PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS

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<p>PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS</p><p>PÚBLICAS</p><p>Faculdade de Minas</p><p>2</p><p>Sumário</p><p>NOSSA HISTÓRIA ..................................................................................................... 3</p><p>INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 4</p><p>CONTEXTO HISTÓRICO .......................................................................................... 6</p><p>PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS .......................................................... 7</p><p>A PREOCUPAÇÃO COM O PLANEJAMENTO PÚBLICO ........................................ 8</p><p>DA TEORIA AO COMEÇO DA PRÁTICA ................................................................ 10</p><p>PLANEJAMENTO NORMATIVO .............................................................................. 11</p><p>A DEMANDA POR AVALIAÇÕES............................................................................ 12</p><p>AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................. 14</p><p>O PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS .................................. 17</p><p>REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 20</p><p>Faculdade de Minas</p><p>3</p><p>NOSSA HISTÓRIA</p><p>A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários,</p><p>em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-</p><p>Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo</p><p>serviços educacionais em nível superior.</p><p>A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de</p><p>conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação</p><p>no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.</p><p>Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que</p><p>constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de</p><p>publicação ou outras normas de comunicação.</p><p>A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma</p><p>confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base</p><p>profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições</p><p>modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,</p><p>excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.</p><p>Faculdade de Minas</p><p>4</p><p>INTRODUÇÃO</p><p>Em outubro de 1998, o governo federal alterou, em profundidade, o marco</p><p>conceitual e metodológico para a elaboração e gestão do Plano Plurianual (PPA) e</p><p>dos orçamentos públicos. Os projetos de lei do próximo PPA e dos orçamentos para</p><p>o exercício fiscal de 2000 foram formulados de acordo com a nova orientação. As</p><p>implicações de tais mudanças são de diversas ordens e incidirão sobre os processos</p><p>de trabalho, os modelos gerenciais, as estruturas organizacionais, os sistemas de</p><p>informação e processamento, e os mecanismos de contabilidade e controle da</p><p>administração pública brasileira.</p><p>Exigirão esmerado monitoramento e permanente avaliação para que as</p><p>mudanças não se restrinjam aos aspectos formais, mantendo intocados os conteúdos</p><p>e as mesmas práticas antiquadas. A reflexão apresentada a seguir é feita com o</p><p>objetivo de contribuir para uma transformação que se julga necessária e cujo sentido</p><p>é promissor. O esforço será o de, contextualizando o processo, olhar para detalhes</p><p>que muitas vezes escapam aos condutores das mudanças, buscando identificar</p><p>limites e possibilidades e oferecer, quando possível, contribuições para o</p><p>aprofundamento da mudança. Isso porque a nossa história é repleta de boas</p><p>intenções que não se afirmam, de leis que não pegam e de reformas que não vingam,</p><p>por serem esquecidos detalhes conceituais, processuais, culturais e outros,</p><p>necessários à sua implementação.</p><p>O ângulo de observação a partir do qual será exercido o olhar referido é o de</p><p>quem se encontrava envolvido com as mesmas questões a moverem os que</p><p>conceberam a mudança, com a diferença que com elas lidava na perspectiva da</p><p>capacitação e assessoramento em planejamento estratégico público, orçamento por</p><p>programa e gestão por objetivos. Por força do ofício, estivemos dedicados a capacitar</p><p>e a assessorar órgãos do governo federal na montagem de programas setoriais e</p><p>Faculdade de Minas</p><p>5</p><p>multissetoriais integrados no novo PPA e na elaboração das respectivas propostas</p><p>orçamentárias.</p><p>É com base nessa experiência, nos avanços constatados e nas dificuldades e</p><p>insuficiências encontradas que se organiza a presente reflexão, na expectativa de</p><p>contribuir para aprofundar a transformação dos conteúdos e das práticas de</p><p>planejamento e gestão governamentais.