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ADMINISTRAÇÃO PUBLICA 
 
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Administração Publica 
Os 5 Princípios Da Administração Pública 
1) Legalidade 
Ao contrário do que afirma o princípio da legalidade em normas que atingem o particular – entenda 
―particular‖ como a pessoa que não exerce função pública em âmbito administrativo –, é a 
obrigatoriedade dos servidores de fazerem apenas o que está previsto na Lei. Por exemplo, um 
particular não pode matar alguém, pois isso é proibido pela lei (Código Penal). O administrador 
público deve proceder numa licitação, por exemplo, conforme as regras estabelecidas e nunca de 
forma diferente. 
Essa é a primeira regra necessária para se entender a relação de princípios da Administração 
Pública, visto que todos os atos administrativos praticados por um servidor durante o desempenho 
das atividades deverão, impreterivelmente, estar previstos em lei. 
2) Impessoalidade 
O princípio da impessoalidade é dividido em duas partes: 
1 – A relação com os particulares: tem como objetivo a finalidade pública, sem promover interesses 
pessoais. Como, por exemplo, a nomeação de algum amigo ou parente para exercer um cargo 
público, sem ter o conhecimento técnico para a função, em troca de benefícios pessoais. 
2 – Em relação à própria Administração Pública: vedação de promoção pessoal de agentes públicos 
em quaisquer atos, obras, serviços, publicidade de atos, programas e campanhas, como reza o Art. 
37, §1º da Constituição Federal: 
§1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter 
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou 
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
Suponha que o prefeito da sua cidade, na inauguração de uma obra, tenha colocado algo exaltando o 
trabalho do Secretário de Obras, por exemplo. Nesse caso, ele estaria violando o princípio da 
impessoalidade. Como se nota, o objetivo principal aqui é a proibição de promoções e interesses 
particulares, afinal, a Administração Pública deve sempre prezar pela supremacia do interesse 
público em relação ao particular. 
3) Moralidade Administrativa 
Não basta obediência ao princípio da legalidade exposto acima. Aqueles que lidam com o interesse e 
patrimônio público devem, também, seguir padrões éticos esperados em determinada comunidade. O 
princípio da moralidade existe para estabelecer os bons costumes como regra da Administração 
Pública, ao passo que a sua inobservância importa em um ato viciado (errado), que se torna inválido, 
pois o ato praticado é considerado ilegal, justamente por não ser moralmente aceitável naquela 
comunidade. 
Um exemplo prático na política? A nomeação de parentes em cargos comissionados, que são 
preenchidos por nomeação de prefeitos ou governadores e ocupam funções de chefia. 
4) Publicidade 
Os atos praticados pela Administração Pública devem ser publicizados oficialmente, para 
conhecimento e controle da população. Para Hely Lopes Meirelles, este princípio atinge, além do 
aspecto da divulgação dos atos, a possibilidade de conhecimento da conduta interna dos funcionários 
públicos. Assim, os documentos públicos podem ser examinados por qualquer pessoa do povo, 
exceto em casos de necessidade de preservação da segurança da sociedade e do Estado ou de 
interesse público, como, por exemplo, um processo judicial que corre em segredo de justiça. 
Exemplos: divulgação dos salários de servidores públicos e publicações dos atos no Diário Oficial da 
União, Estado ou Município, dependendo do caso. 
 
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5) Eficiência 
Compreende-se ―eficiência‖ por quando o agente cumpre com suas competências, agindo com 
presteza, perfeição, buscando sempre o melhor resultado e com o menor custo possível, no sentido 
econômico-jurídico. Exige desfecho satisfatório, em tempo razoável, em prol do interesse público e 
segurança jurídica. 
A Administração Pública 
Conceito: É a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime de Direito 
Público, destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades concretas da coletividade. É 
todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços públicos, para a gestão dos bens 
públicos e dos interesses da comunidade. 
 ―A Administração Pública direta e indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência ...‖ 
 
Características: 
 praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados atos administrativos; quem 
pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que são sempre públicos; 
 exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei e não à Política; 
 ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes administrativos do mais alto 
escalão até a mais humilde das funções; 
 praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição técnica de seus atos, que 
devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais; 
 caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus 
objetivos. A Administração serve ao Estado. 
 competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área da Administração Pública é 
delimitada pela área de atuação de cada órgão. 
Significado de Administração Pública 
Administração pública é um conceito da área do direito que descreve o conjunto de agentes, 
serviços e órgãos instituídos pelo Estado com o objetivo de fazer a gestão de certas áreas de uma 
sociedade, como Educação, Saúde, Cultura, etc. Administração pública também representa o 
conjunto de ações que compõem a função admnistrativa. 
A administração pública tem como objetivo trabalhar a favor dointeresse público, e dos direitos e 
interesses dos cidadãos que administra. Na maior parte das vezes, a administração pública está 
organizada de forma a reduzir processos burocráticos. Também é comum existir a descentralização 
administrativa, no caso da administração pública indireta, que significa que alguns interessados 
podem participar de forma efetiva na gestão de serviços. 
Um indivíduo que trabalha na administração pública é conhecido como gestor público, e tem uma 
grande responsabilidade para com a sociedade e nação, devendo fazer a gestão e administração de 
matérias públicas, de forma transparente e ética, em concordância com as normas legais estipuladas. 
