, asseverou Cristina Pecequilo
(OPERA MUNDI, 2013a). No que tange à Unasul, o Brasil fomenta o
Conselho de Defesa Sul-Americano, que serve de base de concertação
política e diplomática para assuntos relacionados à defesa dos países sul-
americanos.
Em relação aos arranjos de geometria variável, o Brasil participa de alguns
acrônimos, como o BRICS, o IBAS, o BASIC, o G-20 comercial e o G-4
(reforma do Conselho de Segurança da ONU) (XAVIER, 2012, p. 6), os
quais serão analisados detalhadamente em capítulos específicos desta obra.
O BRICS significa agrupamento político, iniciado em 2006, movido por
dois objetivos: “facilitate and strengthen relationships between members
and coordinate positions on international in the global sphere” (CERVO,
2012, p. 42). O primeiro objetivo sustenta a promoção de setores
econômicos, enquanto o segundo se direciona para maior influência na
ordem internacional.
Segundo Cervo (2012, p. 44), a heterogeneidade do BRICS não é
empecilho para promover a concertação e o diálogo entre emergentes, com
importância ímpar para o Brasil. Justamente pelas diferenças de poder, o
BRICS é importante para os interesses brasileiros: os recursos de poder dos
países do BRICS são distintos, mas, quando integrados, possibilitam maior
poder de barganha para a obtenção de interesses nacionais. O fato de China
e Rússia serem membros do Conselho de Segurança da ONU, por exemplo,
reforça o pleito brasileiro por um assento permanente nesse órgão. O
BRICS é instrumento que possibilita transpor a assimetria rumo à igualdade
entre as nações. Esse agrupamento participa da mudança de rumos das
estratégias de segurança internacional e da redistribuição de poder nas
organizações responsáveis pela governança financeira global (CERVO,
2012, p. 44).
Outra coalizão é o G-20 agrícola, criada, em 2003, por países em
desenvolvimento durante a Conferência de Cancun da Organização Mundial
do Comércio (OMC). A partir do G-20, o multilateralismo da reciprocidade
passou a ser um conceito operacional na política exterior brasileira. A
reciprocidade resulta de regras internacionais que beneficiam todos os
países. O multilateralismo da reciprocidade baseia-se em duas hipóteses: i)
necessidade de regras internacionais que favoreçam a igualdade entre os
Estados, como consta da Carta de São Francisco (1945); e ii) o
desenvolvimento conjunto dessas regras para evitar a supremacia de alguns
países sobre outros (CERVO, 2012, p. 46-47).
Com a influência do multilateralismo da reciprocidade, a política externa
brasileira engloba cinco diferentes linhas de ação (CERVO, 2012, p. 48): i)
o Brasil foi ator importante para a substituição do G-8 pelo G-20 financeiro
no trato dos temas econômico-financeiros internacionais; ii) o Brasil tenta
salvar o multilateralismo comercial frente à retomada do bilateralismo; iii)
na área da segurança internacional, o Brasil, no âmbito do BRICS, busca
substituir a estratégia intervencionista da OTAN pela estratégia de solução
negociada, no escopo da “responsabilidade ao proteger”; iv) em termos de
meio ambiente, a posição brasileira avança em direção à
corresponsabilidade, evitando, ao mesmo tempo, ser tido como refratário à
assunção de compromissos em prol do desenvolvimento econômico
nacional, e assumir nível de obrigações incondizentes com as possbilidades
do País e com as necessidades de seu parque industrial; v) nos direitos
humanos, o país exige o respeito aos valores internacionais, descartando a
lógica do “choque de civilizações” de Samuel Huntington. Percebe-se,
portanto, que o multilateralismo da reciprocidade contribui para alterar a
ordem internacional, tornando-a mais igualitária e justa.
Além dos processos de integração e das coalizões de poder, existe um
terceiro eixo da inserção internacional do Brasil: o bilateralismo, o qual
ganha importância, inclusive por meio do soft power, como ressalta o portal
Opera Mundi (2013b).
A ascensão do Brasil como potência regional, sobretudo nos últimos dez
anos, deve-se muito à sua expansão econômica, apontam especialistas. Mas
não só a isso. Cristina Pecequilo ressalta a busca do país pela afirmação de
uma presença internacional não só na América Latina, como também no
continente africano. Segundo ela, seria uma forma de elevar seu poder.
“Para isso, o Brasil tem como foco instrumentos de soft power, com perfil
cooperativo, que se somam a essa reafirmação de liderança”, diz. Soft
power, ou poder brando, é o tipo de influência exercida por um Estado
especialmente por meios culturais ou ideológicos.
As relações bilaterais e a interdependência possuem um limite claro, a
autonomia. O Brasil prioriza a autonomia nas tomadas de decisão, inclusive
frente aos hegemons, não apenas nas relações bilaterais, mas também na
instrumentalização da integração e nas coalizões de geometria variável, o
que contribui para aclarar a emergência internacional do País. No plano da
inserção internacional, a projeção da economia brasileira no exterior se
apoia na maturidade econômica e na capacidade de internacionalização das
empresas nacionais, fatos que justificam o aumento dos investimentos
brasileiros no exterior. A reorientação da inserção externa da economia
brasileira para países emergentes, como a China, demonstra que a economia
nacional ramifica-se não apenas para o entorno estratégico sul-americano.
Por isso, a atuação internacional do Brasil recebe cada vez mais
reconhecimento da comunidade internacional, o que se relaciona à elevação
do perfil internacional do país como potência emergente.
3. Integração Regional na América
do Sul: as origens do processo e a
perspectiva contemporânea
“Eu não quereria passar para a história sem haver demonstrado, pelo menos
fidedignamente,
que colocamos toda nossa vontade real, efetiva, leal e sincera para que esta
união possa realizar-se no continente.
Eu acredito que o ano 2000 nos surpreenderá unidos ou dominados.”
(General Juan Domingo Perón, em discurso proferido no ano de 1953,
diante de oficiais da Escola Nacional de Guerra ao referir-se
à proposta argentina de reformulação do Tratado do ABC, firmado entre
Argentina, Brasil e Chile.)
A análise sobre a evolução dos mecanismos de integração regional
desenvolvidos pelos Estados sul-americanos, desde inícios do século XX,
revela a constante busca dos governos da região pelo desenvolvimento
socioeconômico por meio da inserção nos ciclos dinâmicos da economia
internacional. No presente, o regionalismo sul-americano é definido como
estratégia de inserção internacional de economias que necessitam alcançar
escalas produtivas e mercados consumidores como meio de otimizarem seu
ingresso no concorrido comércio internacional. O passado dos países sul-
americanos reserva-lhes trajetória por vezes conflituosa e competitiva, seja
em termos comerciais, seja no âmbito da geopolítica, conquanto as
tentativasde integrar o continente fossem, desde a primeira década do
século passado, consideradas necessárias para livrar a região de estrita
dependência das economias europeias e norte-americana.
O histórico da região revela, assim, que, embora o atual estágio avançado
das iniciativas de integração seja, em parte, fruto das variáveis do sistema
internacional configurado a partir do final dos anos setenta, o esforço de
concertação política entre países sul-americanos fez-se presente antes
mesmo do advento da industrialização no continente, com a criação do
Pacto ABC, já em 1915. Faz-se mister reconhecer, no entanto, que foi o
desenvolvimento industrial das principais economias do continente que
tornaram nítida a necessidade de integrar os mercados da região, fazendo
com que as divergências geopolíticas dessem lugar à concertação política
necessária à complementariedade comercial que traria prosperidade às
economias em crescimento.
Malgrado o recuo na articulação regional ocorrido nos anos dos governos
militares, que perseguiram, em sua maioria, estratégias de desenvolvimento
autocentrado, o século XX fez nascer entre os países sul-americanos uma
sólida percepção de que a concertação política, aliada às iniciativas
concretas de integração física, trariam aos Estados da região estabilidade
institucional e desenvolvimento mútuo. As teses cepalinas e a ação
diplomática coordenada nas negociações junto à Conferência das Nações
Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD) revelam
importantes avanços na base teórica que viria explicar a iniciativa
regionalista que renasce de forma pragmática diante das estruturas do
sistema internacional dos anos 1980. Em síntese, da rivalidade geopolítica
do início do século XX passou-se à concepção de uma ação política comum
que desencadeará, a partir dos anos 1990, com o Mercosul, e a partir dos
anos 2000, com iniciativas de âmbito regional não mais restritas ao Cone
Sul, estruturas de concertação política e intercâmbio comercial essenciais
para os países da região.
Este capítulo, portanto, terá como objetivo realizar análise dos mecanismos
de integração regional na América do Sul. Assim, primeiro realizaremos
estudo sobre o histórico da integração na América do Sul, com especial
ênfase no processo de aproximação política e comercial desenvolvido pelos
países do Cone Sul. Nesta parte, serão privilegiadas as análises relativas ao
processo de formação do Mercosul. Em seguida, buscaremos analisar o
atual estágio de integração do Mercosul e seus principais desafios, bem
como determinar os avanços alcançados em outras esferas da integração
regional, tais como a Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional
Sul-Americana (IIRSA), a União de Nações Sul-Americana de Nações
(Unasul), o Conselho de Defesa Sul-Americano e a Comunidade de Estados
Latino-americanos e Caribenhos (CELAC). Ao final do capítulo,
buscaremos analisar as perspectivas da integração regional na América do
Sul no atual contexto da economia internacional, tendo em conta os
desafios trazidos para o debate desde a crise financeira iniciada em 2008.
3.1. Da Geopolítica de Enfrentamento às
Primeiras Iniciativas de Integração na América do
Sul
O cenário político da América do Sul no início dos anos 1900 revelava um
continente fragmentado por múltiplas ameaças de intervenção armada. A
política externa brasileira nesses anos, sob a influência da diplomacia de
Rio Branco, objetivava reduzir o belicismo e a instabilidade institucional do
Brasil, estimulando, dessa forma, os primeiros movimentos de concertação
política da República.
Ainda na gestão de Quintino Bocaiúva, o Brasil chegara à solução do litígio
com a Argentina pelo território das Missões (Palmas). Embora o Tratado de
Montevidéu, firmado em novembro de 1890, não fosse aprovado pela
Câmara dos Deputados do Brasil, a Argentina aceitou a decisão arbitral do
presidente norte-americano Grover Cleveland que, em 1895, determinou
que o referido território deveria permanecer sob jurisdição brasileira. Os
países sul-americanos iniciavam uma gradual reversão da situação que
Moniz Bandeira (2003, p. 56) definia como “tabuleiro de xadrez”
geopolítico.
[...] a paz até então decorrera, em certa medida, das divergências
generalizadas sobre limites, que antagonizavam entre si quase todos os
países da região e, encadeando-se, inibiam as tentativas de tentar resolvê-las
pelas armas. A América do Sul era como um tabuleiro de xadrez, em que
não se podia movimentar qualquer peça contra outra, sem o risco de sofrer
um ataque pela retaguarda, dada a cobertura com que quase todos os países
contavam.
Na primeira década do século XX, a influência das indústrias bélicas
europeias contribuía para fomentar as rivalidades sul-americanas. Estaleiros
ingleses, franceses e construtores de canhões alemães disputavam de forma
acirrada as encomendas por novos armamentos, promovendo intensa
corrida armamentista no continente americano. A influência europeia, no
entanto, ocorria de forma arquitetada de modo a fazer com que Chile,
Argentina e Brasil convivessem em constante rivalidade e, ao mesmo
tempo, manipulava as ações dos Estados fazendo com que após cada
compra de armamentos as partes chegassem a um relaxamento das tensões.
O que as companhias europeias objetivavam, de fato, era fomentar uma
ideologia belicista na região e, em seguida, evitar a guerra, garantindo,
dessa forma, o pagamento das armas adquiridas.
O Barão do Rio Branco, nos primeiros anos de sua gestão à frente do
Itamaraty, percebera a engrenagem usada pelos europeus para estimular
suas crescentes indústrias bélicas e logo concluíra que, para o Brasil, era
importante investir na criação de um pacto com Argentina e Chile que
assegurasse a estabilidade e soberania política dos Estados sul-americanos.
Na Argentina, o presidente Julio Roca compartilhava da visão de Rio
Branco, embora Estanislau Zeballos, ministro argentino dos Negócios
Estrangeiros, estivesse comprometido em garantir a supremacia bélica
portenha. Coube ao Barão provar sua diretriz estratégica exercitando um
dos primeiros atos de concertação política do Brasil República ao
condicionar o reconhecimento do governo independente do Panamá, em
1903, à anuência conjunta de chilenos e argentinos. De acordo com Moniz
Bandeira (2003, p. 101):
Também Rio Branco [...] percebia a conveniência de um entendimento com
a Argentina e o Chile, e tanto isto é certo que, em fins de 1903, quando o
Panamá se separou da Colômbia, por influência direta do presidente
Theodore Roosevelt, Rio Branco lamentou o acontecimento e, embora não
quisesse interferir, decidiu que só reconheceria a nova república de acordo
com a Argentina e o Chile, pois as três primeiras nações da América do Sul,
segundo ele, deveriam agir, simultaneamente, fortalecidas pela unidade de
pontos de vista e de procedimento.
A concertação política proposta pelo patrono da diplomacia brasileira deve
ser entendida no âmbito do contexto internacional no qual inseria-se a
América do Sul no início do século XX. Em 1901, Theodore Roosevelt fora
eleito presidente dos EUA e, tendo como desafio superar a crise de
produção norte-americana vivenciada na última década do século XIX,
optou por consolidar o engajamento norte-americano na política
internacional. Embora sejam nítidas as diferenças entre as políticas
estadunidenses de inserção internacional, comparadas com as políticas
colonialistas europeias, os EUA se preparavam naqueles anos para assumir
a capacidade que dispunham de garantir posição de destaque na definição
do sistema internacional.
Por meio de ação política que objetivava retomar princípios inicialmente
sustentados por James Monroe em 1823, Roosevelt propunha, na virada do
século, garantir a América do Sul como área prioritária de interesse dos
EUA, facultando-lhes a possibilidade de intervenções quando estas fossem
necessárias à manutenção da estabilidade política e econômica do
continente. Iniciava-se, assim, nova fase da política externa norte-
americana, na qual a América Latina passavaa ser influenciada pelas
diretrizes conhecidas por “Corolário Roosevelt à Doutrina Monroe”.
Segundo Cristina Pecequilo,
O Corolário não trazia implícitas quaisquer reivindicações territoriais sobre
a América Latina, mas assegurava aos Estados Unidos o direito de
intervenção e interferência nos assuntos hemisféricos. [...] Para Roosevelt, a
ação norte-americana no sistema deveria orientar-se segundo dois princípios
básicos: a ordem e a estabilidade, dos quais derivavam temas correlatos que
estabeleciam prioridades estratégicas e visões específicas de mundo. Entre
as prioridades destacam-se a necessidade de não incentivar e de eliminar
movimentos de caráter revolucionário (somente o caos resulta deste tipo de
comportamento), a importância de policiar e conduzir a política dos demais
Estados principalmente os da América Latina, para impedir a tendência
diruptiva e, como crença, podemos arrolar a centralidade e a
responsabilidade especial do papel norte-americano nesta tarefa.
No que concerne à política externa brasileira, o pragmatismo de Rio Branco
viu no apoio ao Corolário Roosevelt a possibilidade de evitar
intransigências europeias nas negociações sobre fronteiras que pretendia
finalizar. Ao reconhecer a preponderância dos EUA sobre a América
Latina, o Brasil não passara a ser mero caudatário da postura estadunidense,
embora o Itamaraty reconhecesse que o Corolário trazia estabilidade ao
continente e permitia ao Brasil negociar mais facilmente as fronteiras com
os vizinhos. Quanto aos demais países da região, estes observavam com
receio o endosso brasileiro ao ideário norte-americano, sobretudo quando
em 1904 o Brasil decidiu revitalizar sua esquadra e retomar o equilíbrio
geopolítico sul-americano. A reação argentina, segundo a qual deveria
haver uma hegemonia dual no continente, levara o embaixador portenho no
Brasil, Ramón Cárcano, a procurar Rio Branco para propô-lo um pacto de
contenção da corrida armamentista e de coordenação política e econômica
que visasse garantir a estabilidade continental. Tal aproximação desagradara
aos Estados Unidos que via a possibilidade de nascimento de protecionismo
entre as maiores economias de sua zona de influência.
Foram necessários, portanto, alguns anos até que, em 1914, a intervenção
norte-americana no México, motivada pelo pretexto de interceptar
armamentos alemães cedidos a revolucionários opostos ao governo pró-
Estados Unidos, despertasse entre Argentina, Brasil e Chile a urgência de
firmar instrumento jurídico que garantisse o comprometimento das
principais economias latinas com a solução pacífica de controvérsias,
rechaçando a ingerência externa de assuntos concernentes à política interna
e à soberania de cada Estado. O Tratado para Facilitar a Solução Pacífica de
Controvérsias Internacionais (conhecido como Pacto do ABC), firmado
pelos chanceleres do Brasil, da Argentina e do Chile, em 1915, foi o
primeiro instrumento internacional sul-americano concebido no contexto da
influência norte-americana sobre o continente e motivado pela percepção
dos países latinos de que por meio da minimização de rivalidades regionais
podia-se conviver em situação de parceria em vez de submissão aos
desígnios da nova potência mundial. Segundo Amado Cervo e Clodoaldo
Bueno (2002, p. 195-196),
Convém observar que a aproximação Argentina-Brasil-Chile, no termos em
que Rio Branco concebia, não significava criar um contrapeso à influência
norte-americana. O ABC seria para atuar de acordo com o governo de
Washington, numa espécie de condomínio oligárquico de nações.
Ressalta-se que o Pacto do ABC não chegou a ser “ratificado pelo
Congresso brasileiro, por se acreditar que a solidariedade pan-americana
não deveria dar lugar a acordos sub-regionais, que seriam malvistos pelos
demais países do continente” (GARCIA, 2005, p. 125). Para as economias
sul-americanas, a exportação de produtos primários dependia da demanda
dos países do Norte - dentre os quais os EUA representava um dos maiores
compradores -, sobretudo no que concerne ao café brasileiro, principal
ícone da pauta de exportação nacional. A eclosão da Primeira Grande
Guerra trouxe implicações econômicas que viriam a marcar a tradição
agroexportadora dos países latinos, sobretudo o Brasil. Embora a análise do
processo de industrialização da economia brasileira não faça parte do objeto
de estudo deste livro, faz-se mister evidenciar que a modernização das
economias latinas promoverá um redimensionamento das questões de
política externa no continente, levando a integração regional para posição
de relevância nos debates sobre estratégias de desenvolvimento a partir do
final da década de 1940.
3.1.1. Origens do processo de integração do Cone Sul
O processo de industrialização no continente sul-americano, empreendido
com maior vigor no primeiro quartel do século XX, foi o insumo necessário
para o nascimento das primeiras propostas de integração comercial da
região. Tomando por base a economia brasileira, percebe-se que foi a partir
da Primeira Grande Guerra que as indústrias passaram a influir
consideravelmente na composição da produção nacional. Em meados da
década de 1910, a forte recessão provocada pelo conflito europeu restringiu
a capacidade brasileira de importar, haja vista que a exportação de café fora
potencialmente abalada pela conjuntura internacional. Malgrado as políticas
de proteção dos preços do café engendradas pelo Estado após a Convenção
de Taubaté, em 1906, a monocultura exportadora que caracterizava a
inserção brasileira no mercado internacional apresentava nítidos sinais de
insustentabilidade. Ao mesmo tempo, a demanda interna por manufaturados
aumentava em face da impossibilidade de importar, seja pela desvalorização
cambial, seja pela própria paralisação momentânea da produção devido às
hostilidades na Europa. Daí surgiu a base da industrialização substitutiva de
importações a que se refere Caio Prado Jr. (1988, p. 261-262):
A Grande Guerra de 1914-18 dará grande impulso à indústria brasileira. No
primeiro senso posterior à guerra, realizado em 1920, os estabelecimentos
industriais arrolados somarão 13.336, com 1.815.156 contos de capital e
275.512 operários. Destes estabelecimentos, 5.936 tinham sido fundados no
quinquênio 1915-19, o que revela a grande influência da guerra. [...]
Chegado a este ponto de desenvolvimento a indústria passara já a ocupar
um lugar de grande relevo na economia do país. Uma boa parcela dos
artigos manufaturados do seu consumo era de produção interna,
dispensando assim importações correspondentes de artigos estrangeiros”.
A maioria das empresas que iniciaram suas atividades no Brasil após 1914
eram subsidiárias de grandes corporações europeias e norte-americanas. De
fato, a incipiente elite empresarial brasileira era ligada a agro-exportação do
café e, a despeito de existirem imigrantes empreendedores como os
Matarazzo, Crespi, Pereira Ignácio, entre outros, a parcela da população que
detinha o capital beneficiava-se à época dos subsídios estatais à produção
cafeeira e, com raras exceções, investiam na produção manufatureira. É
importante ressaltar que a industrialização brasileira do início do século era
majoritariamente composta por plantas de montagem e assimilação de peças
importadas ou semibeneficiamento de matérias-primas (como os
frigoríficos Swift, Armour etc.), visto que não havia indústria de base
instalada no País, fato que só ocorreria cerca de trinta anos mais tarde7.
O advento da industrialização, na década de 1940, gerou reflexão no
pensamento político e acadêmico das principais economias da América
Latina sobre as causas do subdesenvolvimento econômico regional, a
necessidade em atrair investimentos produtivos externos e o papel a ser
desempenhado pelo Estado na tarefa de promover a modernização das
estruturas produtivas nacionais.
3.1.1.1. A Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL)
Criada pela Resolução 106 (art. IV) do Conselho Econômico e Social da
ONU, no ano de 1948, a Comissão Econômica para a América Latina
(CEPAL) caracterizou-sepor ser um dos centros de maior reflexão e
representatividade nas discussões sobre os rumos a serem tomados pelas
Américas na busca pela inserção positiva no comércio internacional. Com
sede na cidade de Santiago do Chile, a CEPAL tem por missão estudar os
principais desafios econômicos e sociais da América Latina, subsidiando o
secretariado da ONU e os países da região com índices econométricos,
estatísticas e percepções sobre a conjuntura e as principais linhas de ação a
serem adotadas pelos governos latinos como forma de promover atração de
investimentos produtivos e gerar desenvolvimento econômico com
equidade.