</p><p>Há, na atualidade, uma demanda explícita por maior incidência do</p><p>planejamento público na vida nacional. Apresenta-se a seguir uma pinçada aleatória</p><p>em alguns jornais, revistas e sítios com o propósito de ilustrar a afirmação</p><p>anteriormente citada. Em 18 de maio de 2014, no jornal Estado de Minas,</p><p>encontramos a seguinte declaração da presidenta Dilma Rousseff, referindo-se às</p><p>obras de transposição do rio São Francisco: “Houve atrasos porque se superestimou</p><p>a velocidade que a obra poderia ter, minimizando a sua complexidade”.</p><p>O jornal O Estado de São Paulo, em 29 de abril de 2014, reporta um seminário</p><p>sobre energias renováveis, realizado pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-</p><p>Graduação e Pesquisa em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro</p><p>(Coppe/UFRJ), no qual a ministra do Meio Ambiente fez a seguinte afirmação: A falta</p><p>de integração entre o planejamento ambiental e o de setores como o elétrico tende a</p><p>criar problemas estratégicos ao País. (...) Há falta de arranjos institucionais para</p><p>promover um debate amplo, restringindo as discussões ao âmbito do licenciamento</p><p>ambiental(...) é necessário que planejamentos setoriais dialoguem com o</p><p>planejamento ambiental, que pensa nas relações de causa e efeito antes do projeto.</p><p>O licenciamento olha apenas para o projeto.</p><p>Hoje em dia, se discute muito o papel das políticas públicas nos governos</p><p>locais e como cada vez mais se tornam importantes para o aperfeiçoamento da</p><p>qualidade de vida em muitos Estados. Entretanto, há um ponto pouco discutido sobre</p><p>esse assunto. Para que se possa implementar uma política pública de qualidade,</p><p>primeiramente deve-se pensar todo seu esquema de implementação, desde o plano</p><p>inicial até as formas as quais será implementado. Dentro dessa temática, o autor José</p><p>http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4782575D7</p><p>Faculdade de Minas</p><p>6</p><p>Antônio Puppim de Oliveira, pesquisador Sênior e diretor assistente do Instituto de</p><p>Estudos Avançados da Universidade das Nações Unidas (UNU-IAS) no Japão,</p><p>elaborou um texto de qualidade que aborda justamente esses pontos tão significativos</p><p>para a elaboração de políticas públicas de qualidade. O texto, intitulado “Desafios do</p><p>planejamento em políticas públicas: diferentes visões e práticas”, faz uma análise</p><p>importante dos planejamentos em políticas públicas e da própria história do</p><p>planejamento em si.</p><p>CONTEXTO HISTÓRICO</p><p>Os vinte anos (1964-1984) de autoritarismo e economicismo deixam marcas</p><p>profundas, que influenciam fortemente as visões sobre o tema por parte de</p><p>intelectuais, técnicos e políticos. A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de forte</p><p>crise econômica e desequilíbrio das finanças públicas nacionais e sob pressão de</p><p>reivindicações populares antes reprimidas, não consegue superar a concepção</p><p>normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares e</p><p>seus tecnocratas. Tal dificuldade é revelada não só pelo conteúdo dos artigos da</p><p>Constituição Federal (Artigos 165, 166 e 167, principalmente) mas até mesmo pela</p><p>localização do assunto na estrutura que organiza o texto constitucional.</p><p>Em 28 de outubro de 1998, o presidente da República assina o Decreto no</p><p>2.829, que estabelece normas para a elaboração e gestão do Plano Plurianual e dos</p><p>Orçamentos da União. Poucos dias depois, o Ministério do Planejamento e</p><p>Orçamento emite a Portaria no 117 de 12 de novembro de1998 (substituída pela</p><p>Portaria do Ministério de Orçamento e Gestão no 42 de 14 de abril de 1999, que</p><p>mantém o conteúdo básico e ajusta alguns pontos) alterando a classificação funcional</p><p>utilizada nos orçamentos públicos, e criando as subfunções e estabelecendo</p><p>conceitos necessários para operacionalizar as normas do Decreto no 2.829. Os dois</p><p>instrumentos conformam os marcos da reforma do sistema de planejamento e</p><p>orçamento públicos.</p><p>http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4782575D7</p><p>http://www.scielo.br/pdf/rap/v40n2/v40n2a06.pdf</p><p>http://www.scielo.br/pdf/rap/v40n2/v40n2a06.pdf</p><p>Faculdade de Minas</p><p>7</p><p>Determinou-se, também, que a elaboração do PPA 2000/2003 e do Orçamento</p><p>2000 será precedida da realização de um inventário de todas as ações do governo</p><p>em andamento e do recadastramento de todos os projetos e atividades orçamentárias</p><p>como forma de constituir uma base para a reorganização das ações em novos</p><p>programas.