Quando um agente público incorre em uma prática ilegal contra os príncipios da Administração 
Pública, ele pode ser julgado por improbidade administrativa, conforme a lei nº 8.429 de 2 de Junho 
de 1992. 
A adminitração pública no Brasil já passou por três fases: a fase patrimonialista (durante a era do 
Império), burocrática (na era Vargas) e gerencial (fase mais recente que está sendo implementada). 
Muitas pessoas prestam concurso quando querem exercer um cargo na administração pública. 
 
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Administração Pública Direta E Indireta 
A administração pública pode ser direta ou indireta. A administração pública direta é desempenhada 
pelos Poderes da União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. Estes órgãos não são dotados 
de personalidade jurídica própria. As despesas inerentes à administração são contempladas no 
orçamento público e ocorre a desconcentração administrativa, que consiste na delegação de tarefas. 
A administração pública indireta é a transferência da adminsitração por parte do Estado a outras 
pessoas jurídicas, sendo que essas pessoas jurídicas podem ser fundações, empresas públicas, 
organismos privados, etc. Neste caso ocorre a descentralização administrativa, ou seja, a tarefa de 
administração é transferida para outra pessoa jurídica. 
Princípios Da Administração Pública 
De acordo com o artigo 37 da ConstituiçãoFederal, estão previstos os seguintes princípios da 
administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência. 
Administração Pública 
 A administração pública se refere ao aparelho estatal, ou seja, ao conjunto formado por um governo 
e seus agentes administrativos, regulado por um ordenamento jurídico (BRESSER PEREIRA, 1995), 
que consiste no conjunto das normas, leis e funções existentes para organizar a administração do 
Estado em todas as suas instâncias e tem como principal objetivo o interesse público, seguindo os 
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
(BRASIL, 2015, art. 37). 
 O princípio da Legalidade representa uma garantia para os administrados, pois qualquer ato da 
Administração Pública somente terá validade se respaldado em lei. Representa um limite para a 
atuação do Estado, visando à proteção do administrado em relação ao abuso de poder. 
 O princípio da Impessoalidade deve ser observado em duas situações distintas: 
1) em relação aos administrados: significa que a administração pública não poderá atuar 
discriminando pessoas de forma gratuita, a não serem aquelas que venham privilegiar o interesse 
público, ou seja, a Administração Pública deve permanecer numa posição de neutralidade em relação 
às pessoas privadas. 
2) em relação à própria Administração Pública: a responsabilidade deve ser imputada ao 
órgão/pessoa jurídica e não ao agente público. 
 Princípio da Moralidade, o ato e a atividade da administração pública devem obedecer não só à lei, 
mas também à moral. Todo aquele que objetivar algum tipo de vantagem patrimonial indevida, em 
razão de cargo, mandato, emprego ou função que exerce, estará praticando ato de improbidade 
administrativa. Exemplos: usar bens e equipamentos públicos com finalidade particular; intermediar 
liberação de verbas; estabelecer contratação direta quando a lei manda licitar; vender bem público 
abaixo do valor de mercado; adquirir bens acima do valor de mercado (superfaturamento). 
 O Princípio da Publicidade é a obrigação, o dever atribuído à Administração de dar total 
transparência a todos os atos que praticar, ou seja, como regra geral, nenhum ato administrativo 
pode ser sigiloso. 
 O Princípio da Eficiência busca resultados e visa atender o interesse público com maior eficiência. 
A função desses princípios (veja mais em Princípios da Administração Pública) é a de dar unidade e 
coerência à Administração Pública, em relação direta com o Direito Administrativo, controlando as 
atividades administrativas de todos os entes que integram a federação brasileira (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios). A Administração Pública exerce suas funções por meio de seus 
agentes, órgãos, entes e atividades públicas, garantindo a direta e imediata realização plena dos fins 
alçados pelo Estado. A Administração Pública sempre será exercida em harmonia com os princípios 
que regem o Direito Administrativo, sendo que as ações que os contrariem serão invalidadas. De 
acordo com a Constituição Federal a instituição, alteração, estruturação e atribuição de competência 
dos órgãos da Administração Pública devem ser norteadas por lei ou normas regulamentadoras 
 
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(princípio da legalidade). A função dos princípios é oferecer diretrizes, uma espécie de bússola a ser 
seguida. 
No Direito existe uma diferenciação entre princípios e regras. Analisando tal distinção Madeira (2014, 
p. 18) pondera que os princípios jurídicos são hierarquicamente superiores as regras e estas não 
podem ser interpretadas à revelia daqueles. E quando não existe uma regra específica para regular 
uma determinada situação, deve-se utilizar dos princípios. ―Nunca, nos Estados de Direito, invocou-se 
tanto os princípios, podendo-se mesmo afirmar que se está diante da era principiológica do Direito‖. 
Diante de tais ponderações Madeira (2014, p. 19) afirma então que os princípios jurídicos 
―representam os valores materiais eleitos pela própria sociedade como justiça, sendo a partir desses 
valores que esses princípios se erigem [...] um padrão que há de ser observado‖. Os princípios 
jurídicos são preceitos vinculados aos valores fundantes de uma determinada sociedade e expressa, 
nessa sociedade, sua concepção do que é justo. 
Além dos princípios estabelecidos pela Constituição Federal, a Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999, 
que regula o processo administrativo em nível Federal, estabelece outros princípios que devem 
nortear a Administração Pública, dentre os quais podemos destacar, além dos já conhecidos, os 
princípios da (art. 2º): finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica e interesse público. 