As análises, estudos e reflexões nascidas no âmbito da CEPAL representam
os primeiros diagnósticos traçados por um corpo analítico baseado nas
condições históricas próprias da América Latina. O grande mérito do
pensamento cepalino refere-se ao fato de que este possui caráter
permanentemente evolutivo, sendo capaz de analisar a conjuntura
contemporânea a partir da realidade própria dos países da região, em vez de
importar conceitos e receitas concebidas em realidade muito distinta da
“condição periférica” na qual se insere a América Latina. Quatro traços
analíticos são verificáveis na maioria dos trabalhos da Comissão, ao longo
dos seus quase setenta anos de existência: i) Enfoque histórico-estuturalista
(em que o pivô central é a relação centro-periferia); ii) Preocupação com a
inserção internacional do continente; iii) Grande relevância conferida às
estruturas internas dos Estados, como perfil educacional da população e
capacidade de atrair IDEs; e iv) Análise das reais possibilidades de ação dos
Estados em face das situações impostas pelo sistema internacional. A
CEPAL inaugurou, portanto, a reflexão do sistema internacional a partir do
ponto de vista latino-americano, o que não significa, contudo, que não
fossem consideradas ideias anglo-saxônicas derivadas, nos anos pós-Guerra
Fria, das ideias keynesianas. Ao contrário, a Comissão buscava
proporcionar um debate da teoria do desenvolvimento a partir das
experiências vivenciadas pela periferia do sistema capitalista internacional,
em exercício que contribuiria para aperfeiçoar o campo das ideias da
economia mundial.
Nos anos 1950, a ênfase na necessidade urgente que teriam os países latinos
de industrializarem-se, proposta pela CEPAL, tinha por base o argumento
de que o investimento na produção de bens primários perpetuaria a
deterioração dos termos de intercâmbio (troca comercial), agravando o
desequilíbrio na balança de pagamentos das já combalidas economias
periféricas. A tendência potencial a essa deterioração encontrava-se no
excesso de mão de obra camponesa nos países latinos, que combinada à
inelasticidade de preços dos produtos agrícolas, inviabilizava o crescimento
econômico necessário ao rompimento da miséria naqueles países. Desde o
início dos trabalhos, a Comissão percebera que a industrialização como
substituição de importações não reduzia a vulnerabilidade externa e
tampouco solucionava desequilíbrios nas balanças de pagamentos dos
países subdesenvolvidos. O modelo substitutivo amenizava a demanda por
importados mas, por outro lado, apenas modificava a composição das
importações, mantendo os países em desenvolvimento dependentes da
produção exterior.
Nascia, nessas análises, a percepção de que a ação estatal seria fundamental
para o verdadeiro desenvolvimento da América Latina, afinal, o esforço de
industrialização estaria limitado pelas seguintes condições estruturais: i)
escassez de mão de obra qualificada, o que requeria vultosos investimentos
em capacitação; ii) escassa poupança interna para alavancar investimentos
em plantas industriais; iii) baixa complementação entre setores da
produção, provocando dependência em importações; iv) incapacidade de
importar maquinário sofisticado devido ao baixo valor das exportações
agrícolas.
A CEPAL verificara que todo esforço de desenvolvimento industrial, em
face das condições estruturais dos Estados sul-americanos, requeria ação
pragmática dos governos por meio de políticas orientadas ao financiamento
da produção, atração e distribuição de investimentos diretos estrangeiros e
planejamento da atividade produtiva por meio da mensuração dos índices
macroeconômicos que permitiria direcionar com precisão os recursos
estatais. Aliás, a Comissão foi a primeira entidade a sinalizar a necessidade
urgente dos países latinos em possuir tais índices - haja vista que até o
início dos anos 1960 havia enorme escassez destes dados - e promover a
formação de quadros de funcionários em técnicas de planejamento
macroeconômico. Como assinala Bielschowsky (1998, p.8),
El autor principal de la parte conceptual de esos documentos sobre
programación fue Celso Furtado. Se iniciaba entonces uma tradición que
difundirían Jorge Ahumada, Pedro Vuscovic y otros economistas que a
princípios de los años sesenta ayudaron Prebisch a crear, bajo la égide de la
CEPAL, el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social
(ILPES) y que tendrían um papel central en la influyente trayectoria de esa
entidad en la formación de cuadros técnicos gubernamentales en toda
América Latina.
No Brasil, desde o final da Segunda Grande Guerra, foi sendo estruturado
um pensamento econômico avesso à compreensão de que o
subdesenvolvimento nacional é resultado da divisão internacional do
trabalho. Tal corrente de pensamento propunha contestar os princípios do
liberalismo econômico clássico com vistas a projetar o desenvolvimento a
partir da ação estatal planejada na economia. Em 1953, os principais ícones
desse pensamento, tais como Hélio Jaguaribe, Nelson Werneck Sodré e
Guerreiro Ramos, entre outros, reuniram-se no Instituto Brasileiro de
Economia, Sociologia e Política (IBESP), formando a base teórica que
originou o “Plano de Metas” executado por Juscelino Kubitscheck. Dois
anos mais tarde, em 1955, a necessidade de planejamento estatal para o
desenvolvimento brasileiro levou à criação do Instituto Superior de Estudos
Brasileiros (ISEB) que, vinculado ao Ministério da Educação, tinha por
objetivo analisar as diferentes realidades nacionais e diagnosticar linhas de
ação estatal para pôr em marcha processos de desenvolvimento sustentado.
O pensamento cepalino, ao enfatizar a importância do planejamento estatal
nas economias latinas, tornou-se alvo de críticas por parte de autores
adeptos da ortodoxia liberal. Chegara-se a afirmar que a CEPAL propunha
modelo de crescimento nacional contrário à expansão do comércio exterior,
crítica que, como veremos, demonstra-se equivocada uma vez que a
Comissão foi uma dos maiores apoiadoras do processo de criação da
Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (ALALC), em 1960. A
CEPAL fora uma das principais bases teóricas que recomendaram aos
Estados americanos promoverem o aumento e diversificação das
exportações, seja por meio do alargamento de mercados regionais, que
contribuíam para a gradual redução tarifária nos países da região, seja
mediante o aumento da escala de produção. Malgrado os insucessos da
ALALC, que serão examinados mais adiante nesta obra, por ora faz-se
mister ressaltar que a Associação contribuiu para a liberalização do
comércio latino com o restante do mundo pois em 1960, já no contexto das
rodadas do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), a cláusula da
nação mais favorecida tornava universal a redução tarifária alcançada
dentro da área de livre-comércio.
O estímulo da CEPAL ao aumento da inserção internacional dos países
americanos esteve sempre vinculado à busca por práticas comerciais justas,
que estabelecessem regras diferenciadas para o comércio entre países
desenvolvidos (“centro”) e subdesenvolvidos (“periferia”). A participação
ativa de Raúl Prebisch na proposição de ideias que levaram a ONU a criar a
Conferência das Nações para o Comércio e o Desenvolvimento
(UNCTAD), em 1964, simboliza a preocupação da CEPAL com o
crescimento da região e eleva ao debate internacional as “condições
estruturais” que determinam linhas de açãoa serem adotadas pelos
governos latinos em busca do crescimento sustentado.
3.1.1.2. Primeiros passos da integração comercial nas Américas: a
Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (ALALC)
A corrente de pensamento político-econômico inaugurada pela CEPAL
gerou como fruto o impulso integracionista além do eixo Argentina-Brasil-
Chile que havia caracterizado as incipientes tentativas de integração do
início do século. Sob a égide da Comissão, sete países americanos8
aderiram, em fevereiro de 1960, na cidade de Montevidéu, ao tratado de
constituição de uma zona de livre-comércio que se propunha a promover
liberalização tarifária, aumento do comércio intrarregional e alargamento da
escala produtiva dos sócios, capacitando-os a interagir com maior eficiência
produtiva nos fluxos do mercado internacional, em expansão no contexto
pós-Segunda Grande Guerra.
Tendo por base as “condições estruturais” citadas pela CEPAL, verifica-se
que, por mais de quatro séculos, os países americanos tiveram base
produtiva voltada para o comércio ultramarino, fator que tornou a
infraestrutura de integração intracontinental praticamente inexistente. Nos
países membros da ALALC, a escassez de recursos para investimento em
setores produtivos de alta tecnologia tornava a integração uma ferramenta à
disposição dos interesses das empresas multinacionais que investiam no
continente, fazendo com que o esforço integracionista, em vez de contribuir
para a maturação de indústrias nacionais, fosse fonte de perpetuação da
estrita dependência dos investimentos estrangeiros. Havia, ainda, baixa
complementariedade comercial entre os sócios, que permaneciam
exportadores de matérias-primas e montadores de produtos pré-concebidos
no exterior cuja produção tinha como meta abastecer os mercados internos.
À luz das análises de Celso Furtado, é possível inferir que a ALALC
possuía deficiências institucionais que justificam o malogro de seus
objetivos iniciais. Segundo o autor, as economias produtivas baseadas no
beneficiamento de matérias-primas (industrialização de base) são mais
vulneráveis às diferenças de escala de produção. De acordo com Celso
Furtado (1983, p. 233):
Os mesmos fatores que provocam a concentração das indústrias dentro de
um país levariam à sua concentração dentro de uma região formada por um
grupo de países. [...] O segundo caso é o da integração de economias em
graus distintos de industrialização. Nesse caso, a integração deverá permitir
reunir às economias de aglomeração às de escala, favorecendo o país mais
industrializado. É mesmo concebível, neste caso, que ocorra uma regressão
da economia menos desenvolvida, como ocorreu no Sul da Itália na
segunda metade do século passado, e no Nordeste do Brasil a partir de
1930. [...] Se as economias que se integram possuem capacidade ociosa em
indústrias complementares, ou possuem capacidade ociosa em indústrias
que competem com importações provenientes de terceiros realizadas por
uma delas, os benefícios da integração serão imediatos e rápidos. Por outro
lado, se o setor com capacidade ociosa de uma das economias compete com
a indústria semiartesanal do outro país, temos o caso extremo da
concentração total dos benefícios em um país e redução da renda real no
outro.
O planejamento da integração, mesmo que em níveis de baixa
institucionalização, como nas zonas de livre-comércio, é, portanto, fator
fundamental para o sucesso do bloco regional. No caso da ALALC,
percebe-se que durante os anos 1960, as economias menores recorreram
constantemente a mecanismos de salvaguarda para proteger determinados
setores de suas economias. Embora a sucessão de governos militares que
tenha sido instaurada na América Latina tivesse determinado políticas de
desenvolvimento autocentrado, que por si só já inviabilizariam grandes
avanços na área de livre-comércio, o fracasso da ALALC proporcionou
certo amadurecimento das teorias de integração, resultando na busca por
mecanismos regionais que tivessem por base a promoção do crescimento
com equidade entre seus membros. Conforme demonstrado no Gráfico 1, a
acentuada diferença entre os níveis de exportação dos países da ALALC se
dá majoritariamente entre os Estados andinos e os países do Cone Sul
americano, mais especificamente, Brasil, Chile e Argentina9.
Gráfico 1. Valor total de exportações - países membros ALALC.
Fonte: UNCTAD. Handbook of International Trade and Development
Statistics. Nova Iorque/Genebra: UNCTAD, 1995.
Nesse contexto, sete anos após a criação da ALALC, Bolívia, Chile,
Colômbia, Equador, Peru e Venezuela10 iniciaram articulação política
voltada a estabelecer mecanismo conjunto de atração de investimentos e
chegaram a esboçar programas sub-regionais de industrialização. Tais
mecanismos deram origem ao Acordo de Cartagena, em 1969, que viria a
ser denominado Pacto Andino. Em face da ALALC, o Pacto Andino não
fora, em momento algum, empecilho para o desenvolvimento da Área de
Livre-Comércio. Ao contrário, ao fortalecer as economias andinas, o Pacto
contribuía para o aumento do nível de participação dos seus membros na
ALALC. O Pacto, contudo, esteve vulnerável às divergências políticas entre
Peru e Equador na década de 1970 e à saída do Chile, em 1976. Malgrado
seus insucessos, a iniciativa serviu de base para o amadurecimento das
estratégias de integração regional sul-americanas que, mais tarde, viriam a
ser consideradas quando da formação da Associação Latino-Americana de
Integração (ALADI), nos anos 1980.
Até meados da década de 1970, o crescimento industrial da América Latina
foi bastante expressivo, tendo o volume do comércio internacional
aumentado cerca de 20,8%, enquanto a média de evolução entre 1950 e
1970 fora de apenas 5,4%11. No entanto, deve-se observar que esse
dinamismo econômico foi mantido, a partir de 1973, com a aquisição de
empréstimos internacionais obtidos com facilidade devido ao excesso de
petrodólares gerados pela crise internacional do petróleo.
3.1.1.3. Associação Latino-Americana de Integração (ALADI)
O processo de desenvolvimento da América do Sul durante os anos 1970,
amplamente alavancado por meio de empréstimos internacionais, foi
condenado pela CEPAL, durante os anos 1970. A Comissão previa ser
insustentável garantir a sanidade das contas nacionais dos países sul-
americanos no médio e longo prazo. Brasil e México constituíram exceções
desse período, por terem seguido política de diversificação das exportações
como forma de continuidade do esforço de industrialização. Outros países,
como Argentina, Chile e Uruguai preferiram abandonar estratégias
desenvolvimentistas e abrir suas economias com maior intensidade aos
fluxos de comércio exterior.
Os anos 1970 representaram momento de reflexão para a CEPAL, que
passava a ter consciência do breve histórico de integração ao longo de seus
vinte e cinco anos de estudos. As discussões sobre desenvolvimento
estavam agora revestidas pela verificação de que o crescimento econômico
não implica necessariamente progresso social. A ideia de desenvolvimento
social (ou integral) dominou a discussão nas Nações Unidas desde que, em
1969, fora aprovada na Assembleia Geral a “Declaração sobre o Progresso
e o Desenvolvimento Social”. Como órgão integrante da ONU, a CEPAL
realizou a “Avaliação de Quito”, em 1975, na qual delimitou as
necessidades do continente americano para a obtenção de melhores índices
de desenvolvimento integral. Sobre este trabalho, Bielschowsky (1998, p.
15) afirma ser a gênese de uma série de critérios para o desenvolvimento
humano da América, fortemente influenciados pela agenda reformista dos
anos 60, nos quais o regime de propriedade da terra e a necessidade de
planejamento estatal sobre o fluxo de investimento são ressaltados como
contraponto às posturas de liberalização do comércio e redução do papel do
Estado na economia, que começavam a ser testadas por países americanos.
Ainda no contexto dessa avaliação, a CEPAL lança suas críticas ao
crescente endividamento externo dos países sul-americanos. A utilização de
petrodólarespara financiamento de importações em cenário no qual a
recessão internacional comprometia o comércio dos países americanos é
refutada pela Comissão como estratégia econômica. A tradição analítica
cepalina, ao privilegiar resultados de médio e longo prazo, defendia a
diversificação das exportações dos países da região como forma de
contornar a estagnação do comércio internacional dos anos 1970. Defendia-
se, assim, que a necessidade de atrair investimentos estrangeiros deveria
caminhar em consonância com a modernização das estruturas produtivas
nacionais.
No que concerne à integração regional, a década de 1970 significou
momento de revisão das estratégias até então adotadas12. As debilidades da
ALALC e a decepção com os avanços realizados pelo Pacto Andino
levaram os formuladores de política externa da América do Sul a identificar
duas novas concepções para os esforços de integração. Primeiro, fazia-se
necessário reformar as organizações, de modo que países de diferentes
níveis de desenvolvimento socioeconômico participassem de acordo com
suas possibilidades, evitando rigidez de regras tarifárias que resultariam em
sucessivos pedidos de salvaguarda. Segundo, ressaltaram a importância das
iniciativas bilaterais ou microrregionais de integração, que contribuíam para
a solução de impasses pontuais, como questões relativas ao uso da fronteira,
gestão de recursos naturais e integração física entre vizinhos, sendo a
solução dessas questões o primeiro passo para a facilitação dos acordos de
integração regional.
Uma vez que a iniciativa de criação de uma área de livre-comércio entre os
países sul-americanos havia malogrado em face da falta de flexibilidade dos
mecanismos integradores, sobressaía, ao final dos anos 1970, a percepção
de que era necessário criar um ente flexível capaz de fomentar ações
bilaterais e micro-regionais de cooperação condizentes com as
possibilidades de cada país americano. Assim, no pensamento cepalino, que
condizia com a ideia brasileira, o futuro ente seria mais um foro regional
para questões políticas e econômicas do que mero organismo executor de
regulamentos tarifários. A integração deixava de ser unicamente
instrumento de liberalização para constituir mecanismo de concepção e
desenvolvimento de estratégias econômicas comuns.
Conforme definido por Rubens Barbosa (1996), até 1980, a integração sul-
americana pode ser definida, grosso modo, como inserida em sua fase
“romântica”, na qual o discurso político não condizia com as iniciativas
técnicas dos países e estava muito aquém das reais capacidades econômicas
dos Estados em comprometerem-se com estruturas tarifárias
demasiadamente ambiciosas, tendo em vista o modelo de desenvolvimento
por meio de substituição de importações, vigente na maioria dos países
americanos desde o fim da Segunda Grande Guerra. O “romantismo”
tratado por Barbosa (1996, p. 139) é exemplificado com a própria iniciativa
de assinatura e ratificação do Tratado de constituição da ALALC:
Enquanto o Chanceler brasileiro, em pronunciamento ao final da Segunda
Reunião da Conferência Intergovernamental para o estabelecimento de uma
ZLC entre os países da América Latina, reafirmava a importância que o
governo brasileiro atribuía ao (Tratado de Montevidéu, de 1960) TM-60 e
ao que ele representava como “nova senda para o futuro da América
Latina” e “tomada de consciência dos povos latino-americanos quanto a sua
posição no cenário econômico mundial”, o próprio Horácio Lafer registrava
ao público interno de todos os países membros as limitações consentidas do
processo ao afirmar que dava garantias necessárias ao sucesso da ZLC sem
qualquer ameaça à economia dos Estados-membros ou setores de produção
tradicional. Na mesma linha contraditória, recomendava-se que a Exposição
de Motivos que iria submeter o Tratado ao Congresso Nacional
mencionasse explicitamente, entre as características principais, a
flexibilidade das disposições do TM-60 e a reduzida magnitude dos
compromissos nela envolvidos.
A fim de corrigir as deficiências da ALALC, seus membros13 criaram a
Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), em novembro de
1980, por meio de Tratado assinado em Montevidéu. A personalidade
jurídica de sujeito de Direito Internacional da ALADI substitui a da
ALALC, conforme seu art. 54:
Art. 54: A personalidade jurídica da Associação Latino-Americana de
Livre-Comércio, estabelecida pelo Tratado de Montevidéu, subscrito em 18
de fevereiro de 1960, continuará, para todos os efeitos, na Associação
Latino-Americana de Integração. A partir, portanto, do momento em que
entre em vigor o presente Tratado, caberão à Associação Latino-Americana
de Integração os direitos e obrigações da Associação Latino-Americana de
Livre-Comércio.
O Tratado de Montevidéu (1980) visa ser um “tratado marco” que deve
servir de base aos países signatários para a criação de mecanismos de
liberalização comercial e de integração econômica. A respeito dos objetivos
da ALADI, faz-se mister analisarmos os arts. 1º e 4º do referido Tratado:
Art. 1º: Pelo presente Tratado, as Partes Contratantes dão prosseguimento
ao processo de integração encaminhado a promover o desenvolvimento
econômico-social, harmônico e equilibrado, da região e, para esse efeito,
instituem a Associação Latino-Americana de Integração (doravante
denominada “Associação”), cuja sede é a cidade de Montevidéu, República
Oriental do Uruguai. Esse processo terá como objetivo a longo prazo o
estabelecimento, em forma gradual e progressiva, de um mercado comum
latino-americano.
[...]
Art. 4º: Para o cumprimento das funções básicas da Associação,
estabelecidas pelo artigo 2º do presente Tratado, os países-membros
estabelecem uma área de preferências econômicas, composta por uma
preferência tarifária regional, por acordos de alcance regional e por acordos
de alcance parcial.
Especial atenção deve ser dada ao que, de fato, é estabelecido pelo Tratado
de Montevidéu: uma área de preferências econômicas a serem aplicadas a
todos os produtos originados nos países-membros frente às tarifas vigentes
para não signatários. O estágio de mercado-comum é tido como objetivo de
longo prazo a ser viabilizado por meio da área de preferência tarifárias
objetivamente estabelecida pela ALADI.
A maior inovação da ALADI em relação à sua antecessora foi a
incorporação do tratamento diferenciado para os países do bloco nos seus
diferentes estágios de desenvolvimento econômico. Assim, seu tratado
constitutivo, no seu art. 3º faz referência à “adoção de três categorias de
países, que se integrarão levando em conta suas características econômico-
estruturais”. Para tanto, foram definidas três categorias: países de menor
desenvolvimento econômico relativo; países de desenvolvimento médio; e
países de maior desenvolvimento econômico relativo. De acordo com
informação oficial contida na página virtual14 da Associação, os países do
grupo são classificados da seguinte maneira:
• países de menor desenvolvimento econômico relativo (PMDER): Bolívia,
Equador e Paraguai;
• países de desenvolvimento intermediário (PDI) Colômbia, Chile, Cuba,
Peru, Uruguai e Venezuela; e
• outros países-membros (OPM): Argentina, Brasil e México.
A convergência dos diferentes mecanismos de integração regional sob o
“guarda-chuva” jurídico da ALADI é, ao lado da tratamento diferenciado,
um dos princípios previstos no art. 3º do Tratado, os quais tendem a
fortalecer a aproximação entre os blocos sul-americanos. Faz-se mister
ressaltar a importância do papel exercido pelos Acordos de
Complementação Econômica (ACEs) e Regulamentos Técnicos originados
pela ALADI. Tais instrumentos surgiram gradualmente ao longo da década
de 1980, à medida em que os Estados sul-americanos tinham expressivo
interesse em cooperar em determinada área. A estrutura adotada pelos
criadores da ALADI advém da necessidade de dotar de maior flexibilidade
os processos de integração regional, haja vista que Estados com menor
participação no comércio internacional deverão apresentar interesses
econômicos diversosde nações com maior diversificação produtiva.