</p><p>A avaliação de programas públicos e em particular de programas sociais,</p><p>historicamente não se apresentou como uma preocupação do Estado. Os estudos</p><p>para as melhorias técnicas das políticas públicas sempre estiveram mais voltados</p><p>para o processo de planejamento do que para a implementação e avaliação. No</p><p>entanto, com a crise dos anos 1980 as mudanças estruturais ocorridas em 1990 e</p><p>com isso a agudização dos problemas sociais colocou-se “a necessidade crucial e</p><p>urgente de se obter maior eficiência e maior impacto nos investimentos</p><p>governamentais em programas sociais.</p><p>A avaliação sistemática, contínua e eficaz desses programas pode ser um</p><p>instrumento fundamental para se alcançar melhores resultados e proporcionar uma</p><p>melhor utilização e controle dos recursos neles aplicados, além de fornecer aos</p><p>formuladores de políticas sociais e aos gestores de programas dados importantes</p><p>para o desenho de políticas mais consistentes e para a gestão pública mais eficaz”.</p><p>(COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 271).</p><p>PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS</p><p>Avaliação de programas públicos e em particular de programas sociais,</p><p>historicamente não se apresentou como uma preocupação do Estado. Os estudos</p><p>para as melhorias técnicas das políticas públicas sempre estiveram mais voltados</p><p>para o processo de planejamento do que para a implementação e avaliação. No</p><p>entanto, com a crise dos anos 1980 as mudanças estruturais ocorridas em 1990 e</p><p>com isso a agudização dos problemas sociais colocou-se “a necessidade crucial e</p><p>urgente de se obter maior eficiência e maior impacto nos investimentos</p><p>governamentais em programas sociais. A avaliação sistemática, contínua e eficaz</p><p>Faculdade de Minas</p><p>8</p><p>desses programas pode ser um instrumento fundamental para se alcançar melhores</p><p>resultados e proporcionar uma melhor utilização e controle dos recursos neles</p><p>aplicados, além de fornecer aos formuladores de políticas sociais e aos gestores de</p><p>programas dados importantes para o desenho de políticas mais consistentes e para</p><p>a gestão pública mais eficaz”. (COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 271).</p><p>A PREOCUPAÇÃO COM O PLANEJAMENTO PÚBLICO</p><p>Basicamente, existem três pontos a serem tratados: primeiramente,</p><p>evidenciam-se as diferentes maneiras de pensar o “planejamento”, em especial o de</p><p>políticas públicas. Em segundo lugar, se mostra que o planejamento é um processo</p><p>encadeado, segmentado e não apenas um produto técnico. Finalmente, o terceiro</p><p>ponto a ser discutido demonstra, de forma sucinta, a evolução da história e da</p><p>literatura sobre o assunto, especialmente no Brasil. Aliás, em nosso país, o</p><p>planejamento é visto como uma coisa essencialmente burocrática. A necessidade de</p><p>uma aplicação estritamente técnica na formulação de projetos faz com que muitos</p><p>deles nem saiam do papel.</p><p>Outro ponto complicado na formulação de projetos de qualidade do Brasil é</p><p>que muitos deles acabam se tornando muito mais caros, maiores e complicados do</p><p>que deveriam ser. Isso acarreta uma dificuldade ou até uma inaplicabilidade desses</p><p>projetos no sistema governamental brasileiro. Alguns desses casos incluem a rodovia</p><p>Transamazônica ou o projeto Polonoroeste. Na verdade, muitos desses projetos</p><p>falharam porque houve uma incompatibilidade entre a elaboração e a implementação</p><p>do projeto. Muitas ideias falham porque não há um diálogo entre essas duas partes.</p><p>Alguns projetos costumam focar apenas no planejamento, seguindo a premissa de</p><p>que “um plano bom resulta em um bom resultado”. Mas nem sempre é assim, pois</p><p>toda a sequência de elaboração do mesmo deve incluir ainda sua aplicabilidade e</p><p>como ela será realizada. Ainda assim, muitos projetos falham por não possuírem uma</p><p>Faculdade de Minas</p><p>9</p><p>implementação definida, ou por serem muito burocratizados ou ainda por não possuir</p><p>um diálogo firme entre as esferas que participam dele.