A Administração pode assumir duas vertentes: a primeira é a ideia de servir e executar; a segunda 
envolve a ideia de direção ou gestão. Nas duas visões há a presença da relação de subordinação e 
hierarquia. Administrar para muitos significa não só prestar serviços e executá-los, como também 
governar e exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil a coletividade. Administrar 
significa também planejar e elaborar ações no sentido de enfrentar os problemas vividos diariamente 
pela sociedade, ou seja, elaborar Políticas Públicas que possam orientar as ações governamentais. 
Em suma podemos definir Administração Pública como toda atividade do Estado. Logo, podemos 
formular conceito próprio partindo da visão de Hely Lopes Meirelles: ―O estudo da Administração 
Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de 
Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos 
serviços públicos a serem prestados aos administrados‖ (MEIRELLES, 1994, p.55). 
A organização da administração pública brasileira divide-se em administração direta e indireta. 
Administração Direta 
Administração direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi 
atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas. 
Abrangendo três poderes políticos estruturais: Poder Executivo, Poder Legislativo, e o Judiciário. 
Administração Indireta 
A administração indireta do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à 
administração direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma 
descentralizada. A Administração Indireta, na análise de Hely Lopes Meirelles, é o conjunto dos entes 
(entidades com personalidade jurídica) que vinculados a um órgão da Administração Direta, prestam 
serviço público ou de interesse público. Segundo o art. 4º, inciso II, do Decreto-Lei n. 200/67, a 
Administração Indireta compõe-se das: Autarquia, Empresa Pública, Sociedade de economia mista, 
Fundação Pública. 
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Modelos De Administração Pública 
A administração no Brasil aconteceu de diferentes formas, sendo a primeira na época do Império, 
onde podemos observar uma administração pública patrimonialista, tendo o patrimônio do soberano 
se confundindo com do Estado. Esta fase é marcada pelo nepotismo e grande corrupção no serviço 
público, indo até a Constituição de 1934. Na Era Vargas, temos a segunda forma conhecida 
como administração pública burocrática, com a finalidade combater a corrupção e o nepotismo, 
orientando-se pelos princípios da profissionalização, da ideia de carreira, da hierarquia funcional, da 
impessoalidadee do formalismo. Atualmente, há uma transição para a administração pública 
gerencial, a qual busca a otimização e expansão dos serviços públicos, visando a redução dos custos 
e o aumento da efetividade e eficiência dos serviços prestados aos cidadãos. Nos dias atuais fala-se 
ainda de um modelo de administração pública social, ou gestão social, como podemos observar no 
quadro abaixo: 
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O sociólogo alemão Max Weber nos oferece grandes contribuições para pensar a Administração 
Pública, principalmente no que diz respeito ao entendimento dos modelos patrimonial e burocrático 
da Administração Pública. Analisando o modelo patrimonial sob a ótica weberiana, Campante 
(2003 apud OLIVEIRA, 2013, p. 18) pondera que: 
O patrimonialismo caracterizava-se pelo caráter personalista do poder, pela lógica subjetiva e 
casuística do sistema jurídico, pela irracionalidade fiscal e pela tendência à corrupção do quadro 
administrativo. Em sua formação mais descentralizada – a organização feudal –, a dominação 
patrimonial deu vida a uma estrutura social antagônica ao poder absoluto do soberano 
Nesse contexto, o adjetivo ―patrimonial‖ designa um tipo de dominação tradicional, caracterizada pela 
cessão de terras que permitia a manutenção do poder político sobre amplos territórios. 
Patrimonialismo designa ainda uma tipo de fundamentação do poder político através do poder 
arbitrário e pessoal do governante e legitimado pela tradição. 
Campante (2003, p. 153) destaca sobre este tema a obra de Raymundo Faoro (1998) que procura 
explicar as mazelas do Estado brasileiro a partir da estrutura de poder patrimonialista do Estado 
português que se organizou desde a Independência do Brasil, no Brasil Império e Republicano. Dá-se 
então um controle patrimonialista do Estado, centralizador, e administrado em prol de uma específica 
camada política e social. ―Em uma sociedade patrimonialista, em que o particularismo e o poder 
pessoal reinam, o favoritismo é o meio por excelência de ascensão social‖ (CAMPANTE, 2003, p. 
154-155). E no caso do patronato político brasileiro, o patrimonialismo designa os donos do 
poder (FAORO, 1998). 
Diferente do modelo patrimonial onde a conduta é arbitrária e a ação estatal desprovida de qualquer 
previsibilidade, o modelo burocrático é ordenado por leis ou regulamentos administrativos, instituídos 
por autoridades ou organizações, cujas regras determinam o funcionamento do corpo administrativo, 
a partir de uma hierarquia de cargos que ordena sistemas de mando e subordinação. Com o tempo o 
modelo burocrático também foi revelando suas limitações como por exemplo a morosidade e o 
formalismo do processo burocrático e, de acordo com Oliveira (2013, p. 22): ―O desgaste do modelo 
burocrático, principalmente na segunda metade do século XX, inspirou esforços intelectuais e 
experiências práticas destinadas a consolidar um novo marco na gestão estatal, conhecido como 
modelo gerencial de administração pública‖ (APG). Nessa perspectiva, o modelo empresarial serve 
como exemplo a ser seguido em busca de mais eficiência, com foco em resultados, metas de 
desempenhos e orientado para o ―cidadão-consumidor‖. ―O foco no cidadão-consumidor buscou 
direcionar a atenção dos provedores de serviços públicos para as necessidades dos beneficiários, em 
detrimento dos interesses da própria burocracia‖ (OLIVEIRA, 2013, p. 24). Ferreira (2013, p. 39) 
pondera como a APG se baseia em um modelo de gestão de maior racionalidade gerencial e ―um 
conjunto de medidas direcionadas para o aumento da eficiência e a elevação da produtividade das 
 
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organizações estatais, valendo-se, para tanto, de mecanismos e técnicas já consagrados na gestão 
empresarial‖. 