A primeira razão para a mudança no perfil meramente retórico das
iniciativas de integração regional foi a nova conjuntura da economia
internacional gerada pelas sucessivas crises petrolíferas nos anos 1970. Ao
final do padrão de conversibilidade ouro-dólar, as discussões no âmbito do
Fundo Monetário Internacional caminhavam para a adoção de novo padrão
monetário até que, em 1979, o banco central norte-americano (Federal
Reserve) promoveu acentuada elevação das taxas de juros. A análise do
Gráfico 2 permite verificar os efeitos nocivos da elevação das taxas de juros
norte-americanas sobre as economias da América do Sul no período 1980-
1985. Embora países como Brasil, Chile, Uruguai e mesmo a Argentina
tenham retomado o crescimento na segunda metade da década de 1980, a
recessão internacional obrigou formuladores de política internacional a
elaborarem estratégias de inserção no comércio internacional capazes de
minimizar a crise econômica da região.
Gráfico 2. Média quinquenal de crescimento do PIB - América do Sul.
Fonte: UNCTAD. Handbook of International Trade and Development
Statistics. Nova Iorque/Genebra: UNCTAD, 1995.
Além da conjuntura econômica que influía sobre a região, há que
considerar-se o contexto político estratégico no qual se inseria o continente
sul-americano. O início da década de 1980 foi caracterizado pelo final das
ditaduras militares que conduziram a política regional por cerca de vinte
anos. A redemocratização, sobretudo no Brasil e na Argentina, colocava fim
às rivalidades geopolíticas que atrasavam a integração política da região.
Brasil e Argentina reconheciam, naquele momento, convergências políticas
e necessidades econômicas comuns que contribuíam para reforçar a
hipótese de que, diante da crescente interdependência entre as decisões
estatais de política externa, a cooperação tornara-se importante estratégia de
desenvolvimento nacional. O amadurecimento das teorias de integração
regional, durante a década de 1970, foi caracterizado pelo ressurgimento
das discussões sobre o papel das organizações multilaterais para o
ordenamento do sistema internacional. As bases teóricas das quais se
originou a ALADI emergiram da discussão sobre o papel a ser
desempenhado pelas organizações internacionais em cenário que, durante
os anos de détente, apontavam para o declínio das estruturas bipolares da
Guerra Fria e o aumento da interdependência política e econômica.
O amadurecimento do conceito de regionalismo na América do Sul
transformava a cooperação entre países vizinhos em estratégia de
desenvolvimento econômico. Embora com objetivos e expectativas
diversos, os países sul-americanos ingressavam na segunda metade da
década de 1980 com disposição política para aprofundar iniciativas de
integração que haviam sido travadas até então pelo modelo substitutivo de
importações. Se o cenário econômico internacional influenciava as decisões
políticas internas, como resultado da interdependência econômica dos
Estados havia, por outro lado, nítida disposição política dos dirigentes
nacionais recém-eleitos por concretizar a retomada da democracia no
continente americano. As antigas rivalidades e desconfianças geopolíticas
eram seguidamente superadas, e, assim, estabeleciam-se as condições para
que a região pudesse prosseguir com pragmatismo em direção à
complementação produtiva e à integração comercial.
3.2. Mercado Comum do Sul (Mercosul): das
origens ao contexto atual
As origens da dinâmica de integração regional que levaram à criação do
Mercosul remontam ao contexto das relações bilaterais do Brasil com a
Argentina no final da década de 1970 e início dos anos 1980. Ao longo dos
anos 1970, os dois países do Cone Sul evoluíram de uma relação marcada
pela desconfiança geopolítica em torno do aproveitamento dos recursos
energéticos dos rios que compõem a Bacia do Rio da Prata para uma
incipiente dinâmica de cooperação estimulada pelo Governo do General
João Figueiredo que, em 1979, assinou com os Governos do Generais Jorge
Videla (Argentina) e Alfredo Stroessner (Paraguai) acordo tripartite para o
aproveitamento hidroelétrico das usinas de Itaipu e Corpus. O tema fora
objeto de disputas entre Brasil e Argentina, as quais levaram os dois países
a fechar as fronteiras, em 1977, por curto período de tempo, tendo em conta
a disputa sobre os possíveis efeitos da construção da hidroelétrica de Itaipú
sobre os projetos argentinos de instalação das usinas de Corpus e Yaciretá.
Embora não seja o objeto deste capítulo, vale recordar que a disposição da
Argentina em pôr fim às discussões sobre o aproveitamento energético do
Bacia do Rio da Prata tinha relação com o iminente conflito que argentinos
e chilenos estavam a ponto de travar pela posse do Canal de Beagle,
localizado no extremo Sul do continente americano15. De fato, a
situação entre os dois países atingira, em 1978, impasse que levava ao
posicionamento de forças militares na Patagônia, até que, no final daquele
ano, o caso foi levado à mediação pontifícia do Papa João Paulo II. Para
acompanhar o processo de conciliação entre os dois países, o pontífice
designou o Cardeal Antonio Samorè, o qual logrou obter compromisso de
não agressão entre os dois países, firmado, em Montevidéu, em janeiro de
1979. A solução definitiva para a disputa pelo Canal foi alcançada somente
em 1984, quando Argentina e Chile assinaram, no Vaticano, o Tratado de
Paz e Amizade, que estabelecia a posse chilena sobre o território.
Ainda no que tange à geopolítica sul-americana dos anos 1970, ressalta-se a
assinatura, em 1978, do Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), que se
destinava a criar uma instância formal de cooperação entre os países da
região para possibilitar a exploração racional dos recursos naturais e
proporcionar os meios para sua preservação. Por trás de seus objetivos
maiores, o TCA16 era, de fato, resposta do Governo do General Ernesto
Geisel aos EUA e seus aliados, motivada pela necessidade de reafirmação
da soberania dos países do continente sobre a região, em face das ideias de
uma suposta internacionalização da Amazônia, que tinha como justificativa
“messiânica” evitar a irreversível degradação da floresta.
Em maio de 1980, o General Figueiredo realiza visita a Argentina,
retomando uma diplomacia presidencial inexistente há mais de 40 anos - a
última visita de mandatário brasileiro a Buenos Aires havia sido em 1935.
Por ocasião do encontro, Brasil e Argentina assinaram o Acordo de
Cooperação para o Desenvolvimento e a Aplicação dos Usos Pacíficos da
Energia Nuclear, por meio do qual se buscou criar condições para que se
tomasse reciprocamente conhecimento dos programas nucleares. Esse
Acordo representou um importante passo em direção à extinção das
desconfianças mútuas que distanciavam os dois países. Nesse contexto, a
iniciativa dos presidentes brasileiro e argentino foi essencial para
desencadear uma série de entendimentos e atos jurídicos internacionais que
levaram à criação da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e
Controle de Materiais Nucleares (ABACC)17, em julho de 1991.
A Guerra das Malvinas (Falklands, na denominação dada pelos ingleses),
representou outro ponto de convergência entre os governos de Brasília e
Buenos Aires. Após o início das hostilidades, que se dera pela ocupação
militar do arquipélago pelas tropas argentinas, o Brasil posicionou-se contra
qualquer solução armada para o litígio, o que, na prática, era favorável à
Argentina. Em seguida, o Brasil proibiu o uso de seu território para
deslocamento de tropas ou mesmo pouso de aeronaves inglesas em combate
no sul do continente. A mediação brasileira do conflito foi assim definida
por Luiz Alberto Moniz Bandeira (2003, p. 447-448):
[...] o respaldo do Brasil à Argentina, em meio da solidariedade prestada
pelos demais países latino-americanos foi de crucial significance, na
opinião do professor Richard Thornton. O Brasil, reiterando sua antiga
posição, defendeu-lhe o direito sobre as Malvinas/Falklands, assumiua
representação dos seus interesses em Londres e procurou evitar que a Grã-
Bretanha empreendesse ataques a seu território continental, o que o levaria
a dar ainda maior apoio à Argentina
A conjuntura econômica internacional marcada pelo aumento das taxas de
juros nas principais economias internacionais, resultava, para os países em
desenvolvimento, em severas dificuldades de pagamento da dívida externa
e, consequentemente, à desvalorização das moedas nacionais que, ao
encarecer substancialmente as importações, pressionava ainda mais o
aumento da inflação. A esse ciclo econômico vivenciado pelos países sul-
americanos na década de 1980 deu-se o nome de Crise de Dívida que, no
caso da Argentina, era agravada pela deterioração do parque industrial,
resultante de políticas econômicas centradas na exportação de commodities
(com ênfase para o trigo) adotadas nas décadas anteriores. A derrota na
Guerra das Malvinas e as dificuldades financeiras daquele período
contribuíram para o fim do regime militar na Argentina que, em outubro de
1983, retomou a democracia com a eleição do Presidente Raúl Alfonsín.
No Brasil, ao mesmo tempo, promovia-se a abertura política que, embora
diante da não aprovação da realização de eleições diretas já em 1984
(rejeição da Emenda Dante de Oliveira), chegou-se a solução de consenso
que permitiu a eleição de Tancredo Neves, por meio do Colégio Eleitoral,
em janeiro de 1985. Impossibilitado de tomar posse devido a sérios
problemas de saúde que o levaram à morte, Tancredo Neves cede então
espaço para assunção de seu vice, José Sarney. Logo após a posse dos dois
mandatários, verifica-se continuidade das grandes linhas da política externa
bilateral desenvolvida pelos governos militares do Brasil e da Argentina
desde 1979. Nesse sentido, em novembro de 1985, durante inauguração da
Ponte Tancredo Neves, que liga Foz de Iguaçu (Brasil) a Puerto Iguazú
(Argentina), os presidentes dos dois países assinaram a Declaração de
Iguaçu sobre Cooperação Pacífica no Campo da Energia Nuclear, que
colocava fim aos últimos resquícios da desconfiança mútua que
inviabilizara avanços na região ao longo da década de 1970. A respeito do
novo momento nas relações bilaterais, Carlos Eduardo Vidigal (2009, p.
269) assevera que:
A nova densidade verificada no diálogo bilateral relacionava-se às
negociações de 1980, 1981 e 1982, aos entendimentos durante e após a
Guerra das Malvinas, às iniciativas de defesa regional no pós-Malvinas, à
representação brasileira dos interesses argentinos em Londres. Sem relegar
fatores econômicos e comerciais relacionados à cooperação bilateral,
impunham-se outras variáveis no entendimento bilateral. A consciência dos
dirigentes de ambos os países de que o desenvolvimento econômico não
seria estimulado pelos países desenvolvidos e que as questões de segurança
exigiam acordos sub-regionais consistentes, dados os acontecimentos da
Guerra das Malvinas, instruía a ação diplomática de Brasil e Argentina [...].
O professor Vidigal proporciona, ainda, interessante análise sobre o quanto
as mudanças no regime político da região teriam contribuído para essa nova
fase do relacionamento; ao citar obra de Amado Cervo, Carlos Vidigal
(2009, p. 272) destaca que, “para o caso brasileiro de 1985, teríamos um
transição sem mudança, e a cooperação Brasil-Argentina, que conduziu ao
processo de integração de Sarney e Alfonsín, foi essencialmente obra dos
militares e não da democracia”.
Em 1986, a concertação político-estratégica entre os dois países avança
decididamente para o campo econômico, por meio da assinatura da Ata de
Integração Argentino-Brasileira, que estabelece o Programa de Integração e
Cooperação Econômica (PICE). O referido Programa estabelecia ampla
cooperação para o intercâmbio comercial de maquinário industrial (bens de
capital), de trigo, além de outras medidas relativas à expansão do comércio
e à segurança alimentar. Em linhas gerais, o PICE, se adotarmos uma ótica
neofuncionalista sobre o acordo, representou a contribuição política aos
entendimentos já mantidos entre empreendedores de ambos os países,
relativos à venda de máquinas brasileiras para a Argentina e ao
abastecimento regular de trigo ao Brasil por parte dos argentinos. No
mesmo ano, merece destaque o apoio argentino à proposta de Resolução
apresentada pelo Brasil, na XL Assembleia-Geral da ONU, relativa à
declaração do Atlântico Sul como Zona de Paz e Cooperação (Zopacas). A
referida Zona de Paz visa criar mecanismos de cooperação entre países sul-
americanos e africanos a fim de que, juntos e sem ingerência das grandes
potências, identifiquem soluções para os conflitos que ameaçam a paz e a
estabilidade da região. O apoio da Argentina à Zopacas representa ruptura
com o ideário de segurança continental perseguido pelo Governo de Buenos
Aires até a Guerra das Malvinas.
O desenvolvimento da estrutura de comércio estabelecida pelo PICE
evoluiu para a assinatura, em novembro de 1988, do Tratado de Integração,
Cooperação e Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina. Esse ato
internacional explicitou, em seu art. 5º, a intenção de avançar “a
harmonização gradual das demais políticas necessárias à formação do
mercado comum entre os dois Estados-Parte”. Desde então, o processo de
construção do Mercosul será guiado, de acordo com o art. 2º, pelos
“princípios de gradualismo, flexibilidade, equilíbrio e simetria para permitir
a progressiva adaptação dos habitantes e das empresas de cada Estado-Parte
às novas condições de concorrência e de legislação econômica”. Para
conclusão desse processo, estabeleceu-se um prazo máximo de 10 anos. A
essencial importância que Brasil e Argentina conferiam a esse processo de
integração é revelada no acordo ao prever-se que a Comissão de Execução
do Tratado seria copresidida pelos presidentes de ambos os países.
Em 1990, já nos mandatos de Fernando Collor, no Brasil, e de Carlos
Menem, na Argentina, decidiu-se, conforme os termos da Ata de Buenos
Aires, pela antecipação do estabelecimento do Mercado Comum para a data
de 31 dezembro de 1994. Para a concretização do Mercado Comum, a
referida Ata previa a constituição do “Grupo Mercado Comum” (GMC),
presidido pelos representantes dos Ministérios das Relações Exteriores de
ambos os países, e subordinado à Comissão de Execução do Tratado de
Integração, Cooperação e Desenvolvimento. A função do GMC, segundo o
anexo II da Ata de Buenos Aires era propor as “medidas concretas com
vistas a coordenar e harmonizar políticas macroeconômicas,
particularmente aquelas ligadas às políticas comercial e industrial, e um
cronograma de tarefas que permitam avançar na conformação do Mercado
Comum dentro dos prazos previstos”. O processo iniciado por Brasil e
Argentina suscitou o interesse de adesão por parte do Uruguai e, em seguida
do Paraguai. Aqueles países, cujas economias dependem amplamente da
importação de produtos manufaturados e da exportação de matérias-primas,
viam na aproximação argentino-brasileira risco de desvio de comércio. De
fato, parte das importações argentinas dos produtos de Uruguai e Paraguai
poderia ser suprida pela produção brasileira, caso esta estivesse disponível
em condições de comércio mais favoráveis do que a dos pequenos países
platinos. Para a região, o desenvolvimento de Paraguai e Uruguai contribuía
para a estabilidade política e, consequentemente, tornaria o ambiente de
negócios mais favorável à atração de investimentos estrangeiros.
Nesse contexto, os mandatários de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
firmaram, em março de 1991, o Tratado de Assunção, que dá origem ao
Mercosul, e reitera o compromisso de constituição de um Mercado Comum
até 31 de dezembro de 1994, o qual contemplaria entre os países-membros:
a) livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos; b) estabelecimento
de tarifa externa comum (TEC), de política comercial comum e de
mecanismo de concertação política em negociações extra-bloco; c)
coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais; e d) harmonização
das legislações pertinentesaos processos relativos à liberalização do
comércio. Para a consecução desses objetivos, o Tratado previa estrutura
orgânica enxuta, composta pelo Conselho do Mercado Comum e pelo
Grupo do Mercado Comum. O Conselho é o órgão máximo do Mercosul,
composto pelos Ministros das Relações Exteriores e da Economia dos
países-membros, os quais se ocupam das decisões políticas acerca da
condução do grupo. O Grupo, por sua vez, é instância executiva,
coordenada pelas respectivas chancelarias, e voltado à condução dos
trabalhos necessários à efetiva criação do mercado comum.
O Tratado de Assunção, no seu art. 6º, deixa evidente que o Programa de
Liberalização Comercial a ser adotado pelo bloco será pautado pelo
princípio das obrigações comuns porém diferenciadas, a fim de contemplar
“as diferenças pontuais de ritmo” do Paraguai e do Uruguai. Mais tarde,
outros mecanismos de acomodação dos setores sensíveis da produção dos
países membros seriam adotados, a exemplo do Mecanismo de Adaptação
Competitiva (MAC)18, estabelecido entre Brasil e Argentina a partir de
2006.
Os primeiros anos do Mercosul são marcados pela concentração nos seus
aspectos comerciais, sobretudo durante os governos de cunho liberal
liderados por Collor e Menem. Tal ênfase, no entanto, não inviabilizou que
discussões fossem aprofundadas no sentido de garantir a Paraguai e
Uruguai tratamento diferenciado no que tange ao ritmo de implementação
dos compromissos assumidos no Tratado de Assunção. Devem ser
destacados, ainda, a adoção do Protocolo de Brasília (1991) sobre solução
de controvérsias no Mercosul, que foi derrogado pelo Protocolo de Olivos
(2002), como veremos adiante, e o Protocolo de Cooperação e Assistência
Jurisdicional em Matéria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa,
firmado entre os Estados-Partes do Mercosul no Valle de Las Leñas, na
Argentina, em 1992. Esses documentos formam as bases pelas quais seriam
erigidas os mecanismos de cooperação política e econômica do Mercosul.
No final de 1992, o Brasil sofre ruptura política com o impeachment de
Fernando Collor de Mello, que resultou no curto governo de Itamar Franco
(set./1992-dez./1993). Nesse período, o Brasil, por ocasião da VII Cúpula
do Grupo do Rio, realizada em Santiago do Chile, em 1993, somou ao seu
comprometimento em torno do Mercosul o ideário de criação de uma Área
de Livre-Comércio Sul-Americana (ALCSA), que consistira, em linhas
gerais, na integração dos diferentes grupos econômicos regionais que
coabitam no continente sul-americano, tais como o Mercosul e o Pacto
Andino, somados à presença do Chile. Conforme estudaremos nas próximas
páginas, os princípios da ALCSA serão retomados durante o governo do
Presidente Lula, quando será estruturada a União das Nações Sul-
Americanas (Unasul), em contexto político bastante diverso daquele dos
anos 1990. Em meados dos anos 1990, porém, com a eleição do Fernando
Henrique Cardoso, as políticas brasileiras de comércio exterior, voltadas a
promover a confiança dos mercados externos em relação às possibilidades
de sucesso do Plano Real, adiaram projetos políticos que ensejassem, de
alguma maneira, confrontação com iniciativas das principais economias do
planeta. Nesse contexto, há que se recordar que, em paralelo ao projeto da
ALCSA, havia a expectativa por parte do Governo norte-americano de
estabelecer uma “área de livre-comércio do Alasca à Terra do Fogo”, cujo
projeto, inspirado no recém-criado Acordo de Livre-Comércio da América
do Norte (NAFTA, na sigla em inglês), denominava-se Área de Livre-
Comércio das Américas (Alca).
Em meados dos anos 1990, Brasil e Argentina possuíam, resguardadas as
devidas proporções, convergência política favorável ao estabelecimento de
compromissos comerciais com as principais economias do planeta, ainda
que esses relacionamentos por vezes exigissem esforços sociais derivados
da adoção de medidas econômicas ortodoxas, baseadas no que se
convencionou chamar de “Consenso de Washington”. Se, para o Brasil, a
meta maior do Governo Fernando Henrique Cardoso era consolidar a
estabilidade econômica por meio do Plano Real, para a Argentina, tornava-
se essencial romper com o isolamento político a que o país fora submetido
até o início dos anos 1990. Em obra escrita em 1984, o cientista político
Carlos Escudé (1984, p. 49), que cinco anos mais tarde fora considerado o
principal defensor do “Realismo Periférico”, expressava os malefícios que
tal isolacionismo provocava para o governo de Buenos Aires:
En el plano de lo práctico, es necesario tomar medidas para mejorar la
imagen internacional de la Argentina, como paso imprescindible para sacar
al país de su peligroso aislamiento internacional. [...] También es necesario
aún que se busque recomponer y mejorar las relaciones con los Estados
Unidos evitando hacerse complice de ese país, en por ejemplo, América
Central. Esa complicidad es totalmente contraproducente para nuestra
imagen y inserción en el mundo, y aún para nuestras buenas relaciones de
largo plazo con los Estados Unidos, donde vastos sectores de la opinón
pública desaprueban el intervencionismo del gobierno republicano. Incluso
para nuestra relación con los sectores conservadores de ese país en el largo
plazo, es más importante la respeitabilidad que una complicidad coyuntural
que puede dar - como fue demonstrado en la Guerra de las Malvinas - muy
escasos réditos.
Diante desse contexto político compartilhado pelas principais economias do
Mercosul, o bloco avançou, nos primeiros anos de existência, com notável
rapidez no que tange à sua institucionalização. Em 1994, foi firmado pelos
países do bloco o Protocolo de Ouro Preto (Protocolo Adicional ao Tratado
de Assunção sobre a Estrutura Institucional do Mercosul), cuja principal
função foi dotar o bloco comercial de personalidade jurídica de Direito
Internacional. Repita-se, portanto, que o Mercosul somente se torna sujeito
de Direito Internacional, em 1994, com o Protocolo de Ouro Preto. Esse
acordo origina, ainda, as seguintes instituições no âmbito do Mercosul:
• Conselho do Mercado Comum (já existente desde o Tratado de
Assunção);
• Grupo Mercado Comum (já existente desde o Tratado de Assunção);
• Comissão de Comércio do Mercosul;
• Comissão Parlamentar Conjunta;
• Fórum Consultivo Econômico-Social;
• Secretaria Administrativa (já existente desde o Tratado de Assunção).
Façamos uma rápida revisão das principais funções de cada um desses
órgãos do bloco.