</p><p>A preocupação com o planejamento, principalmente em políticas públicas, já</p><p>não é de hoje. Desde a década de 70, um grupo de estudiosos já se preocupava com</p><p>os problemas que a falta de se esquematizar um plano poderia trazer. Escritores</p><p>norte-americanos, como Jeffrey Pressman e Aaron Wildavisky, em 1973, optaram por</p><p>desenvolver essa temática, após ficarem impressionados com a falta de informação</p><p>sobre o assunto. Desde então, muitos autores vêm desenvolvendo esse assunto de</p><p>forma a melhorar cada vez mais o processo de se planejar com qualidade. Essas</p><p>obras, em sua grande maioria, propõem identificar as possíveis falhas nos projetos e</p><p>em suas implementações, pautados em três aspectos: Político-</p><p>institucional, Econômico e Técnico. Para exemplificar, vamos utilizar o Brasil.</p><p>Nosso país possui falhas em seus projetos, no aspecto político-institucional,</p><p>por ser uma democracia recente. Os mais de vinte anos de democracia e da</p><p>Constituição de 1988 não trouxeram mudanças significativas nesse plano. Pelo</p><p>viés econômico, notou-se nos últimos anos um aumento significativo da receita do</p><p>governo brasileiro, mas muito desse dinheiro é oriundo de arrecadação de impostos</p><p>e serve exclusivamente para pagamento da dívida pública e de rombos da</p><p>previdência, não deixando uma quantia suficiente para se elaborar planos de</p><p>qualidade ou faltar recursos quando a implementação não é pensada. Já pelo</p><p>viés técnico, o Brasil é um país essencialmente burocratizado e, apesar de se ter</p><p>indivíduos com qualidade técnica suficientemente o bastante para se elaborar bons</p><p>planos, a dificuldade de implementação e a falta de diálogo entre os diversos setores</p><p>da sociedade tornam essa tarefa muito mais complicada.</p><p>Apesar de suas dificuldades, o “pensar e planejar” começou a se tornar</p><p>importante desde o final do século XIX, na Europa. Primeiramente ele surgiu como</p><p>planejamento urbanístico, de como melhorar o meio urbano das cidades em constante</p><p>desenvolvimento e com o passar dos anos foi se transformando em planejamento</p><p>governamental e mais tarde, nos planos de elaboração de políticas públicas de</p><p>Faculdade de Minas</p><p>10</p><p>qualidade. Hoje ele é fundamental não somente para trazer uma qualidade de vida</p><p>melhor às populações, mas também é um instrumento que liga as diferentes partes</p><p>da sociedade, muitas vezes desunidas pela falta de comunicação ou de integração</p><p>prática na formulação de instrumentos benéficos à população.</p><p>Nesta perspectiva, não se pode ver o planejamento como forma de controle da</p><p>economia e da sociedade, mas sim, como colaboração dos diversos atores</p><p>envolvidos. E para isso, deve-se evitar o chamado “parcipativismo popular”, ou seja,</p><p>atender as demandas da população sem prévio planejamento. Deve-se empregar</p><p>tecnicidade, reconhecendo-se limites para</p><p>formulação de políticas públicas de</p><p>qualidade, de maneira justa, ética e responsável, como o próprio autor frisa no texto.</p><p>É preciso que se pense e que se planeje não só bons projetos, mas como eles serão</p><p>aplicados e como contribuirão para a sociedade.</p><p>DA TEORIA AO COMEÇO DA PRÁTICA</p><p>Estabelecido o marco normativo, o passo seguinte seria detalhá-lo para ser</p><p>apropriado pelos que deveriam aplicá-lo. Isso foi feito em portarias da Secretaria de</p><p>Orçamento Federal (SOF) e manuais da Secretaria de Planejamento e Avaliação</p><p>(SPA), ambos do Ministério do Planejamento e Orçamento.</p><p>Inicialmente, decidiu-se pela realização do Recadastramento de Projetos e</p><p>Atividades constantes do Projeto de Lei Orçamentária para 1999 (Portaria SOF no 51,</p><p>de 16 de novembro de 1998) e dos Inventários de Ações de Governo. Esse</p><p>recadastramento abrangia as ações em andamento, mas “sob a ótica do conceito de</p><p>programa, com vistas a reduzir eventuais dificuldades de redesenhar-se toda a ação</p><p>do governo por programas, criando um banco de dados com uma visão estruturada</p><p>do PPA 1996-1999, que servirá de referência para a elaboração dos programas do</p><p>novo plano”.</p><p>Essas medidas revelam-se um ponto de partida de utilidade duvidosa.</p><p>Ingressar em um mundo novo olhando para trás e guiado por mapas referentes a um</p><p>Faculdade de Minas</p><p>11</p><p>mundo velho pode não ser um bom começo. As ações em andamento não tinham</p><p>sido desenhadas sob o conceito de programa e nem para atacar problemas bem</p><p>definidos. Resultaram de uma visão convencional (setorial, incremental, sem base em</p><p>análises acuradas da realidade e sem preocupação com a gestão) que pouco podia</p><p>oferecer para a implantação de inovações metodológicas e organizacionais como as</p><p>pretendidas. Pelo contrário, essas ações poderiam contaminar a nova proposta com</p><p>a força da tradição. Isso poderia não acontecer se o inventário fosse precedido de</p><p>intensa capacitação dos técnicos responsáveis, permitindo-lhes incorporar,</p><p>efetivamente, os conceitos, a lógica, as técnicas e a forma do novo modelo, o que</p><p>não foi feito.