O foco no cidadão como proposta do APG é ressaltada por Matias-Pereira (2008 apud FERREIRA, 
2013, p. 44) e dentre suas características destaca: maior agilidade e velocidade na resposta que deve 
ser oferecida ao cidadão pelo prestador de serviços; busca da excelência no atendimento e o 
estabelecimento de padrões e metas de qualidade; canais de comunicação com o usuário; e 
avaliação da qualidade dos serviços prestados por parte dos cidadãos. 
As críticas ao modelo de APG logo se fizeram surgir. Matias-Pereira (2008 apud FERRERIA, 2013, p. 
49) ―parte das suposições que não consegue comprovar, como o pressuposto de que a gestão 
empresarial é inerentemente superior à gestão pública‖. Ferlie, et. al., (1999 apud FERRERIA, 2013, 
p. 49) destaca, por sua vez, que o ponto de vista competitivo dos mercados é incompatível com o 
coletivismo e o planejamento dos serviços públicos. 
Há ainda o fato de que os cidadãos não podem ser reduzidos a meros consumidores. Considerar o 
cidadão como um mero consumidor de políticas públicas revelou suas limitações e o modelo de APG 
foi substituído por uma outra visão que incluísse o cidadão como parte do processo de formulação 
de políticas públicas, através de movimentos sociais e populares e a partir de um modelo de gestão 
participativa, promovendo o engajamento popular e controle social. Esse modelo é o que se 
convencionou chamar de modelo societal da administração pública, que apresenta, de acordo com 
Oliveira (2013, p. 27) quatro eixos: ―uma visão alternativa do desenvolvimento, a 
concepção participativa e deliberativa de democracia associada à noção de gestão social, o processo 
de reinvenção político-institucional e o novo perfil do gestor público‖. Oliveira (2013, p. 28-29) ressalta 
em relação ao modelo de democracia deliberativa novos arranjos institucionais a partir dos Conselhos 
Gestores de Políticas Públicas (ver mais em Controle Social), que são órgãos vinculados à estrutura 
administrativa do Estado, compostos por representantes da sociedade civil e do governo, e também 
os modelos de orçamento participativo e fóruns temáticos. 
Os Modelos De Administração Pública: Patrimonialista, Burocrática E Gerencial 
Historicamente, em síntese, é possível listar três diferentes modelos de Administração Pública: a 
administração patrimonialista, a burocrática e a gerencial. 
Administração Pública burocrática, que surgiu basicamente com o advento do Estado Liberal, busca 
romper com o modelo anterior, patrimonialista, pois separa os interesses pessoais do detentor do 
poder e os instrumentos colocados à disposição do Poder Público para garantir a satisfação do 
interesse público. Tem como objetivo defender a sociedade contra o poder arbitrário do soberano. 
No modelo de Administração burocrática são adotadas uma série de medidas cujo objetivo é a defesa 
da coisa pública, em contraposição ao período patrimonialista antecedente, cuja característica 
principal é a confusão entre patrimônio público, Estado, e o patrimônio particular do detentor do 
poder. 
O modelo burocrático enfatiza aspectos formais, controlando processos de decisão, estabelecendo 
uma hierarquia funcional rígida, baseada em princípios de profissionalização e formalismo. Os 
procedimentos formais são feitos por funcionários especializados, com competências fixas, sujeitos 
ao controle hierárquico. Há a profissionalização do funcionário burocrático, que exerce o cargo 
técnico em razão de sua competência, comprovada por processo deseleção. Afasta-se o nepotismo 
e as relações de apadrinhamento. O exercício de cargos públicos passa a ser uma profissão, com 
remuneração previamente conhecida pelo indivíduo e pela sociedade. Houve, nesse período, a 
criação das primeiras carreiras para funcionários públicos e a realização dos primeiros concursos 
públicos, efetuados no Governo Vargas, na década de 30. 
Na Administração burocrática, inicialmente não havia controle finalístico ou de resultados, pois o foco 
era tornar a Administração Pública impessoal. Esses objetivos somente apareceram com o 
surgimento da Administração gerencial. 
O texto constitucional de 1988, em sua redação original, traz inúmeras disposições que lembram 
características do modelo burocrático, enfatizando o controle entre os poderes, a instituição de 
Tribunais de Conta, estabelecendo princípios que regem a atuação administrativa, especificando 
 
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garantias dos agentes públicos quanto ao sistema remuneratório, previdenciário, estabilidade, entre 
outras. 
Nesse contexto, citamo, o disposto no art. 37, em sua redação original, que previa como princípios da 
Administração Pública a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade. Além disso, nos termos 
do inciso II, redação atual, a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia 
em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em 
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. O inciso X especifica que a 
remuneração dos servidores públicos e o subsídio somente poderão ser fixados ou alterados por lei 
específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na 
mesma data e sem distinção de índices. O inciso XV especifica que, salvo as exceções previstas, os 
vencimentos e subsídios ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis. 
