Livro-Texto Unidade II

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<p>86</p><p>Unidade II</p><p>Unidade II</p><p>5 O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO</p><p>Um governo financia seus gastos orçamentários predominantemente via cobrança de tributos. De</p><p>maneira complementar, financia suas ações via contratação de dívida, lançamento de título ou mesmo</p><p>proposta de arrecadação extra.</p><p>Dessa maneira, tem‑se um conceito bastante usado no tema: a carga tributária. Ela indica a</p><p>arrecadação tributária sobre o produto ou a renda nacional de um país.</p><p>Carga tributária = Tributos</p><p>(PIB, PNB)</p><p>Por tributos, pode‑se considerar:</p><p>Tributos = Impostos + Taxas + Contribuições de melhoria + Contribuições sociais e econômicas</p><p>O Código Tributário Nacional de 1966 e a Constituição Federal de 1988 dispõem dessa composição</p><p>de tributação. Decompondo esses tributos, tem‑se:</p><p>• Impostos: contribuições compulsórias instituídas e cobradas pelo Estado para financiar suas ações.</p><p>Esse tipo de tributo não pressupõe ressarcimento ou contrapartida direta para o contribuinte</p><p>mediante oferta de serviços ou concessão de benefício pelo Poder Público.</p><p>• Taxas: contribuições para que o Estado realize sua função de fiscalizar ou ofertar um serviço</p><p>público à comunidade. Elas podem ser regulatórias ou remuneratórias. No primeiro caso, elas</p><p>buscam impedir, restringir ou regular as atividades que afetam a vida e o interesse da população,</p><p>por exemplo, licenças concedidas para a abertura de um estabelecimento comercial ou industrial,</p><p>autorizações para edificações, posse ou porte de arma. No segundo caso, elas são cobradas quando</p><p>o setor público oferece um serviço à comunidade que envolve custo, portanto os usuários diretos</p><p>arcam com esse custo. Por exemplo, serviços de iluminação pública, coleta domiciliar de lixo,</p><p>conservação da pavimentação.</p><p>• Contribuições de melhoria: cobradas para que o Estado realize obras em beneficio da população</p><p>residente de uma área ou região, por exemplo, pavimentação de ruas, construção de sistemas</p><p>viários, calçamento; têm sido substituídas pelas taxas.</p><p>• Contribuições sociais e econômicas: objetivam financiar o Estado de bem‑estar social.</p><p>87</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>A partir da tabela a seguir, é possível verificá‑las no Brasil.</p><p>Tabela 1 – Contribuições sociais e econômicas no Brasil</p><p>Contribuições Ano de instituição</p><p>Contribuição previdenciária 1964</p><p>Salário‑educação 1964</p><p>Sistema S 1942</p><p>FGTS 1967</p><p>PIS/Pasep 1970‑1971</p><p>Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) 1989</p><p>Finsocial/Cofins 1982‑1991</p><p>IPMF/CPMF 1994‑1996</p><p>Cide‑Combustíveis 2001</p><p>Fonte: Oliveira (2009, p. 176).</p><p>A contribuição previdenciária financia todo o Sistema de Seguridade Social, que é composto por</p><p>Previdência Social, Saúde, Assistência Social e Seguro‑desemprego (este tem financiamento próprio</p><p>via Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT). O salário‑educação está voltado para financiar o Ensino</p><p>Fundamental, e o FGTS, para habitação popular e saneamento. O Sistema S está voltado para financiar</p><p>atividades de ensino e apoio técnico do setor privado.</p><p>Teoricamente, um sistema tributário está fundamentado em dois princípios: a neutralidade e a equidade.</p><p>A neutralidade exprime a não interferência nas decisões de alocação de recursos via mercado. Além disso,</p><p>a tributação deveria garantir a equidade na repartição da carga tributária, ou seja, o imposto ideal deveria</p><p>ser justo para assegurar uma distribuição equitativa do ônus do pagamento de tributos.</p><p>A Constituição Federal de 1988 proibiu a criação de impostos de incidência cumulativa (em cascata),</p><p>ao mesmo tempo que garantiu, por se tratar de um país de organização federativa, que todo novo</p><p>imposto criado, cuja competência passou a ser exclusiva da União, deve ter 20% de sua arrecadação</p><p>destinados para os governos subnacionais – estados e municípios (art. 157, inciso I).</p><p>De acordo com Oliveira (2009), a discussão sobre a tributação envolve a questão da distribuição da</p><p>renda sob os seguintes aspectos:</p><p>• funcional: quanto da renda do setor privado se transforma em lucros ou salários;</p><p>• pessoal: porcentagem de renda em cada percentil da população;</p><p>• regional: divisão entre as diversas unidades do país;</p><p>• governo versus setor privado: parcela da renda apropriada pelo governo;</p><p>• corte federativo: divisão dos recursos entre União, estados e municípios.</p><p>88</p><p>Unidade II</p><p>Os tributos podem ser classificados em categorias, da seguinte forma:</p><p>• impostos sobre o patrimônio (riqueza):</p><p>— incidem sobre o estoque acumulado de capital;</p><p>• impostos sobre a renda:</p><p>— incidem sobre os fluxos anuais de rendimento;</p><p>• impostos sobre vendas de mercadorias e serviços:</p><p>— cobrança sobre o produtor e o consumidor;</p><p>— base de cálculo da operação – valor adicionado ou total da transação.</p><p>Outra maneira de classificar os impostos é a partir do contribuinte:</p><p>• impostos diretos: é o contribuinte que arca com o ônus do pagamento, não podendo transferir</p><p>a terceiros:</p><p>— imposto sobre a renda ou o patrimônio;</p><p>— podem ser progressivos.</p><p>• impostos indiretos: o contribuinte pode transferir total ou parcialmente o ônus do pagamento a</p><p>terceiros; incidem sobre a renda gasta:</p><p>— imposto sobre a produção e o consumo de mercadorias e serviços;</p><p>— tendem a ser regressivos;</p><p>— IPI, ICMS.</p><p>Tabela 2 – Brasil: impostos diretos</p><p>Contribuições Ano de instituição</p><p>Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) 1922</p><p>Propriedade Territorial Rural (ITR) 1891‑1934</p><p>Propriedade Territorial Urbana (IPTU) 1891‑1934</p><p>Grandes Fortunas (IGF) 1988</p><p>Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCD) 1891‑1988</p><p>Transmissão de Imóveis Inter Vivos 1934‑1988</p><p>Propriedade de Veículos Automotores 1986</p><p>Fonte: Oliveira (2009, p. 191).</p><p>89</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>Tabela 3 – Brasil: impostos indiretos</p><p>Contribuições Ano da instituição</p><p>Importação (II) 1808</p><p>Exportação (IEx) 1818</p><p>Produtos Industrializados (IPI) 1966</p><p>Operações Financeiras (IOF) 1966</p><p>Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 1923‑1988</p><p>Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) 1891‑1966</p><p>Fonte: Oliveira (2009, p. 197).</p><p>Há, ainda, outra classificação em virtude da incidência e do comportamento em relação ao nível de</p><p>renda dos contribuintes:</p><p>• imposto regressivo: relação inversa ao nível de renda do contribuinte, penalizando os</p><p>contribuintes de menor poder aquisitivo (renda);</p><p>• imposto progressivo: relação positiva com o nível de renda, aumentando a participação</p><p>do imposto conforme aumenta a renda. Justiça fiscal;</p><p>• imposto proporcional: não altera a estrutura da distribuição de renda. O ônus do tributo é</p><p>idêntico, em termos relativos, para níveis diferenciados de renda;</p><p>• sistema tributário e equidade: sistema progressivo (após a cobrança de impostos, há uma</p><p>melhoria na estrutura da distribuição de renda); sistema regressivo (quando piorar); e sistema</p><p>proporcional (quando a distribuição ficar intacta).</p><p>Historicamente, o sistema tributário brasileiro pode ser caracterizado da seguinte maneira:</p><p>• De 1889 a 1930:</p><p>— arrecadação centralizada na União e nos estados;</p><p>— principal receita: imposto sobre as importações. O imposto sobre as exportações é de arrecadação</p><p>estatal, e o imposto sobre a indústria e profissões, de arrecadação municipal.</p><p>• Constituição de 1934: predomínio dos impostos sobre produtos. Limitação do imposto sobre</p><p>exportações.</p><p>• Constituição de 1946: aumento da receita tributária nos municípios; institucionalização de um</p><p>sistema de transferência de impostos entre os entes da federação.</p><p>90</p><p>Unidade II</p><p>• Reforma de 1964:</p><p>— objetivos: solucionar o problema do déficit fiscal e dotar a estrutura tributária dos meios</p><p>necessários para apoiar e estimular o crescimento econômico; melhorar qualitativamente o</p><p>efeito alocativo dos tributos; centralização de recursos;</p><p>— proposta: criar a tributação sobre o valor agregado (em vez do “em cascata”) em relação aos</p><p>impostos cumulativos;</p><p>— dois impostos sobre o valor agregado: imposto sobre produtos industrializados (IPI) (União) e</p><p>imposto sobre circulação de mercadorias (ICM, depois ICMS) (estados).</p><p>— categorias de impostos: imposto sobre comércio exterior; impostos</p><p>o fator previdenciário</p><p>teve como efeito imediato a postergação do pedido de aposentadoria.</p><p>116</p><p>Unidade II</p><p>1970 1980 1991 2000 2010</p><p>0,0%</p><p>2,5%</p><p>5,0%</p><p>5,0%</p><p>5,8%</p><p>6,8%6,8%</p><p>7,8%</p><p>9,8%</p><p>5,2%</p><p>6,4%</p><p>7,8%</p><p>9,3%9,3%</p><p>11,7%11,7%</p><p>5,1%</p><p>6,1%</p><p>7,3%</p><p>8,6%</p><p>10,8%</p><p>7,5%</p><p>10,0%</p><p>12,5%</p><p>Homens Mulheres Total</p><p>Figura 25 – Taxa de participação das pessoas idosas na população total do país,</p><p>segundo o sexo, em porcentagem</p><p>Fonte: Brasil (2011).</p><p>A política previdenciária também impacta de forma significativa sobre o nível de pobreza (Brasil,</p><p>2010, p. 5): “Assumindo como condição de pobreza a percepção de rendimento domiciliar per capita</p><p>inferior a meio salário mínimo, estima‑se em 55,13 milhões a quantidade de pessoas em condição de</p><p>pobreza em 2009 (considerando rendas de todas as fontes)”.</p><p>Os benefícios previdenciários propiciaram uma redução de 12,5% na taxa de pobreza, o que significa</p><p>um montante de aproximadamente 23 milhões de indivíduos em 2009 (Brasil, 2010).</p><p>0,0%</p><p>10,0%</p><p>20,0%</p><p>Idade (em anos)</p><p>%</p><p>d</p><p>e</p><p>po</p><p>br</p><p>es</p><p>30,0%</p><p>40,0%</p><p>50,0%</p><p>60,0%</p><p>70,0%</p><p>80,0%</p><p>90,0%</p><p>100,0%</p><p>0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75</p><p>Linha de pobreza estimada</p><p>(caso não houvesse transferências previdenciárias)</p><p>Com transferências previdenciárias Sem transferências previdenciárias</p><p>Linha da pobreza observada</p><p>Figura 26 – Percentual de pessoas com menos de ½ salário mínimo de renda domiciliar</p><p>per capita no Brasil por idade, considerando e não considerando a renda previdenciária – 2009</p><p>Fonte: Brasil (2010).</p><p>117</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>O gráfico anterior mostra a importância das transferências previdenciárias sobre a pobreza na</p><p>população idosa. A Previdência Social representa, assim, a garantia de renda para o trabalhador em idade</p><p>pós‑laboral (avançada). Apesar de os benefícios previdenciários propiciarem uma redução da pobreza</p><p>em todas as faixas etárias, o impacto desse benefício apresenta‑se em grande expansão na faixa etária</p><p>acima dos 55 anos, principalmente no que tange à diferença entre o percentual de pobres com e sem</p><p>as transferências previdenciárias.</p><p>Portanto, o gráfico mostra a redução da pobreza com o aumento da idade (área azul inferior). Se</p><p>não houvesse as transferências previdenciárias, a pobreza aumentaria para a população com 70 anos de</p><p>idade ou mais. Assim, verificamos que a política previdenciária tem grande efeito sobre a eliminação da</p><p>pobreza no Brasil.</p><p>6.5 Saúde</p><p>Desde meados da década de 1970, o movimento sanitarista luta pelo Sistema Único de Saúde (SUS),</p><p>que tinha caráter universal e gratuito, atingindo mais uma demanda de proteção social aos cidadãos</p><p>brasileiros, porém ele só foi construído a partir da Constituição de 1988.</p><p>Conforme abordado em Marques e Mendes (2005), a descentralização da gestão do sistema público</p><p>de saúde ocorre desde os anos 1980. Inicialmente, foi introduzido o Programa Nacional de Serviços</p><p>Básicos da Saúde (Prev‑Saúde) e, posteriormente, as Ações Integradas de Saúde. Apesar do nome do</p><p>programa, a descentralização não foi superada e, ao contrário do que propunha, o Instituto Nacional de</p><p>Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) e o Sistema Unificado e Descentralizado da Saúde (Suds)</p><p>deram notoriedade ao processo de descentralização da gestão da saúde pública.</p><p>A construção do Sistema Único de Saúde (SUS) buscou romper o modelo descentralizado para um</p><p>novo modelo em busca de (Marques; Mendes, 2005):</p><p>• instituição do direito universal e integral à saúde. Assim, eliminou‑se o acesso restrito e segmentado</p><p>de trabalhadores formais no caso do Inamps;</p><p>• modelo de financiamento integrado com o Sistema de Seguridade Social, eliminando o modelo</p><p>anterior de financiamento com base nas contribuições de empregado e empregador.</p><p>Conforme apontado pelo relatório da Anfip (1995),</p><p>Segundo a Constituição Federal (Art. 196) a saúde é direito de todos e</p><p>dever do Estado. É evidente, porém, que tal preceito constitucional situa‑se</p><p>mais no campo das aspirações nacionais do que das nossas realidades.</p><p>Sabemos, perfeitamente, das enormes dificuldades enfrentadas na área da</p><p>saúde. As ações preventivas, que são fundamentais em termos de saúde</p><p>pública, são praticamente inexistentes. Como consequência há necessidade</p><p>de maiores e mais onerosas demandas nas ações de medicina curativa ou,</p><p>mais apropriadamente, da assistência médica, cujos resultados são bem</p><p>menos eficazes (Anfip, 1995, p. 67).