</p><p>Em relação ao Cadastramento de Projetos e Atividades, o ideal era que não</p><p>fosse realizado, para se pensar com liberdade e de forma arrojada e sem amarras</p><p>com o passado as ações com expressão orçamentária necessárias a integrar cada</p><p>um dos programas concebidos para enfrentar os problemas selecionados. Mais</p><p>interessante teria sido caminhar na direção de um orçamento base zero, tanto em</p><p>termos do conteúdo dos projetos/atividades, como de dotações, calibrando o alcance</p><p>dos objetivos (quantidade de produtos) pela disponibilidade financeira global. Ajustes</p><p>posteriores (para cima ou para baixo) no exercício fiscal ou no período do plano se</p><p>dariam em função da receita que fosse realizada. Acredita-se ser melhor andar para</p><p>frente olhando para frente – e não para trás. Afinal, o caminho se faz ao andar, ainda</p><p>que com tropeços e riscos, mas abre maiores possibilidades para o exercício criativo</p><p>de construção do novo.</p><p>PLANEJAMENTO NORMATIVO</p><p>O planejamento normativo foi relativamente eficaz em lidar com uma sociedade</p><p>menos complexa, social e politicamente contida pelo autoritarismo vigente, e conduziu</p><p>um projeto de modernização conservadora da economia nacional, orientado para</p><p>levar o país a concluir a 2ª Revolução Industrial, sem, contudo, construir um grande</p><p>e mais homogêneo mercado de massa.</p><p>Faculdade de Minas</p><p>12</p><p>O planejamento normativo ganha grande expressão com os Planos Nacionais</p><p>de Desenvolvimento Econômico, mas já era praticado no PAEG, no Plano Decenal,</p><p>no Programa Estratégico de Desenvolvimento, no Metas e Bases para a Ação do</p><p>Governo, anteriores ao ciclo dos PNDs (I, II, III e I PND da Nova República). O viés</p><p>economicista se manifestava ao se considerar o planejamento apenas como uma</p><p>técnica para racionalizar a aplicação exclusiva de recursos econômicos, entendidos</p><p>como os únicos utilizados no processo de governar. São ignorados os recursos</p><p>políticos, organizacionais, de conhecimento e informação, entre todos os outros</p><p>necessários à condução de uma sociedade multidimensional, mas una. Dessa forma,</p><p>o reducionismo impôs-se, inapelavelmente.</p><p>A DEMANDA POR AVALIAÇÕES</p><p>O alto executivo governamental é, por definição, uma pessoa de ação. Dirigir</p><p>uma instituição, um programa, um processo é algo que só se faz mediante ações de</p><p>diversas naturezas: declarações, convocações, articulações, emissão de atos</p><p>normativos, atribuição de responsabilidades, alocação de recursos, formalização de</p><p>decisões (processos administrativos, contratos, convênios, acordos), entre outras.</p><p>O exercício de direção exige um incessante processo de deliberação e decisão.</p><p>Das muitas decisões que um dirigente público é obrigado a tomar diariamente, qual é</p><p>o percentual daquelas suportadas por conhecimento e informação satisfatórios e</p><p>elevada segurança sobre a pertinência, oportunidade e intensidade? Qual a</p><p>segurança sobre as consequências da decisão? Não existem informações que</p><p>possibilitem respostas confiáveis e precisas às perguntas. Mas, uma piada</p><p>frequentemente repetida na administração pública permite uma aproximação</p><p>esclarecedora: “o dirigente experiente ou esperto não assina nenhum documento sem</p><p>que pelo menos uma dezena de subalternos tenha aposto o seu correspondente “de</p><p>acordo” formal. Esta seria a garantia de que não se iria para a cadeia sozinho”. Ou</p><p>seja, a garantia de que a decisão tomada é legal, e apenas isso, é tão maior quanto</p><p>Faculdade de Minas</p><p>13</p><p>maior for o número daqueles que não veem nenhuma norma contrariada ou</p><p>desrespeitada.</p><p>Nada sobre a propriedade, a relevância, o momento ou a pretensa eficácia da</p><p>decisão. Isso ocorre não porque os dirigentes se sintam melhor procedendo dessa</p><p>maneira, e sim porque os processos praticados não permitem fazer diferente. As</p><p>decisões são tomadas porque não podem mais ser prorrogadas, porque o acúmulo</p><p>de documentos e demandas é desconfortável, porque as cobranças se avultam. Mas</p><p>as incertezas e as inseguranças de diversos tipos crescem em razão direta ao volume</p><p>de decisões não triviais que um dirigente é obrigado a tomar.