O Conselho do Mercado Comum (CMC), constituído pelos chanceleres e
ministros da Economia dos países-membros, é o órgão máximo do
Mercosul, cuja principal atribuição é prover a condução política do
processo de integração. O órgão manifesta-se por meio de Decisões
relativas a toda ação política essencial para a conformação do Mercado
Comum. O Grupo Mercado Comum (GMC) é a instância executiva do
bloco, integrada por representantes dos ministérios das Relações Exteriores
e da Economia, além do Banco Central. Por meio de Resoluções, cabe ao
Grupo tomar as medidas necessárias ao cumprimento das Decisões do
Conselho. A Comissão de Comércio (CCM) tem suas funções voltadas à
gestão dos assuntos relativos ao funcionamento da união aduaneira, que é
baseada na Tarifa Externa Comum (TEC). Assim, cabe à CCM, por
exemplo, considerar as solicitações dos Estados-parte com respeito a
salvaguardas em relação ao cumprimento da TEC.
À Comissão Parlamentar Conjunta (CPC), conforme concebida no
Protocolo de Ouro Preto, cabia a representação dos parlamentos dos
Estados-parte e a função de acelerar os processos legislativos relativos à
internalização das normas resultantes das Resoluções do GMC e das
Decisões do CMC. Em dezembro de 2005, os países-membros do bloco
firmaram o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, o qual foi
ratificado pelo Brasil em 2006, e entrou em vigor em 2007. É importante
destacar que o referido Parlamento substitui a Comissão Parlamentar
Conjunta. O Parlasul, como ficou conhecido, é órgão unicameral com sede
em Montevidéu. Dentre suas principais atribuições,destaca-se aquela
prevista no inciso XII, do art. 4º, transcrita a seguir:
12. Com o objetivo de acelerar os correspondentes procedimentos internos
para a entrada em vigor das normas nos Estados Partes, o Parlamento
elaborará pareceres sobre todos os projetos de normas do MERCOSUL que
requeiram aprovação legislativa em um ou vários Estados Partes, em um
prazo de noventa dias (90) a contar da data da consulta. Tais projetos
deverão ser encaminhados ao Parlamento pelo órgão decisório do
MERCOSUL, antes de sua aprovação.
Se o projeto de norma do MERCOSUL for aprovado pelo órgão decisório,
de acordo com os termos do parecer do Parlamento, a norma deverá ser
enviada pelo Poder Executivo nacional ao seu respectivo Parlamento,
dentro do prazo de quarenta e cinco (45) dias, contados a partir da sua
aprovação.
Nos casos em que a norma aprovada não estiver de acordo com o parecer
do Parlamento, ou se este não tiver se manifestado no prazo mencionado no
primeiro parágrafo do presente inciso a mesma seguirá o trâmite ordinário
de incorporação.
Os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos internos
correspondentes, deverão adotar as medidas necessárias para a
instrumentalização ou criação de um procedimento preferencial para a
consideração das normas do MERCOSUL que tenham sido adotadas de
acordo com os termos do parecer do Parlamento mencionado no parágrafo
anterior.
O prazo máximo de duração do procedimento previsto no parágrafo
precedente, não excederá cento oitenta (180) dias corridos, contados a partir
do ingresso da norma no respectivo Parlamento nacional.
Se dentro do prazo desse procedimento preferencial o Parlamento do Estado
Parte não aprovar a norma, esta deverá ser reenviada ao Poder Executivo
para que a encaminhe à reconsideração do órgão correspondente do
MERCOSUL.
O Protocolo de 2005 estabeleceu, desse modo, critério objetivo de
aceleração dos procedimentos legislativos nacionais necessários à
internalização das normas emanadas do Mercosul. No que tange à
composição do Parlasul, adotou-se o critério da representação cidadã, o
qual estabelece representatividade proporcional à população do país-
membro. Esse critério substitui a regra original da CPC, que previa igual
número de parlamentares (18) para os diferentes Estados. Assim, em
outubro de 2010, o Conselho do Mercado Comum chegou a acordo relativo
ao critério de representação cidadã do Parlamento do Mercosul: Paraguai e
Uruguai contarão com um número de 18 parlamentares regionais, Argentina
com uma representação de 43 membros, e o Brasil, com 75. A eleição
desses parlamentares dar-se-á de modo gradual e mediante sufrágio
universal.
Atualmente, o Brasil conta com 37 parlamentares no Parlasul, os quais não
foram eleitos por sufrágio universal - o único país do Mercosul que já
realizou eleições diretas para o Parlamento foi o Paraguai. Desses 37
parlamentares, 10 são senadores e 27 são deputados - em fevereiro de 2014,
a Presidência da Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul
encontrava-se sob a responsabilidade do Deputado Newton Lima (PT). A
eleição por sufrágio universal dos 75 parlamentares, inicialmente prevista
para ser realizada em 2014, deverá ser adiada para 2018, tendo em conta os
custos relativos ao aumento da representatividade naquele órgão.
Retornando à análise das instituições originadas no Protocolo de Ouro
Preto, destacamos, ainda, o Fórum Consultivo Econômico e Social (FCES),
que contempla a representação no Mercosul de membros do setor produtivo
privado, das confederações de trabalhadores e do “terceiro setor”,
compreendido nesse caso como ONGs ou sociedade civil. Ao FCES cabe
opinar, emitir pareceres consultivos, sobre os projetos discutidos no âmbito
do GMC e do CMC que tenham impacto socioeconômico para a população
do Mercosul.
A adoção do Protocolo de Ouro Preto representou avanço essencial para
dotar o Mercosul das estruturas necessárias ao avanço do processo de
formação do mercado comum. Vale recordar que o mecanismo de solução
de controvérsias do Mercosul não é fruto do Protocolo de Ouro Preto, como
por vezes somos levados a pensar. De fato, as primeiras regras de solução
dos litígios relativas à implementação dos acordos de liberalização
comercial encontravam-se presentes no Protocolo de Brasília, firmado em
1991, por ocasião da 1ª Cúpula do CMC. Nesse Protocolo, encontravam-se
estabelecidos três mecanismos extrajudiciários de solução das lides:
negociação direta entre as partes; conciliação, por meio do GMC; e
arbitragem por meio de Tribunal Ad Hoc (estabelecimento exclusivamente
para julgamento de uma lide específica). No ano de 2002, no entanto, esse
mecanismo foi aperfeiçoado com a adoção do Protocolo de Olivos para a
Solução de Controvérsias no Mercosul, que entrou em vigor no ano de
2004, e derrogou o Protocolo de Brasília até então vigente.
A nova normativa conservou, em grande parte, a estrutura de solução de
controvérsias previstas no Protocolo de Brasília. A inovação essencial do
Protocolo de Olivos foi o estabelecimento do Tribunal Permanente de
Revisão (TPR), composto por cinco árbitros e com sede no Paraguai, cuja
função principal é ser órgão jurisdicional de segunda instância, destinado a
julgar pedidos de revisão dos laudos arbitrais. O novo mecanismo de
solução de controvérsias estabelecido pode ser resumido da seguinte
maneira: os Estados-parte em determinada controvérsia sobre a aplicação
das normativas emanadas dos acordos do Mercosul deverão, incialmente,
buscar resolvê-la mediante negociações diretas no prazo de 15 dias - esta é
uma etapa obrigatória do processo. Caso as negociações não tenham
resultado satisfatório, qualquer das partes da controvérsia poderá submetê-
la à apreciação do GMC ou, alternativamente, poderá iniciar diretamente o
procedimento arbitral, que se dará mediante composição de tribunal ad hoc
constituído de 3 árbitros (um designado por cada país, e o terceiro
designado de comum acordo entre as partes, todos com base em lista de
árbitros mantida pela Secretaria Administrativa do Mercosul). O Tribunal
Arbitral Ad Hoc deverá emitir laudo no prazo de 60 dias (prorrogáveis por,
no máximo, mais 30 dias), o qual decidirá, definitivamente, acerca da
substância da controvérsia. Qualquer das partes na controvérsia poderá
apresentar recurso de revisão do laudo emitido pelo Tribunal Ad Hoc ao
Tribunal Permanente de Revisão. Os incisos 2 e 3 do art. 17, do Protocolo
de Olivos, no entanto, limitam o alcance da análise do TPR:
Artigo 17. [...]
ii. O recurso estará limitado a questões de direito tratadas na controvérsia e
às interpretações jurídicas desenvolvidas no laudo do Tribunal Arbitral Ad
Hoc.
iii. Os laudos dos Tribunais Ad Hoc emitidos com base no princípio ex
aequo et bono (equidade) não serão suscetíveis de recurso de revisão.
Verifica-se, portanto, que a atuação do TPR visa corrigir eventuais vícios do
processo de julgamento pelo Tribunal Ad Hoc que possam ter levado os
árbitros a decidirem em determinada direção. Não se busca rediscutir no
TPR o teor do laudo, mas sim analisar queixas das partes que se sintam
preteridas no seu direito ao contraditório e à ampla defesa. Os laudos do
TPR têm efeito de coisa julgada, são inapeláveis e obrigatórios, e acordados
pela maioria dos cinco árbitros. Seu alcance poderá confirmar, modificar ou
revogar a fundamentação jurídica e as decisões dos Tribunais Ad Hoc. No
caso de inobservância da decisão do Tribunal Arbitral Ad Hoc, ou do TPR,
a parte prejudicada poderá adotar, no prazo máximo de um ano após a
publicação da decisão, medidas compensatórias temporárias. Tais medidas
deverão obedecer a critérios de proporcionalidade com o dano causado e
serão, preferencialmente, aplicadas mediante a suspensão de concessões ou
obrigações no mesmo setor afetado pelo país transgressor. De acordo com o
inciso ii, do art. 31 do Protocolo de Olivos, “caso considere impraticável ou
ineficaz a suspensão no mesmo setor, poderá suspender concessões ou
obrigações em outro setor, devendo indicar as razões que fundamentamessa
decisão”.
Ainda com relação ao TPR, vale recordar, por fim, que, o “sistema de
solução de controvérsias do Mercosul também pode ser iniciado a partir de
reclamações de particulares de um país-membro em relação a medidas
adotadas por outro país-membro” (LUZ, 2011, p. 297).
Ademais de seu caráter institucional, o Mercosul avançou, ainda nos anos
1990, no estabelecimento de parâmetros políticos essenciais a serem
observados pelos países-membros como requisito para manterem sua
representatividade no bloco. No ano de 1996, o Paraguai vivenciou grave
crise institucional devido à suposta tentativa de golpe de Estado a qual o
Presidente Juan Carlos Wasmosy atribui ao General Lino Oviedo. A fim de
evitar o colapso da democracia naquele país, que se reerguia então de
décadas de regime de exceção, os demais membros do Mercosul realizaram
mediação que resultou na assinatura na Cláusula Democrática e na
conformação de um Mecanismo de Consulta e Concertação Política do
bloco (SARAIVA, 2012, p. 100). Tal mecanismo viria a se tornar parte
efetiva do Mercosul por meio do Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso
Democrático no Mercosul, na República da Bolívia e na República do
Chile, assinado em 1998, o qual inaugura novo patamar da concertação
política entre os países do bloco. Nos termos daquele Protocolo, “a plena
vigência das instituições democráticas é condição essencial para o
desenvolvimento dos processos de integração”. Dentre seus principais
artigos, destacam-se os seguintes:
Artigo 4 - No caso de ruptura da ordem democrática em um Estado Parte do
presente Protocolo, os demais Estados Partes promoverão as consultas
pertinentes entre si e com o Estado afetado.
Artigo 5 - Quando as consultas mencionadas no artigo anterior resultarem
infrutíferas, os demais Estados Partes do presente Protocolo, no âmbito
específico dos Acordos de Integração vigentes entre eles, considerarão a
natureza e o alcance das medidas a serem aplicadas, levando em conta a
gravidade da situação existente. Tais medidas compreenderão desde a
suspensão do direito de participar nos diferentes órgãos dos respectivos
processes de integração até a suspensão dos direitos e obrigações
resultantes destes processos.
O Protocolo de Ushuaia visa a transmitir a parceiros externos do bloco a
percepção de que há, por parte dos países-membros do Mercosul,
compromisso pleno com relação à estabilidade política e à garantia do
Estado de Direito na região. Assim, o bloco busca passar maior confiança
aos seus principais investidores externos, garantindo o acesso a melhores
condições de financiamento e comércio.
No que tange às negociações do Mercosul com países não membros da
bloco, vale destacar que, ainda em 1996, realizam-se os primeiros acordos
com terceiros países, por meio da aprovação de áreas de livre-comércio
com o Chile e a Bolívia. Caracterizado pelo seu caráter de regionalismo
aberto, o Mercosul tem como um de seus objetivos servir de plataforma de
promoção do comércio de seus países-membros com os demais vizinhos
sul-americanos. Nesse contexto, são Estados Associados do Mercosul a
Bolívia (desde 1996), o Chile (desde 1996), o Peru (desde 2003), a
Colômbia e o Equador (desde 2004). A partir de julho de 2013, a Guiana e
o Suriname passaram a dispor de participação nas reuniões do
MERCOSUL, tendo em conta a assinatura de Acordo Marco de
Associação, o qual se encontra ainda pendente de internalização e entrada
em vigor.
No que tange à adesão de novos membros ao Mercosul, destaca-se a recente
entrada da Venezuela, efetuada no contexto da suspensão da participação do
Paraguai no bloco. Sobre essa tema, faz-se necessária breve análise
motivada pelos debates entre vertentes políticas favoráveis e contrárias à
entrada do Estado bolivariano no Mercosul. Em dezembro de 2005, durante
reunião de Cúpula do Mercosul, realizada em Montevidéu, os países do
bloco tomaram decisão política favorável ao ingresso da Venezuela no
Mercosul. Assim, em junho de 2006, foi assinado o Protocolo de Adesão da
República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul em contexto político do
continente sul-americano em que já coabitavam duas visões de integração
regional: o projeto do Mercosul, caracterizado pelo regionalismo aberto e
centrado nos assuntos relativos à liberalização comercial, e o projeto
bolivariano, que defendia modelo autonomista de desenvolvimento baseado
na ação estatal e na limitação da presença de investimentos estrangeiros, o
qual é defendido pelos governos adeptos do socialismo de esquerda na
região, que, ao longo da primeira década dos anos 2000, chegaram às
presidências da Venezuela, Equador e Bolívia, e contavam com o apoio do
Governo de Fernando Lugo, no Paraguai, e de Cristina Kirchner, na
Argentina.
Após ser assinado em 2006, o Protocolo foi submetido aos ritos de
internalização nos países-membros do Mercosul, onde encontrou rápida
aprovação no Uruguai e na Argentina (ambos ratificaram o documento em
2007). No Brasil, o tema era objeto de forte apoio por parte do Executivo,
sendo o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva adepto da percepção de que a
aproximação com o Governo de Caracas era essencial para o aumento das
trocas comerciais com país que importava montantes cada vez maiores de
bens manufaturados brasileiros e que deveria ser aderido à proposta de
integração mercosulina, a fim de evitar polarizações na geopolítica regional,
as quais somente trariam dificuldades de crescimento para o Mercosul. No
legislativo brasileiro, e mesmo no Itamaraty, a quem cabia promover os
interesses do Poder Executivo sobre o assunto, havia visível polarização de
opiniões. Tal situação pode ser definida, de acordo com Thiago Galvão
(2012, p. 147), nos seguintes termos:
Durante o governo Lula, cristalizou-se a noção de que o ingresso da
Venezuela no Mercosul seria mais um simples “voto de confiança”, faria
parte da aliança estratégica Venezuela-Brasil. A justificativa seria o
crescimento binacional em termos de comércio, de investimentos e de
cooperação energética; o fortalecimento do Mercosul como “espinha
dorsal” da integração regional; e a possibilidade de sua expansão até o
Caribe, aguçando as percepções estrangerias de conformação de um bloco
continental [...]
Mesmo sem fortes argumentos, a oposição fez muito barulho [...] De dentro
do Itamaraty, também ecoaram vozes contrárias [...] o (então) Embaixador
brasileiro nos EUA, Roberto Abdenur, chegou a afirmar que acreditava ser
“inadequada, indesejável e contraproducente” a entrada da Venezuela, por
razões econômicas, mas, sobretudo, porque ia contra a Cláusula
Democrática do Mercosul.
Após ampla articulação política do Presidente Lula junto ao Congresso
Nacional e mesmo devido ao “esfriamento” do tema na imprensa e na
opinião pública, o parlamento brasileiro ratificou o Protocolo no final de
2009, restando pendente a decisão do Governo paraguaio. Embora sob a
Presidência de Fernando Lugo (político do partido Frente Guasú), o
Congresso paraguaio apresentava forte presença política do principal
partido da então oposição no país, a Associação Nacional Republicana
(Partido Colorado). Os colorados, adeptos do modelo econômico neoliberal,
rechaçavam a aprovação do Protocolo de Adesão da Venezuela, fato que
parecia constituir um impedimento quase insolúvel enquanto fosse o
Governo de Caracas liderado pelo Presidente Hugo Chávez e seus
partidários. Em junho de 2012, no entanto, a polarização de forças políticas
no Paraguai atingiu seu clímax e, em rápida decisão do Congresso daquele
país, Fernando Lugo sofreu processo de impeachment, sendo substituído
pelo vice-presidente Federico Franco.
A abrupta saída de Lugo do Executivo paraguaio gerou críticas imediatas
dos líderes do Mercosul. O processo de deposição do presidente durou
cerca de 30 horas, sendo que ao então mandatário não lhe foi assegurado
praticamente nenhuma possibilidade de defesa. Embora baseado em
princípios da Constituição paraguaia, o rito do processo de impeachment
teria sido deturpado, provocando grave ruptura dos princípios democráticos,o que levou os países do Mercosul a agendar reunião de emergência, em
Mendoza (Argentina), entre os dias 28 e 29 de junho, na qual se decidiu
pela suspensão do Paraguai do Mercosul com base nos artigos 4 e 5 do
Protocolo de Ushuaia - ressalta-se que não foram adotadas medidas de
supressão dos direitos do Paraguai em relação aos acordos firmados no
âmbito do Mercosul como, por exemplo, a liberação de recursos do Fundo
de Convergência Estrutural (FOCEM) para obras naquele país
(YANAKIEW, 2012). A suspensão se deu, portanto, apenas no nível da
participação política do país no bloco.
Uma vez o Paraguai suspenso do Mercosul, o caminho para adesão da
Venezuela estava aberto. Desse modo, um mês após a suspensão do
Paraguai, em julho de 2012, teve lugar, em Brasília, Reunião Extraordinária
do Mercosul na qual a Venezuela foi oficialmente aderida ao bloco.
Segundo comunicado conjunto emitido no Encontro Informal de
Chanceleres do Mercosul, realizada na véspera da Reunião Extraordinária
(BRASIL, 2012):
Os Chanceleres saudaram a adesão da Venezuela, que tem significado
histórico para o MERCOSUL. O bloco ganha nova dimensão geopolítica,
permitindo articular as porções amazônica, andina e caribenha da América
do Sul, além de ganhos econômicos. O MERCOSUL passará a ser, ainda,
ator importante em dois temas fundamentais para o futuro global: segurança
energética e alimentar.
Será convocado Grupo de Trabalho ad hoc, que terá sua primeira reunião
em 13 de agosto, para deliberar sobre:
a) incorporação das normas do bloco pela Venezuela;
b) adesão do novo membro à Nomenclatura Comum do MERCOSUL
(NCM);
c) adoção da Tarifa Externa Comum (TEC);
d) cronograma de desgravação tarifária intrabloco; e
e) relacionamento externo do MERCOSUL.
Esse grupo de trabalho deverá operar por um prazo de 180 dias,
prorrogáveis por igual período.
Com o ingresso da Venezuela, o MERCOSUL contará com uma população
de 270 milhões de habitantes (70% da população da América do Sul), um
PIB a preços correntes de US$ 3,3 trilhões (83,2% do PIB sul-americano) e
um território de 12,7 milhões de km² (72% da área da América do Sul). A
incorporação da Venezuela altera o posicionamento estratégico do bloco,
que passa a estender-se do Caribe ao extremo sul do continente. O
MERCOSUL se afirma, também, como potência energética global tanto em
recursos renováveis quanto em não renováveis.
O processo de adesão da Venezuela, portanto, foi concluído de forma
inesperada e, do ponto de vista do autor desta obra, igualmente abrupta. Se
o Paraguai, membro fundador do bloco, encontrava-se suspenso devido a
uma ruptura democrática, talvez o mais coerente, do ponto de vista político,
fosse aguardar que futuras eleições livres naquele país reestabelecessem,
pelo poder das urnas, nova estrutura de Governo ao qual se submeteria
novamente a aprovação do Protocolo de Adesão da Venezuela. No caso, o
Brasil, imbuído do senso de oportunidade de garantir a adesão do país
bolivariano ao bloco, e a Argentina e o Uruguai, desejosos de “dar o troco”
à deposição de Lugo no Paraguai, a qual alegavam ser obra da influência
norte-americana sobre o Partido Colorado, optaram por uma solução que,
em grande medida, despertou a atenção dos parceiros externos do Mercosul
quanto à possível aproximação deste bloco do “projeto bolivariano”. Feita
esta breve análise de cunho pessoal, repete-se que a posição oficial do
Governo brasileiro é aquela expressa na citação contida na página anterior
desta obra.
Em agosto de 2013, após a eleição de Horácio Cartes à Presidência do
Paraguai, a suspensão daquele país do Mercosul foi revogada. Em
dezembro daquele mesmo ano, o Congresso paraguaio aprovou o Protocolo
de Adesão da Venezuela ao Mercosul, dando fim à celeuma sobre o
conturbado processo de ingresso da Venezuela no bloco.
Segundo Miriam Gomes Saraiva (2012, p. 130), a partir do governo do
Presidente Lula, a diplomacia brasileira enfatizou a “construção de uma
liderança, combinando padrões de soft power, que se materializaram no
reforço do multilateralismo na região, com maior presença econômica”. O
Brasil posicionou-se gradualmente como paymaster do bloco e como
formador de consensos entre países com ideologias díspares (SARAIVA,
2012, p. 131). O papel de paymaster, “pagador” em tradução livre, remete
ao financiamento de projetos que diminuam as assimetrias entre os
membros do Mercosul, como a preponderância do capital brasileiro no
Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM). Essa ação
desenvolvida pelo Governo brasileiro é ainda mais importante devido à
constatação de Leandro Couto (2013, p. 202), segundo a qual:
A iniciativa privada não segue a priorização da agenda diplomática. O
fôlego e as apostas empresariais vão além das escolhas políticas do Estado.