</p><p>118</p><p>Unidade II</p><p>A saúde foi regulamentada pela Lei Orgânica da Saúde, Lei 8.080, em 1990. É importante observar</p><p>que, no que se refere à questão do financiamento, há um consenso nos setores da saúde pública de que</p><p>é necessária a destinação de 30% do orçamento da Seguridade Social para a Saúde na forma contida no</p><p>art. 55 das Disposições Transitórias da Constituição de 1988. Segundo apontou Dr. Elias Antônio Jorge,</p><p>representante do Ministério da Saúde no Conselho Nacional de Saúde e Coordenador da Comissão</p><p>de Acompanhamento do Processo Orçamentário do Órgão, “no corpo constitucional permanente para</p><p>garantir sua aplicação automática, sendo preciso, também, acabar com a especialização das fontes de</p><p>custeio” Anfip, 1995, p. 69).</p><p>Figura 27 – Sistema Único de Saúde</p><p>Disponível em: https://cutt.ly/FwkNMxbW. Acesso em: 31 ago. 2023.</p><p>Para garantir a sobrevivência do cidadão, há ainda outros pontos que podem ser analisados e que</p><p>são agravantes no Brasil, como saneamento básico, alimentação, moradia e educação. Todos esses</p><p>fatores influenciam as condições de saúde da população.</p><p>6.6 Melhorias das condições de saúde da população brasileira</p><p>• Entre 1980 e 2002, a queda da mortalidade geral foi de 6,3 para 5,6 por mil habitantes.</p><p>• Entre 1990 e 2002, a queda da mortalidade infantil foi de 45,3 para 25,1 por mil nascidos vivos.</p><p>Essa queda, provavelmente, esteja relacionada ao aumento de cobertura do saneamento básico,</p><p>do abastecimento de água, dos serviços de saúde, dos programas de saúde e dos programas de</p><p>aleitamento materno e reidratação oral.</p><p>• Alteração no perfil da mortalidade por causas. Em 1980, entre as cinco primeiras causas apontadas</p><p>de óbito, estavam: doenças do aparelho circulatório, causas externas, doenças infecciosas</p><p>e parasitárias, neoplasias e doenças do aparelho respiratório. Em 2000, as doenças infecciosas e</p><p>parasitárias deixaram de participar da lista como as cinco primeiras causas. Em grande medida,</p><p>isso ocorreu pelo abastecimento de água, pelo tratamento de esgoto sanitário e pela coleta do lixo.</p><p>119</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>Segundo o Boletim de Políticas Sociais do Ipea, lançado em maio de 2011, a política de saúde está</p><p>organizada de acordo com os diferentes tipos de atividades e níveis de atenção:</p><p>• assistência farmacêutica;</p><p>• atenção básica – inclui o Programa Saúde da Família (PSF);</p><p>• atenção de média e de alta complexidade – inclui a política de atendimento de urgências e</p><p>emergências que está relacionada ao Sistema de Atendimento Móvel de Urgência (Samu) e às</p><p>Unidades de Pronto‑Atendimento (UPAs).</p><p>Há também uma organização de acordo com os grupos populacionais específicos, entre os quais</p><p>podem ser citados:</p><p>• mulheres;</p><p>• crianças;</p><p>• pessoa idosa;</p><p>• trabalhadores.</p><p>Por último, a organização por ações de vigilância em saúde:</p><p>• vigilância de doenças;</p><p>• agravos e seus fatores de risco;</p><p>• vigilância ambiental.</p><p>A implementação dessas políticas de saúde requer a atuação coordenada das três esferas de governo</p><p>(União, estados e municípios) e também dos seus órgãos setoriais – o Ministério da Saúde (MS), as</p><p>secretarias estaduais e as secretarias municipais de saúde.</p><p>O Programa Saúde da Família vem encontrando dificuldades para sua expansão nos municípios de</p><p>maior porte e continua com problemas nas áreas de gestão, de recursos humanos e de articulação com</p><p>o restante da rede de serviços, além da necessidade de investimentos em infraestrutura que permitam</p><p>seu melhor funcionamento (Ipea, 2011).</p><p>Ainda de acordo com o boletim do Ipea (2011), as Equipes de Saúde da Família (ESFs) são compostas</p><p>cada</p><p>uma por médico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e agentes comunitários de saúde (ACS). Essas</p><p>equipes atuam de forma sistemática, focada na comunidade, em ações de prevenção e promoção da</p><p>saúde. Além disso, são responsáveis pela análise, pelo acompanhamento e pela busca de solução para os</p><p>problemas de saúde da população sob sua responsabilidade.</p><p>120</p><p>Unidade II</p><p>Alguns resultados do PSF mostram que a cobertura da estratégia do programa, em 2009, contava</p><p>com 30,3 mil ESFs e 234,7 mil ACS. O que se verificou foi que, entre 2008 e 2009, essa cobertura</p><p>populacional pelas ESFs ampliou‑se de 49,5% para 50,7%. Em 2009, essa cobertura era, em média,</p><p>superior a 80% da população nos municípios com até 20 mil habitantes; e menor que 30% nos</p><p>municípios com mais de 500 mil habitantes. A pesquisa suplementar de saúde da PNAD 2008 avaliou</p><p>o cadastramento dos domicílios no Programa Saúde da Família. De acordo com a pesquisa amostral,</p><p>47,7% dos domicílios informaram estar cadastrados no programa, o que representa uma cobertura</p><p>populacional de 50,9%. É importante notar que o maior percentual de cadastramento foi encontrado</p><p>em domicílios com renda mensal domiciliar per capita (RDPC) mais baixa: os domicílios com renda</p><p>de até meio salário mínimo (SM) tiveram uma cobertura de aproximadamente 62%, enquanto a</p><p>cobertura dos domicílios com RDPC superior a cinco SMs foi 16,2% (Ipea, 2011).</p><p>A avaliação do IPEA com relação às UPAs é positiva, mostrando que, em contribuindo:</p><p>[...] existem estudos que já demonstram esse resultado, para a redução</p><p>da pressão sobre os serviços de urgência e emergência dos hospitais, que</p><p>poderiam então ficar mais disponíveis para os casos de maior gravidade ou</p><p>que necessitam de atendimento mais especializado. Contudo, em algumas</p><p>especialidades, as UPAs estão substituindo todos os serviços prestados nas</p><p>urgências/emergências dos hospitais em vez de cuidar somente dos casos</p><p>menos complexos. O problema está também na área de recursos humanos,</p><p>sobretudo na sua insuficiência numérica. Em muitos casos, as UPAs têm sido</p><p>colocadas em funcionamento à custa de pessoal que estava atuando nos</p><p>serviços de urgência e emergência de hospitais públicos, levando, inclusive,</p><p>ao fechamento de serviços específicos (Ipea, 2011, p. 88).</p><p>6.7 Assistência Social</p><p>A assistência social tem suas diretrizes firmadas com a Constituição de 1988. De acordo com o</p><p>Capítulo II, Seção IV – Da Assistência Social (Brasil, 1988, grifo nosso):</p><p>Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,</p><p>independentemente de contribuição à seguridade social, e</p><p>tem por objetivos:</p><p>I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;</p><p>II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;</p><p>III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;</p><p>IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a</p><p>promoção de sua integração à vida comunitária;</p><p>121</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa</p><p>portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de</p><p>prover à própria manutenção ou de tê‑la provida por sua família, conforme</p><p>dispuser a lei.</p><p>Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão</p><p>realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no</p><p>art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes</p><p>diretrizes:</p><p>I – descentralização político‑administrativa, cabendo a coordenação e as</p><p>normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos</p><p>programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades</p><p>beneficentes e de assistência social;</p><p>II – participação da população, por meio de organizações representativas, na</p><p>formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.</p><p>Portanto, constitucionalmente, para um cidadão ter acesso ao benefício não é preciso contribuir</p><p>previamente ao sistema de seguridade, basta apresentar os condicionantes anteriores. O art. 204</p><p>mostra que os recursos para financiamento dos serviços assistenciais serão advindos das receitas</p><p>do sistema de Seguridade Social. Além disso, a Constituição prevê a gestão com participação</p><p>da população.</p><p>Além da Constituição, a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) – Lei n. 8.742, de 7 de dezembro</p><p>de 1993 – regulamentou as diretrizes, os objetivos e os princípios das ações. No Capítulo III –</p><p>Da Organização e da gestão – art. 7º, ficou estabelecido que as ações de assistência social devem atender</p><p>às normas expedidas pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). A gestão deve ocorrer de</p><p>forma descentralizada e participativa, com a presença do Poder Público e da sociedade civil na forma</p><p>de movimentos sociais e entidades de assistência social.</p><p>O Sistema Único de Assistência Social (Suas) foi deliberado na IV Conferência Nacional de</p><p>Assistência Social, e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) passou a</p><p>implantar o programa. O Suas serve para organizar toda a oferta da assistência social em todo o</p><p>Brasil, promovendo bem‑estar e proteção social à sociedade brasileira. As ações são coordenadas de</p><p>acordo com a nova Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada pelo Conselho Nacional</p><p>de Assistência Social (CNAS) em 2004.</p><p>Já a gestão das ações obedece à Norma Operacional Básica do Suas (NOB/Suas). Prevê a descentralização</p><p>administrativa do sistema, a relação entre diferentes esferas do governo (federal, estadual e municipal)</p><p>e a gestão financeira dos recursos públicos. Toda essa gestão deve ser transparente e universal, para</p><p>combater a pobreza e a desigualdade social.</p><p>122</p><p>Unidade II</p><p>Apesar da universalização prevista da assistência social, há alguns especialistas na área que</p><p>comentam sobre o assunto:</p><p>No âmbito da política de assistência social, a promulgação da Lei</p><p>Orgânica de Assistência Social (LOAS) não conseguiu ainda superar</p><p>a compreensão equivocada da focalização em segmentos e situações</p><p>específicas. A abrangência dessa política é muito restrita e os serviços</p><p>socioassistenciais não atingem mais do que 25% da população que</p><p>teria direito a esses serviços, à exceção do Benefício de Prestação</p><p>Continuada (BPC) e do Programa Bolsa Família, que vêm crescendo e</p><p>são responsáveis pela absorção de mais de 90% dos recursos destinados</p><p>à função assistência social. O Sistema Único de Assistência Social</p><p>(SUAS), em processo de implementação desde 2004, está provocando</p><p>uma reorganização dessa política social. Ainda enfrenta, contudo,</p><p>enormes dificuldades, sobretudo nas relações entre as três esferas de</p><p>governo, no cofinanciamento, na expansão dos Centros de Referência</p><p>de Assistência Social (CRAS) e na sua necessária articulação com as</p><p>demais políticas sociais (Boschetti, 2008, p. 104).</p><p>Entre os programas assistenciais que mais ganharam notoriedade nos últimos governos, está</p><p>certamente o Programa Bolsa Família, que permitiu uma transferência de renda e o combate à miséria</p><p>no Brasil. O Bolsa Família atende mais de 12 milhões de famílias em todo o Brasil. O benefício</p><p>depende da renda familiar por pessoa (limitada a R$ 140), do número e da idade dos filhos e pode</p><p>variar entre R$ 32,00 e R$ 242,00.</p><p>Já que falamos de Seguridade Social anteriormente, agora iremos analisar os impactos das políticas</p><p>de proteção social que mais afetaram a vida do cidadão brasileiro.</p><p>6.8 Política assistencial: Programa Bolsa Família</p><p>O Programa Bolsa Família (PBF), introduzido por Lula em 2003, é a principal política de transferência de</p><p>renda existente no Brasil, caso não seja considerado o efeito do benefício assistencial (Benefício</p><p>de Prestação Continuada – BPC) e do piso de um salário mínimo do Regime Geral de Previdência</p><p>Social (RGPS) pago aos trabalhadores rurais e urbanos. Há diversas críticas ao PBF, como a ideia de que</p><p>houve uma maior taxa de fecundidade, ou seja, as mães optaram por ter mais filhos para aumentar</p><p>o valor do benefício, ou de que houve um incentivo a pessoas viverem</p><p>do benefício, em detrimento</p><p>do salário. Críticas que não necessariamente têm cabimento. A despeito disso, é importante avaliar o</p><p>valor do benefício e seus efeitos sociais e também a proporção de gasto desse programa no orçamento</p><p>global do Brasil.</p><p>123</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>Quadro 1 – Benefícios pagos pelo Programa Bolsa Família</p><p>Benefício Básico, no</p><p>valor de R$ 85,00 Pago a famílias extremamente pobres (per capita mensal de até R$ 85,00)</p><p>Benefícios Variáveis</p><p>1 – Benefício Variável Vinculado</p><p>à Criança ou ao Adolescente</p><p>de 0 a 15 anos</p><p>R$ 39,00 (até 5 por família)</p><p>Pago às famílias com renda mensal de até R$ 170,00 per capita e que tenham</p><p>crianças ou adolescentes de 0 a 15 anos de idade em sua composição</p><p>É exigida frequência escolar das crianças e dos adolescentes entre 6 e 15 anos de idade.</p><p>Os responsáveis devem levar as crianças menores de 7 anos para tomar as</p><p>vacinas recomendadas pelas equipes de saúde e para pesar, medir e fazer o</p><p>acompanhamento do crescimento e do desenvolvimento</p><p>2 – Benefício Variável Vinculado</p><p>à Gestante</p><p>R$ 39,00</p><p>Pago às famílias com renda mensal de até R$ 170,00 por pessoa e que tenham</p><p>grávidas em sua composição. São repassadas 9 parcelas mensais.  