</p><p>Entre os primeiros passos da caminhada consta, necessariamente, um esforço</p><p>para tornar mais claro e melhor delimitar os tipos e objetivos das avaliações que estão</p><p>sendo demandadas. Como se pode constatar na seção anterior, existem imprecisões</p><p>nas formulações contidas nos atos normativos e nos manuais. Fala-se em: avaliação</p><p>da consecução de objetivos estratégicos e avaliação dos resultados dos programas;</p><p>aferição dos resultados dos programas tendo como referência os objetivos fixados;</p><p>avaliação do conjunto dos programas em relação aos objetivos, diretrizes e macro-</p><p>objetivos do governo; avaliação do desempenho dos programas de cada área de</p><p>atuação do governo em relação aos macro-objetivos do plano; avaliação da execução</p><p>dos projetos e atividades que integram os programas, entre outras referências.</p><p>O que se segue resulta de uma leitura e interpretação particulares. Sem</p><p>dúvida, muitas outras são possíveis. A exigência é que, independentemente de quais</p><p>forem a leitura e interpretação feitas, sejam explicitados os entendimentos e</p><p>formulados os conceitos básicos. Sem isso, não se torna evidente a lógica que</p><p>presidirá a organização do sistema de avaliação nem os seus objetivos.</p><p>Faculdade de Minas</p><p>14</p><p>AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS</p><p>Mas, o que é avaliar? “Avaliar deriva de valia, que significa valor. Portanto,</p><p>avaliação corresponde ao ato de determinar o valor de alguma coisa. A todo momento</p><p>o ser humano avalia os elementos da realidade que o cerca. A avaliação é uma</p><p>operação mental que integra o seu próprio pensamento as avaliações que faz</p><p>orientam ou reorientam sua conduta” (Silva, 1992). Seja individual ou socialmente,</p><p>seja de uma perspectiva privada, pública ou estatal, avaliar significa determinar</p><p>o</p><p>valor, a importância de alguma coisa.</p><p>Avaliar será sempre, então, exercer o julgamento sobre ações,</p><p>comportamentos, atitudes ou realizações humanas, não importa se produzidas</p><p>individual, grupal ou institucionalmente. Mas, para tanto, há que se associar ao valor</p><p>uma capacidade de satisfazer alguma necessidade humana. E à avaliação compete</p><p>analisar o valor de algo em relação a algum anseio ou a um objetivo, não sendo</p><p>possível avaliar, consequentemente, sem se dispor de uma referência, de um quadro</p><p>referencial razoavelmente preciso.</p><p>Se a avaliação requer um referencial para que possa ser exercitada, este</p><p>deverá explicitar as normas (valores, imagem-objetivo, situações desejadas,</p><p>necessidades satisfeitas) que orientarão a seleção de métodos e técnicas que</p><p>permitam, além de averiguar a presença do valor, medir o quanto do valor, da</p><p>necessidade satisfeita, da imagem-objetivo se realizaram. Há de se ter em mente,</p><p>todavia, que a mensuração possibilitará apenas um conhecimento parcial, limitado</p><p>pela possibilidade restrita de obtenção de dados e informações quantitativas,</p><p>determinada pela definição de objetivos, metas e de recursos (de toda natureza)</p><p>envolvidos.</p><p>A avaliação tem que ser trabalhada com visão ampla, orientada por um</p><p>julgamento de valor, algo eminentemente qualitativo, focalizada sobre processos</p><p>complexos, em que os elementos em interação nem sempre produzem manifestações</p><p>Faculdade de Minas</p><p>15</p><p>mensuráveis, podendo, inclusive, alguns desses elementos, não apresentarem</p><p>atributos quantificáveis.</p><p>Não se pode descuidar de que “os julgamentos de valor são sempre mais</p><p>complexos do que meras operações de medição, em consequência, a tarefa de</p><p>avaliar, mais do que saberes técnicos, exige competência, discernimento e o</p><p>equilíbrio de um magistrado” (Machado, 1994) para que possa alcançar a legitimidade</p><p>necessária para validar ou impor correções ao objeto de avaliação.</p><p>Ou seja: avaliar não significa apenas medir, mas, antes de mais nada, julgar a</p><p>partir de um referencial de valores. É estabelecer, a partir de uma percepção</p><p>intersubjetiva e valorativa, com base nas melhores medições objetivas, o confronto</p><p>entre a situação atual com a ideal, o possível afastamento dos objetivos propostos,</p><p>das metas a alcançar, de maneira a permitir a constante e rápida correção de rumos,</p><p>com economia de esforços (de recursos) e de tempo. Sua função não é</p><p>(necessariamente) punitiva, nem de mera constatação diletante, mas a de verificar</p><p>em que medida os objetivos propostos estão sendo atingidos (Weneck, 1996).</p><p>Para tomar a melhor decisão subsequente e agir com máxima oportunidade.