A América do Sul, apesar da prioridade explícita da diplomacia brasileira,
não exerce a mesma força de atração dos agentes econômicos nacionais,
que parecem não seguir fielmente a indução ou orientação estatal, nos
moldes desginados pelo Estado logístico. [...]
Amado Cervo argumenta que a intervenção do Estado brasileiro durante o
governo Lula vai amadurecendo no sentido de dar suporte e apoio logístico
às forças da sociedade na realização de seus próprios interesses.
Evidencia-se, portanto, que o Brasil passou a assumir os custos da liderança
de uma potência emergente e regional. O Brasil priorizou uma governança
regional pautada por variáveis que transcendem o comércio, defendendo a
integração regional também sob preceitos culturais, sociais, democráticos,
entre outros.
O FOCEM, criado em 2004, segundo informação contida em sua página
oficial19, “destina-se a financiar programas para promover a convergência
estrutural, desenvolver a competitividade e promover a coesão social, em
particular das economias menores e regiões menos desenvolvidas; apoiar o
funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de
integração”. Os mecanismos de financiamento de projetos preveem aportes
mais vultosos de recursos por parte dos países de maior renda média do
Mercosul, os quais são, por sua vez, destinados às economias menores do
bloco. Assim, o Brasil é o maior contribuinte do Fundo, aportando 70% dos
recursos, enquanto a Argentina é responsável pela integralização de 27% do
montante; o Uruguai, pela contribuição de 2%; e o Paraguai, de 1%. Quanto
à destinação dos recursos, o Paraguai é o destinatário de 48% dos recursos e
o Uruguai é contemplado com 32% do total. O FOCEM entrou em operação
em janeiro de 2007, com a aprovação dos primeiros projetos a serem
financiados com recursos comunitários. Em 2013, após seis anos de
funcionamento, o Fundo totaliza 44 projetos aprovados, com uma carteira
que ultrapassa a cifra de US$ 1,2 bilhão. Além dos projetos de cunho
nacional, o Fundo financia projetos desenvolvidos de forma cooperativa
entre os países do Mercosul, tais como o Programa de Ação Mercosul Livre
de Febre Aftosa - PAMA, o Projeto Brasil-Paraguai de Construção da Linha
de Transmissão Elétrica Itaipu-Villa Hayes, o Projeto de Pesquisa em
tecnologias voltadas para a Medicina e o Projeto Brasil-Uruguai de
saneamento integrado em Aceguá-Acegua.
Para além das relações unicamente comerciais e de investimentos, o Brasil
incentivou a criação de instituições mercosulinas, dando continuidade à
política externa do governo Fernando Henrique Cardoso, o qual havia
apoiado, por exemplo, o Mercosul Cultural (1995). Mesmo antes, algumas
iniciativas já demonstravam que o Mercosul não se resumia a um bloco
econômico-comercial: em 1991, meses depois da celebração do Tratado de
Assunção, assinou-se o Protocolo de Intenções na área educacional, criando
o chamado Sistema Educacional do Mercosul (SEM) ou Mercosul
Educacional.
O governo Lula adensou essa institucionalização de temas não
exclusivamente comerciais no Mercosul: estruturou-se o Foro Especializado
Migratório do Mercosul (2003); implementou-se a Secretaria Permanente
do Mercosul Social (2005); e iniciou-se o funcionamento do Instituto Social
do Mercosul (2009).Dessa forma, o Brasil embasou sua liderança na América do Sul no reforço
do multilateralismo regional. Modernizou o princípio constitucional da não
intervenção por meio do conceito de “não indiferença” - “termo cunhado
pelo chanceler Celso Amorim para justificar o envolvimento brasileiro em
questões internas a outros países da região sem abandonar formalmente a
não intervenção” (SARAIVA, 2012, p. 130). O Brasil também não deixou
de associar o desenvolvimento à integração regional.
Desde 2003, o Mercosul vive a “fase de maturação da interdependência”
(CERVO, 2008, p. 163). Nesse cenário, até os dias de hoje, o bloco logrou
os seguintes êxitos: i) empatia das intelligentsias dos membros, com
convergência de pensamento argentino e brasileiro, e, em menor escala,
uruguaio e paraguaio; ii) as medidas de confiança mútua construídas desde
a fase embrionária do Mercosul permitem caracterizar o bloco como zona
de paz; iii) a integração comercial intrazona cresceu substancialmente; iv) a
formação de um sujeito de direito internacional público, o Mercosul, com
personalidade jurídica pelo Protocolo de Outo Preto (1994) permite que as
negociações comerciais com outros países e blocos sejam feitas no esquema
4 + 1, o que fortalece a ação mercosulina. Ainda há, todavia, desafios
importantes para o Mercosul: ausência de coordenação macroeconômica;
conflitos comerciais entre sócios; assimetrias econômico-comerciais;
divergências sobre questões de política interna, como verificado no episódio
da suspensão do Paraguai do bloco, em 2012.
A partir de 2011, o Mercosul passou a contar com o cargo de Alto
Representante-Geral do Mercosul. Por meio Decisão n. 001/2011 do CMC,
o Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães foi eleito o primeiro ocupante do
cargo, tendo prerrogativas de articulação política, formulação de propostas
e representação das posições comuns do bloco. O mandato de tal
representante é de três anos, renovável uma única vez por igual período.
A adesão da Venezuela ao Mercosul, em 2012, significa “novo impulso ao
sopro integracionista” como contraponto às assimetrias e às divergências no
interior do bloco. A entrada da Venezuela no bloco como membro pleno
ampliou “a dimensão geopolítica com projeção caribenha e centro-
americana” do Mercosul (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2013, p. 294).
A tríade (Brasil, Argentina e Venezuela) representa eixo estratégico que
vincula os três grandes sul-americanos à integração, “um conserto tardio ao
exclusivo eixo condutor argentino-brasileiro que ofuscou o potencial da
Venezuela por duas décadas” (CERVO, 2008, p. 173).
Na XLII Cúpula de Chefes de Estado do Mercosul e Estados Associados,
em Montevidéu (Uruguai), em dezembro de 2011, celebraram-se dois
importantes acordos: o Acordo de Livre-Comércio Mercosul-Palestina e o
Protocolo de Montevidéu sobre Compromisso com a Democracia, que,
quando internalizado por todos os membros do Mercosul, atualizará o
Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrático no Mercosul, de
1998. Quando internalizado pela Palestina e pelo Brasil, esse acordo de
livre-comércio coexistirá com o já vigente acordo de igual natureza com
Israel. O Protocolo chamado de Ushuaia II, que substituirá o Protocolo de
Ushuaia de 1998 (Cláusula Democrática do Mercosul), abrange
mecanismos extras de intermediação e de sanção para os casos de ruptura
ou de ameaça de ruptura da ordem democrática. Lembre-se de que o
Mercosul declarou, na referida Cúpula, o ano de 2012 como o “Ano da
Erradicação da Pobreza Extrema e da Fome no Mercosul”, mostrando a
preocupação dos dirigentes do Mercosul com o aspecto social.
Na XLIII Cúpula do Mercosul e Estados Associados, em Mendoza
(Argentina), em dezembro de 2012, houve duas decisões substanciais: i) foi
oficializada a suspensão do Paraguai, no marco do Protocolo de Ushuaia
sobre Compromisso Democrático do Mercosul, como afirmado
anteriormente; ii) a adesão da Venezuela como membro pleno do bloco, o
que era aguardado desde a celebração do Protocolo sobre a Acessão da
Venezuela (2006).
Apesar do desafio trazido pela situação paraguaia, o Mercosul conseguiu
avanço significativo ao constituir o Fundo de Promoção Cooperativa com
vistas a fomentar projetos de cooperativas. Esse Fundo será semelhante ao
FOCEM e terá aporte inicial de US$ 300 mil, sendo a maior parte
patrocinada pelo Brasil - 70% do total. A XLIV Reunião Conjunta do
Conselho do Mercado Comum, realizada em Brasília, em dezembro de
2012, logrou importante declaração conjunta emitida pelos Estados-Partes e
pelos Estados Associados ao Mercosul. Houve compromisso com o
fortalecimento da unidade regional e a preservação da América do Sul
como zona de paz.
Para o desenvolvimento social do subcontinente como um todo, a realização
da Cúpula Social do Mercosul, em dezembro de 2012, e a decisão de tornar
periódica tal Cúpula e de inseri-la na estrutura institucional do bloco,
ressaltou a contribuição mercosulina para o diálogo e o intercâmbio entre a
sociedade civil e os governos.
Os Estados-Partes e os Estados Associados ao Mercosul reiteraram a
importância de consolidar e ampliar, no âmbito de seu compromisso com a
promoção e o respeito aos Direitos Humanos, a cooperação regional nessa
matéria. Saudaram, em particular, a promulgação do Acordo Sede do
Instituto de Políticas Públicas de Direitos Humanos do MERCOSUL
(IPPDH), que representa um passo importante para a formalização do
Instituto, o qual será sediado em Buenos Aires e contribuirá para a
concepção e a implementação de políticas públicas e troca de informações.
Os países reconheceram os resultados alcançados no âmbito do “Grupo
Técnico de obtenção de dados, informações e levantamento de arquivos das
Ações Repressivas coordenadas do Cone Sul e em particular da Operação
Condor”, criado no âmbito da Comissão de Memória, Verdade e Justiça da
Reunião de Altas Autoridades em Direito Humanos e Chancelarias do
Mercosul (RAADH), consistentes no levantamento de arquivos relevantes
para a matéria, o que possibilita maiores avanços na cooperação com vistas
ao acesso à documentação relativa a graves violações de direitos humanos.
Também destacaram a aprovação pela RAADH dos princípios fundamentais
para as políticas públicas sobre lugares de memória, elaborado pelo
Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos (IPPDH).
No compromisso sul-americano com o processo de integração, o Suriname
e a Guiana estabeleceram vínculos mais fortes com o bloco, sendo que esses
dois países irão cooperar com o Mercosul no Fórum de Consulta e
Cooperação Política (FCCP) e em outras instâncias institucionais. De
acordo com a Decisão do Conselho Mercado Comum (CMC/DEC N.
23/2003), o FCCP compõe-se por Altos Funcionários das Chancelarias dos
Estados-Partes e dos países Associados do MERCOSUL com vistas ao
tratamento dos temas de interesse comum. Entre as atribuições do FCCP
está a de “aprofundar o exame e a coordenação da agenda política do
MERCOSUL, inclusive no que concerne às questões internacionais de
natureza política e de interesse político comum relativas a terceiros países,
grupos de países e organismos internacionais” (art. 3º, a, CMC/DEC N.
23/2003).
Nessa perspectiva de integração regional, os países participantes saudaram
a entrada em vigor do Banco do Sul, em abril de 2012, e reconheceram a
importância desse banco para o fomento regional.
À guisa de conclusão desta análise sobre o Mercosul, resumem-se ideias
contidas no artigo publicado no sítio da internet da agência Carta Maior, em
27 de dezembro de 2012, no qual o embaixador Ruy Carlos Pereira
escreveu acerca de áreas importantes para o Mercosul e os avanços logrados
em cada uma nos últimos anos:
i) Mercosul econômico-comercial
Se os anos de 2008 e 2011 forem comparados, houve aumento de comércio
intrabloco de 33%, o que comprova que, mesmo em cenário de crise
econômica internacional, o comércio entre os sócios cresceu. Além disso,
desde a criação do bloco, em 1991, o valor do comércio em seu interior
aumentou dez vezes, e, em relação aos países extrazona, o comérciomultiplicou-se por sete. Dado notável é a constatação de que a maior parte
das exportações brasileiras para os países do Mercosul é constituída por
produtos industrializados. Vale destacar que a natureza do comércio entre os
sócios do Mercosul se configura como comércio administrado pelos
Estados ou por empresas.
ii) Mercosul político e cidadão
As esferas política e cidadã do bloco corroboram seu viés multidimensional.
O Parlamento do Mercosul representa as populações dos respectivos países
e deverá ter todos os representantes eleitos pelo voto direto, o que já
acontece no caso do Paraguai. O Instituto de Políticas Públicas de Direitos
Humanos e o Instituto Social, além do cargo de Alto Representante-Geral
do Mercosul, devem ser lembrados. Em 2012, a Cúpula Social do bloco foi
institucionalizada, o que demonstra a preocupação do Mercosul com o
bloco. Ainda segundo o embaixador Ruy Nogueira (2012):
No campo da conformação de uma “cidadania MERCOSUL”, foram
alcançados importantes compromissos com a consolidação de direitos, no
rumo da livre circulação de pessoas, os quais foram plasmados em
instrumentos como o Acordo de Residência, o Acordo Multilateral de
Seguridade Social e o Estatuto da Cidadania. O Plano de Ação para este
último deverá estar implementado em 2021, quando se celebrará o 30º
aniversário do MERCOSUL.
No âmbito político, o Protocolo de Ushuaia (1998) garante o compromisso
democrático do Mercosul, como demonstra sua adoção em face da ruptura
política verificada no Paraguai. Em paralelo, a ampliação do bloco reitera o
anseio do processo de integração do Cone Sul pela adesão de países
vizinhos, como a Bolívia, a qual celebrou, em 2012, Protocolo de Adesão, e
como o Equador, o qual já iniciou negociações para fazer parte do processo
de integração como membro pleno.
iii) Mercosul Social
Segundo o Embaixador Ruy Nogueira (2012),
A agenda social do MERCOSUL para o futuro próximo deverá incluir
ações ao amparo do Plano Estratégico de Ação Social (PEAS), iniciativa
que deverá contemplar dez eixos temáticos: (a) combate à fome e à
pobreza; (b) garantia dos direitos humanos; (c) acesso universal à saúde
pública; (d) acesso universal à educação; (e) valorização e promoção da
diversidade cultural; (f) garantia da inclusão produtiva; (g) acesso ao
trabalho decente e aos direitos previdenciários; (h) promoção da
sustentabilidade ambiental; (i) promoção do diálogo social; e (j) cooperação
regional para implementar e financiar políticas sociais.
iv) Mercosul e combate às assimetrias
O Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM) ilustra o único
instrumento para financiar projetos de desenvolvimento no Mercosul, com
40 projetos já aprovados. Os principais objetivos do FOCEM envolvem: a)
a promoção da convergência estrutural; b) o desenvolvimento da
competitividade; c) a promoção da coesão social; e d) o suporte ao
funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de
integração. Exemplo de projeto no âmbito do FOCEM é “a construção de
um sistema de transmissão elétrica de 500 kV entre Itaipu e Villa Hayes”,
visando o desenvolvimento paraguaio (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA,
2013, p. 296).
CRONOLOGIA DOS PRINCIPAIS INSTRUMENTOS JURÍDICOS
FIRMADOS NO ÂMBITO DO MERCOSUL
(exceto Acordos Complementares firmados no âmbito da ALADI)
Data de
assinatura Nome do instrumento
30/11/1985 Declaração de Iguaçu
29/11/1986 Ata de Integração Argentino-Brasileira
29/11/1988 Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre
Brasil e Argentina
6/7/1990 Ata de Buenos Aires
26/3/1991
Tratado para a Constituição de um Mercado Comum entre a
República Federativa do Brasil, a República Argentina, a
República do Paraguai e a República Oriental do Uruguai
(Tratado de Assunção)
17/12/1991 Protocolo de Brasília para a solução de controvérsias
(derrogado)
14/10/1992 Protocolo de Las Leñas sobre Cooperação Jurídica
17/12/1994 Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção sobre a Estrutura
Institucional do Mercosul - Protocolo de Ouro Preto
24/7/1998 Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrático no
Mercosul, Bolívia e Chile
18/2/2002
Protocolo de Olivos para a solução de controvérsias (Segundo
o art. 55 do Protocolo de Olivos, este derroga, a partir de sua
entrada em vigência, o Protocolo de Brasília para a Solução de
Controvérsias, adotado em 17 de dezembro de 1991 e o
Regulamento do Protocolo de Brasília)
3.3. Iniciativa para a Integração Regional Sul-
Americana (IIRSA)
Por iniciativa brasileira, foi realizada, em Brasília, no ano 2000, a I Reunião
de Presidentes da América do Sul, que contou com a participação de todos
os líderes sul-americanos. A despeito de a Declaração Final daquela Reunião
conter compromissos regionais nas áreas de democracia, comércio, drogas
ilícitas e crimes conexos, bem como informação, conhecimento e tecnologia,
um dos principais resultados do encontro foi o estabelecimento da Iniciativa
para a Integração Regional Sul-Americana (IIRSA), destinada a implementar
projetos nas áreas de energia, transportes e comunicações (GARCIA, 2005,
p. 268). A ideia de estabelecimento de uma instância de cooperação política
e econômica para implementação de projetos de desenvolvimento da
infraestrutura regional teve origem a partir do Plano de Ação para a
Integração da Infraestrutura Regional na América do Sul, elaborado pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela Corporação Andina
de Fomento (CAF). Tal Plano, conforme mencionado na Declaração de
Brasília (2000), “contém sugestões e propostas, com horizonte de 10 anos,
para ampliação e modernização da infraestrutura física da América do Sul,
em especial nas áreas de energia, transportes e comunicações, com a
finalidade de configurar eixos de integração e desenvolvimento econômico e
social para o futuro espaço econômico ampliado na região, tendo em conta,
em especial, a situação dos países que enfrentam barreiras geográficas para
acessar por mar os mercados internacionais”.
Três setores da infraestrutura foram, portanto, eleitos como prioritários para
o desenvolvimento de projetos comuns: energia, transportes e comunicações.
No setor energético, a Declaração de Brasília enfatiza a destinação integrada
dos recursos, possibilitando que a demanda por fontes de energia dos países
sul-americanos possa contar com uma oferta regional de combustíveis
líquidos e gasosos e de eletricidade. A respeito vale recordar que o gás
natural fornecido pela Bolívia e a energia produzida na Usina de Itaipu, cujo
reservatório hidrológico se localiza no território paraguaio, constituem
fontes energéticas essenciais para a produção industrial e o consumo
doméstico de energia no Brasil. Quanto aos transportes, definiu-se como
prioridade o estabelecimento de redes multimodais destinadas a melhor
articular o uso de ligações terrestres, fluviais, marítimas e aéreas, com ênfase
para a conexão de Bolívia e Paraguai com portos no Pacífico e no Atlântico
capazes de possibilitar melhor escoamento de sua produção. O setor de
telecomunicações foi identificado na Declaração de Brasília como essencial
para o bom funcionamento dos sistemas logísticos e energéticos integrados
que estimam estabelecer na América do Sul. A fim de estabelecer
compromissos concretos de implementação dessas metas de integração, os
12 países reunidos em Brasília agendaram, para aquele mesmo ano, encontro
para desenvolver um Plano de Ação capaz de guiar as várias iniciativas.
Assim, os Ministros do Transporte, Energia e Comunicações dos países
signatários da Declaração de Brasília se reuniram, em dezembro de 2000, em
Montevidéu. Naquele encontro, definiram como “Princípios Orientadores”
para o desenvolvimento dos trabalhos da Iniciativa (IIRSA, 2011, p. 16):
• Regionalismo aberto;
• Eixos de integração e desenvolvimento;
• Sustentabilidade econômica, social, ambiental e político-institucional;
• Aumento do valor agregado da produção;
• Tecnologias da informação;
• Convergência normativa;
• Coordenação público-privada.
Na reunião de Montevidéu,chegou-se a definição de um Plano de Ação, o
qual guiaria os trabalhos da IIRSA, no período 2000-2010. O Plano definiu
nove linhas de ação:
1. Desenhar visão integral da infraestrutura;
2. Enquadrar os projetos dentro de planejamento estratégico, a partir da
identificação dos Investimentos Diretos Estrangeiros (IDEs) regionais;
3. Modernizar e atualizar os sistemas regulatórios e institucionais nacionais
que regem o uso da infraestrutura;
4. Harmonizar as políticas e marcos regulatórios e institucionais entre os
Estados;
5. Estimular a dimensão social e ambiental dos projetos;
6. Melhorar a qualidade de vida e as oportunidades das populações nos eixos
de integração regional;
7. Incorporar mecanismos de participação e consulta (às populações
envolvidas na execução e submetidas ao impacto dos projetos);
8. Desenvolver novos mecanismos regionais para a programação, execução e
gestão de novos projetos;
9. Estruturar esquemas financeiros adaptados à configuração específica de
riscos de cada projeto.
As ações da IIRSA seriam, doravante, dirigidas, prioritariamente, aos 12
eixos de integração e desenvolvimento mencionados no Plano de Ação.
Assim, o desenvolvimento de projetos, ainda que situados majoritariamente
no território nacional de um único país da IIRSA, deve ser tido no contexto
maior da importância que terá para a interconexão com seus vizinhos. No
que tange à estrutura institucional, o Plano adotou um perfil de baixa
institucionalização e de estímulo à coordenação das diferentes instâncias
nacionais, tendo em conta os altos custos de uma possível criação e
manutenção de staff permanente para a Iniciativa. Assim, foram criadas três
instâncias de coordenação e execução dos projetos da IIRSA: Comitê de
Direção Executiva (CDE - nível político-deliberativo); Comitê de
Coordenação Técnica (CCT - nível técnico-executivo); Grupos Técnico-
Executivos (GTEs - nível técnico-especializado). Ao CCT, estima-se uma
atuação coordenada com as instância de fomento da IIRSA, como o BID e a
CAF. Já nos GTEs, encontram-se as discussões sobre os assuntos específicos
de cada projeto, as quais são mantidas por especialistas de cada país
envolvido.