O benefício só será</p><p>concedido se a gravidez for identificada pela área de saúde para que a informação</p><p>seja inserida no Sistema Bolsa Família na Saúde</p><p>As gestantes devem fazer o pré‑natal e ir às consultas na Unidade de Saúde</p><p>3 – Benefício Variável Vinculado</p><p>à Nutriz</p><p>R$ 39,00</p><p>Pago às famílias com renda mensal de até R$ 170,00 por pessoa e que tenham</p><p>crianças com idade entre 0 e 6 meses em sua composição, para reforçar a</p><p>alimentação do bebê, mesmo nos casos em que o bebê não more com a mãe.  São 6</p><p>parcelas mensais</p><p>Para que o benefício seja concedido, a criança precisa ter seus dados incluídos no</p><p>Cadastro Único até o sexto mês de vida</p><p>4 – Benefício Variável Vinculado</p><p>ao Adolescente</p><p>R$ 46,00 (até 2 por família)</p><p>Pago às famílias com renda mensal de até R$ 170,00 por pessoa e que tenham</p><p>adolescentes entre 16 e 17 anos em sua composição. É exigida frequência escolar</p><p>dos adolescentes</p><p>5 – Benefício para Superação</p><p>da Extrema Pobreza</p><p>Valor calculado para cada família</p><p>Pago às famílias que continuem com renda mensal per capita inferior a R$ 85,00,</p><p>mesmo após receberem outros tipos de benefícios do Programa</p><p>Depois de cinco anos, completados em 2009, o Programa Bolsa Família (PBF) apresenta avanços</p><p>quanto à cobertura da população em situações de pobreza e indigência e quanto à continuidade e à</p><p>operacionalização. Diversos estudos e análises apontam para a contribuição do programa na redução</p><p>das desigualdades sociais e da pobreza. Esta subseção está baseada no relatório de Política Social do</p><p>Ipea (2011).</p><p>No final de 2009, o PBF atendia 12,4 milhões de famílias, sendo a região Nordeste a de maior</p><p>concentração, seguida pelo Sudeste. Além disso, o PBF permitiu um aumento da renda média das famílias.</p><p>Se considerarmos o Brasil, a renda média passou de R$ 48,69, antes do recebimento do benefício, para</p><p>R$ 72,42, após o recebimento (crescimento de 48,7%). O impacto maior foi novamente no Nordeste,</p><p>seguido pelo Norte.</p><p>Efeitos no que se refere à saúde e à educação:</p><p>• As crianças e os adolescentes (6 a 17 anos) do Bolsa Família têm uma taxa de matrícula 4,4 pontos</p><p>percentuais maior que os não beneficiários de igual perfil socioeconômico. Este efeito é maior na</p><p>região Nordeste.</p><p>124</p><p>Unidade II</p><p>• As crianças e os adolescentes do PBF têm taxa de progressão escolar 6,0 pontos percentuais</p><p>maiores do que os não beneficiários de igual perfil socioeconômico.</p><p>• O programa aumenta a busca por serviços de saúde. As mulheres grávidas beneficiárias</p><p>tiveram em média 1,5 mais consultas pré‑natal que as grávidas não beneficiárias de mesmo</p><p>perfil socioeconômico.</p><p>• O programa explica o aumento do peso das crianças beneficiárias ocorrido entre 2005 e 2009.</p><p>• As crianças do PBF de até 6 meses também receberam as sete vacinas prescritas em proporção</p><p>maior (15 pontos percentuais) que as não beneficiárias de mesmo perfil socioeconômico.</p><p>• Os beneficiários demonstram bom conhecimento de aspectos operacionais do programa. Mais</p><p>de 80% identificam a linha de extrema de pobreza do programa e mais de 90% identificam as</p><p>principais condicionalidades de educação e saúde.</p><p>• Os beneficiários declaram majoritariamente (81%) não enfrentar problemas para cumprir</p><p>as condicionalidades.</p><p>O PBF já beneficiou muitas famílias, conforme pode ser observado a seguir:</p><p>0,0</p><p>2,0</p><p>4,0</p><p>6,0</p><p>8,0</p><p>10,0</p><p>12,0</p><p>14,0</p><p>16,0</p><p>18,0</p><p>20,0</p><p>22,0</p><p>24,0</p><p>26,0</p><p>2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013</p><p>3,63,6</p><p>6,5</p><p>8,7</p><p>11,1 11,1</p><p>11,611,6</p><p>12,3</p><p>12,9 13,413,4</p><p>13,713,7 14,1</p><p>3,4</p><p>5,75,7</p><p>6,5</p><p>7,8</p><p>9,2</p><p>10,5</p><p>12,7</p><p>14,6</p><p>17,617,6</p><p>20,3</p><p>24,9</p><p>Famílias beneficiadas (milhões) Valores dos benefícios (R$ bilhões)</p><p>Figura 28 – Programa Bolsa Família – famílias beneficiadas e valores dos benefícios</p><p>Fonte: Brasil (2015).</p><p>125</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>O gráfico 28 é importante para se ter a dimensão da pobreza no Brasil. O PBF pode não ser a melhor</p><p>maneira de se combater a pobreza, porém foi sem dúvida uma medida eficaz, já que reduziu drasticamente</p><p>esse fenômeno, e com baixo custo para os cofres públicos (aproximadamente 0,5% do PIB).</p><p>Figura 29 – Beneficiários com o cartão do Programa Bolsa Família</p><p>Disponível em: https://cutt.ly/gwkN18Ho. Acesso em: 28 nov. 2016.</p><p>Quanto à distribuição desse benefício, tem‑se uma concentração nas regiões Nordeste e Sul, já que</p><p>são a mais pobre e a mais populosa do Brasil, respectivamente.</p><p>Centro‑Oeste</p><p>5%</p><p>Nordeste</p><p>53%</p><p>Sudeste</p><p>23%</p><p>Norte</p><p>11%</p><p>Sul</p><p>8%</p><p>Figura 30 – Distribuição regional dos benefícios do PBF, em 2009</p><p>Apesar dos efeitos positivos do PBF, do simples fato de sua existência ter melhorado a condição de</p><p>vida de milhões de brasileiros e de ser reconhecido mundialmente, o programa recebeu e recebe vários</p><p>tipos de crítica, como mencionado anteriormente.</p><p>126</p><p>Unidade II</p><p>Resumo</p><p>Quanto ao sistema tributário, vimos nesta unidade que:</p><p>Carga tributária = Tributos</p><p>(PIB, PNB)</p><p>, sendo tributos dados por:</p><p>Tributos = Impostos + Taxas + Contribuições de melhoria + Contribuições</p><p>sociais e econômicas</p><p>Outros conceitos importantes são:</p><p>• Impostos diretos: é o contribuinte que arca com o ônus do</p><p>pagamento, não podendo transferir a terceiros; tendem a ser</p><p>progressivos. Exemplo: imposto sobre a renda ou o patrimônio.</p><p>• Impostos indiretos: o contribuinte pode transferir total ou</p><p>parcialmente o ônus do pagamento a terceiros; incidem sobre a renda</p><p>gasta e tendem a ser regressivos. Exemplo: imposto sobre circulação</p><p>de mercadorias e serviços.</p><p>Historicamente, a carga tributária brasileira apresenta uma tendência</p><p>de crescimento. A Constituição de 1988 desenhou um sistema tributário</p><p>progressivo, mas, na realidade, esse sistema é bastante regressivo quando</p><p>se observa a incidência dos tributos. Além disso, outra característica</p><p>é a concentração da receita na União, o que prejudica a tentativa de</p><p>descentralizar a gestão e o poder do Estado.</p><p>O Sistema de Seguridade Social no Brasil, tal como é conhecido</p><p>atualmente, foi formatado na Constituição de 1988. Esse sistema se</p><p>apresenta, em matéria de proteção social, como de caráter público e</p><p>universal para todos os cidadãos e de dever do Estado. Ele representou um</p><p>avanço em direitos sociais, já que é um sistema integrado que envolve: a</p><p>Previdência Social, a Saúde, a Assistência Social e o Seguro‑desemprego.</p><p>Antes disso, havia alguns programas sociais, porém eles não apresentavam</p><p>esse caráter universal.</p><p>A própria Constituição previa uma base de financiamento diversificada</p><p>para garantir a implantação desses direitos. Porém, nos anos 1990, diante</p><p>do quadro de crise econômica e política e do avanço do neoliberalismo,</p><p>houve desde falhas na implantação desse sistema até reformas. Em 1998,</p><p>durante do governo de FHC, houve a primeira reforma da Previdência, que</p><p>retirou alguns direitos dos trabalhadores do segmento privado</p><p>da economia.</p><p>127</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>Em 2003, no início do governo Lula, o quadro de reformas apresentou</p><p>mudanças na Previdência. Apesar disso, houve a implementação de</p><p>uma política assistencial: o Programa Bolsa Família (PBF). Esse programa</p><p>beneficiou uma parcela significativa da população pobre e miserável,</p><p>afetando inclusive a saúde e a educação. Assim, essas políticas são</p><p>importantes por permitirem uma melhora na distribuição de renda e na</p><p>desigualdade social.</p><p>128</p><p>Unidade II</p><p>Exercícios</p><p>Questão 1. Acerca da classificação dos tributos, analise as afirmativas a seguir:</p><p>I – Tributos diretos são aqueles cujo ônus recai sobre o próprio contribuinte.</p><p>II – Tributos incidentes sobre a renda e o patrimônio são considerados indiretos e atendem ao</p><p>princípio da capacidade de pagamento.</p><p>III – Imposto cumulativo sobre vendas de mercadorias é considerado como indireto e atende aos</p><p>princípios de neutralidade e progressividade.</p><p>IV – Impostos seletivos, a exemplo dos incidentes sobre bebidas alcoólicas, ferem o princípio da</p><p>neutralidade e são considerados como indiretos.</p><p>É correto o que se afirma em:</p><p>A) I, apenas.</p><p>B) IV, apenas.</p><p>C) II e III, apenas.</p><p>D) I e II, apenas.</p><p>E) I e IV, apenas.</p><p>Resposta correta: alternativa E.</p><p>Análise das afirmativas</p><p>I – Afirmativa correta.</p><p>Justificativa: trata‑se da definição do conceito de tributo direto.</p><p>II – Afirmativa incorreta.</p><p>Justificativa: os tributos incidentes sobre a renda e o patrimônio são considerados como diretos.</p><p>III – Afirmativa incorreta.</p><p>Justificativa: o tributo é considerado como direto e não atende aos princípios de neutralidade</p><p>e progressividade.</p><p>129</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>IV — Afirmativa correta.</p><p>Justificativa: são impostos que ferem o princípio da neutralidade. Portanto, provocam mudanças</p><p>de comportamento.</p><p>Questão 2. (Enade 2006) Entre 1968 e 1973, a economia brasileira apresentou elevadas taxas de</p><p>crescimento com baixa inflação, sendo tal período apontado como “milagre econômico”. Contribuíram</p><p>para esse “milagre econômico”:</p><p>I – A realização de reformas tributária, financeira e salarial, no período 1964‑1967.</p><p>II – A existência de capacidade ociosa na indústria, no início do período.</p><p>III – A conjuntura econômica mundial favorável, em termos comerciais e de financiamento.</p><p>Está(ão) correto(s) o(s) item(ns):</p><p>A) I, apenas.</p><p>B) III, apenas.</p><p>C) I e II, apenas.</p><p>D) II e III, apenas.</p><p>E) I, II e III.</p><p>Resposta correta: alternativa E.</p><p>Análise das afirmativas</p><p>I – Afirmativa correta.</p><p>Justificativa: as reformas tributária, financeira e salarial do período 1964‑1967 (por meio do Plano de</p><p>Ação Econômica do Governo – PAEG) efetivamente contribuíram para o “milagre econômico” do período</p><p>posterior. Retomando o discurso desenvolvimentista, mas atrelando‑o a um programa de estabilização</p><p>e de controle da inflação, o PAEG permitiu as transformações institucionais que preparariam o terreno</p><p>para o crescimento dos anos de 1968 a 1973. Do ponto de vista salarial, e com o objetivo de controlar o</p><p>excesso de demanda, que se entendia como causa principal da inflação, obteve‑se um arrocho salarial</p><p>de quase 27%, somando‑se as perdas de 1965 a 1967; é importante ressaltar, entretanto, que esse</p><p>achatamento salarial só foi possível por meio do autoritarismo e da ação repressora nos sindicatos e nas</p><p>representações trabalhistas, e da política “disciplinadora” assegurada pela criação do Fundo de Garantia</p><p>por Tempo de Serviço – FGTS, que substituía a antiga estabilidade no emprego após dez anos de serviço.</p><p>O reajuste anual do salário completava a redução do poder aquisitivo dos salários.</p><p>130</p><p>Unidade II</p><p>Com relação à política financeira, o PAEG criou o Banco Central e o Conselho Monetário Nacional</p><p>e institucionalizou os mecanismos de correção monetária com os reajustes a partir das Obrigações</p><p>Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Além de aparelhar o sistema financeiro, também procurou</p><p>restringir a liquidez dos meios de pagamento, especialmente aqueles nas mãos dos trabalhadores. Em</p><p>relação à política tributária, o PAEG criou um sistema tributário centralizado, permitindo o aumento da</p><p>arrecadação: o Estado passou a se financiar atrelando a dívida pública às ORTNs ou às LTNs (Letras do</p><p>Tesouro Nacional) e fomentaram as exportações por meio de incentivos fiscais.</p><p>II – Afirmativa correta.</p><p>Justificativa: como herança da recessão dos anos anteriores, havia capacidade ociosa na maioria</p><p>das indústrias, especialmente em função das escalas mínimas e da desorganização econômica: a queda</p><p>na produção industrial, nos anos anteriores, havia sido notável. A intenção de Delfim Netto, gestor do</p><p>“milagre econômico”, era aproveitar essa capacidade ociosa para, liberando o crédito e retomando o</p><p>investimento, fazer dela uma oportunidade para o crescimento.</p><p>III – Afirmativa correta.</p><p>Justificativa: já recuperado da II Guerra Mundial e embalado pelo crescimento da própria economia</p><p>americana, o capitalismo internacional mostrava‑se propício à expansão e ao crescimento. Antes do salto</p><p>brasileiro, as economias da Alemanha, do Japão, da Espanha e de Formosa já haviam recebido o impacto</p><p>positivo da elevação dos fluxos internacionais de comércio e de capital, mesmo porque os Estados</p><p>Unidos impulsionavam o crescimento de outras nações, particularmente os perdedores da II Guerra e os</p><p>países subdesenvolvidos, verdadeiros celeiros de oportunidades para investimentos diretos ou indiretos.