Um exemplo de que a Constituição Federal estabelece que o administrador não pode utilizar a 
máquina pública para se autopromover é a previsão do §1º do art. 37: ― A publicidade dos atos, 
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.‖ 
O princípio da legalidade, no modelo burocrático, possui máxima relevância na questão do controle 
exercido sobre a atuação do agente e da própria atuação do Estado, na medida em que somente 
pode atuar nos limites da previsão legal (princípio da legalidade estrita – ao administrador só é dado 
fazer o que a lei permite). 
Com a passagem para o modelo de Administração Pública gerencial, presente em um Estado não 
mais prioritariamente produtor de bens e serviços, mas regulador da economia e da sociedade, tanto 
no aspecto econômico como de outras questões sociais relevantes, como o meio ambiente, o 
enfoque muda, passando para o controle de resultados pretendidos, atenuando os rígidos controles 
procedimentais do período antecedente. 
A partir do momento em que houve a transformação do modelo de Estado Social para o Estado 
Regulador, a administração passou a se ocupar de funções gerenciais, de gestão do patrimônio e das 
tarefas do Estado. Desloca-se o foco do princípio da legalidade, do controle de procedimentos, para 
enfatizar o controle de resultado a ser obtido pela administração, com o cumprimento de metas e 
emprego eficaz do dinheiro público, havendo redução de custos e buscando-se o emprego eficaz do 
dinheiro público e, por consequência, aumentando a qualidade dos serviços prestados pelo Estado. 
Em síntese, a Administração Pública gerencial busca o atingimento de metas com a eficiência 
necessária. 
O alicerce desse terceiro modelo de Administração Pública é o princípio da eficiência, o qual foi 
inserido nocaput da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n.º 19, de 1998. 
A Administração Pública gerencial revê as características principais do modelo burocrático, ou seja, 
as estruturas rígidas, a hierarquia, a subordinação, o controle de procedimentos, passando a 
direcionar a atuação para o controle de resultados pretendidos. Nesse contexto, o modelo gerencial 
possui maior ênfase no princípio da eficiência que, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, não 
pode ser concebido senão na intimidade do princípio da legalidade, porquanto a busca da eficiência 
jamais seria justificada pela postergação daquele que é o dever administrativo por excelência.[1] 
Emerson Gabardo, em sua obra ―Eficiência e Legitimidade do Estado‖, assim contextualiza o princípio 
da eficiência: 
No Brasil, a eficiência tornou-se princípio constitucional expresso a partir da Emenda Constitucional 
nº 19/98, que alterou a redação do caput do artigo 37. Isso não implica asserir que a reforma 
introduziu uma novidade no sistema administrativo nacional. O princípio constitucional da eficiência 
administrativa já se denotava implícito na Carga Magna. Assim sendo, é importante considerar que a 
natureza da eficiência como norma constitucional não compreenderá a essência neoliberal que 
permeou os trabalhos reformadores. A eficiência como mero símbolo ou valor ideológico não se 
confunde com a sua manifestação jurídico-normativa. 
Entre vários meios de atuação da Administração Pública gerencial, há a parceria com a sociedade 
civil e uma maior autonomia para as entidades administrativas. A eficiência da administração pública, 
 
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a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços públicos prestados, tendo o 
cidadão como beneficiário, torna-se a meta do Estado, a essência da atividade desempenhada por 
este. 
A Administração Pública gerencial deve ser permeável à maior participação dos agentes privados 
e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos – meios, para os 
resultados - fins. Essas entidades passam a ser denominadas de terceiro setor, podendo também ser 
chamada de entidades paraestatais, na medida em que atuam ao lado do Estado. Maria Sylvia Di 
Pietro ensina que: 
Os teóricos da Reforma do Estado incluem essas entidades no que denominam deterceiro 
setor, assim entendido aquele que é composto por entidades da sociedade civil de fins públicos e 
não lucrativos; esse terceiro setor coexiste com primeiro setor, que é o Estado, e o segundo 
setor, que é o mercado. Na realidade, ele caracteriza-se por prestar atividade de interesse público, 
por iniciativa privada, sem fins lucrativos; precisamente pelo interesse público da atividade, recebe 
em muitos casos ajuda por parte do Estado, dentro da atividade de fomento; para receber essa ajuda, 
tem que atender a determinados requisitos impostos por lei que variam de um caso para outro; uma 
vez preenchidos os requisitos, a entidade recebe um título, como o de utilidade pública, o certificado 
de fins filantrópicos, a qualificação deorganização social. (...) Normalmente, celebram convênio 
com o poder público, para formalizar a parceira. 
A ampliação da participação democrática inserida com a administração gerencial é um dos meios de 
defender a coisa pública. Portanto, a Administração Pública deve enfatizar resultados, contrapondo-
se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. 
Com a adoção do modelo de Estado Gerencial no Brasil, o que ocorreu, basicamente, com o advento 
da Emenda Constitucional n. 19, de 1998, ganhou importância à participação das entidades não 
governamentais na realização de políticas públicas. 
A prestação de serviços públicos não exclusivos do Estado, ou seja, não correspondentes à 
manifestação de uma feição do poder do Estado, como o poder de polícia, ganhou novos modelos. 
Trata-se do estabelecimento de parceria com o Terceiro Setor para prestação de serviços como 
saúde, educação, pesquisa científica, fomento, entre outros. 