No ano de 2004, o Comitê de Direção Executiva verificou a importância de
definir uma lista de projetos prioritários sobre os quais foram concentrados
os esforços e os recursos disponíveis na região. Essa lista, denominada
“Agenda de Implementação Consensuada 2005-2010”, definiu 31 projetos
principais que deveriam receber especial atenção. Essa medida do CDE foi
essencial para o sucesso da IIRSA por dois motivos. Primeiro, reduziu-se
consideravelmente o espaço para disputas políticas no âmbito do Comitê
quanto à priorização de determinados projetos e, sobretudo, conferiu-lhes
maior continuidade de execução mesmo diante das sucessões nos governos
dos países envolvidos nos projetos. Segundo, como veremos adiante, em
dezembro daquele ano foi realizada a III Reunião de Presidentes da América
do Sul, a qual deu origem às declarações de Cuzco a Ayacucho, cuja
primeira estabelece a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações
(CASA). Conforme mencionado na Declaração de Ayacucho, os
mandatários sul-americanos presentes na III Reunião “reafirmaram seu pleno
respaldo à Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-
Americana (IIRSA) e os avanços registrados nessa iniciativa, em especial no
que se refere à ‘Agenda de Implantação Consensuada 2005-2010’ e à lista de
projetos de IIRSA. Nesse sentido, acolhendo proposta formulada na Sexta
Reunião do Comitê Executivo, rubricam o mapa que contém os projetos
incluídos incialmente na mencionada agenda”.
De acordo com dados oficiais, contidos em IIRSA (2011, p. 108-109):
Os 31 projetos que integram a Agenda significam um investimento total
estimado de 14,023 bilhões de dólares nos setores de transporte, energia e
comunicações. Quinze deles requerem investimentos provenientes de mais
de um país. Os outros 16 são projetos nacionais com um vigoroso “efeito
ponte” entre fronteiras nacionais e, geralmente, incrementam a rentabilidade
de investimentos prévios no mesmo país ou em um país vizinho.
No ano de 2010, a IIRSA realizou balanço sobre a implementação da
“Agenda Consensuada”, a fim de constatar os avanços alcançados. Da
previsão original, 2 projetos encontravam-se concluídos, representando um
investimento estimado de USD 22 milhões. Outros 19 projetos encontravam-
se em fase de execução, representando um investimento estimado de USD
7,6 bilhões. Havia, ainda, 8 projetos em fase de pré-execução, representando
um investimento estimado de USD 6,3 bilhões, e 2 projetos em fase de
perfil, representando um investimento estimado de USD 2,8 milhões (IIRSA,
2011, p. 109). A partir de 2011, os trabalhos da IIRSA passaram a fazer parte
do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento da União das
Nações Sul-Americanas. Segundo dados da XXIII Reunião de
Coordenadores Nacionais da IIRSA, realizada em novembro de 2013, a
carteira de projetos totalizava 583 ações, divididas da seguinte maneira:
Fonte: Página virtual da IIRSA, disponível em:
<http://iirsa.org/Event/Detail?Id=235>. Acesso em: 22 fev. 2014.
Ademais dos aspectos quantitativos demonstrados acima, destacam-se os
ganhos intangíveis da iniciativa, dentre os quais podemos destacar o
conhecimento acumulado sobre as restrições e oportunidades da região, a
cooperação entre países, os desenvolvimentos metodológicos e a
capacitação, o capital institucional mobilizado e formado, tanto nos
governos como nos órgãos regionais, e a considerável mobilização de
recursos de cooperação técnica regional (IIRSA, 2011).
Verifica-se, portanto, que a IIRSA se trata de uma ação de integração física
que visa a “diluir” as fronteiras com os países regionais (COUTO, 2013). O
empenho do Brasil na execução dos projetos da Iniciativa é uma forma de
reduzir o peso das críticas associadas ao caráter majoritariamente
superavitário de sua balança comercial com os demais países sul-americanos
e vai ao encontro do discurso de redução das assimetrias no continente.
Ressalta-se que os projetos desenvolvidos pela IIRSA são financiados
diretamente pelos países interessados, bem como pelo BID e pela CAF. No
caso brasileiro, a ação da IIRSA vem sendo complementada, nos últimos
anos, pelo aporte de vultosos recursos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para que governos vizinhos
possam realizar obras de infraestrutura com a participação de empresas
brasileiras, tais como a Odebrecht, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvão,
OAS, entre outras. Os financiamentos concedidos pelos BNDES aumentam
a oferta de recursos com taxas de juros subsidiadas na região, o que torna o
Brasil parceiro estratégico para os demais países sul-americanos. De acordo
com Leandro Couto (2013, p. 207-209):
Assim, a elevação das ações de integração física sul-americana, baseadas,
em boa medida, em investimentos estatais em grandes obras de
infraestrutura, responde aos objetivos estratégicos da política externa
brasileira para a região. Ao mesmo tempo em que se mostra parceiro do
desenvolvimento dos seus vizinhos, ajuda a superar as desconfianças, que
eram recíprocas no passado, e amplia sua influência regional através de uma
agenda concreta. [...]
Nesse ponto, o Brasil acumula, desde 2003, cerca de USD 10 bilhões em
desembolsos através do programa de incentivo às exportações do BNDES,
mais de 70% do valor dos investimentos previstos na agenda prioritária da
IIRSA.
A infraestrutura pode ser elemento de efetivação de uma parceria estratégica
entre o Brasil e a América do Sul.
O desenvolvimento de projetos de infraestrutura com amplo impacto sobre
desenvolvimento econômico e social dos países da região impõe ao Brasil
desafios crescentes. A gestão dessas iniciativas, por vezes, atraem críticas,
sobretudo dos setores da esquerda política de caráter mais radical dos países
sul-americanos quanto a um possível “imperialismo” do Brasil; casos
recentes, como a expulsão da Odebrecht do Equador, em2008, decorrente de
litígio comercial envolvendo a construção da hidroelétrica de San Francisco,
e da nacionalização das refinarias da Petrobras, na Bolívia, em 2006,
corroboram o contexto de dificuldades que são enfrentados no processo de
construção dessas parcerias. Como será analisado mais adiante neste
capítulo, tais dificuldades resultam, de certa maneira, da existência de
projetos de integração e concertação política divergentes no continente sul-
americano.
3.4. União das Nações Sul-Americanas (Unasul)
O final de década de 1990 e o início dos anos 2000 trouxeram importantes
desafios para o Mercosul. Em 1997, tem início, na Tailândia, crise
financeira internacional de grandes proporções, cuja disseminação levou os
investidores externos a retirar das economias em desenvolvimento volume
considerável de recursos. A crise de confiança nos países emergentes afetou
o Brasil, que aguentou o quanto pôde a valorização do real em face do
dólar. Ao mesmo tempo, a Argentina buscava manter seu Plano de
Convertibilidade, que dependia, em grande parte, do comércio superavitário
que realizava com o Brasil. Essa situação, contudo, tornou-se insustentável
no final de 1998, até que, em janeiro de 1999, sem prévia consulta ao país
vizinho, o Brasil decidiu pela rápida desvalorização de sua moeda em cerca
de 100%. Essa medida comprometeu severamente a economia argentina,
legando ao país uma profunda recessão. De acordo com Miriam Gomes
Saraiva (2012, p. 111):
Na Argentina, a desvalorização cambial brasileira gerou preocupações e
provocou reações negativas; e os meios de comunicação popularizaram a
expressão Brasil-dependência e especularam sobre o fim do Mercosul [...]
Balze chama a atenção para os impactos da desvalorização do Real no
processo de integração e destaca a crise de confiança resultante dos esforços
brasileiros para solucionar a crise “a costa del país vecino”. No bojo das
críticas, ele ressalta as debilidades do processo materializadas na
incapacidade de se compor uma união aduaneira real; nas políticas de
subsídios que distorceriam a concorrência e incentivariam o chamado
“desvio de investimento”; na distribuição desigual de custos e benefícios do
processo.
A brusca redução no comércio intrabloco decorrente da crise cambial
tornou evidente para o Governo brasileiro que as necessidades de
desenvolvimento do país e de retomada da estabilidade monetária passavam
pelo alargamento das iniciativas regionais de cooperação. A partir da
metade do segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso,
verifica-se nova diretriz de política externa, pautada pela busca de novos
parceiros no continente, que viriam a se somar àqueles do Mercosul. Nesse
contexto, como vimos, anteriormente, explicam-se a realização, em 2000,
da I Reunião de Presidentes da América do Sul e, em 2001, da I Reunião
sobre Diálogo Político da Comunidade Andina-Mercosul e Chile, sendo
esta última em nível de chanceleres.
A partir da Presidência de Luiz Inácio Lula da Silva, verifica-se que o
Brasil atua de forma decisiva na criação de instituições regionais não mais
centradas no caráter comercial, mas sobretudo dedicadas a servir de: i)
mecanismo de concertação política que tragam estabilidade à região; ii)
estrutura de integração produtiva, que permita o desenvolvimento de
projetos conjuntos de infraestrutura, energia e comunicações, tidos como
fatores essenciais do progresso econômico. Há, portanto, uma mudança na
própria gênese da integração regional: enquanto no Mercosul o processo de
integração nasce nos aspectos comerciais e deles evoluem para a construção
de uma agenda social a política, na Unasul, o que predomina nos primeiros
anos é a integração política e de setores produtivos. No capítulo inicial
desta obra, ao estudarmos as teorias de integração regional, destacamos o
peso que os neofuncionalistas conferem às decisões políticas para o avanço
das estratégias de integração regional; talvez seja a Unasul o
reconhecimento tácito dessa dinâmica.
As origens da Unasul remontam à III Cúpula Sul-Americana, realizada em
8 de dezembro de 2004, no Peru, onde os presidentes ou representantes de
12 países sul-americanos assinaram a Declaração de Cuzco, uma carta de
intenções de duas páginas, anunciando a fundação da então Comunidade
Sul-Americana de Nações (CASA). O Panamá e o México estiveram
presentes à cerimônia de assinatura, como observadores. Por meio da
Declaração de Cuzco (2004): os Chefes de Estado presentes à III Reunião,
decidem conformar espaço sul-americano que se desenvolverá por meio da
“coordenação política” e “do aprofundamento da convergência entre o
Mercosul, a Comunidade Andina das Nações (CAN) e o Chile, por meio da
zona de livre-comércio”. Estimular-se-á “a integração física, energética e de
comunicações na América do Sul sobre a base das experiências bilaterais,
regionais e sub-regionais existentes, com a consideração de mecanismos
financeiros inovadores”. A denominação da Comunidade Sul-Americana de
Nações foi deixada de lado em 16 de abril de 2007, durante a I Reunião
sobre Energia na América do Sul, realizada na Ilha de Margarita,
Venezuela. Na ocasião, a designação “União de Nações Sul-Americanas”
(UNASUL) foi aprovada por todos os Estados-membros. O Tratado
Constitutivo da UNASUL foi assinado em 2008, em Brasília, durante
Reunião Extraordinária de Chefes de Estado e de Governo20. Dentre os
principais pontos do Tratado Constitutivo destacam-se:
Preâmbulo:
Entendendo que a integração sul-americana deve ser alcançada através de
um processo inovador, que inclua todas as conquistas e avanços obtidos
pelo MERCOSUL e pela CAN, assim como a experiência de Chile, Guiana
e Suriname, indo além da convergência desses processos.
[...]
Artigo 1: Os Estados Partes do presente Tratado decidem constituir a União
de Nações Sul-americanas (UNASUL) como uma organização dotada de
personalidade jurídica internacional.
[...]
Artigo 3: Objetivos Específicos
[...]
d) a integração energética para o aproveitamento integral, sustentável e
solidário dos recursos da região;
e) o desenvolvimento de uma infraestrutura para a interconexão da região e
de nossos povos de acordo com critérios de desenvolvimento social e
econômico sustentáveis;
f) a integração financeira mediante a adoção de mecanismos compatíveis
com as políticas econômicas e fiscais dos Estados-Membros;
g) a proteção da biodiversidade, dos recursos hídricos e dos ecossistemas,
assim como a cooperação na prevenção das catástrofes e na luta contra as
causas e os efeitos da mudança climática;
[...]
i) a consolidação de uma identidade sul-americana através do
reconhecimento progressivo de direitos a nacionais de um Estado-Membro
residentes em qualquer outro Estado-Membro, com o objetivo de alcançar
uma cidadania sul-americana;
j) o acesso universal à seguridade social e aos serviços de saúde;
[...]
l) a cooperação econômica e comercial para avançar e consolidar um
processo inovador, dinâmico, transparente, equitativo e equilibrado que
contemple um acesso efetivo, promovendo o crescimento e o
desenvolvimento econômico que supere as assimetrias mediante a
complementação das economias dos países da América do Sul;
p) a participação cidadã, por meio de mecanismos de interação e diálogo
entre a UNASUL e os diversos atores sociais na formulação de políticas de
integração sul-americana.
No que tange à estrutura institucional do grupo, o Tratado Constitutivo da
Unasul define a seguinte estrutura, e respectivas funções:
• Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo: estabelecer as
diretrizes políticas, os planos de ação, os programas e os projetos do
processo de integração sul-americana e decidir as prioridades para sua
implementação; decidir sobre as propostas apresentadas pelo Conselho de
Ministras e Ministros das Relações Exteriores;
• Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores: adotar
Resoluções para implementar as Decisões do Conselho de Chefas e Chefes
de Estado e de Governo; desenvolver e promover o diálogo político e a
concertaçãosobre temas de interesse regional e internacional;
• Conselho de Delegadas e Delegados: O Conselho de Delegadas e
Delegados é formado por representante acreditado por cada Estado-
Membro. Reúne-se com periodicidade preferencialmente bimestral, no
território do Estado que exerce a Presidência Pro Tempore ou outro lugar
que se acorde. Suas funções são: preparar as reuniões do Conselho de
Ministras e Ministros das Relações Exteriores; elaborar projetos de
Decisões, Resoluções e Regulamentos para a consideração do Conselho de
Ministras e Ministros das Relações Exteriores; e compatibilizar e coordenar
as iniciativas da UNASUL com outros processos de integração regional e
sub-regional vigentes, com a finalidade de promover a complementaridade
de esforços.
• A Secretaria-Geral: tem sua sede em Quito, Equador. O Secretário Geral
será designado pelo Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo
com base em proposta do Conselho de Ministras e Ministros das Relações
Exteriores, por um período de dois anos, renovável apenas uma vez. O
Secretário-Geral não poderá ser sucedido por uma pessoa da mesma
nacionalidade, e cabe a ele exercer a representação legal da Secretaria.
O processo decisório da Unasul preserva o máximo de representatividade
de seus membros ao prever que toda a normativa do grupo será adotada por
consenso, sendo necessário quórum mínimo de 75% dos Estados-membros.
Ademais, aquelas decisões que forem adotadas sem a presença de todos os
integrantes da Unasul deverão ser objeto de consulta dirigida pelo
Secretário-Geral da organização ao Estado ausente. O diálogo político é
alçado à importância central dentro do bloco que, no art. 14 do Tratado
Constitutivo, prevê claramente a construção de consenso e a promoção de
iniciativas que afirmem a identidade comum da região. Para tanto, o
Tratado vai além ao prever a formação de um Parlamento Sul-americano, a
ser sediado na cidade de Cochabamba (Bolívia). Para o tratamento dos
diversos temas componentes da agenda política comum aos seus países-
membros, a Unasul dispõe, ainda, de oito conselhos ministeriais nas
seguintes áreas: energia; saúde; defesa; infraestrutura e planejamento;
desenvolvimento social; combate às drogas; educação, cultura, ciência,
tecnologia e inovação; e economia e finanças. Ademais dos 8 grupos, a
organização conta com dois Grupos de Trabalho: Integração Financeira; e
Solução de Controvérsias em Matéria de Investimentos.
Dentre esses Conselhos destaca-se o Conselho de Defesa Sul-Americano,
estabelecido ainda no ano de 2008, a partir de proposta do então Ministro
da Defesa do Brasil, Nelson Jobim. As atividades tiveram início em meio a
discussão sobre as ações de combate ao narcotráfico desenvolvidas nos
países sul-americanos com financiamento e apoio logístico militar dos
EUA. A respeito, recorda-se que, em meados de 2009, o Governo
equatoriano solicitava dos EUA a devolução da Base Aérea Militar de
Manta (localizada na porção Oeste do território do Equador), a qual havia
sido cedida ao uso dos militares estadunidenses por meio de acordo firmado
com o Governo de Quito em 1999. O referido acordo tinha validade de 10
anos e o Governo de Rafael Correa já havia, reiterada vezes, anunciado que,
ao expirar esse prazo, tinha intenção de retomar o aeródromo para uso
exclusivo das forças equatorianas. Com a perspectiva de devolução da Base
de Manta, que foi efetivada em setembro de 2009, os EUA negociavam
com o Governo da Colômbia a revitalização e a transferência das atividades
de combate ao narcotráfico no continente para a Base de Palanquero
(localizada na região central daquele país), mediante acordo que previa
investimentos de USD 46 milhões na instalação militar (GOMIDE, 2009).
Tal perspectiva provocou a primeira reação coordenada dos países-membros
do Conselho, os quais reunidos na Argentina, em 28 de agosto de 2009,
emitiram a Declaração de Bariloche, da qual se destaca a disposição de
levar a cabo as seguintes ações: fortalecer a América do Sul como zona de
paz, comprometendo-se a estabelecer um mecanismo de confiança mútua
em matéria de defesa e segurança; reafirmar que a presença de forças
militares estrangeiras não pode, com seus meios e recursos vinculados a
objetivos próprios, ameaçar a soberania e integridade de qualquer nação
sul-americana e em consequência a paz e segurança na região; e instruir o
Conselho Sul-Americano de Luta contra o Narcotráfico a elaborar com
urgência seu Estatuto e um Plano de Ação com o objetivo de definir uma
estratégia sul-americana de luta contra o tráfico ilícito de drogas e de
fortalecimento da cooperação entre os organismos especializados dos países
da Unasul. Na linguagem diplomática, a Declaração de Bariloche
representou um claro repúdio às mencionadas tratativas colombianas com
os EUA. A ação coordenada pela Unasul, ao menos oficialmente, levou o
Governo de Bogotá a rever sua posição em relação a Palanquero.
Na sequência daquele encontro na Argentina, tiveram lugar, no Equador, em
setembro de 2009, reuniões de Ministros das Relações Exteriores e da
Defesa das quais resultou conjunto de medidas voltados ao aumento da
transparência (sistemas de defesa e gastos de defesa) das atividades
militares intra e extrarregionais. Os procedimentos a serem adotados na
aplicação dessas medidas foram aprovados pelos Ministros de Defesa
reunidos em Guaiaquil, em maio de 2010, e pelos Ministros de Relações
Exteriores, em reunião realizada em Georgetown, em novembro do mesmo
ano. Convém destacar que o Conselho de Defesa da Unasul não tem o
formato, o objetivo e mesmo o mandato típico das tradicionais alianças de
defesa militar, como a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN).
Sua atuação, repita-se, está voltada para a concertação política, o estímulo à
transparência e o desenvolvimento de ações conjuntas articuladas entre seus
membros, respeitando sempre suas respectivas soberanias.
Desde sua criação, a Unasul tem atuado como mecanismo essencial de
concertação política em contexto de crises políticas no continente. A
respeito, destaca-se a importância da convergência de posições demonstrada
pelos países-membros da Unasul na solução da crise separatista do Pando
(Bolívia), em 2008, e em 2010, quando o Presidente Rafael Correa sofreu
tentativa de golpe no Equador. No contexto da crise equatoriana, os países
da Unasul decidiram adotar, durante a Cúpula realizada em Georgetown
(Guiana), em novembro de 2010, Protocolo Adicional ao Tratado
Constitutivo da Unasul, o qual estabelece cláusula democrática obrigatória
para os países que compõem a organização. O Protocolo possui
aplicabilidade nos casos em que o poder legítimo (leia-se: eleito de forma
democrática) for ameaçado ou sofrer ruptura. Em caso de golpe, o Conselho
de Chefes de Estado, ou na impossibilidade deste, o de Ministros das
Relações Exteriores, poderá adotar as seguintes medidas para o
restabelecimento da normalidade constitucional e política:
Artigo 4º
a. - Suspensão do direito de participar nos diferentes órgãos e instâncias da
UNASUL, bem como do gozo dos direitos e prerrogativas decorrentes do
Tratado Constitutivo da UNASUL.
b. - Fechamento parcial ou total das fronteiras terrestres, incluindo a
suspensão e/ou limitação do comércio, transporte aéreo e marítimo,
comunicações, fornecimento de energia, serviços e abastecimento.
c. - Promover a suspensão do Estado afetado no âmbito de outras
organizações regionais e internacionais.
d. - Promover, ante terceiros países e/ou blocos regionais, a suspensão dos
direitos e/ou prerrogativas do Estado afetado derivados dos acordos de
cooperação em que seja parte.
e. - Adoção de sanções políticas e diplomáticas adicionais.
Medidas referentes aos bons ofícios - não confundir com mediação - e às
gestões diplomáticas juntos aos grupos políticos em luta no país alvo da
ruptura democrática deverão ser seguidas àquelas do artigo 4º. O Estado
que se sinta na iminência da ruptura da institucionalidade político-
democrática poderá recorrer, igualmente à Unasul, com base no artigo6º do
Protocolo Adicional:
Artigo 6º: Na hipótese de o governo constitucional de um Estado-Membro
considerar que existe uma ameaça de ruptura ou alteração da ordem
democrática que o afete severamente, este poderá recorrer ao Conselho de
Chefes de Estado e de Governo ou ao Conselho de Ministros das Relações
Exteriores, por intermédio da Presidência Pro Tempore e/ou da Secretaria-
Geral, a fim de informar sobre a situação e requerer medidas concretas de
cooperação concertadas e o pronunciamento da UNASUL para defender e
preservar suas instituições democráticas.
O mais recente encontro de alto nível da organização ocorreu em novembro
de 2013, em Paramaribo (Suriname). De acordo com a Declaração de
Paramaribo, aprovada na VII Reunião Ordinária do Conselho de Chefes de
Estado e de Governo da União das Nações Sul-Americanas, a organização
demonstrou, nos últimos meses, avanços no que tange a medidas conjuntas
de aproveitamento dos recursos naturais e de promoção da participação
cidadã no processo de integração. A respeito, a referida Declaração destaca
a realização, em Caracas, da I Conferência da UNASUL sobre Recursos
Naturais e Desenvolvimento Integral da Região e aprova as diretrizes para o
estabelecimento do Fórum de Participação Cidadã, bem como para a
realização do 1º Fórum na Cidade de Cochabamba, Bolívia. Quanto aos
trabalhos desenvolvidos pelo Conselho da Defesa da Unasul, faz-se
referência à iniciativa de criar uma Escola Sul-Americana de Defesa,
concebida como um centro para estudos superiores e coordenação de redes
entre as iniciativas nacionais dos países membros, para a formação e
capacitação de civis e militares em matéria de defesa e segurança nacional.