</p><p>As economias dos países desenvolvidos caminhavam em direção ao pleno emprego, finalmente atingido</p><p>nos anos 1960: a crença era de crescimento e de prosperidade contínua. Segundo Hobsbawm (1995),</p><p>a produção de manufaturas no mundo, na década de 1960, já havia se quadruplicado e o comércio</p><p>mundial dos produtos da industrialização havia se multiplicado por dez. Os números relativos à posse</p><p>de automóveis, de telefones e de outros bens industrializados provavam o crescimento econômico e a</p><p>disseminação do bem‑estar para todos que adotaram o modelo capitalista.</p><p>sobre patrimônio e renda;</p><p>impostos sobre produção e circulação; e impostos únicos. Receitas extraorçamentárias.</p><p>• Criação dos fundos de participação FPE (estados) e FPM (municípios): compensação para as</p><p>esferas estaduais e municipais, dada a perda da capacidade de arrecadação.</p><p>• 1970: criação do PIS (Programa de Integração Social), financiado por uma contribuição mensal</p><p>sobre o faturamento das empresas; e do Pasep (Patrimônio do Servidor Público), financiado pela</p><p>contribuição mensal de entidades de natureza pública.</p><p>• Constituição de 1988: criação de contribuições (Contribuição sobre o Lucro Líquido: CSLL),</p><p>substituição do Finsocial pela Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins),</p><p>aumento da alíquota do IOF, criação do IPMF/CPMF, criação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF).</p><p>Considerando essas questões normativas, é importante analisar a evolução da carga tributária brasileira.</p><p>• 1946‑1958: crescimento lento da carga tributária de 13,8% a 18,7% do PIB.</p><p>• 1960: redução da carga tributária para 15,8% do PIB.</p><p>• Reforma dos anos 1960‑1980: dados o problema da falta de equidade e o alto grau de</p><p>centralização, a carga tributária avançou para 25% do PIB.</p><p>• Meados dos anos 1980: carga tributária entre 23% e 24% do PIB, exceto em 1987 (Plano</p><p>Cruzado), quando atingiu 27% do PIB.</p><p>• Anos 1990: início (Plano Collor) e pós‑Plano Real, 30% do PIB. Interregno: retorno ao patamar</p><p>dos anos 1980.</p><p>91</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>Graficamente, é possível verificar essa evolução ascendente, feita a partir de dados do IBGE:</p><p>19</p><p>47</p><p>12%</p><p>14%</p><p>16%</p><p>18%</p><p>20%</p><p>22%</p><p>24%</p><p>26%</p><p>28%</p><p>30%</p><p>32%</p><p>34%</p><p>36%</p><p>19</p><p>50</p><p>19</p><p>53</p><p>19</p><p>56</p><p>19</p><p>59</p><p>19</p><p>62</p><p>19</p><p>65</p><p>19</p><p>68</p><p>19</p><p>71</p><p>19</p><p>74</p><p>19</p><p>77</p><p>19</p><p>80</p><p>19</p><p>83</p><p>19</p><p>86</p><p>19</p><p>89</p><p>19</p><p>92</p><p>19</p><p>95</p><p>19</p><p>98</p><p>20</p><p>01</p><p>20</p><p>04</p><p>20</p><p>07</p><p>20</p><p>10</p><p>Figura 20 – Evolução da carga tributária brasileira (em % PIB)</p><p>Ao longo dos anos, principalmente após a Segunda Guerra Mundial, período considerado de ouro</p><p>do capitalismo, houve maior intervenção do Estado na economia, no que ficou conhecido como política</p><p>keynesiana. No caso brasileiro, seguindo a tendência mundial, também houve essa maior participação do</p><p>Estado na economia. O resultado disso foi uma crescente carga tributária que, entre 1960 e 1970, teve</p><p>uma aceleração mais intensa desse aumento. O aumento coincide com o período de elevado crescimento</p><p>econômico brasileiro em plena ditadura militar, conhecido como o milagre econômico (1968‑1972), o</p><p>que explica, em parte, o aumento da carga tributária.</p><p>Observação</p><p>Era de Ouro (Golden Age) do capitalismo compreendeu o período</p><p>entre o fim da Segunda Guerra Mundial e meados dos anos 1970. Esse</p><p>período ficou marcado como uma época espetacular para o crescimento</p><p>econômico e para a reconstrução dos países, principalmente Europa</p><p>e Japão. Foi nesse momento que houve a formulação do estado de</p><p>bem‑estar social (welfare state).</p><p>Durante a década de 1980, a carga manteve‑se oscilando, mas sem divergir de uma tendência</p><p>crescente. Esse período é compreendido na história econômica como a década perdida, quando a</p><p>inflação arrasou o país e a economia brasileira não cresceu.</p><p>92</p><p>Unidade II</p><p>No início dos anos 1990, especificamente até a implementação do Plano Real, a carga tributária</p><p>oscilou ainda, em parte, por conta da inflação elevada. Após o Plano Real, essa carga volta a se equilibrar</p><p>concomitantemente com a estabilização dos preços da economia, mantendo uma tendência de aumento ao</p><p>longo dos anos. Nos anos 2000, houve novamente um salto na carga tributária. Segundo Afonso, Soares e</p><p>Castro (2013, p. 12):</p><p>Em 2010, a carga tributária bruta global chegou à marca de 34,19% do</p><p>PIB – a quinta maior marca na história do país, menor apenas que as cargas</p><p>tributárias registradas no período 2005/2008. Tal patamar de arrecadação</p><p>representou um volume monetário de R$ 1.289 bilhões. Em termos per</p><p>capita, a tributação daquele ano representou um ônus de R$ 7.022,30</p><p>para cada brasileiro. Na média, cada residente no país teve que trabalhar</p><p>aproximadamente 125 dias do ano (365 dias), apenas para pagar a tributação</p><p>imposta pelo Poder Público.</p><p>A seguir, é apresentada a carga tributária por base de incidência:</p><p>Tabela 4 – Arrecadação tributária global por base de incidência – 2010</p><p>Arrecadação total</p><p>(R$ bilhões)</p><p>% do total</p><p>arrecadado % PIB R$ per capita</p><p>Global 1.288,97 100,0 34,19 7.022,30</p><p>Mercadorias, serviços e bens 579,76 44,98 15,38 3.158,53</p><p>Produção e vendas em geral 520,96 40,42 13,8 2.838,17</p><p>Produção e vendas específicos 41,27 3,20 1,1 224,83</p><p>Serviços públicos 17,54 1,36 0,5 95,53</p><p>Salários 334,39 25,94 8,87 1.821,77</p><p>Empregados, servidores, autônomos 60,71 4,71 1,6 330,75</p><p>Empregadores 261,63 20,30 6,9 1.425,36</p><p>Outros 12,05 0,93 0,3 65,65</p><p>Renda e ganhos 240,12 18,63 6,37 1.308,18</p><p>Famílias 91,16 7,07 2,4 496,66</p><p>Empresas e acionistas 148,40 11,51 3,9 808,49</p><p>Outros 0,56 0,04 0,0 3,03</p><p>Transações financeiras 51,48 3,99 1,37 280,48</p><p>Patrimônio 45,92 3,56 1,22 250,19</p><p>Comércio internacional 21,14 1,64 0,56 115,15</p><p>Outras receitas 16,15 1,25 0,43 88,00</p><p>Fonte: Afonso; Soares e Castro (2013, p. 12).</p><p>93</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>Um dos problemas da carga tributária é a concentração da receita em poucas fontes. O item</p><p>Mercadorias, Serviços e Bens corresponde a quase metade de toda a arrecadação, ou seja, 45% do</p><p>total da tributação. Isso significa que aproximadamente 15,38% do PIB nacional foram pagos em</p><p>tributos indiretos e que cada residente pagou, em média, R$ 3.158,53 de tributos em 2010 apenas</p><p>para consumir bens e serviços. Especialistas da área explicam que essa tributação é injusta, pois</p><p>a alíquota cobrada não é aplicada de maneira diferenciada, a depender da renda do consumidor,</p><p>portanto um indivíduo que ganha um salário mínimo paga a mesma alíquota que um indivíduo que</p><p>recebe vinte salários mínimos.</p><p>Considerando que praticamente metade da carga tributária é composta por esse tipo de tributo,</p><p>pode‑se caracterizar a tributação brasileira como regressiva. Os sistemas tributários mais avançados</p><p>são compostos por tributos diretos e não indiretos. Ademais, além dessa dicotomia entre tributos</p><p>diretos e indiretos, a tributação incide sobre a produção e a circulação de bens e serviços, onerando‑as.</p><p>Vale destacar os tributos sobre exportações e investimentos produtivos, incentivando as importações,</p><p>tornando complexo o processo tributário, gerando maior custo de compliance no mundo, bem como a</p><p>incidência desigual sobre contribuintes iguais, a regressividade já citada, entre tantas outras distorções,</p><p>como a competitividade e a equidade.</p><p>Tomando as duas principais fontes de impostos diretos, o total é de 22,16% do total de arrecadação</p><p>(imposto sobre renda e ganhos e sobre patrimônio), o que equivale a 7,59% do PIB. Veja que esse é</p><p>mais um elemento para reforçar a caracterização de que o sistema tributário brasileiro é regressivo,</p><p>sobrecarregando os mais pobres e aliviando os mais abonados, o que prejudica a possibilidade de usar</p><p>a política tributária como mecanismo de distribuição de renda (Afonso; Soares; Castro, 2013).</p><p>Saiba mais</p><p>Diante da crise econômica recente, há uma discussão sobre como</p><p>recuperar a capacidade de arrecadação tributária sem que haja oneração</p><p>sobre a produção e sobre o consumo. A proposta de taxar as grandes fortunas</p><p>ganhou espaço na discussão, como é possível ver nos textos a seguir:</p><p>MORTARI, M. Imposto sobre grandes fortunas volta à discussão: projeto</p><p>estima ganhos de R$ 12,7 bi. InfoMoney, 28 ago. 2015. Disponível em:</p><p>https://cutt.ly/EwkMIIOs. Acesso em: 28 nov. 2016.</p><p>TRUFFI, R. Imposto sobre grandes fortunas renderia 100 bilhões por ano.</p><p>Carta Capital, São Paulo, 3 mar. 2015. Disponível em: https://cutt.ly/pwkMAZG3.</p><p>Acesso em: 28 nov. 2016.</p><p>94</p><p>Unidade II</p><p>Caso ainda existam dúvidas de como essa incidência ocorre nos países, veja a seguir que, entre os</p><p>países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Brasil está muito</p><p>acima da média em impostos sobre mercadorias,</p><p>serviços e bens (impostos indiretos) e abaixo em</p><p>impostos sobre renda e patrimônio (impostos diretos).</p><p>0%</p><p>5%</p><p>Rendas e ganhos</p><p>Média OCDE Média Avançados OCDE Brasil</p><p>Salários Patrimônio Mercadorias,</p><p>serviços e bens</p><p>Outros</p><p>10%</p><p>15%</p><p>20%</p><p>25%</p><p>30%</p><p>35%</p><p>40%</p><p>45%</p><p>50%</p><p>33% 34%</p><p>45%</p><p>29%</p><p>38%</p><p>19%</p><p>27% 26% 26%</p><p>5%</p><p>1% 1%</p><p>7%4%6%</p><p>%</p><p>d</p><p>o</p><p>to</p><p>ta</p><p>l</p><p>Figura 21 – Participação das bases de incidência no total da carga tributária – 2010</p><p>Fonte: Afonso, Soares e Castro (2013, p. 20).</p><p>Outra caracterização do sistema tributário brasileiro importante é a divisão da arrecadação por</p><p>esfera do governo. Dados de 2010 apontam que 67,45% do total de arrecadação é feito pela União;</p><p>26,50%, pelos estados; e 6,05%, pelos municípios. Apesar de a Constituição Federal de 1988 ter</p><p>previsto a descentralização das contas, ainda a maior parte da arrecadação está sob domínio da união</p><p>(Afonso; Soares; Castro, 2013).</p><p>Uma das questões que recorrentemente aparecem é o tamanho da carga tributária. É comum</p><p>encontrar argumentos de pessoas que reclamam do excesso de pagamento de impostos. Dados</p><p>expostos em Levy (2015) apontam que a carga tributária média anual brasileira é US$ 403,00 per capita.</p><p>Graficamente é possível verificar que nossa carga tributária está longe de ser a maior do mundo; pelo</p><p>contrário, é a quinta menor das vinte maiores economias do mundo.</p><p>95</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>$ 0</p><p>$ 0 $ 15.000 $ 30.000</p><p>Ca</p><p>rg</p><p>a</p><p>tr</p><p>ib</p><p>ut</p><p>ár</p><p>ia</p><p>p</p><p>er</p><p>c</p><p>ap</p><p>ita</p><p>(i</p><p>nt</p><p>$</p><p>a.</p><p>a.</p><p>)</p><p>PIB per capita (int$ a.a.)</p><p>$ 45.000 $ 60.000</p><p>$ 400</p><p>$ 800</p><p>$ 1.200</p><p>$ 1.600</p><p>United</p><p>states</p><p>Japan</p><p>Italy Canada</p><p>Spain</p><p>Australia</p><p>Argentina</p><p>Saudi Arabia</p><p>Turkey</p><p>Mexico</p><p>Brazil</p><p>Poland</p><p>Russia</p><p>France</p><p>India</p><p>China</p><p>Indonesia</p><p>United</p><p>Kingdom</p><p>Germany</p><p>Iran</p><p>Figura 22 – Carga tributária brasileira é US$ 403,00 a.a., 5ª menor do G20</p><p>Fonte: Levy (2015).</p><p>Lembrete</p><p>Veja que o conceito usado para comparar as cargas tributárias no</p><p>mundo é a arrecadação sobre o PIB. Este é o melhor indicador, pois o serviço</p><p>público não representa um custo variável e, portanto, não fica mais barato</p><p>quando o país se contrai. Como o governo realiza suas políticas econômicas</p><p>e sociais, quando a economia oscila, alguns gastos e despesas já estão</p><p>comprometidos, por isso é importante notar que se trata de um quociente.</p><p>Carga tributária = Tributos</p><p>(PIB, PNB)</p><p>Em termos de arrecadação fiscal, Levy (2015) indica que:</p><p>Frequentemente, quando se aponta que mesmo percentualmente</p><p>a arrecadação fiscal brasileira não é alta comparada a estes países,</p><p>contra‑argumenta‑se que no Brasil paga‑se impostos escandinavos para</p><p>receber serviços públicos africanos. Há um truque retórico aí. É como se</p><p>quisesse dizer: “com serviços públicos assim, não vale a pena; prefiro não</p><p>pagar”. Então ao invés de melhorar a qualidade dos serviços públicos, fica</p><p>todo mundo sem, e cada um que se vire.</p><p>96</p><p>Unidade II</p><p>Para dar um ar científico para o sofisma, aponta‑se para o IRBES (Índice de</p><p>Retorno de Bem‑Estar à Sociedade) do IBPT (Instituto Brasileiro de Pesquisa</p><p>Tributária). O índice é calculado como a soma de 85% do IDH e 15% da</p><p>arrecadação em percentual do PIB. O que se conclui disso? Praticamente</p><p>nada. Primeiro, quanto maior for a arrecadação fiscal, maior o retorno. Ou</p><p>seja, um país que tributa 80% do seu PIB e tem IDH igual a 0,1, tem melhor</p><p>“retorno” que um que tributa 10% e tem IDH de 0,2. Não faz o menor sentido.</p><p>Segundo, o IDH de um país tem muito mais a ver com a sua história do que</p><p>com a sua arrecadação fiscal, especialmente em percentual do PIB, uma</p><p>vez que já vimos que serviços públicos são custo fixo, não variável. O Brasil,</p><p>com sua história colonial, escravagista por 400 anos, a mais longa de toda</p><p>a América, tem uma enorme dívida social. Sem falar que tem dimensões</p><p>continentais, a 4ª maior população do mundo, e uma das mais diversas. Não</p><p>dá para comparar com país escandinavo de loiros com olhos azuis. Há muito</p><p>pouca correlação entre IDH e arrecadação fiscal, mas na pouca correlação</p><p>que há, o Brasil está perfeitamente em linha.