Aprestação de serviços público por intermédio de agentes não estatais, atuando sob formas menos 
rígidas e sujeita ao controle estatal quanto aos resultados, é aplicação prática do princípio da 
eficiência. Tal mudança visa, na verdade, ao acréscimo de qualidade na prestação dos serviços 
públicos sociais, perdida com a crise de financiamento que levou à derrocada do Estado Social. 
 Segundo José dos Santos Carvalho Filho, 
O primeiro grande passo para mudar o desempenho do Estado como prestador de serviços foi o 
Programa Nacional de Desestatização, instituído pela lei nº 8.031, de 12/4/1990. Posteriormente, 
essa lei foi revogada pela Lei nº 9.491, de 9/9/1997, que, embora alterando procedimentos previstos 
na lei anterior, manteve as linhas básicas do Programa. 
Assim, através de um programa de privatizações transfere-se para o setor privado a tarefa da 
produção, em princípio, mais eficiente. Ainda, por um programa de publicização, desloca-se para o 
setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, 
estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e 
controle. O Estado continuará como promotor dos serviços básicos, subsidiando-os, buscando o 
fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado. 
Na Administração Gerencial entra a figura dos entes de cooperação, que colaboram com o Estado e 
são chamados também de entes paraestatais. Alguns autores costumam chamá-los de terceiro setor. 
Como estão fora da administração, sua natureza jurídica é de pessoa jurídica de direito privado. 
Essas pessoas jurídicas não podem ter fins lucrativos, não foram criadas para o lucro, que, se 
eventualmente, acontecer, deve ser aplicado nas funções institucionais, mas não é seu principal 
objetivo. 
Maria Sylvia Di Pietro, ao analisar o chamado ―terceiro setor‖, explica que, 
 
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Nesse mesmo sentido de entidades paralelas ao Estado, podem ser incluídas, hoje, além 
dos serviços sociais autônomos, também as entidades de apoio (em especial fundações, 
associações e cooperativas), as chamadas organizações sociais e as organizações da 
sociedade civil de interesse público. 
(...) 
Em todas essas entidades estão presentes os mesmos traços: são entidades privadas, no sentido de 
que são instituídas por particulares; desempenham serviços não exclusivos do Estado, porém em 
colaboração com ele; recebem algum tipo de incentivo do poder público; por essa razão, sujeitam-se 
a controle pela Administração Pública e pelo Tribunal de Contas. Seu regime jurídico é 
predominantemente de direito privado, porém parcialmente derrogado por normas de direito público. 
Integram o terceiro setor, porque nem se enquadram inteiramente como entidades privadas, nem 
integram a Administração Pública, direta ou indireta. Incluem-se entre as chamadas organizações 
não governamentais (ONGs). Todas essas entidades enquadram-se na expressão entidade 
paraestatal. 
Entenda As Diferenças Entre Administração Pública E Privada 
Sabia que, na prática, há apenas dois grandes tipos de administração? De fato, a administração 
pública e a administração privada, ainda que usem estratégias semelhantes, têm características e 
legislação próprias. Que tal aprender, de uma vez por todas, a diferenciá-las? 
Então conheça agora mesmo um pouco mais sobre administração pública e administração privada, 
ficando por dentro dos principais conceitos relacionados a cada uma! Pronto? Confira: 
Sempre Houve Essa Separação? 
Antigamente, os estudiosos do assunto não faziam distinção entre administração pública e 
administração privada. Assim, o termo administração se referia a qualquer tipo de organização. 
Nesse cenário, a administração de empresas era somente uma subdivisão da administração geral. 
Mas com o tempo acabou se tornando necessário fazer a devida distinção entre ambas, levando em 
conta suas finalidades e composições. 
O Que É Administração Pública? 
Esse modelo é usado na gestão de empresas e instituições públicas e governamentais, tendo assim 
uma relação íntima com o Estado. A administração pública tem como finalidade principal o bem 
comum, descrito na Constituição Federal, se ajustando aos projetos e às políticas governamentais. 
Assim, seu orçamento e a destinação de suas verbas seguem os objetivos do Estado, passando, 
portanto, pela mão do gestor público. Vale ressaltar que os conhecimentos exigidos para a atuação 
na área podem ser obtidos por meio de um curso de Gestão Pública, de menor duração do que uma 
graduação em Administração. 
A lei divide a administração pública em direta e indireta, sendo que a direta é formada por União, 
Estados, Distrito Federal e municípios, enquanto a indireta engloba as autarquias (INSS, Inmetro, 
USP e assim por diante), as sociedades de economia mista (Banco do Brasil, Petrobrás e mais), as 
fundações públicas (biblioteca nacional e FUNAI, por exemplo) e as empresas públicas (como os 
Correios e a Caixa Econômica Federal). 
E A Administração Privada? 
As premissas da administração privada são, por sua vez, empregadas na gestão de empresas 
privadas. Suas finalidades são mais particulares, visando o desenvolvimento da organização e o 
benefício de pessoas específicas, como os proprietários ou gestores e os funcionários. Alguns dos 
principais objetivos da administração privada são a rentabilidade, a competitividade e a integração. 
Esse modelo não sofre interferência de políticos, de planos ou projetos governamentais, de modo que 
sua ligação com o Estado se dá por meio de legislação específica, separada daquela que orienta a 
administração pública. A gestão privada requer a atuação de profissionais devidamente preparados 
para lidar com as dificuldades e exigências do mundo dos negócios — que envolvem, por exemplo, 
 
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comércio e publicidade. Nesse caso, o cliente surge como elemento essencial ao alcance de seus 
objetivos. 