</p><p>Evidencia-se, então, ser de fundamental importância dispor de clara e precisa visão</p><p>da finalidade do valor que se busca alcançar com uma determinada ação ou</p><p>realização, para que se possa instituir critérios aceitáveis com os quais estas serão</p><p>avaliadas. Mais ainda, é igualmente fundamental ter clareza do objetivo mesmo da</p><p>avaliação, que aspectos do valor, da ação, da realização estarão sendo aferidos, pois</p><p>as decisões que as validam ou as corrigem podem se dar em espaços distintos (legal,</p><p>técnico, administrativo, político etc.), e requerer informações e abordagens também</p><p>distintas.</p><p>De toda a argumentação precedente, pode-se perceber que, seja do ponto de</p><p>vista governamental ou do da sociedade, avaliar é julgar a importância de uma ação</p><p>em relação a um determinado referencial valorativo, explícito e aceito como tal pelos</p><p>atores que avaliam. E que o conceito de avaliação é sempre mais abrangente do que</p><p>o de medir porque implica o julgamento do incomensurável. Diferentemente de</p><p>Faculdade de Minas</p><p>16</p><p>avaliar, medir é comparar tendo por base uma escala fixa. A medida objetiva pode</p><p>ajudar ou dificultar o conhecimento da real situação. Ajuda, se é tomada como um</p><p>dado entre outros e se for determinado com precisão o que está medindo. Caso</p><p>contrário pode confundir a interpretação por considerar-se a parte como todo</p><p>(Weneck, 1996, p. 374-375).</p><p>Com base no exposto, acredita-se que é possível e desejável tentar elaborar</p><p>um conceito de avaliação, de modo a permitir que outros se posicionem favorável,</p><p>crítica ou contrariamente e, nesse último caso, construam conceitos superiores. Isso</p><p>é necessário porque concepções distintas expressam diferenças ético-filosóficas,</p><p>além das de ordem metodológica, devendo ser explicitadas para tornar mais</p><p>transparentes e profícuas as contribuições para se organizarem sistemas de</p><p>avaliações com base em um legítimo entendimento comum. O que vem a seguir toma</p><p>como referência as formulações de José Anchieta E. Barreto (1993) e de Thereza</p><p>Penna Firme (1994), que, em dois pequenos grandes artigos, trazem inestimáveis</p><p>contribuições para pensar processos de avaliação das ações governamentais.</p><p>Propõe-se: Avaliação é uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa</p><p>organizacional, a partir de um quadro referencial ou padrão comparativo previamente</p><p>definidos. Pode ser considerada, também, como a operação de constatar a presença</p><p>ou a quantidade de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para</p><p>obtê-lo, tendo como base um quadro referencial ou critérios de aceitabilidade</p><p>pretendidos.</p><p>A definição do quadro referencial e dos elementos constitutivos do processo</p><p>de avaliação requer um trabalho paciente de negociação cooperativa, com vistas a</p><p>obter, pelo convencimento racional, um entendimento compartilhado dos pontos</p><p>comuns aceitos por todos: avaliadores e avaliados. Disto dependerá, em larga</p><p>medida, a legitimidade da avaliação e, também, a sua validade. Esta, por sua vez,</p><p>não é um critério geral, mas um critério específico para cada avaliação, que pode ser</p><p>válido em uma situação e inválido em outras.</p><p>Faculdade de Minas</p><p>17</p><p>Avaliar uma política é um dos estágios do ciclo das políticas públicas. Integra-</p><p>se ao ciclo como atividade permanente que acompanha todas as fases da política</p><p>pública, desde a identificação do problema da política até a análise das mudanças</p><p>sociais advindas da intervenção pública.</p><p>É um instrumento de gestão quando visa subsidiar decisões a respeito de sua</p><p>continuidade, de aperfeiçoamentos necessários, de responsabilização dos agentes.</p><p>É um instrumento de accountability quando informar, aos usuários e/ou</p><p>beneficiários e à sociedade em geral, sobre seu desempenho e impactos.</p><p>O PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS</p><p>A definição, desenho e manejo da avaliação requerem o conhecimento de três</p><p>elementos:</p><p>1 – O marco conceitual que define o que a política/programa ou projeto deve</p><p>realizar. Ou seja: os objetivos máximos, as metas, as estratégias ou atividades</p><p>(ações) selecionadas para atingir objetivos e metas e as relações supostamente</p><p>existentes entre os objetivos estabelecidos e as ações propostas.</p><p>2 – Os stakeholders, ou seja, todos os atores que tenham algum tipo de</p><p>interesse na política/programa/projeto: os gestores, as populações alvo, os</p><p>fornecedores de insumos, os financiadores (inclusive os contribuintes), os excluídos</p><p>e os diferentes segmentos da sociedade civil envolvidos direta ou indiretamente.