</p><p>Para elucidar a noção do tamanho da carga tributária em comparação com o mundo, veja a seguir:</p><p>30</p><p>Denmark</p><p>Belgium</p><p>Sweden</p><p>France</p><p>Norway</p><p>Finland</p><p>Austria</p><p>Italy</p><p>Germany</p><p>Iceland</p><p>Netherlands</p><p>Slovenia</p><p>Hungary</p><p>United kingdom</p><p>Spain</p><p>Argentina</p><p>Portugal</p><p>Israel</p><p>Luxemburg</p><p>Czech Republic</p><p>New Zealand</p><p>Bulgaria</p><p>Brazil</p><p>Serbia</p><p>Poland</p><p>32 34 36 38 40 42 44 46 48 50</p><p>49,0</p><p>46,8</p><p>45,8</p><p>44,6</p><p>43,6</p><p>43,6</p><p>43,4</p><p>42,6</p><p>40,6</p><p>40,4</p><p>39,8</p><p>39,3</p><p>39,1</p><p>39,0</p><p>37,3</p><p>37,2</p><p>37,0</p><p>36,8</p><p>36,5</p><p>36,3</p><p>34,5</p><p>34,4</p><p>34,4</p><p>34,1</p><p>33,8</p><p>Figura 23 – Arrecadação fiscal (%PIB)</p><p>Fonte: Levy (2015).</p><p>97</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>Diante desses dados e gráficos, a pergunta é: para onde vai o imposto que o cidadão brasileiro paga?</p><p>Para responder, veja que a figura a seguir é bastante ilustrativa:</p><p>Participação</p><p>por esfera de</p><p>governo</p><p>19,3</p><p>União</p><p>9,4</p><p>Estados</p><p>7,3</p><p>Municípios</p><p>$</p><p>$</p><p>$</p><p>1% do PIB</p><p>equivale a</p><p>R$ 44 bi</p><p>Arrecadação</p><p>Gasto público</p><p>Em % do PIB</p><p>15,3 Consumo</p><p>ICMS 7,1</p><p>Cofins 3,9</p><p>IPI 1,0</p><p>ISS 0,8</p><p>Outros 2,5</p><p>7,6 Salários e lucros</p><p>IPI 6,2</p><p>CSLL 1,4</p><p>2.0 Patrimônio</p><p>IOF 0,8</p><p>IPVA 0,6</p><p>IPTU 0,4</p><p>Outros 0,2</p><p>4,2 Outras receitas</p><p>6,8 Benefícios do INSS</p><p>5,7 Juros da dívida</p><p>5,3 Educação</p><p>3,9 Saúde</p><p>3,9 Previdência do servidor público</p><p>2,1 Administração</p><p>1,2 Transportes</p><p>1,1 Judiciário</p><p>0,8 Seguro‑desemprego e abono salarial</p><p>0,8 Defesa</p><p>0,6 Legislativo</p><p>0,6 Benefícios a pessoas idosas e pessoas com deficiência</p><p>0,4 Bolsa Família</p><p>5,3 Outras despesas</p><p>6,9 Previdência</p><p>(Contribuição ao</p><p>INSS e outros)</p><p>As despesas dos governos superam</p><p>as receitas; só há superávit quando</p><p>não são contabilizados os juros de</p><p>dívida pública</p><p>Figura 24 – Arrecadação versus gasto público</p><p>Perceba que o maior gasto é com o sistema previdenciário. Esse resultado se dá pela ampliação dos</p><p>direitos sociais conquistados na Constituição de 1988 (ponto que será abordado mais adiante) e pelo</p><p>processo de envelhecimento populacional que a sociedade brasileira está vivendo. Veja que o segundo</p><p>maior gasto é com juros da dívida, ou seja, o pagamento de juros com os credores internacionais, o que</p><p>não beneficia o cidadão brasileiro, pelo contrário, retira recurso que poderia ser usado para qualquer</p><p>outra política, por exemplo, ampliação de investimentos produtivos para gerar emprego e renda.</p><p>No Brasil, após a crise do final dos anos 1990 e a implementação do Plano Real, os governantes</p><p>solicitaram ajuda financeira junto ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e assinaram um acordo</p><p>com essa instituição. Após 1999, por recomendação do FMI, os governos passaram a realizar políticas</p><p>fiscais de superávit primário. Essa política permite que os credores internacionais da dívida pública</p><p>brasileira sejam pagos, independentemente se o país cresce ou não, fazendo que, em caso de crise, como</p><p>atualmente, o país tenha de realizar cortes fiscais, gerando, por exemplo, retiradas de direitos sociais.</p><p>Política tributária como mecanismo para incentivar a economia</p><p>A crise americana do subprime, principalmente entre o início de 2007 e setembro de 2008, com a quebra</p><p>do Banco Lehman Brothers, acarretou uma estagnação econômica em diversos lugares do mundo, atingindo</p><p>inclusive o Brasil, de forma amena. Os principais efeitos percebidos internamente foram a redução do fluxo</p><p>de comércio internacional e as variações cambiais bruscas. Para estabilizar a economia, o governo brasileiro</p><p>adotou medidas anticíclicas, isto é, políticas monetária e fiscal. Neste último caso, um dos instrumentos</p><p>usados pelo governo foi o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Diminuições de alíquotas e até</p><p>mesmo isenção do imposto foram promovidas em setores como: de automóveis, eletrodomésticos, móveis</p><p>e construção civil. As medidas visavam manter a demanda interna (consumo das famílias) estimulada,</p><p>sustentando o crescimento do PIB. Além disso, com o agravamento da crise interna e internacional, outras</p><p>98</p><p>Unidade II</p><p>medidas fiscais também foram tomadas, como a desoneração da folha de pagamento a partir de dezembro</p><p>de 2011. Essa medida atingiu cerca de 56 setores de atividade industrial (a maior parte), comercial, de</p><p>transporte e de serviços em setembro de 2015.</p><p>Apesar dessas medidas, o PIB brasileiro, em 2009, apresentou leve retração (‑0,13%), acusando que</p><p>as políticas internas não tinham sido suficientes para enfrentar os impactos da crise no país. A política</p><p>de desoneração de folha de pagamento visava estimular o investimento do empresariado, porém um</p><p>dos efeitos mais prejudiciais foi a queda na arrecadação tributária, gerando diversas dificuldades de</p><p>recuperação econômica. Em 2010, a economia se recuperou e apresentou um crescimento de 7,53% do</p><p>PIB, porém a crise interna estava só dando os primeiros sinais e, em 2015, a economia apresentou uma</p><p>retração de 3,8% do PIB.</p><p>Em diversos países, é possível observar os governantes usando a política fiscal como mecanismo de</p><p>ajuste econômico ou retomada de crescimento. Nos últimos anos, essas medidas têm se apresentado</p><p>ineficazmente em razão do tamanho da crise mundial. Lembrando que a crise de 2007‑2008 nos EUA foi</p><p>só a ponta de um iceberg, pois alguns países europeus sofreram severamente com a crise internacional,</p><p>especialmente Grécia, Portugal, Espanha e Itália.</p><p>5.1 O sistema federativo e o fenômeno da descentralização</p><p>Aqui serão abordados o sistema federativo e o fenômeno da descentralização. Existem diversas</p><p>maneiras de se organizar um país, e o objetivo é analisar como é possível administrar os recursos a partir</p><p>de tributação, repartição de receitas e execução de gastos, e também o poder, isto é, a responsabilidade de</p><p>cada ente federal – União, estados e municípios – na organização material. Historicamente esse debate</p><p>ganhou corpo desde o final dos anos 1970. Na Constituição Federal de 1988, ele foi reformulado.</p><p>Um dos pontos fundamentais a ser tratados é a descentralização das competências sobre as políticas</p><p>públicas para os níveis subnacionais de governo. No caso brasileiro, há uma tendência a municipalizar um</p><p>conjunto de políticas, com maior destaque para saúde e educação. Trata‑se de um processo complexo,</p><p>pois, conforme visto anteriormente, no Brasil, há uma concentração das receitas tributárias na União.</p><p>Portanto, a capacidade de geração de receitas municipais é altamente desigual, porque está relacionada</p><p>à função econômica da cidade, ao tamanho do município e à região geográfica do município. Após</p><p>os anos 1990, essa concentração de arrecadação na esfera federal de governo impôs uma série de</p><p>limites às possibilidades de ampliação dos gastos dos governos subnacionais. A reforma tributária da</p><p>década de 1960 estabeleceu um sistema tributário centralizador, o que permitia inclusive que a União</p><p>decidisse a alíquota de impostos das esferas subnacionais de governo e também as receitas dos estados</p><p>e municípios por meio do mecanismo de transferências. Assim, esse sistema federativo brasileiro feriu a</p><p>autonomia dessas esferas subnacionais no que se refere à geração de seus próprios recursos e também</p><p>no poder decisório sobre seus gastos, em virtude da proliferação do sistema de vinculação de receitas.</p><p>A Constituição de 1988 tentou reverter esse processo com a descentralização da capacidade de</p><p>geração de receitas. Porém, concomitante a isso, o que se viu desde então foi uma tendência de</p><p>reconcentração da capacidade de arrecadação tributária, que é desencadeada por uma convergência</p><p>de políticas públicas sob a responsabilidade das unidades subnacionais, principalmente dos</p><p>99</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>municípios. Desta forma, houve descentralização dos gastos em ensino, saúde, habitação, urbanismo</p><p>e segurança pública. A descentralização na área de educação ocorreu a partir da municipalização</p><p>do Ensino Fundamental.</p><p>Diante dessa discrepância, o que se examina é uma disputa entre União e governos subnacionais na</p><p>definição das competências do gasto e na repartição de receitas. Observa‑se um processo contraditório,</p><p>visto que, ao mesmo tempo que há uma recentralização de recursos, verifica‑se uma descentralização</p><p>dos encargos sociais envolvendo estados e municípios desiguais. Este fato se integra com a instituição</p><p>de mecanismos que levam ao engessamento dos gastos das unidades subnacionais, tais como as</p><p>negociações das dívidas das unidades subnacionais, a privatização dos bancos públicos estaduais e a Lei</p><p>de Responsabilidade Fiscal.</p><p>Esses elementos se configuram como dificuldades impostas ao pacto federativo, uma vez que a</p><p>solidariedade federativa vai dando lugar à concorrência entre estados, cidades e regiões. Segundo</p><p>Affonso (2000), o processo de revigoramento do federalismo brasileiro e da descentralização assumiu</p><p>um caráter inconcluso e conflitivo. Portanto, o autor chama a atenção para quatro aspectos centrais da</p><p>crise da federação:</p><p>• disputa entre Governo Federal, de um lado, e estados e municípios, de outro, na partilha de</p><p>receitas e definição de encargos;</p><p>• conflito entre estados e municípios para a atração de investimentos;</p><p>• dificuldades de revisão de competência, dada a grande disparidade regional;</p><p>• crise fiscal de estados e municípios.</p><p>A pergunta que poderia ser feita é: por que a necessidade de descentralizar?</p><p>Giambiagi e Além (2011) destacam as razões que justificam um processo de descentralização:</p><p>• Fatores econômicos</p><p>— alocação de recursos de forma mais eficiente;</p><p>— entre as esferas de governo, determinar aquela que administra de forma mais eficiente os</p><p>impostos, os gastos, as transferências, a regulação e outras funções públicas;</p><p>— o Estado executar sua função de alocativa;</p><p>— proximidade entre gestores e beneficiários das políticas públicas, o que tornaria melhor</p><p>a administração.</p><p>100</p><p>Unidade II</p><p>• Fatores culturais, políticos e institucionais</p><p>— favorecer maior integração social, uma vez que haveria uma proximidade entre indivíduos de</p><p>uma comunidade, bem como maior transparência nas políticas públicas, permitindo inclusive</p><p>maior liberdade individual;</p><p>— experiências internacionais apontam que a descentralização surgiu em oposição a sistemas</p><p>excessivamente concentradores de poder e recursos fiscais no nível de governo central ou nacional;</p><p>— permitiria maior participação política e desconcentraria o poder político.</p><p>• Fatores geográficos</p><p>— em países de grandes dimensões, torna‑se melhor e mais fácil os governos subnacionais</p><p>atenderem às demandas locais.</p><p>Há basicamente dois modelos de descentralização:</p><p>• Modelo do principal agente: supondo que haja algo parecido com um contrato entre o governo</p><p>central e os governos subnacionais na distribuição dos recursos, os governantes subnacionais</p><p>prestam contas para o Governo Central, e não necessariamente para os contribuintes, o que pode</p><p>acarretar uma falta de autonomia regional</p><p>• Modelo da eleição pública local: pressupõe uma maior autonomia dos governos subnacionais,</p><p>uma vez que as decisões são tomadas pelos cidadãos (reflexo do processo eleitoral). Para isso, é</p><p>necessário que os governos subnacionais financiem a maior parte de suas políticas, o que requer</p><p>uma descentralização de arrecadação. Uma crítica recorrente a esse modelo é a perda da unidade</p><p>nacional nas determinações das estratégias políticas.</p><p>Destaque</p><p>A tensão federativa nos anos 1990</p><p>A partir de meados dos anos 1990, houve uma reação do governo federal contra o</p><p>processo de descentralização de recursos. Nesse contexto, as demandas em favor do que</p><p>passou a ser denominado de “novo pacto federativo” se tornaram voz corrente no meio</p><p>político. A agenda de conflitos da segunda metade dos anos 1990 foi caracterizada pelos</p><p>seguintes pontos:</p><p>• Fundo de estabilização fiscal (FEF)</p><p>Esse fundo sucedeu o fundo social de emergência vigente entre 1994 e 1995, destinado</p><p>a diminuir temporariamente as vinculações constitucionais, entre outras a parcela</p><p>referente à cota‑parte de estados e municípios correspondente ao imposto de renda de</p><p>funcionários públicos das repartições federais. As sucessivas prorrogações do fundo e a</p><p>101</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>perda de dinamismo da economia tornaram a “mordida” do governo federal mais dolorosa</p><p>para as unidades subnacionais, gerando críticas intensas à “centralização de Brasília”.