São conceitos ligados especialmente à administração privada: 
 Planejamento estratégico; 
 Marketing de vendas; 
 Gestão do relacionamento com o cliente; 
 Logística; 
 Consumidor. 
Quais são as principais diferenças? 
Podemos elencar as diferenças entre administração pública e privada a partir dos aspectos a 
seguir: 
Obtenção De Recursos 
 Administração pública: cofres públicos (impostos, taxas e contribuições); 
 Administração privada: pagamentos feitos pelos clientes. 
Público-Alvo 
 Administração pública: cidadão; 
 Administração privada: cliente. 
Tipo De Controle 
 Administração pública: Estado (controle político); 
 Administração privada: mercado. 
Tomada De Decisões 
 Administração pública: lenta, baseada em políticas públicas; 
 Administração privada: rápida, baseada em políticas empresariais. 
Criação E Autorização 
 Administração pública: instituições criadas ou autorizadas por lei; 
 Administração privada: organizações criadas por contrato. 
Ordenamento Jurídico 
 Administração pública: princípio da legalidade e do direito público (constitucional e administrativo), 
de forma que o que não é determinado por lei está proibido; 
 Administração privada: direito privado (civil e comercial), fazendo com que o que não está proibido 
pela lei seja permitido. 
Fato é que ambas as administrações são importantes para o bom funcionamento da sociedade, uma 
vez que os indivíduos exercem tanto o papel de cidadãos quanto de clientes. O importante é, 
portanto, que o gestor tenha conhecimentos administrativos suficientes para entender diferenças e 
semelhanças entre os tipos de administração, fazendo bom uso desse alicerce no dia a dia. 
 
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Agora nos conte aqui se deu para entender direitinho as diferenças entre administração pública e 
privada ou se ainda ficou com alguma dúvida! Se tivesse que escolher agora mesmo entre os cursos 
de Gestão Pública oude Administração, qual escolheria? Comente e registre sua opinião! 
Conceitos, funções e princípios da Administração Pública e suas relações com a Lei de 
Responsabilidade Fiscal 
1. Introdução 
A exigência do trato responsável da coisa pública, seja no âmbito fiscal, social ou patrimonial, não é 
uma imposição única do sistema jurídico brasileiro. As manifestações públicas e cívicas registradas 
no Brasil em meados de 2013 refletem o clamor das ruas e das redes sociais, expõem a indignação 
dos cidadãos com a corrupção instalada na máquina pública e evidenciam a rejeição popular ao 
sistema político vigente no país. 
A presente abordagem apresentará conceitos, funções, objetivos e princípios da Administração 
Pública e sua relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Será possível, a partir deste estudo, 
aprofundar o debate sobre a responsabilidade na gestão fiscal e o equilíbrio das contas públicas, 
assim como a relação dessa responsabilidade com dispositivos e fundamentos do ordenamento 
jurídico brasileiro atinentes a Administração Pública direta e indireta. 
Para esse fim, far-se-á uso de doutrina relativa ao Direito administrativo e ao Direito Financeiro e 
Tributário, assim como revisão de teorias relativas à ciência da Administração. 
2. Administração Pública e Responsabilidade Fiscal 
Este capítulo está dividido em três seções, que versão quanto aos conceitos e funções da 
Administração e da Administração Pública, sobre os princípios da Administração Pública e quanto a 
Lei de Responsabilidade Fiscal. 
2.1 Conceitos e funções da Administração e da Administração Pública 
 ―Administração é o atingimento das metas organizacionais de modo eficiente e eficaz por meio do 
planejamento, organização, liderança e controle dos recursos organizacionais‖. A definição de Daft 
(2010:06) engloba as quatro funções da Administração – planejar, organizar, dirigir e controlar – e os 
seus objetivos – a eficiência e a eficácia. 
Com base nos conceitos de Daft (2010:06-08), pode-se inferir que planejar é a ―função gerencial 
relacionada à definição de metas para o futuro desempenho organizacional e a decisão sobre tarefas 
e recursos necessários para alcança-las‖; organizar é a função ―que se refere à atribuição de tarefas, 
agrupamento de tarefas em departamentos e alocação de recursos para os departamentos‖; liderar é 
a ―função administrativa que envolve o uso de influência para motivar os empregados para atingir as 
metas da organização‖; e controlar é a função ―relativa ao monitoramento das atividades dos 
funcionários, mantendo a organização nos trilhos em direção às suas metas, fazendo correções 
quando necessário‖. Robbins (2000:40) empresta significação concisa para o entendimento dos 
objetivos da Administração ao esclarecer que ―eficiência significa fazer as coisas direito, e eficácia 
significa fazer a coisa certo‖. 
No âmbito público, Di Pietro (2012:50) admite que a expressão Administração Pública pode ser 
compreendida em sentido subjetivo, formal ou orgânico e em sentido objetivo, material ou funcional: 
―a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade 
administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer 
uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; 
b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos 
referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que 
incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo‖. 
Segundo a doutrinadora citada (2012:50), a Administração Pública também pode ser compreendia em 
sentido amplo ou em sentido restrito: 
 
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―a) em sentido amplo, a Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os 
órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais incumbe traçar os planos 
de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes 
(Administração Pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais; 
ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a Administração Pública compreende 
a função política, que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as 
executa; 
b) em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os 
órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa, excluídos, no 
primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a função política‖. 