Em relação aos temas atuais da agenda internacional, a Declaração de
Paramaribo promove a concertação de posições entre os países da região no
que tange à “rejeição da revogação infundada das permissões de sobrevoo e
aterrissagem anteriormente concedidas pelas autoridades de alguns países
europeus ao avião que transportava Sua Excelência Evo Morales Ayma,
presidente do Estado Plurinacional da Bolívia, em suas viagens pelo
referido continente”. Quanto aos escândalos de espionagem de autoridades
estrangerias pelo Governo norte-americano, a Declaração assere que tal ato
constitui “uma ameaça à segurança e graves violações dos direitos
humanos, civis e políticos, do direito internacional e da nossa soberania e
que prejudicam as relações entre as nações”.
Como se pode depreender desta breve análise sobre a Unasul, a organização
dispõe de potencial para promoção de singular mecanismo de concertação
política no continente. O grau de comprometimento político de seus
membros com o organismo, sobretudo daqueles que detêm maiores
populações e capacidades econômicas, deverá determinar, nos próximos
anos, o nível de evolução desta estrutura de cooperação sul-americana.
Nascida em contexto no qual o continente luta para consolidar seus avanços
socioeconômicos das últimas décadas e para criar uma verdadeira
identidade sul-americana, pode-se afirmar que todo o escopo da ação
desenvolvida no âmbito da Unasul está voltada à inserção autônoma e altiva
da América do Sul no sistema internacional.
4. O Brasil e a Cooperação Sul-Sul
Multilateral: Entre parcerias
estratégicas e coalizões
Para iniciarmos o estudo sobre as principais coalizões e parcerias
estratégicas de caráter multilateral adotadas pela política externa brasileira
atual nos diferentes foros internacionais, devemos retomar as origens e os
princípios das ações de cooperação Sul-Sul, os quais remontam à década de
1950. Neste capítulo, dar-se-á especial ênfase às variáveis do sistema
internacional que levaram o Brasil a privilegiar determinados foros de
caráter multilateral nas suas relações exteriores no contexto pós-Segunda
Grande Guerra. Ao analisar o contexto de inserção internacional dos países
em desenvolvimento após a Guerra Fria, o texto deverá fornecer subsídios
que permitam compreender as motivações que levaram o Brasil a avançar
no adensamento de parcerias estratégicas com Estados cujo nível de
desenvolvimento econômico mostrava-se similar ao do País, ainda que
detentores de regimes políticos, condições sociais e contextos históricos
diversos da conjuntura brasileira. Na análise do momento atual, torna-se
imperativo o estudo mais detalhado sobre os princípios e o papel que
representam o IBAS e o BRICS como instrumentos de política externa
brasileira. De igual maneira, será realizada especial análise do processo
negociador realizado no contexto do G-20, no que tange às discussões
internacionais sobre o comércio de produtos agrícolas, mantidas na
Organização Mundial do Comércio a partir de 2003.
Por oportuno, destaca-se que, com vistas a uma apresentação mais didática
do conteúdo, optou-se por discorrer em capítulo à parte sobre as parcerias
estratégicas bilaterais, as quais serão estudadas de forma concomitante ao
histórico das relações bilaterais entre o Brasil e seus principais parceiros
internacionais.
4.1. Origens e desenvolvimento do conceito de
cooperação Sul-Sul
4.1.1. Descolonização, decepções e tomada de consciência entre
os povos do Sul
Após a Segunda Grande Guerra, no período que vai de 1947 ao final dos
anos 1970, os movimentos de descolonização que resultaram na
independência das ex-colônias europeias na África e na Ásia propiciaram
conjuntura inédita favorável ao surgimento de laços de cooperação e
solidariedade no plano político. Naquele contexto, começava a se formar
uma identidade própria dos países recém-independentes da Ásia e da África
que conjugavam de estágios comuns de desenvolvimento com as nações
latino-americanas: economias exportadoras de produtos agrícolas e minerais
com baixo nível técnico de desenvolvimento da produção e estruturas
sociais caracterizadas por níveis alarmantes de desigualdade, em muitos
casos, derivados de centenas de anos de escravidão. A esse grupo peculiar,
porém numeroso, de novos Estados, o economista e sociólogo francês
Alfred Sauvy denominou Terceiro Mundo, em alusão ao conceito de
Terceiro Estado, contido na obra de Abade Sieyès21.
O desafio de inserção das ex-colônias africanas e asiáticas no cenário
internacional pós-Guerra Fria era motivado pelo fato de que as estruturas
econômicas do Sistema de Bretton Woods estavam voltadas ao
financiamento da reconstrução europeia, à abertura comercial para a venda
de produtos manufaturados (acesso a mercados) e à segurança do sistema
financeiro internacional baseado no padrão dólar-ouro. Para aqueles países
recém-independentes não havia outra estratégia de crescimento a não ser
aliarem-se a suas antigas metrópoles e respectivos parceiros por meio de
acordos comerciais que perpetuavam a condição de fornecedores de
insumos básicos, alijando-os do acesso e das condições de desenvolvimento
de novas tecnologias e, por consequência, do aumento do valor agregado da
produção. Diante do domínio de poder estabelecido pelo recrudescimento
do embate ideológico entre os Estados Unidos da América (EUA) e a União
das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), a situação dos países do
Terceiro Mundo era ainda agravada pela instabilidade política provocada,
muitas vezes, pelas intervenções, diretas ou por meio do fomento aos
grupos opositores, nas frágeis instituições governamentais.
Não tardou, porém, para que os países do Terceiro Mundo originassem
instâncias de cooperação voltadas a criar nos regimes internacionais as
condições necessárias ao desenvolvimento e à preservação da soberania e
do direito de não intervenção nos assuntos domésticos dos Estados. A
primeira dessas instâncias surge já no ano de 1955, quando tem lugar em
Bandung, na Indonésia, a I Conferência Afro-Asiática (doravante
denominada Conferência de Bandung), que contou com a liderança dos
chefes de Estado do país anfitrião (Sukarno), da Índia (Nehru), da
Iugoslávia (Tito) e do Egito (Nasser). Como resultado do encontro, surgia o
primeiro documento a prever, dentre seus dez princípios, a promoção dos
interesses mútuos pormeio da cooperação Sul-Sul, que seria refletida na
adoção de posições comuns nos organismos internacionais. Segundo
Patrícia Soares Leite (2011, p. 57-58):
Em resumo, a Conferência de Bandung foi responsável pela formação de
uma primeira identidade dos povos do Terceiro Mundo, que não se
confundia com a plataforma ideológica quer do bloco capitalista quer do
bloco socialista. Inaugurou correlação de forças no sistema internacional,
que buscava interferir na agenda externa e flexibilizar a rigidez do poder do
condomínio bipolar. Marcou a iniciativa de conjunto de países de se unirem
e coordenarem suas ações em temas de interesse comum. Fundou, enfim, “a
solidariedade dos povos do Sul”, nos termos de Samir Amin.
Embora em estágio bastante distinto de desenvolvimento político, os países
latino-americanos, cujos processos de independência haviam transcorrido
há mais de um século, partilhavam com os países reunidos em Bandung dos
mesmos desafios socioeconômicos. No caso brasileiro, como visto em
capítulo anterior desta obra, havia frustração quanto aos benefícios que uma
política de alinhamento com os EUA poderiam trazer em termos
econômicos e, nesse contexto, encontram-se as razões que levaram o
Governo de Jânio Quadros a dar origem à Política Externa Independente
(PEI). O descontentamento brasileiro com as limitações impostas pelas
estruturas do sistema internacional, que legavam aos países do Terceiro
Mundo condições desiguais de comércio e desenvolvimento, traduzia-se no
conceito de “deterioração dos termos de troca” cujo debate era estimulado,
no âmbito das Nações Unidas, pela Comissão Econômica para a América
Latina e Caribe (CEPAL).
O pensamento cepalino, ao enfatizar a importância do planejamento estatal
nas economias latinas, tornou-se alvo de críticas por parte de autores
adeptos da ortodoxia liberal. Chegara-se a afirmar que a CEPAL propunha
um modelo de crescimento nacional autárquico, retraído em relação ao
comércio exterior. Tal afirmação demonstra-se equivocada em face do apoio
da Comissão ao surgimento da Associação Latino-Americana de Livre-
Comércio (ALALC), em 1960. Da CEPAL emanaram bases teóricas que
recomendaram aos Estados americanos a promoção do aumento e da
diversificação das exportações, seja por meio do alargamento de mercados
regionais, que contribuíam para a gradual redução tarifária nos países da
região, seja mediante o aumento da escala de produção. Malgrado os
insucessos da ALALC, que serão examinados em outro capítulo desta obra,
por ora faz-se mister ressaltar que a Associação contribuiu para a
liberalização do comércio latino com o restante do mundo, pois, em 1960,
já no contexto das rodadas do General Agreement on Tariffs and Trade
(GATT), a cláusula da nação mais favorecida tornava universal a redução
tarifária alcançada dentro da área de livre-comércio.
O estímulo da CEPAL ao aumento da inserção internacional dos países
americanos esteve sempre vinculado à busca por práticas comerciais justas
que estabelecessem regras diferenciadas para o comércio entre países
desenvolvidos (“centro”) e subdesenvolvidos (“periferia”). A participação
ativa de Raúl Prebisch na proposição de ideias que levaram a ONU a criar
no ano de 196422, em Genebra, a Conferência das Nações para o Comércio
e o Desenvolvimento (UNCTAD), evidencia a importância da CEPAL para
o desenvolvimento do Terceiro Mundo e eleva ao debate internacional as
“condições estruturais” que determinam linhas de ação a serem adotadas em
busca do crescimento sustentado.
É possível afirmar, portanto, que a UNCTAD foi um dos mais imediatos
resultados práticos da estrutura de cooperação Sul-Sul. Na segunda metade
dos anos 1960, o conflito ideológico Leste-Oeste passou a coexistir, em
meio à détente, com o crescimento do debate Norte-Sul que, ao vincular
comércio internacional ao desenvolvimento socioeconômico do Terceiro
Mundo, possibilitou a aprovação, durante a 2ª Conferência da UNCTAD,
em 1968, da estrutura que viria a originar o Sistema Geral de Preferências
(SGP)23. O Embaixador Azeredo da Silveira, por ocasião da II UNCTAD
(1968), asseriu que a solidariedade terceiro-mundista estava na
identificação de estruturas sociais e econômicas similares, e nas
necessidades do Terceiro Mundo. A aproximação com o mundo em
desenvolvimento não pode ser implementada em detrimento da cooperação
e diálogo com os países ricos: a intensificação do diálogo com o Sul seria
alternativa ao diálogo desigual Norte-Sul, mas não um rompimento. “Daí
então a percepção de um somatório de estratégias e não a exclusão de
campos antagônicos” (OLIVEIRA, 2012, p. 89).
A Conferência de Genebra de 1964, deu origem, ainda, ao Grupo dos 77
(G-77) no âmbito das Nações Unidas. A respeito do G-77, Maria Regina
Soares de Lima (2005, p. 18) assevera que:
Juntamente com países como a Índia e o México, o Brasil teve papel
destacado na coordenação da coalizão terceiro-mundista, tendo liderado o
G-77 nos anos 60. As questões de interesse destes países diziam respeito
basicamente à constituição de um sistema de comércio e desenvolvimento
que, levando em conta os interesses específicos daquele conjunto de
economias, instituísse mecanismos especiais para fazer face à situação de
desigualdade entre os países no sistema de comércio global. As reformas
eram defendidas em nome da observância de um princípio de justiça
distributiva, princípio este que um sistema liberal seria impermeável:
desiguais não podem ser tratados como iguais. Em certo sentido, o custo da
liderança da “coalizão dos fracos” era suportado, quase que exclusivamente,
pelos grandes países em desenvolvimento que haviam adotado estratégias
de crescimento para dentro. Da mesma forma, as pequenas economias
exportadoras do sudeste asiático, os Newly Industrialized Countries (NICs)
dos anos 70, eram os caronas deste esforço de liderança dos países em
desenvolvimento, uma vez que foram amplamente beneficiados por alguns
dos mecanismos introduzidos no regime de comércio, como o SGP, por
exemplo.
Segundo informações oficias, o G-77 é a maior organização
intergovernamental de países em desenvolvimento estabelecida no âmbito
das Nações Unidas, o qual proporciona os meios para que os países do Sul
possam articular e promover os seus interesses econômicos coletivos, bem
como aumentar a capacidade de negociação conjunta sobre todas as grandes
questões econômicas internacionais no âmbito do sistema das Nações
Unidas. A promoção da cooperação Sul-Sul para o desenvolvimento é outro
tema central do grupo, que detém, inclusive, fundo próprio para o
financiamento de ações de cooperação técnica, mantido a partir de doações
dos países-membros. Atualmente, 131 países fazem parte do Grupo, o qual
mantém seu nome histórico em alusão ao contexto de sua criação. A
estrutura, embora enxuta, é composta por secretariado, coordenado, em
2013, pela delegação das Ilhas Fiji.
4.1.2. Crise de Bretton Woods e a Nova Ordem Econômica
Internacional
A década de 1970 deve ser vista como o momento principal da
consolidação das estratégias e das instâncias de cooperação Sul-Sul. Os
movimentos iniciais dessa cooperação, vistos anteriormente, os quais
originaram a UNCTAD, o SGP e o G-77 foram intensificados ao longo dos
anos 70 à medida que o sistema internacional sofria consideráveis
modificações resultantes de 4 fatores principais: crise do abastecimento de
petróleo, em 1973, derivada do conflito árabe-israelense (Guerra do Yom
Kippur); fim de conversibilidade dólar-ouro, base do sistema nascido em
Bretton Woods; contexto de distensão e posterior recrudescimento do
conflito ideológico bipolar da Guerra Fria; e evidenciação de grande poder
em mãos de países do Terceiro Mundo devido à localização das jazidas de
petróleo e de minerais utilizados nos processos de produção de energia dos
países desenvolvidos - o chamado commodity power. Do ponto de vista dos
países em desenvolvimento que possuíam relativa diversificação de seus
parques de produção industrial, como o Brasil, é possível, ainda,
acrescentar como quinto fator a buscapor novas tecnologias por meio da
cooperação Sul-Sul.
Nesse contexto, era inadiável a discussão de uma nova arquitetura para o
modelo econômico e para os organismos internacionais originados ao final
da Segunda Guerra Mundial. Por iniciativa do Movimento dos Países não
Alinhados - do qual o Brasil não é membro efetivo, mas apenas observador
- foi realizada, em 1974, a 6ª Sessão Extraordinária da Assembleia Geral da
ONU, na qual os países firmaram uma Declaração e um “Programa de Ação
sobre o Estabelecimento da Nova Ordem Econômica Internacional”
(NOEI). Entretanto, torna-se importante destacar que alguns autores, dentre
os quais se pode mencionar José Flavio Sombra Saraiva (2007, p. 247 e
248), consideram limitadas as conquistas efetivas dos países em
desenvolvimento ao clamarem, no âmbito da ONU, por uma Nova Ordem:
As frustrações resultantes das dificuldades de diálogo no contexto da
Unctad e as limitadas conquistas das chamadas Décadas das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (1960 e 1970) levaram os países do Terceiro
Mundo a propor a declaração e o programa de ação sobre o estabelecimento
de uma Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI), convertida em
Resolução da ONU em 1979. [...] Não resta dúvida de que os esforços
convergiram para a ampliação de conceitos fundamentais para a nova
organização dos espaços econômicos internacionais. Os resultados práticos,
no entanto, foram menores. [...] Vale reforçar que os ganhos jurídicos
resultantes das resoluções do Grupo dos 77, do Movimento dos Países Não
Alinhados e da Unctad não podem ser de todo subestimados [...] O Brasil,
que teve discreta e ativa participação na Unctad e no Grupo dos 77, obteve
ganhos excepcionais tanto no norte quanto no sul. Em outras palavras, o
discurso universalista da política exterior do Brasil, que situava o país entre
o Primeiro e o Terceiro Mundo, utilizava o multilateralismo como uma boa
estratégia para a obtenção de ganhos externos.
Na sua análise crítica, Sombra Saraiva chama atenção para o fato de que,
naquela época, a articulação desenvolvida pelos países do Terceiro Mundo
em torno dos mecanismos de cooperação Sul-Sul se dá no nível
multilateral, sobretudo no âmbito da ONU. As relações bilaterais entre os
países integrantes das distintas esferas de cooperação eram, naquele
contexto, secundárias, senão mesmo inexistentes, seja devido à simples
inexistência de pautas políticas e comerciais comuns, seja por razões
ideológicas derivadas do conflito bipolar da Guerra Fria. Como será visto
mais adiante nesta obra, esta estrutura da cooperação, baseada em fóruns
compostos por países de modelos políticos e econômicos heterogêneos,
dotados de agendas amplas e ambiciosas, dará lugar, 20 anos mais tarde, a
instâncias mais enxutas, tecnicamente concentradas e voltadas para a
intervenção pontual nos diferentes fóruns de negociação internacional: são
os chamados “arranjos de geometria variável”.
Ainda na década de 1970, destaca-se a realização, em Buenos Aires, da
Conferência da ONU sobre Cooperação Técnica entre Países em
Desenvolvimento. O encontro fora baseado no entendimento de que a
cooperação técnica entre os países do Sul deveria ser explorada como forma
de geração de inovações e no desenvolvimento de novas tecnologias de
maneira autossuficiente por aquele grupo de países. Em capítulo à parte
nesta obra, as ações de cooperação técnica serão analisadas à luz da
importância conferida pelo Governo brasileiro como instrumento de
solidariedade e construção de agendas positivas por parte do Brasil,
sobretudo com os países da América Latina, da África e daqueles membros
da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.
4.1.3. Fim da Guerra Fria e surgimento dos “arranjos de
geometria variável” e das “parcerias estratégicas”
A década de 1980 trouxe importantes desafios para as economias do
Terceiro Mundo, cujo processo de desenvolvimento baseava-se na obtenção
de empréstimos internacionais para realização da infraestrutura básica
necessária à agregação de valor à produção. A partir do segundo Choque do
Petróleo, em 1979, decorrente dos acontecimentos que levaram à Revolução
Iraniana, observa-se a adoção, por parte dos principais credores
internacionais, de políticas econômicas restritivas baseadas no aumento das
taxas de juros e na redução da liquidez do sistema financeiro internacional.
Iniciava-se, assim, uma década de estagnação econômica para os países em
desenvolvimento, a qual seria, ainda, marcada pelo recrudescimento do
embate ideológico entre EUA e URSS. Questões como a crise da dívida e a
consequente pressão dos credores internacionais do G-7 levaram ao
arrefecimento da cooperação Sul-Sul ao longo da década de 1980.
Para o Brasil, a década de 1980 foi o momento de estabelecer relações de
confiança no contexto da região sul-americana e de iniciar a busca
pragmática por novas parcerias que se abriam em face do fim da Guerra
Fria. Ainda que seja incorreto afirmar que o País tenha deixado de lado sua
articulação no nível multilateral, as mudanças no sistema internacional nos
anos 1980 exigiam uma atualização do conceito de Terceiro Mundo em face
da sucumbência do bloco socialista soviético. Assim, o Brasil passa a
conferir especial atenção para o processo de integração econômica regional,
cujos avanços mais notáveis são a assinatura com a Argentina, em 1985, da
Declaração de Iguaçu sobre cooperação pacífica no campo da energia
nuclear, a qual impulsiona o acordo entre os governos democráticos de José
Sarney e Raúl Alfonsín, no ano seguinte, para o estabelecimento da Ata de
Integração Brasileiro-Argentina, que contém o Programa de Integração e
Cooperação Econômica (PICE). Outro movimento de caráter regional de
elevada importância para o Brasil foi a criação, no âmbito da ONU, do
Grupo de Apoio a Contadora24, que visava a expressar o apoio de
Argentina, Brasil, Peru e Uruguai aos esforços dos países centro-
americanos pela solução de seus problemas regionais sem a interferência
dos EUA. A partir dessa aproximação entre os países da América do Sul e
Central nasce o Mecanismo Permanente de Consulta e Concertação Política
que viria a ser conhecido como Grupo do Rio.
No plano das relações com outros países em desenvolvimento, tais como
Índia, China e África do Sul, a década de 1980 reserva poucos avanços,
com a notável exceção dos entendimentos sino-brasileiros para o
desenvolvimento de satélites de sensoriamento remoto (China-Brazil Earth
Resources Satellite - CBERS). Tal fato se deve, ademais da anteriormente
mencionada crise do endividamento externo, à turbulência política
internacional que caracterizou os últimos anos daquela década e resultou no
desmantelamento do bloco soviético.
Somente no pós-Guerra Fria, verifica-se a plena retomada da cooperação
Sul-Sul, a partir de então, em alicerces seletivos e hierárquicos. Atores em
desenvolvimento com maior poder relativo, chamados de “potências
emergentes”, passaram a reunir-se em agrupamentos ou coalizões a fim de
aumentar o poder de barganha individual e lutar por mudanças na estrutura
do sistema internacional. Como destaca Henrique Altemani de Oliveira
(2012, p. 98), “o principal objetivo desta ação coletiva é exatamente uma
tomada de posição comum no processo de redefinição da ordem
internacional”.