</p><p>Como reflexo da crescente irritação das lideranças políticas locais com essa situação, por</p><p>ocasião da renovação do FEF a partir de julho de 1997, a força do lobby dos prefeitos no</p><p>Congresso Nacional conseguiu que a percentagem de retenção da parcela dos recursos dos</p><p>municípios afetados pelo FEF por parte do governo federal caísse dos 100% da versão do</p><p>fundo prevalecente até então para 50% no segundo semestre de 1997, 40% em 1998 e</p><p>20% em 1999.</p><p>• Lei Kandir</p><p>Quando, com o Plano Real, a moeda se apreciou e as exportações passaram a ter</p><p>um crescimento medíocre, o governo federal procurou estimular as vendas ao exterior</p><p>através de mecanismos não cambiais. Um dos instrumentos utilizados para isso</p><p>foi a chamada Lei Kandir, em nome do deputado e posteriormente ministro Antônio</p><p>Kandir, que concebeu o projeto. A ideia era isentar as exportações de bens primários e</p><p>semielaborados do pagamento do ICMS. A cobrança deste era “boa” do ponto de vista</p><p>dos tesouros estaduais, mas irracional do ponto de vista do balanço de pagamentos,</p><p>já que correspondia a “exportar impostos”, em um mundo concretamente competitivo.</p><p>Como os estados entendiam as razões do governo federal, mas não queriam perder</p><p>receita, chegou‑se a um acordo, por meio do qual os estados eliminariam o ICMS sobre</p><p>as exportações, sendo em compensação ressarcidos pelo tesouro nacional. O que os</p><p>governadores alegam depois é que, tendo renunciado à parte da arrecadação do ICMS,</p><p>passaram a receber um aumento de transferências federais menor que as perdas que</p><p>tinham sido induzidos a aceitar. As críticas dos governadores à Lei Kandir, portanto,</p><p>tornaram‑se frequentes a partir de então.</p><p>• Renegociação das dívidas estaduais</p><p>Durante 1997 e 1998, a maioria dos estados renegociou as suas dívidas, passando</p><p>para o governo federal um montante expressivo de dívidas mobiliárias, que esle assumiu</p><p>tendo como contrapartida o direito a receber dos estados o pagamento de prestações</p><p>mensais ao longo de 30 anos, em um esquema de tipo “tabela Price”. Isso representou</p><p>um enorme subsidio implícito concedido aos estados pelo governo federal, já que a taxa</p><p>de juros real dos contratos entre ele e os estados era de 6% ou 7,5% – dependendo do</p><p>caso –, muito aquém da taxa de juros que o governo federal teve que passar a pagar</p><p>ao mercado por uma dívida que não era dele. Mesmo assim, a dívida era tão elevada</p><p>que os pagamentos correspondiam a uma fração importante – em muitos casos, mais</p><p>de 10%, no início – da receita estadual. Posteriormente, a recessão que o país sofreu –</p><p>que afetou negativamente a receita –, somada à “troca de guarda” em muitos estados,</p><p>após as eleições de 1998 e à velha tradição de considerar que a dívida do governo</p><p>estadual anterior foi “feita pelo governador e não pelo estado”, levou alguns dos novos</p><p>governadores empossados em 1999 a pleitearem a renegociação, em outras bases, das</p><p>dívidas que os governadores anteriores já tinham renegociado. O tema transformou‑se</p><p>então em uma das mais importantes contendas políticas de 1999.</p><p>102</p><p>Unidade II</p><p>• Reforma tributária</p><p>Como vimos anteriormente, o Brasil caracterizou‑se, após a Constituição de 1988,</p><p>pela criação de novos impostos, eficazes do ponto de vista da receita, mas condenáveis</p><p>sob a ótica da sua funcionalidade, pelo peso que representavam sobre as empresas,</p><p>com prejuízos evidentes para a competitividade do país. A substituição de um conjunto</p><p>de impostos tecnicamente “ruins”, por um sistema que desonerasse as exportações,</p><p>tornou‑se objeto de muitos debates desde então. Como o governo FHC propôs que uma</p><p>série de impostos – inclusive o ICMS – fossem extintos, dando lugar a uma espécie de</p><p>“grande IVA” com legislação federal, os estados tiveram uma reação inicial contrária à</p><p>proposta, que foi bastante questionada pelos governadores na época.</p><p>Fonte: Giambiagi e Além (2011, p. 328‑330).</p><p>Antes de seguir, é importante observar, conforme destaca Cardozo (2007, p. 7), as competências de</p><p>cada ente federado.</p><p>• Competências partilhadas entre os governos federal, estadual e municipal:</p><p>— saúde e assistência pública;</p><p>— assistência às pessoas com deficiência;</p><p>— preservação do patrimônio histórico, artístico e cultural;</p><p>— proteção do meio ambiente e dos recursos naturais;</p><p>— cultura, educação e ciência;</p><p>— preservação das florestas, da fauna e da flora;</p><p>— agricultura e abastecimento alimentar;</p><p>— habitação e saneamento;</p><p>— combate à pobreza e aos fatores de marginalização social;</p><p>— exploração das atividades hídricas e minerais;</p><p>— segurança do trânsito;</p><p>— políticas para pequenas empresas;</p><p>— turismo e lazer.</p><p>103</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>• Competência predominantemente municipal:</p><p>— pré‑escola e educação fundamental;</p><p>— saúde;</p><p>— preservação histórica e cultural.</p><p>• Competência apenas municipal:</p><p>— transporte coletivo;</p><p>— uso do solo.</p><p>Um dos limitadores da autonomia dos governos estaduais e municipais, além da crise da federação</p><p>brasileira localizada nas tensões entre estados e municípios, é a competição para a atração de</p><p>investimentos. Apesar de esse fenômeno estar atrelado à formatação do sistema tributário brasileiro,</p><p>há outros fatores importantes que acirram essa concorrência federativa, principalmente a partir dos</p><p>anos 1990. O conceito de guerra fiscal está relacionado à disputa entre entes federativos no processo</p><p>de alocação de atividades produtivas e na concorrência setorial, que estão relacionadas à prática não</p><p>cooperativa entre as unidades da federação na administração de “políticas industriais” descentralizadas.</p><p>Os mecanismos usados para essa disputa são os tributários e os benefícios financeiros.</p><p>A guerra fiscal, portanto, consiste em um mecanismo estratégico</p><p>presente nos programas de desenvolvimento dos estados, nos quais</p><p>a utilização do ICMS tem importante participação. A intensificação do</p><p>uso de tais estratégias pode ser considerada uma resposta à insuficiência</p><p>de programas de âmbito nacional. No plano estadual, contudo, não há</p><p>planejamento, mas sim o uso indiscriminado dos incentivos fiscais para</p><p>atração de empresas que terão direito de atuar naquela localidade com</p><p>isenção de impostos por muitos anos e, quando acabarem os incentivos,</p><p>haverá o risco de reversão deste investimento para outra localidade que</p><p>oferecer incentivos melhores por mais alguns anos.</p><p>A Guerra Fiscal é praticada pelos governos estaduais desde a criação do</p><p>ICM (imposto sobre circulação de mercadorias) na reforma tributária</p><p>de 1965/1966. Imposto caracterizado por sua incidência sobre o valor</p><p>adicionado, o ICM surgiu como um imposto de competência dos governos</p><p>estaduais. Entretanto os estados não possuíam o direito de instituir e</p><p>aumentar alíquotas, o que cabia às decisões do Senado Federal. A partir</p><p>de 1967, contudo, surge uma certa flexibilização na atuação dos governos</p><p>estaduais, pois estes, através de convênios regionais, poderiam definir as</p><p>alíquotas do ICM comuns a todos estados pertencentes a uma determinada</p><p>região. Nesse sentido, cria‑se uma espécie de guerra fiscal regional, visto</p><p>que estados coligados passaram a utilizar concessões de incentivos fiscais</p><p>para atraírem investimentos (Cardozo, 2007, p. 13).</p><p>104</p><p>Unidade II</p><p>Após a Constituição de 1988, o ICM passou a ser denominado Imposto sobre Circulação de</p><p>Mercadorias e Serviços (ICMS). Incorporou os impostos únicos sobre combustíveis e minerais e, também,</p><p>os que incidiam sobre serviços, como energia elétrica, transportes e telecomunicações. Além disso, os</p><p>estados passaram a ter liberdade para fixar as alíquotas do imposto como marca da descentralização</p><p>fiscal. O ICMS é o imposto mais usado nos mecanismos de guerra fiscal.</p><p>6 SEGURIDADE SOCIAL</p><p>O conceito de seguridade social surgiu há mais de oitenta anos com a divulgação do relatório</p><p>Beveridge na Inglaterra dos anos 1940. É considerado, em geral, pela literatura,</p><p>como a concepção de</p><p>proteção social no período pós‑Segunda Guerra Mundial. Isso originou a reforma instaurada pela Lei da</p><p>Seguridade Social, aprovada em 1946 pelo parlamento Inglês.</p><p>Saiba mais</p><p>Para entender o contexto econômico, social e político da época</p><p>pós‑Segunda Guerra Mundial, recomenda‑se o filme:</p><p>O ESPÍRITO de 45. Direção: Ken Loach. Reino Unido, 2013. 94 min.</p><p>No Brasil, a Constituição de 1988 representou um marco na história democrática. Em matéria de</p><p>proteção social, de caráter público e universal, ela expressou a consolidação da demanda acumulada</p><p>em vários anos de luta contra a ditadura militar. Em um sentido mais amplo, essa Constituição resgatou</p><p>direitos sociais e políticos que haviam sido alijados durante o período ditatorial. Não é por outro motivo,</p><p>então, que Ulisses Guimarães a chamou de Constituição Cidadã.</p><p>Observação</p><p>Ulisses Guimarães, presidente da Assembleia Nacional Constituinte,</p><p>anunciou a Constituição de 1988. Em seu discurso, na sessão solene,</p><p>enfatizou a participação popular na elaboração da Carta Magna e</p><p>ressaltou o que sua promulgação representava em termos de ganhos</p><p>de democracia participativa e representativa após um longo período de</p><p>ditadura (Rocha, 2008).</p><p>A Carta de 1988 resgatou a questão social como um direito dos cidadãos. Isso porque incluiu o</p><p>princípio da cidadania na Seguridade Social e passou a garantir o acesso a bens e serviços sociais</p><p>independentemente da contribuição individual, com exceção da Previdência Social. O Estado de</p><p>bem‑estar social brasileiro parecia estar no rumo correto, a exemplo dos países desenvolvidos.</p><p>105</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>Entre os preceitos da Constituição, a introdução do conceito de Seguridade Social (Brasil, 1988)</p><p>representou um avanço, pois considera a totalidade dos direitos quanto à saúde, à previdência e à</p><p>assistência social. Destacam‑se alguns aspectos básicos tratados nessa disposição: a universalidade</p><p>da cobertura e do atendimento aos cidadãos; a uniformidade dos benefícios e serviços à população</p><p>urbana e à rural; a seletividade e a distributividade na prestação dos direitos; a diversidade da base de</p><p>financiamento e a participação da sociedade na gestão descentralizada da administração por meio da</p><p>participação dos trabalhadores, dos empregadores e dos aposentados.</p><p>Com relação aos órgãos que foram criados para gerenciar o Sistema de Seguridade Social, em 1990,</p><p>temos o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), órgão cujo nome representa um instituto de seguro,</p><p>e não de seguridade. Além disso, as mudanças das responsabilidades do Ministério da Previdência e</p><p>sua relação com a assistência social podem exemplificar esse processo. Após o desaparecimento do</p><p>Ministério da Previdência, entre 1990 e 1992, ele retorna como Ministério da Previdência e Assistência</p><p>Social (MPAS) em 1995. Em 1999, a Assistência Social ganhou maior autonomia com a criação da</p><p>Secretaria de Estado de Assistência Social (Seas), órgão vinculado ao MPAS. Foi em 2002, durante o</p><p>governo Lula, que a separação das duas áreas foi efetivada com a criação do Ministério da Previdência</p><p>Social (MPS) e do Ministério da Assistência e Promoção Social (Maps) (Vianna, 2008).</p><p>Já os dados relacionados à seguridade social, atualmente, podem ser observados por diversos institutos,</p><p>por exemplo, Ministério da Previdência Social, Ministério da Saúde, Ministério do Desenvolvimento</p><p>Social e Combate à Fome, Ministério do Trabalho, Ministério da Fazenda, Ipea e Associação Nacional dos</p><p>Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip).</p><p>A Seguridade Social é um conjunto integrado de ações dirigido pelo Poder Público e pela sociedade</p><p>e destinado a assegurar direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência, de acordo com a redação</p><p>da Constituição de 1988, sob o Título VIII, Capítulo II, art. 194.</p><p>O acesso a esse sistema de proteção social universal pode ser garantido por diversas formas,</p><p>pois cada parte integrante do sistema tem uma forma de acesso para atender a determinadas</p><p>demandas sociais.</p><p>• Previdência social:</p><p>— aposentadoria por idade;</p><p>— aposentadoria por invalidez;</p><p>— aposentadoria por tempo de contribuição;</p><p>— aposentadoria especial;</p><p>— pensão por morte;</p><p>— auxílio‑doença;</p><p>106</p><p>Unidade II</p><p>— salário‑maternidade;</p><p>— auxílio‑acidente;</p><p>— auxílio‑reclusão.</p><p>• Assistência social:</p><p>— amparos assistenciais (Loas);</p><p>— pessoa idosa e pessoa com deficiência;</p><p>— pensões e rendas mensais vitalícias;</p><p>— idade;</p><p>— invalidez.</p><p>• Saúde.