Carvalho Filho (2012:04-05), que admite classificação da função administrativa, na Administração 
Pública, em três critérios (subjetivo, objetivo material e objetivo formal), defende que tecnicamente 
essa função ―é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente à ordem 
constitucional ou legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela 
ordem jurídica‖. 
Mello (2011:153) argui que a Administração Pública pode ser centralizada e descentralizada. A 
primeira situação ocorre quando a atividade administrativa ―é exercida pelo próprio Estado, ou seja, 
pelo conjunto orgânico que lhe compõe a intimidade‖. Na segunda ocorrência a atividade gerencial é 
executada ―por pessoa ou pessoas distintas do Estado‖. Ainda segundo o mesmo autor, 
descentralização e desconcentração são conceitos diferentes: a descentralização ―pressupõe 
pessoas jurídicas diversas‖ enquanto que ―a desconcentração está sempre referida a uma só pessoa, 
pois cogita-se da distribuição de competências na intimidade dela, mantendo-se, pois, o liame 
unificador da hierarquia‖. 
Outra classificação levantada por Mello (2011:156-157) é a da Administração direta e indireta. 
Citando Decreto-lei 200, de 1967, o jurista anota que a Administração direta é a ―que se constitui dos 
serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios‖ e a 
Administração indireta ―é a que compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de 
personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia 
Mista; d) Fundações Públicas‖. 
Sob o prisma da Administração, Nascimento (2010:09-10) diferencia Administração Pública 
burocrática de Administração Pública gerencial. Para o autor, a Administração Pública burocrática 
concentra-se no processo; é auto-referente; define os procedimentos para a contratação de pessoal, 
compra de bens e serviços; satisfaz as demandas dos cidadãos; tem controle de procedimentos. 
Doutro modo, a Administração Pública gerencial orienta-se para resultados; é voltada para o cidadão; 
combate o nepotismo e a corrupção; não adota procedimentos rígidos; define os indicadores de 
desempenho; utiliza contratos de gestão. Nascimento concorda que a Administração Pública 
gerencial responde a ―busca de meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado‖, como 
―estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos serviços que cabem ao 
Estado‖ e ―como instrumento de proteção ao patrimônio público‖. 
2.2 Princípios da Administração Pública 
Conquanto o art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 reze que a 
Administração Pública, direta e indireta, em quaisquer dos poderes e de quaisquer esferas, 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, 
doutrina e jurisprudência aceitam os nomeados ―princípios reconhecidos‖, quais sejam: da 
supremacia do interesse público; da autotutela; da indisponibilidade; da continuidade dos serviços 
públicos; da segurança jurídica; e da precaução. Carvalho Filho (2012:39-42) acrescenta a este rol, 
conforme Quadro 1., os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 
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2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal 
Crepaldi e Crepaldi (2009:263) sustentam que ―um setor público organizado e disciplinado é condição 
para a estabilidade de preços, para o fomento do crescimento econômico sustentável, com óbvias 
consequências sobre a geração de emprego e renda e o bem estar social‖. 
A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), 
‗estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal‘ da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo os poderes Executivo, Legislativo, 
Judiciário e também o Ministério Público. 
Ampliando a interpretação do art. 1º da LRF, que em seu caput ―estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da 
Constituição‖, Crepaldi e Crepaldi (2009:266) identificam como objetivos da norma referida: 
―- Garantir a gestão pública planejada e transparente; 
- Propiciar a prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas 
públicas; 
- Propiciar o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas; 
 
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- Estabelecer critérios, condições e limites para a renúncia de receitas, geração de despesas com 
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, 
inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar; 
- Combater o déficit limitando as despesas de pessoal, dificultando a geração de novas despesas, 
impondo ajustes de compensação para a renúncia de receitas e exigindo mais condições para 
repasses entre governos e destes para instituições privadas; 
- Reduzir o nível da dívida pública induzindo à obtenção de superávits primários, restringindo o 
processo de endividamento, nele incluído o dos Restos a Pagar, requerendo limites máximos, de 
observância contínua, para a dívida consolidada‖. 
A LRF atendeu ao art. 163 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que 
demandava lei complementar para regular: I - finanças públicas; II – dívida pública externa e interna, 
incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III – 
concessão de garantias pelas entidades públicas; IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI – operações de câmbio 
realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII – 
compatibilização das funções das instituições oficiais e de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
Para tanto, o §1º do art. 1º da Lei 101/2000 esclarece e impõe: 
―A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem 
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento 
de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange 
a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas 
consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de 
garantia e inscrição em Restos a Pagar.‖ 
Motta e Fernandes (2001:36) atribuem à responsabilidade fiscal o dever da Administração Pública de 
atender às demandas dos usuários de serviços públicos, não sendo, portanto, objeto do encargo 
gerencial público apenas a responsabilidade patrimonial do Estado. Neste sentido, cabe anotação de 
Crepaldi e Crepaldi (2009) que arrolam como princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal o 
planejamento, a transparência, a participação popular, o equilíbrio, a preservação do patrimônio 
público, a limitação de despesas e o controle do endividamento público, conforme Quadro 2. 
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Em seu art. 59, a LRF determina que ―o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais 
de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público‖ são os 
responsáveis pela fiscalização e pelo cumprimento das suas normas. 
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