Nesse contexto, a década de 1990 tem início com a percepção
compartilhada por diversos países em desenvolvimento de que o modelo
econômico baseado na industrialização por substituições de importações
estava esgotado e que, a partir do final da Guerra Fria, a prosperidade
econômica seria consequência direta da liberalização do comércio
internacional (extinção de tarifas aduaneiras e desregulamentação dos
limites ao fluxo de capitais). O Brasil do início da década de 1990, sob o
governo de Fernando Collor de Mello, nutria expectativa de que o País
mitigaria seus problemas econômicos a partir da rápida abertura comercial,
a qual deveria ser capaz de aumentar a oferta interna de bens de consumo e
possibilitar a modernização do parque industrial por meio da importaçãode
bens de produção. O saneamento das contas públicas, essencial para
garantir o cumprimento dos compromissos com os credores externos
deveria se dar a partir da redução da Administração Pública e da venda das
empresas estatais para a iniciativa privada. Estabelecia, assim, o Consenso
de Washington como receituário de medidas a serem tomadas para garantir
a confiança dos parceiros internacionais, sobretudo nas relações de
comércio construídas pelo país. Embora durante o breve governo de Itamar
Franco a política externa brasileira tenha vivenciado importantes
movimentos de aproximação com os países em desenvolvimento, dentre os
quais se destaca o estabelecimento da Parceria Estratégica Brasil-China, em
1993, a década seria pautada pela busca por parte do Brasil pela
credibilidade dos países desenvolvidos quanto ao sucesso das mudanças
empreendidas pelo País na economia e na adesão aos principais acordos
internacionais na área de Direitos Humanos e de Desarmamento.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, percebe-se que o Brasil
tem especial preocupação em alinhar o País às posições de consenso dos
organismos internacionais e em desenvolver com vigor as relações com
EUA e Europa além, é claro, do entorno geográfico do Mercosul. É
evidente, portanto, que o País deixava de lado a cooperação Sul-Sul em
torno de uma “Nova Ordem Econômica Internacional”, ou mesmo da tese
do “congelamento do poder mundial”, e buscava inserir-se nos foros
internacionais por meio do estabelecimento de relações de confiança com
seus tradicionais parceiros. Esse viés da política externa brasileira só seria
rompido após a eleição do Presidente Lula, embora nos últimos anos do
mandato de Fernando Henrique Cardoso as limitações desse modelo
estivessem evidentes. A respeito, é emblemático o impasse em torno da
conclusão de acordo para o estabelecimento de uma Área de Livre-
Comércio das Américas (ALCA).
Ao citar estudo da professora Maria Regina Soares de Lima, João Genésio
de Almeida Filho (2009, p. 71) traça importante diferenciação entre os
paradigmas de política externa desenvolvidos por Fernando Henrique
Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. Para aquele autor seria,
respectivamente, a dicotomia entre a estratégia da “credibilidade” e a da
“autonomia”:
De acordo com a Professora Soares de Lima, o modelo de credibilidade
repousa sobre as seguintes premissas: aceitação da globalização;
ajustamento da economia internamente aos requisitos estabelecidos nos
centros de poder econômico mundial; reforço do multilateralismo; e
percepção, no caso dos países médios, de que não têm um excedente de
poder no cenário internacional. [...] Em contraste, a estratégia autonomista
organiza-se em torno de uma ativa busca do desenvolvimento de maneira
mais independente em relação às exigências de liberalização; de uma
tentativa de associação com países que compartilham os mesmos interesses;
e do entendimento de que os países médios têm um espaço para exercício
de poder ainda que o mundo seja caracterizado por uma ordem hegemônica.
O que difere, portanto, a política externa brasileira a partir do governo de
Luiz Inácio Lula da Silva é a concepção de que o País atingira grau de
relevância política e econômica nas relações internacionais que o
credenciaria a ter voz ativa nos organismos internacionais e capacidade de
impulsionar as necessárias reformas dos regimes de comércio e segurança.
Nascia, nesse contexto, a diplomacia “ativa e altiva” implementada pelo
chanceler Celso Amorim, a qual, sem prejuízo da cooperação Sul-Sul no
contexto multilateral, priorizava a construção de instâncias menores e mais
especializadas de cooperação, nas quais se concentrava a atuação
estratégica do Brasil e de seus parceiros nos foros internacionais. Essa
dinâmica explica a formação dos arranjos de geometria variável formados,
em geral, no contexto dos processos negociadores dos organismos
internacionais, ou em face da postulação de mudanças nas regras daqueles
organismos. Siglas e acrônimos, tais como G-20, G-4, G-33, IBAS e BRICS
passaram a fazer parte do cotidiano dos negociadores internacionais e a
significar uma nova dinâmica da cooperação Sul-Sul, a qual passava a
conciliar antigas demandas dos países em desenvolvimento com as novas
necessidades de tradicionais potências, tais como a Rússia (no BRICS) e a
Alemanha (no G-4).
Repita-se, porém, que não é correto afirmar que a cooperação Sul-Sul no
nível multilateral foi negligenciada a partir dos anos 2000. De fato, naquele
ano, 189 países-membros da ONU aprovaram a Declaração do Milênio das
Nações Unidas, comprometendo-se com 8 metas - os Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio (ODM) - cujo alcance só será possível a partir
da conjugação de esforços entre os povos do “Sul” e destes com as
economias mais desenvolvidas do “Norte”. De forma complementar à
Declaração do Milênio, teve lugar, no México, em 2002, a Conferência da
ONU sobre Financiamento para o Desenvolvimento, que resultou no
Consenso de Monterrey. Esse documento estabelece uma espécie de
receituário de reformas que deveria ser adotado pelos países em
desenvolvimento e seus provedores internacionais como meio de permitir a
criação de um ambiente de confiança mútua capaz de reduzir as dívidas
externas, aumentar o fluxo de capitais e otimizar a alocação do capital
investido pelos países desenvolvidos. Em 2005, a Declaração de Paris sobre
Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento visava, igualmente, a aperfeiçoar os
mecanismos de cooperação técnica e financeira, a fim de evitar duplicidade
de ações, e a permitir certo grau de coordenação entre os provedores de
ajuda aos países do Sul e, em especial, àqueles menos desenvolvidos (least
developed countries - LDCs).
Ademais dos arranjos de geometria variável e do aperfeiçoamento dos
tradicionais mecanismos multilaterais de cooperação Sul-Sul, verifica-se, a
partir da segunda metade dos anos 2000, a retomada, dinamização e
incremento das parcerias estratégicas desenvolvidas pelo Brasil com
parceiros do “Sul” e do “Norte”, dentre as quais podemos destacar aquelas
desenvolvidas com a China, a Rússia, a França e os EUA. A despeito das
variadas críticas feitas a essas parcerias, verifica-se que não se trata de
reduzir a diplomacia à obtenção de consensos mínimos capazes de alterar
apenas pontualmente o sistema internacional pós-Guerra Fria, cada vez
mais anacrônico e incapaz de prover respostas aos desafios de segurança e
de desenvolvimento econômico. Essas parcerias são canais de discussão e
resolução de variadas divergências do relacionamento bilateral, as quais,
uma vez sanadas, abrem espaço para a construção de consensos nos foros
internacionais. Ao analisar a importância e os objetivos das parcerias
estratégias para as relações internacionais do Brasil, Antônio Carlos Lessa
(1998, p. 31 e 40) destaca o caráter pragmático que elas conferem ao
princípio da universalidade da política externa brasileira:
O pragmatismo permitiu a compatibilização da universalidade em
construção com a capacidade de articulação concreta, de modo a tornar
operacional o impressionante acervo de relações bilaterais em vias de
acumulação. Este movimento, recorrente na história da política exterior do
Brasil, pode ser conceituado como construção de Parcerias Estratégicas, que
são relações políticas e econômicas prioritárias reciprocamente
remuneradoras, constituídas a partir de um patrimônio de relações bilaterais
universalmente configurado. A construção de parcerias estratégicas é fruto
da compatibilização da vocação histórica do Brasil para a universalidade
com a necessidade de aproximações seletivas, o que abre a possibilidade
para movimentos de adaptação aos nichos de oportunidade e aos
constrangimentos internacionais que se apresentam conjunturalmente. [...] a
seletividade não pode ser confundida como autolimitação da presença
internacional, perda de lugares ou posições, mas como estratégia de
racionalização dos contatos bilaterais que efetivamente permitirão minorar
os custos políticos e econômicos necessários paracontornar os
constrangimentos internacionais da hora e galgar posições de relativo
conforto para a realização do interesse nacional. A seletividade, ao
proporcionar instrumentalidade ao universalismo, renova-lhe a permanência
no rol dos princípios e valores que orientam a Política Exterior, conferindo-
lhe o revestimento de preponderância para a inserção internacional do país
contemporâneo [...]
Em recente estudo, no qual busca um marco conceitual para as parcerias
estratégicas, Rogério de Souza Farias (2013) aponta importantes diferenças
entre os conceitos de aliança e parceria estratégica. Para o referido autor, as
alianças, instrumentos de política externa tradicionais entre os Estados, são
geralmente temporárias, originadas em contexto de ameaça à soberania
nacional, e majoritariamente relativas à cooperação militar. De outra
maneira, as parcerias estratégicas tendem a ser duradouras, lastreadas em
princípios objetivos e oportunidades comuns, principalmente na seara do
desenvolvimento econômico. Assim, o termo denota que o relacionamento
com o parceiro será pautado pela busca por soluções comuns em áreas na
qual a atuação conjunta é essencial. Há ainda que se ressaltar que as
parcerias estratégicas nascem, muitas vezes, centradas em aspectos pontuais
do relacionamento sendo, ao longo dos anos, expandidas para outras
vertentes, por meio de fenômeno conhecido nas Relações Internacionais
como spill over.
Como visto ao longo desta obra, a cooperação Sul-Sul nos dias atuais não
deve ser vista como antagônica às relações desenvolvidas no contexto
Norte-Sul. Ao contrário, ambos os movimentos são complementares. Há
que se destacar, ainda, que a categorização “Sul-Sul” não resulta
automaticamente em unidade absoluta de posições nos foros internacionais,
mas em símbolo da coesão e da concertação em prol do enfrentamento de
desafios comuns (RAMANZINI JÚNIOR; VIANA, 2012, p. 49). O “Sul”
anseia por modificar elementos da estrutura internacional e participar de
maneira proativa das decisões sobre os rumos da governança global. Quanto
ao surgimento das parcerias estratégicas, a partir da década de 1990, parece-
nos evidente que o fenômeno é devido ao contexto de liberalização política
e econômica que colocou aos países em desenvolvimento a necessidade de
inserirem-se na nova dinâmica do sistema internacional. Seriam, assim,
seus principais objetivos: a busca de novas complementaridades
econômicas; o rompimento com as limitações impostas pelas defasadas
estruturas dos organismos internacionais; e a legitimação dos governos
nacionais por seus pares diante de contextos de reformas políticas e
econômicas.
No contexto desta obra, dar-se-á especial atenção à análise de três foros de
concertação política e econômica, institucionalizados ou não, cuja atuação
representa especial importância para as relações internacionais do Brasil: o
Fórum IBAS e os grupos BRICS e G-20 Comercial. No que tange às
principais parcerias estratégicas desenvolvidas pelo Brasil, destaca-se que o
tema será objeto de análise no próximo capítulo, ao se tratar das relações
bilaterais do Brasil.
4.2. As “economias emergentes” e As novas
estruturas da Cooperação Sul-Sul no século XXI
Antes de iniciarmos a análise sobre os atuais arranjos de geometria variável
por meio dos quais o Brasil busca implementar seus objetivos de política
externa, será de especial importância refletirmos brevemente sobre o
conceito de “economias emergentes”, o qual é constantemente utilizado por
acadêmicos e pela imprensa para referirem-se a países com características
econômicas similares, por exemplo, às de Brasil, Rússia, Índia, China e
África do Sul. Esta breve análise deverá permitir uma melhor compreensão
dos motivos que levaram países distantes e de realidades políticas e
históricas tão diversas a cooperarem em busca do fortalecimento de suas
capacidades negociadoras nos foros internacionais.
Durante a década de 2000, e sobretudo após a crise financeira de 2008, o
peso dos países em desenvolvimento na geração do Produto Interno Bruto
(PIB) mundial tem sido significativo, assim como chama a atenção o
crescimento do mercado consumidor interno naqueles países. A tais fatos,
somam-se, ainda, fatores demográficos de suas populações que, além de
numerosas, comportam ainda por mais alguns anos perspectivas de
crescimento, em contraste com os países da OCDE, cujos números de
habitantes, senão decrescente, revelam, ao menos, amplo contingente de
idosos e de indivíduos economicamente inativos.
O conceito de “economias emergentes” é relativamente novo - remonta ao
contexto pós-Guerra Fria - e não deve ser confundido com o conceito de
“países em desenvolvimento” (PEDs), o qual se revela muito mais amplo e,
por isso, permite a inclusão de número bastante superior de Estados,
podendo-se mesmo afirmar que cerca de 80% da população mundial reside
nos PEDs. O que torna as economias emergentes de fato especiais é um
conjunto bastante específico de variáveis que, em face da conjuntura
econômica internacional dos anos 1990, legou a determinados países
crescente importância econômica. De acordo com estudo do Banco Central
Europeu (BCE) 25, obtido a partir de dados do FMI atualizados até junho de
2011, as economias emergentes já são responsáveis por 45% do PIB
mundial, segundo cálculo realizado com base na paridade do poder de
compra, que mede a diferença nos custos de vida entre os países. O estudo
ressalta que essa porcentagem é 13 pontos superior àquela registrada no ano
2000. De maneira resumida, é possível elencar 5 principais características
comuns aos “emergentes”, as quais podem ser tidas, igualmente, como seus
principais desafios a serem superados:
• Economias que se encontram, desde meados dos anos 1990, em processo
de abertura econômica e de desregulamentação, após décadas de elevada
presença estatal como principal ente econômico. Apresentam contexto de
ruptura com antigos modelos de industrialização por substituição de
importações, o qual exige reformas fiscais e legislativas necessárias ao
aumento da produtividade e à atração de investimentos externos;
• Infraestrutura de transportes obsoleta ou precária e, no caso de alguns
países, como o Brasil, déficit educacional e de formação técnica que
prejudicam a produtividade da mão de obra;
• Baixa atividade no mercado de capitais (bolsa de valores) em comparação
com as economias desenvolvidas;
• Desigualdades regionais e sociais, sendo comum a identificação, em um
mesmo território, da convivência simultânea de “ilhas tecnológicas
avançadas” e de regiões de extrema miséria. Tal situação tende a ser
solucionada pelos governos por meio da adoção de políticas fiscais e de
transferência unilateral de rendas, as quais fragilizam a estabilidade
econômica dos orçamentos públicos e os torna mais vulneráveis às variações
nos fluxos de capitais internacionais; e
• Presença massiva de capitais especulativos, atraídos pelas altas taxas de
juros oferecidas pelos papéis da dívida pública. A necessidade de financiar
os déficits nas contas públicas, ou mesmo de promover superávits primários
como forma de aumento da confiança internacional, leva as economias
emergentes a dependerem da capacidade de atração de capitais de curto
prazo, os quais migram ao menor sinal de instabilidade política e da
possibilidade de frustração dos ganhos econômicos previstos.
Diante deste conjunto de desafios, sobressai o questionamento acerca da
capacidade de crescimento destes países. Contudo, será justamente nas
políticas adotadas para superação destes problemas que, desde os anos 1990,
aqueles países têm “emergido” de contextos de crise e superado expectativas
de crescimento. Assim, nos últimos anos têm sido as políticas de
desenvolvimento industrial dos países emergentes responsáveis pela
promoção do crescimento no fluxo internacional de comércio e
investimentos. Do mesmo modo, enquanto nas principais economias do
mundo os mercados consumidores têm apresentado baixíssimos níveis de
crescimento, são nas “economias emergentes” que residempopulações
jovens, numerosas e que gradualmente ingressam no mercado de consumo,
seja devido a políticas de transferência de renda, como no Brasil, seja devido
à crescente urbanização, como visto na China e na Índia.
Fonte: Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook Database,
outubro de 2013.
Fonte: Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook Database,
outubro de 2013.
A análise dos gráficos apresentados acima nos revela o potencial de
crescimento das economias emergentes e a importância que representam
hoje para o Produto Interno Bruto do conjunto da economia mundial. O
analista internacional não deve, no entanto, deixar-se levar pela euforia com
que a ascensão das economias emergentes na última década é, por vezes,
tratada pela mídia ou mesmo por artigos pseudorreferenciados, voltados à
promoção de interesses parciais. O potencial de crescimento expresso na
última década deverá ser sustentado nos próximos anos por meio da ação
governamental voltada à diversificação e à inovação da produção, além da
implementação de reformas institucionais voltadas a garantir a permanência
dos investidores por meio da criação de ambientes seguros e confiáveis para
a atração de capitais. A concretização de melhorias na infraestrutura e nos
níveis de educação e produtividade da mão de obra são, igualmente, desafios
a ser superados por países como Brasil, Turquia e Índia, por exemplo.
Embora não sejam temas atinentes ao escopo desta obra, torna-se importante
mencionar o desafio que as economias emergentes enfrentam desde 2014
devido à redução dos atuais estímulos de liquidez do Banco Central Norte-
americano (Federal Reserve), medida que acarreta migração de capitais de
curto prazo para os EUA. Recentes análises e estimativas da equipe de
análise econômica do FMI (2013, p. 3) apontam que a elevação das taxas de
juros nos países emergentes, decorrente da redução dos estímulos para a
economia estadunidense, contribui para reduções no crescimento do PIB
entre 2,5% e 0,75% para o conjunto de países integrado pelo BRICS, mais
Indonésia, México e Turquia. Tal fato poderá ser agravado caso a redução da
demanda por commodities afete de forma ainda mais severa os preços já
declinantes das matérias-primas cotadas internacionalmente. Os gráficos,
extraídos do mencionado estudo, permitem visualizar os desafios atuais e
futuros:
Fonte: Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook, outubro
de 2013.
4.2.1. O Brasil “emergente” e as rupturas de política externa
nos anos 2000
Após esta rápida reflexão sobre o conceito e a importância atual dos países
emergentes para a economia mundial, ficam evidentes os motivos que
levaram à adequação dos objetivos e dos meios da política externa brasileira
desde os anos finais da Guerra Fria aos novos desafios relativos à condição
de “emergente” do País. Durante os primeiros anos do governo de Fernando
Henrique Cardoso, o Brasil buscou relações de confiança com as principais
economias internacionais por meio da aceitação dos regimes de comércio e
de segurança; porém, a partir da crise econômica de 1999, estavam claros os
limites do crescimento do País diante de uma inserção na economia
internacional subordinada às dinâmicas de comércio e de financiamento
externo até então vigente, as quais concediam às economias emergentes
papel marginal nas principais discussões mantidas no âmbito do G-8. Essa
percepção, já expressa no discurso de posse do Presidente Luiz Inácio Lula
da Silva (2003), seria adotada como uma das principais linha de política
externa desde 2003 até os dias atuais.
As negociações comerciais são hoje de importância vital. Em relação à Alca,
nos entendimentos entre o Mercosul e a União Europeia, e na Organização
Mundial do Comércio, o Brasil combaterá o protecionismo, lutará pela
eliminação e tratará de obter regras mais justas e adequadas à nossa condição
de país em desenvolvimento.
Buscaremos eliminar os escandalosos subsídios agrícolas dos países
desenvolvidos que prejudicam os nossos produtores privando-os de suas
vantagens comparativas. Com igual empenho, esforçar-nos-emos para
remover os injustificáveis obstáculos às exportações de produtos industriais.
Essencial em todos esses foros é preservar os espaços de flexibilidade para
nossas políticas de desenvolvimento nos campos social e regional, de meio
ambiente, agrícola, industrial e tecnológico. Procuraremos ter com os
Estados Unidos da América uma parceria madura, com base no interesse
recíproco e no respeito mútuo. Trataremos de fortalecer o entendimento e a
cooperação com a União Europeia e os seus Estados-Membros, bem como
com outros importantes países desenvolvidos, a exemplo do Japão.
Aprofundaremos as relações com grandes nações em desenvolvimento: a
China, a Índia, a Rússia, a África do Sul, entre outros.
Reafirmamos os laços profundos que nos unem a todo o continente africano
e a nossa disposição de contribuir ativamente para que ele desenvolva as
suas enormes potencialidades.
Para a política externa brasileira, nos últimos 10 anos, a condição de país em
desenvolvimento e de seu atual estágio de economia emergente é tida como
condicionante das opções e das estratégias a serem adotadas. Nesse contexto,
explica-se a formação, logo no primeiro ano do mandato do Presidente Lula,
do Fórum IBAS e do G-20 comercial, no âmbito da Rodada de Doha da
OMC. A partir do elevado crescimento econômico das economias
emergentes, já na segunda metade dos anos 2000, o BRICS é
institucionalizado - ainda que de forma incipiente até o presente momento - e
elevado à condição de interlocutor essencial nas discussões do G-8, fato que
resulta na legitimação do G-20 financeiro como o principal foro atual de
concertação política sobre temas relativos ao sistema financeiro
internacional.
4.2.2. Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS)
O Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS) foi criado em
junho de 2003, a partir da Declaração de Brasília, originada ao final do
encontro entre os chanceleres dos três países, respectivamente, Yashwant
Sinha, Celso Amorim e Nkosazana Dlamini-Zuma. A origem desse encontro
partiu da ideia inicial de conformação do IBAS apresentada, naquele mesmo
ano, pelo Presidente sul-africano Tabo Mbeki por ocasião da cerimônia de
posse do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva26. A ideia do mandatário sul-
africano previa, ademais do adensamento das relações políticas, econômicas
e culturais entre Brasil, Índia e África do Sul, a construção de um foro de
concertação política em torno dos principais debates da agenda
internacional, sobretudo daqueles relativos à reforma dos organismos
internacionais. Brasil, Índia e África do Sul, além da condição comum de
países emergentes, desempenham lideranças regionais, que podem ser
definidas pelo que Robert Keohane chamada de system-affecting countries:
“[...] dispondo de recursos e capacidades relativamente limitadas,
comparativamente às potências, mas com perfil internacional assertivo
valorizam as arenas multilaterais e a ação coletiva entre países similares de
forma a exercer alguma meta de poder e influenciar nos resultados
internacionais” (LIMA, 2005, p. 1-2).
Após o lançamento da mencionada ideia, durante a posse de Lula, os chefes
de Estado e Governo dos 3 países voltaram a detalhar o tema e chegaram a
consenso quanto ao formato e aos objetivos do grupo durante encontro
mantido em paralelo à programação oficial da reunião ampliada do G-8,
realizada em Evian (França) no final de maio de 2003. Poucos dias depois,
em 6 de junho, os chanceleres daqueles países assinaram a mencionada
Declaração de Brasília que, em linhas gerais, estabelece os seguintes
compromissos (trechos extraídos da Declaração):
• Parágrafo 4º: coincidiram na necessidade de reformar a Organização das
Nações Unidas, em particular o Conselho de Segurança. A esse respeito,
frisaram a necessidade de o Conselho ser expandido nas categorias de
membros permanentes e não permanentes, com participação de países em
desenvolvimento, em ambas categorias.