</p><p>Especialmente útil, neste ponto, é a matriz de análise de stakeholders.</p><p>3 – Os critérios que serão usados para avaliar a política/programa/projeto.</p><p>Esses critérios estabelecem quais as características esperadas dos processos</p><p>(ações) e/ou dos resultados (outputs/outcomes/impactos). Usualmente são cinco os</p><p>critérios adotados nas avaliações de política/programas/projetos:</p><p>• Eficácia – a capacidade de produzir os resultados esperados/desejados.</p><p>Faculdade de Minas</p><p>18</p><p>• Eficiência – a capacidade de produzir os resultados desejados com o menor</p><p>dispêndio de recursos (humanos, materiais e financeiros).</p><p>• Efetividade –a capacidade de produzir resultados permanentes, diretos e</p><p>indiretos, usualmente definidos como impactos, ou</p><p>seja, as consequências maiores</p><p>de um resultado; e de produzir o número possível de efeitos colaterais ou</p><p>externalidades negativas.</p><p>• Equidade – a capacidade de contribuir para a redução das desigualdades e</p><p>da exclusão social.</p><p>• Sustentabilidade –a capacidade de desencadear mudanças sociais</p><p>permanentes, que alteram o perfil da própria demanda por políticas/programas sociais</p><p>e que retroalimentam o sistema de políticas sociais.</p><p>Avaliação de processos: por meio da análise dos processos organizacionais e</p><p>administrativos, objetiva verificar se um processo pode ser simplificado ou realizado</p><p>de forma mais eficiente.  Para isso, a implementação de uma política é geralmente</p><p>decomposta em partes separadas, e cada parte é avaliada de acordo com os critérios</p><p>de eficiência, efetividade e/ou accountability.</p><p>Avaliação de impacto é aquela que procura constatar os efeitos ou impactos</p><p>produzidos sobre a sociedade e, portanto, para além dos beneficiários diretos da</p><p>intervenção pública. Dois pressupostos orientam a avaliação de impacto.  Existe</p><p>propósito de mudança social na política em análise; e  Existe uma relação causal</p><p>entre a política e a mudança social provocada.  Neste caso deve-se constatar</p><p>empiricamente mudanças, proceder à sua diferenciação, à sua quantificação e</p><p>estabelecer a relação causa–efeito entre estas e a ação pública realizada por meio</p><p>da política.</p><p>Finalmente, devido a necessidade de melhorias na gestão do Estado,</p><p>promoção de eficiência no planejamento e busca cada vez maior de transparência, a</p><p>avaliação das políticas públicas é uma fase que vem ganhando destaque no decorrer</p><p>das últimas décadas. Nota-se que os esforços de uma avaliação sistematizada ainda</p><p>Faculdade de Minas</p><p>19</p><p>são incipientes no Brasil se comparado a países desenvolvidos e muitas vezes</p><p>dependem de recursos estrangeiros para se efetivar. Na maioria dos ministérios, a</p><p>atividade está restrita à avaliação de metas do Plano Plurianual ou a fins de prestação</p><p>de contas, tirando o foco dos resultados e impactos que uma política pode causar no</p><p>ambiente em que é aplicada. Além disso, existem as complexidades nas perspectivas</p><p>de desenho e metodologia de uma avaliação que dificulta ainda mais o processo.</p><p>Faculdade de Minas</p><p>20</p><p>REFERÊNCIAS</p><p>https://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_ppa_v</p><p>ol_1_web.pdf</p><p>https://pt.slideshare.net/88114499/apostila-de-planejamento-e-avaliao-de-</p><p>polticas-sociais</p><p>https://s3.amazonaws.com/ead_casa/ead_casa/ead_casa/CursoSecaoItem/1-</p><p>politicas-publicas-jaco-braatz.pdf</p><p>http://www.igepri.org/observatorio/a-importancia-do-planejamento-nas-</p><p>politicas-publicas/</p><p>http://cdn.fee.tche.br/publicacoes/cota_base_zero/02.pdf</p><p>https://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_ppa_vol_1_web.pdf</p><p>https://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_ppa_vol_1_web.pdf</p><p>https://pt.slideshare.net/88114499/apostila-de-planejamento-e-avaliao-de-polticas-sociais</p><p>https://pt.slideshare.net/88114499/apostila-de-planejamento-e-avaliao-de-polticas-sociais</p><p>https://s3.amazonaws.com/ead_casa/ead_casa/ead_casa/CursoSecaoItem/1-politicas-publicas-jaco-braatz.pdf</p><p>https://s3.amazonaws.com/ead_casa/ead_casa/ead_casa/CursoSecaoItem/1-politicas-publicas-jaco-braatz.pdf</p><p>http://www.igepri.org/observatorio/a-importancia-do-planejamento-nas-politicas-publicas/</p><p>http://www.igepri.org/observatorio/a-importancia-do-planejamento-nas-politicas-publicas/</p><p>http://cdn.fee.tche.br/publicacoes/cota_base_zero/02.pdf</p>