</p><p>6.1 Constituição de 1988 e financiamento da Seguridade Social</p><p>A Constituição de 1988 estabeleceu uma base de financiamento diversificada justamente para</p><p>atender às sazonalidades de qualquer economia. Portanto, esse alerta de déficit deve ser entendido à luz</p><p>da Constituição, que estabeleceu nos artigos 194 e 195 uma fonte diversificada para dar cobertura aos</p><p>direitos sociais, já que o intuito era abranger uma parte maior da população sem vincular necessariamente</p><p>a contribuição e o acesso ao benefício. Segundo a Constituição (Brasil, 1988):</p><p>Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações</p><p>de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os</p><p>direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.</p><p>Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a</p><p>seguridade social, com base nos seguintes objetivos:</p><p>I – universalidade da cobertura e do atendimento;</p><p>II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações</p><p>urbanas e rurais;</p><p>III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;</p><p>IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;</p><p>V – equidade na forma de participação no custeio;</p><p>107</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>VI – diversidade da base de financiamento;</p><p>VII – caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa,</p><p>com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores,</p><p>empresários e aposentados.</p><p>Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade,</p><p>de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos</p><p>provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal</p><p>e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:</p><p>I – dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento</p><p>e o lucro;</p><p>II – dos trabalhadores;</p><p>III – sobre a receita de concursos de prognósticos.</p><p>Entre as principais receitas estavam: as contribuições de empregados e empregadores sobre os</p><p>salários (alíquota de 8% a 11% dos salários para os trabalhadores e 20% sobre a folha de pagamentos</p><p>para o empregador); a Contribuição sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL, composta por 8% para</p><p>as empresas e 18% para as empresas do setor financeiro); a Contribuição para o Financiamento</p><p>da Seguridade Social (Cofins, que incide sobre o faturamento ou a receita bruta das empresas, com</p><p>uma alíquota de 3%). Essa seria a base de financiamento da seguridade, que deveria ser arrecadada e</p><p>administrada pelo INSS e pela Secretaria da Receita Federal, cabendo ao Tesouro o repasse aos órgãos de</p><p>seguridade (Vianna, 2002). Além disso, em 1997, somam‑se a isso os recursos da Contribuição Provisória</p><p>sobre a Movimentação Financeira (CPMF) extinta em 2007.</p><p>Ademais, em 1994, foi criado o Fundo Social de Emergência (FSE) que substanciou a desestruturação</p><p>das bases financeiras do sistema de seguridade. Isso porque, apesar da elevação da alíquota de 5%</p><p>sobre todos os impostos e contribuições, o fundo permitiu a desvinculação de 20% da receita de todos</p><p>os impostos e contribuições federais previstos em Constituição para financiar as políticas sociais. Isso</p><p>significa que esses recursos, ao se desvincularem das receitas, tornam‑se de uso exclusivo da Fazenda,</p><p>isto é, ela tem o poder de escolher onde aplicar os recursos. Esse mecanismo, concomitante ao processo</p><p>de vinculação das receitas a áreas específicas da seguridade, tem subjacente a ideia de desvincular</p><p>todas as contribuições, liberando os recursos para as necessidades do</p><p>Tesouro. O que significa que esses</p><p>recursos podem ser usados para pagamento, inclusive, de juros da dívida (Vianna, 2008).</p><p>Observação</p><p>Aprovado pela Emenda Constitucional (EC) n. 01/94, o FSE passou a ser</p><p>chamado de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) em 1997 e, posteriormente,</p><p>em 2000, renomeado como Desvinculações de Recursos da União (DRU).</p><p>108</p><p>Unidade II</p><p>Seguindo esse preceito, os dados apontados pela Anfip (2014), para o período de 2010 a 2013,</p><p>mostram que a Seguridade Social é superavitária. É possível ver na tabela a seguir como se calcula o</p><p>resultado da Seguridade Social de acordo com a Constituição de 1988:</p><p>Tabela 5 – Receitas e despesas do orçamento da</p><p>Seguridade Social no Brasil (R$ milhões)</p><p>Receitas realizadas 2010 2011 2012 2013 2013 vs. 2012</p><p>1. Receita de contribuições sociais 441.265 508.095 573.815 634.239 60.424 10,5%</p><p>Receita previdenciária1 211.968 245.890 283.441 317.164 33.723 11,9%</p><p>Cofins 140.023 159.625 181.555 199.410 17.855 9,8%</p><p>CSLL 45.754 57.582 57.316 62.545 5.229 9,1%</p><p>PIS/Pasep 40.372 41.584 47.738 51.065 3.327 7,0%</p><p>Outras contribuições2 3.148 3.414 3.765 4.055 290 7,7%</p><p>2. Receitas de entidades da Seguridade 14.693 16.729 20.147 14.974 –5.173 –25,7%</p><p>Recursos próprios do MDS 305 86 66 239 173 262,1%</p><p>Recursos próprios do MPS 267 672 708 819 111 15,7%</p><p>Recursos próprios do MS 2.700 3.220 3.433 3.858 425 12,4%</p><p>Recursos próprios do FAT 10.978 12.240 15.450 9.550 –5.900 –38,2%</p><p>Taxas, multas e juros da fiscalização 443 511 491 509 18 3,7%</p><p>3. Contrapartida do orç. Fiscal para EPU3 2.136 2.256 1.774 1.782 8 0,5%</p><p>Receitas da seguridade social (A) 458.094 527.080 595.736 650.995 55.259 9,3%</p><p>Despesas realizadas 2010 2011 2012 2013 2013 vs. 2012</p><p>1. Benefícios previdenciários 256.259 281.438 316.589 357.003 40.414 12,8%</p><p>2. Benefícios assistenciais 22.234 25.116 30.324 33.869 3.545 11,7%</p><p>3. Bolsa Família e outras transferências 13.493 16.767 20.543 24.004 3.461 16,8%</p><p>4. EPU – Benefícios de Legislação Especial 2.136 2.256 1.774 1.782 8 0,5%</p><p>5. Saúde: despesas do MS4 62.329 72.332 80.085 85.429 5.344 6,7%</p><p>6. Assistência social: despesas do MDS4 3.994 4.033 5.659 6.227 568 10,0%</p><p>7. Previdência social: despesas do MPS4 6.482 6.767 7.171 7.401 230 3,2%</p><p>8. Outras ações da Seguridade Social 7.584 7.875 10.411 11.972 1.561 15,0%</p><p>9. Benefícios FAT 29.195 34.159 39.950 46.561 6.611 16,5%</p><p>10. Outras ações do FAT 560 579 541 505 – 36 –6,7%</p><p>Despesas da Seguridade Social (B) 404.266 451.322 513.047 574.753 61.706 12,0%</p><p>Resultado da Seguridade Social (A – B) 53.828 75.758 82.689 76.242 –6.447</p><p>Notas: 1 Receitas previdenciárias líquidas acrescidas das compensações pela desoneração da folha de pagamentos;</p><p>2 Inclui receitas provenientes dos concursos de prognósticos;</p><p>3 Corresponde às despesas com Encargos Previdenciários da União – EPU, de responsabilidade do Orçamento Fiscal;</p><p>4 Incluem despesas de pessoal ativo e todas as demais relativas a custeio e investimento.</p><p>Fonte: Anfip (2014, p. 35‑36).</p><p>109</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>O estudo da Anfip trata em parte esse processo:</p><p>A sistemática para o financiamento da seguridade social, prevista na</p><p>Constituição de 1988, é justificável por várias razões e não foi colocada</p><p>ali por acaso. A inclusão tardia dos trabalhadores rurais na previdência</p><p>e a necessidade de equiparar seus direitos àqueles dos trabalhadores</p><p>urbanos exigiam um aporte de recursos que não incidissem somente sobre</p><p>a folha salarial urbana para estender e tornar mais efetivos os direitos</p><p>sociais dessa importante parcela da população. O mesmo raciocínio pode</p><p>ser aplicado, inclusive, à população urbana. Essa população não conta</p><p>com empregos estáveis e, segundo dados do INSS, contribui em média</p><p>por 12 anos ao atingir a idade exigida para solicitar o benefício por idade.</p><p>A opção pelo conceito mais abrangente de seguridade social adotada</p><p>no Brasil proporciona um grau de proteção mais amplo e um perfil de</p><p>financiamento mais estável, num quadro marcado pela precariedade das</p><p>relações de trabalho e, por conseguinte, pela não observância dos direitos</p><p>sociais (Anfip, 2003, p. 23).</p><p>Portanto, apesar de diversos veículos midiáticos apontarem o contrário, o Sistema de Seguridade</p><p>Social não será deficitário se nos apoiarmos na Constituição. O que ocorreu é que, a partir dos anos</p><p>1990, a operacionalização dos preceitos constitucionais foi direcionada a funcionar isoladamente, ou</p><p>seja, foram criadas regulamentações legais, administrativas e orçamentárias para o funcionamento</p><p>isolado das partes do sistema integrado. Assim, em 1990, foi regulamentada a saúde através da Lei</p><p>Orgânica da Saúde (Lei n. 8.080). Em julho de 1991, foi a vez da Previdência Social com a Lei do Custeio</p><p>da Previdência (Lei n. 8.212) e a Lei dos Planos de Benefícios da Previdência (Lei n. 8.213). E, em 1993,</p><p>a Assistência Social pela Lei Orgânica da Assistência Social (Lei n. 8.742).</p><p>Além disso, conforme apontado a seguir:</p><p>[...] Progressivamente, efetivou‑se a segmentação administrativa das</p><p>áreas: em 1990 foi criado o INSS, para gerir os benefícios previdenciários,</p><p>a assistência médica foi definitivamente transferida para o Ministério</p><p>da  Saúde com a extinção do Inamps (Instituto Nacional de Assistência</p><p>Médica da Previdência Social), em 1993, e até a assistência social, sempre</p><p>sujeita a contínuos deslocamentos ministeriais, vai paulatinamente</p><p>ganhando autonomia, confirmada com o desmembramento do antigo</p><p>Ministério da Previdência e Assistência Social em duas estruturas: o MPS</p><p>(Ministério da Previdência Social) e o MDS (Ministério do Desenvolvimento</p><p>Social), no governo Lula (Vianna, 2008, p. 98‑99).</p><p>110</p><p>Unidade II</p><p>6.2 Previdência Social</p><p>A Previdência Social foi organizada na Seção III – “Da Previdência Social”, pelos artigos 201 e 202 da</p><p>Carta de 1988. De acordo com essa seção, os planos de Previdência Social seriam acessados mediante</p><p>contribuição prévia dos trabalhadores de forma que cobrisse casos de doença, invalidez, morte,</p><p>velhice, acidente de trabalho e desemprego involuntário. Logo, destacam‑se os principais pontos:</p><p>• a uniformidade e a equivalência dos benefícios rurais e urbanos;</p><p>• o estabelecimento do piso do beneficio de valor equivalente ao salário mínimo;</p><p>• o benefício deveria ser calculado sobre a média dos últimos trinta e seis salários de contribuição,</p><p>corrigidos monetariamente;</p><p>• o reajuste dos benefícios garantiria seu valor real;</p><p>• a introdução do décimo terceiro benefício;</p><p>• quanto à regra de acesso, a aposentadoria era assegurada em duas situações:</p><p>— por tempo de serviço: após trinta e cinco anos de trabalho para os homens e após trinta para</p><p>as mulheres, ou tempo inferior, em casos especiais de trabalho que apresente qualquer grau</p><p>insalubridade; e, para os trabalhadores do magistério, após trinta anos para os professores e</p><p>após vinte e cinco para as professoras;</p><p>— por idade: aos 65 anos para os homens e aos 60 para as mulheres, reduzindo‑se cinco anos do</p><p>limite de idade para os trabalhadores rurais.</p><p>Para as duas situações, era facultada a aposentadoria proporcional após trinta anos de trabalho para</p><p>os homens e vinte e cinco anos para as mulheres. Além disso, para efeito de contagem do tempo de</p><p>serviço, era considerada a reciprocidade na administração pública e a privada.</p><p>Apesar disso, é importante mencionar que o preceito da universalidade ficou limitado quando aplicado à</p><p>Previdência Social. Isso porque, de um lado, sua cobertura era garantida por prévia contribuição e, por outro,</p><p>porque se manteve a diferenciação entre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) dos trabalhadores</p><p>formais do mercado de trabalho e o Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores (RPPS) dos</p><p>funcionários públicos federais, estaduais e municipais, além dos militares.</p><p>6.3 Regimes de previdência</p><p>Nos sistemas de Previdência Social em geral, há dois modelos principais: modelo de repartição</p><p>simples e modelo de capitalização. A seguir, iremos abordar as diferenças entre eles.</p><p>Regime</p><p>de repartição simples: surgiu no contexto do welfare state no período pós‑Segunda</p><p>Guerra, e os preceitos revelavam o princípio da universalidade do benefício, a participação do Estado no</p><p>esquema tripartite (empregados, empregadores e Estado) e a solidariedade intergeracional. O senso de</p><p>111</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>justiça do regime de repartição simples reside na contribuição dos trabalhadores ativos, pela contribuição</p><p>salarial, ou do empregador, que financia os benefícios do risco velhice e outros, garantindo‑se, assim, a</p><p>solidariedade entre as gerações de trabalhadores ou mesmo na mesma geração.</p><p>Marques (2000) faz uma análise interessante ao reforçar o vínculo solidário mediante o papel do</p><p>salário socializado. Numa sociedade salarial, a proteção social é financiada pelo salário direto e pela</p><p>contribuição social, recolhidos pelo empregador. O salário é fruto de negociação entre trabalhador e</p><p>empregador ou mesmo determinado por leis, como no caso do salário mínimo. Já a contribuição social paga</p><p>pelas empresas é parte do salário do trabalhador e destina‑se diretamente ao pagamento de benefícios, sem</p><p>constituir‑se em poupança, caracterizando o caráter de salário socializado. Assim, todos os trabalhadores</p><p>são vistos como contribuintes e beneficiários potenciais homogeneamente, sem diferenciações por salário</p><p>ou poupança. Portanto, nesse regime, a arrecadação do sistema de proteção social pode inclusive pagar</p><p>benefícios, como auxílio‑doença e seguro‑desemprego, consubstanciando a totalidade da Seguridade</p><p>Social. Sendo a base de financiamento dada pelo salário, há a garantia de que todos terão uma renda de</p><p>substituição do período laboral e, ainda, minimamente, benefícios aos desempregados, por exemplo.</p><p>Nesse regime, a princípio, garante‑se o benefício a todos os cidadãos, desvinculando a questão</p><p>da arrecadação prévia mediante a participação do Estado na operação de financiamento. O</p><p>crescimento econômico é uma variável relevante, pois impulsiona o dinamismo do regime, uma</p><p>vez que, quanto maiores forem os empregos, a renda e o nível do salário médio real, maior será o</p><p>volume de arrecadação.</p><p>Regime de capitalização: tem caráter privado e restrito, cujo funcionamento reforça o vínculo</p><p>entre a contribuição, o benefício e a valorização financeira. Dessa forma, cabe ao Estado a garantia</p><p>somente do mínimo necessário ao beneficiário, de forma que o sistema de proteção deveria ser</p><p>desmantelado, pois restringe a competitividade e o ajuste via mercado. Esse regime é individual e</p><p>privado, operando por meio dos fundos de pensão que, ao gerirem a poupança dos contribuintes</p><p>mediante o portfólio com títulos públicos, ações, debêntures – ou seja, ativos voláteis –, tornam o</p><p>benefício da aposentadoria algo incerto.</p><p>No regime por capitalização, o interesse é pela manutenção de taxas de juros elevadas e pela</p><p>valorização dos papéis negociados em Bolsa. Esse regime é amplamente sugerido pelos órgãos</p><p>multilaterais (FMI e Banco Mundial) que admitiam que os sistemas previdenciários por repartição</p><p>simples eram insustentáveis dos pontos de vista atuarial e financeiro e que acentuavam o baixo</p><p>crescimento econômico.</p><p>6.4 Mudanças recentes na Previdência Social e a Previdência Complementar</p><p>O sistema previdenciário brasileiro passou por duas grandes reformas que impactaram a vida dos</p><p>aposentados e dos trabalhadores.</p><p>No Brasil, mesmo que o regime de repartição simples e a estrutura pública da Previdência Social</p><p>tenham prevalecido após as reformas (uma durante o governo Fernando Henrique Cardoso e outra</p><p>durante o governo Lula), as instituições de previdência complementar privada ganharam importância</p><p>112</p><p>Unidade II</p><p>no cenário financeiro nacional. Durante a primeira metade da década de 1990, o crescimento</p><p>das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPCs) foi impulsionado pelo processo de</p><p>privatização das empresas públicas federais. Na segunda metade dos anos 1990, ocorreu a migração</p><p>da demanda dos planos de benefício definido para os de contribuição definida, de acordo com as</p><p>condições legais.</p><p>Observação</p><p>As EFPCs são caracterizadas pelo acesso restrito por parte de funcionários</p><p>de um grupo empresarial público ou privado e pelos servidores da União,</p><p>dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Essas entidades são</p><p>regulamentadas pelo Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC)</p><p>e fiscalizadas pela Secretaria de Previdência Complementar (SPC), órgãos</p><p>circunscritos ao Ministério da Previdência Social e que compõem o que</p><p>chamamos de previdência complementar privada.</p><p>Esse processo foi acompanhado pelo aparato regulatório definido pela Emenda Constitucional</p><p>n. 20/1998 e pelas Leis Complementares n. 108 e 109, de 29 de maio de 2001. O que não só visou</p><p>adequar atuarialmente os planos de previdência das entidades fechadas de previdência privada ligadas</p><p>às empresas federais, estatais e municipais, como também se concentrou na regulamentação dos planos</p><p>de benefício cujas regras estão em vigor até hoje.</p><p>Os investidores institucionais, particularmente os fundos de pensão, ganharam destaque não só</p><p>nas economias desenvolvidas, mas também nos países periféricos. No caso brasileiro, a evolução do</p><p>ativo total (público e privado) desses agentes foi um crescimento vertiginoso ao longo da década</p><p>de 1990, atingindo R$ 377,5 bilhões, em 2006, ou um crescimento de 405% entre 1996 e 2003.</p><p>A evolução dos ativos das EFPCs em proporção do PIB chegou a 17,2% em 2007 ante 8,9% em 1996,</p><p>o que representa um crescimento de 8,3 pontos percentuais. Parte desse crescimento do patrimônio</p><p>deriva do desenvolvimento do mercado financeiro brasileiro e das aplicações dos fundos de pensão.</p><p>No que se refere à política previdenciária, é importante lembrar que as regras de funcionamento</p><p>do sistema de previdência social no Brasil foram construídas na Constituição de 1988, porém houve</p><p>reformas – aprovadas pelas Emendas Constitucionais n. 20, em 1998, e 41, em 2003 – que trouxeram</p><p>mudanças com relação à regra de acesso, ao tempo de contribuição, ao reajuste de benefício e outros.</p><p>O debate em torno da necessidade de reforma previdenciária não é consensual.</p><p>Giambiagi e Além (2000), na análise do agravamento das contas previdenciárias, mostram que as</p><p>causas para o representativo déficit na década de 1990 eram o crescimento da despesa previdenciária,</p><p>um menor crescimento do PIB (aumento da relação do gasto previdenciário em relação ao PIB) e o</p><p>aumento do desemprego e da informalidade. Esses fatores conjunturais são importantes para explicar</p><p>que a origem do problema previdenciário não se restringe ao próprio sistema de proteção social.</p><p>Em Livro Branco da Previdência Social (Brasil, 2002), é destacado que, apesar do relativo</p><p>amadurecimento do sistema previdenciário no tocante à universalização, o RGPS teria passado por</p><p>113</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>profundas transformações estruturais na relação entre contribuinte e beneficiário, o que teria levado</p><p>ao agravamento da sustentabilidade do sistema. Esse fenômeno teria ocorrido em razão das regras</p><p>de acesso aos benefícios previdenciários e das mudanças demográficas provocadas pela queda da</p><p>taxa de natalidade e pelo aumento da taxa de sobrevida. Logo, a discussão em torno da reforma</p><p>necessária deveria ser realizada pelo governo, pois os efeitos do que estava inscrito na Constituição</p><p>eram perversos.</p><p>Conforme apontado por Marques et al. (2009), aprovadas as mudanças na Constituição, o governo</p><p>iniciou o processo de elaboração e aprovação das leis que encaminhariam essas mudanças, inclusive</p><p>estabelecendo normas de transição para os já inscritos no RGPS. Vale lembrar que a emenda permitiu</p><p>apenas a regularização do chamado Fator Previdenciário, que foi regulamentado pela aprovação da Lei</p><p>n. 9.876, em novembro de 1999.</p><p>Como apontado pelo relatório do Ipea (2007), esse mecanismo foi pensado para estimular a</p><p>postergação dos pedidos de aposentadoria. Assim, segundo seus proponentes, seria possível preservar o</p><p>equilíbrio financeiro e atuarial tão almejado do sistema previdenciário. Certamente, dadas as variáveis</p><p>introduzidas por esse fator, esse mecanismo trouxe economias ao sistema, com o adiamento dos pedidos</p><p>de aposentadoria.</p><p>Esse fator é aplicado obrigatoriamente nas aposentadorias por tempo de contribuição. Para as</p><p>aposentadorias por idade só é vantajoso ao segurado caso o fator seja maior que um, ou seja, é aplicado</p><p>opcionalmente. Esse fator não é aplicado nas aposentadorias especiais por invalidez, nas pensões, no</p><p>auxílio‑acidente, no salário‑maternidade e no auxílio‑reclusão.</p><p>Segundo informe de Previdência Social do MPAS (Brasil, 1999), o fator equipara o tempo de</p><p>contribuição ao tempo de usufruto do benefício. A introdução da expectativa de vida, quando da</p><p>solicitação da aposentadoria, permite que o segurado ganhe um maior prêmio caso ele demore a sair</p><p>do sistema, já que contribuiria por mais tempo. Além disso, o fator permite penalizar as aposentadorias</p><p>precoces mediante um valor menor do benefício.</p><p>Essa justificativa do MPAS parece observar somente um lado da questão, pois o trabalhador irá</p><p>realmente permanecer no mercado de trabalho por mais tempo para garantir um salário de aposentadoria</p><p>mais próximo possível de seu salário real do período laboral. Porém, essa é a consequência danosa de tal</p><p>medida, pois o trabalhador acaba por postergar a decisão de se aposentar e com um valor médio de</p><p>beneficio menor. Isso quando o trabalhador apresenta capacidade laboral; quando não, ele apenas terá</p><p>uma redução do seu benefício de aposentadoria.</p><p>A lei que criou o fator estabeleceu um período de transição de sessenta meses para a completa</p><p>aplicação. Além disso, foi negociado um prêmio de cinco anos de contribuição para as mulheres e</p><p>dez e cinco anos de contribuição, respectivamente, para professores e professoras de ensino infantil,</p><p>fundamental e médio no cálculo do tempo de contribuição do fator (Brasil, 1999). Portanto, o efeito do</p><p>fator previdenciário pode ser visto somente a partir de 2005, quando é aplicado integralmente.</p><p>114</p><p>Unidade II</p><p>Apesar desse período de transição, é possível verificar algumas alterações com a introdução do fator.</p><p>Segundo relatório da Anfip (2006), com dados do Ipea, comparando‑se os períodos de 1995 a 1998</p><p>(pré‑fator) e de 1999 a 2004 (pós‑fator), a idade média de aposentadoria por tempo de contribuição</p><p>das mulheres era de 49,7 e passou para 52,2; já para os homens, foi de 54,3 para 56,9. Analisando um</p><p>período mais longo, vê‑se que, em 1998, 77,3% das novas aposentadorias por tempo de contribuição</p><p>foram concedidas para segurados com idade compreendida entre 45 e 64 anos; em 2008, esse percentual</p><p>aumentou para 96,0% (Kon et al., 2010).</p><p>O mesmo ocorreu no tempo de contribuição: para os períodos de 1995 a 1998 e de 1999 a 2004,</p><p>as mulheres elevaram a contribuição de 27,5 anos para 28,7 anos, e os homens, de 32,7 anos para</p><p>33,8 anos. Outro impacto do fator pode ser visto na quantidade de aposentadorias concedidas por</p><p>tempo de contribuição, pois, entre o período pré‑fator e o pós‑fator, as concessões foram de 339,8 mil</p><p>para 136,2 mil aposentadorias por tempo de contribuição. Vale destacar que uma parte desse impacto</p><p>se deve à extinção da aposentadoria proporcional, conforme estabeleceu a EC 20 (Anfip, 2006).</p><p>Nesse mesmo relatório da Anfip (2006), é destacada a redução do valor médio real (valores</p><p>deflacionados pelo INPC de dezembro de 2005) dos benefícios das aposentadorias por tempo de</p><p>contribuição. Em 1999, o valor médio era de R$ 926,48; em 2005, esse valor foi para R$ 925,70. Essa</p><p>redução parece ser pífia, mas é preciso considerar que nesse período o salário mínimo foi reajustado</p><p>em 85% e a inflação (INPC) aumentou 53,6%, ou seja, em termos reais, o salário mínimo acumulou um</p><p>aumento real de 29,5%. Isso significa que, entre 1999 e 2005, apesar do aumento do salário mínimo</p><p>real e, consequentemente, do piso da aposentadoria, o número de segurados com valores mais altos</p><p>diminuiu, de forma que o benefício médio ficou praticamente estagnado (com ligeira queda). Se o</p><p>valor  de 2005 é comparado ao de 2004 (R$ 955,18), a redução foi de 3,09%. Considerando que a</p><p>expectativa de sobrevida tem aumentado, essas reduções poderão ser maiores e mais prejudiciais.</p><p>Saiba mais</p><p>Para maiores detalhes, leia:</p><p>CAPELAS, E.; HUERTA NETO, M.; MARQUES, R. M. Relações de trabalho</p><p>e flexibilização. In: MARQUES, R. M.; FERREIRA, M. R. J. (org.). O Brasil sob</p><p>a nova ordem: a economia brasileira contemporânea, uma análise dos</p><p>governos Collor a Lula. São Paulo: Saraiva, 2009.</p><p>Para efeito de ilustração, dados extraídos do Dataprev e indicados na tabela a seguir mostram que, em</p><p>2000, 21,6% das aposentadorias concedidas por tempo de contribuição concentravam‑se na faixa de um</p><p>a dois salários mínimos enquanto, em 2005, esse percentual subiu para 33,7%. Desse aumento de 12,1</p><p>pontos percentuais, ou 56,0%, se for considerada somente a faixa de um salário mínimo, 21,9% se devem</p><p>ao aumento do volume das aposentadorias de um salário mínimo, praticamente todas concentradas</p><p>no meio urbano, pois as aposentadorias rurais, apesar de estarem concentradas no piso mínimo, são</p><p>acessadas, na maioria, pelo requisito da idade. Considerando‑se que o aumento da quantidade das</p><p>115</p><p>ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO</p><p>aposentadorias por tempo de contribuição foi de 34,9% no período, verifica‑se que a faixa de um salário</p><p>mínimo foi a que sofreu maior aumento (121,9%); ao mesmo tempo, houve decréscimo das quantidades</p><p>de aposentadorias por tempo de contribuição nas faixas maiores (acima de seis salários mínimos).</p><p>Tabela 6 – Variação da quantidade de aposentadorias</p><p>por tempo de contribuição, por faixa salarial</p><p>Faixa de salário mínimo 2000 2005 2005 x 2000</p><p>De 1 a 2 24.721 52.128 111%</p><p>Igual a 1 10.196 22.629 122%</p><p>Acima de 2 até 4 29.314 52.060 78%</p><p>Acima de 4 até 6 23.634 38.069 61%</p><p>Acima de 6 até 10 37.011 12.492 ‑66%</p><p>Acima de 10 até 50 6 ‑ ‑100%</p><p>Total 114.686 154.749 35%</p><p>Conclui‑se, portanto, que o fator trabalhou para a redução da despesa previdenciária, objetivo</p><p>daqueles que defendem a priorização do equilíbrio fiscal. Além disso, segundo o relatório do Ipea (2007),</p><p>o fator tem como objetivo introduzir uma incerteza para o segurado, pois a cada ano o IBGE divulga</p><p>a expectativa de sobrevida da população e a cada dez anos a revisa com base no Censo Demográfico.</p><p>Até o presente momento da elaboração deste livro‑texto, em julho de 2016, a última alteração</p><p>realizada na área da previdência foi a introdução da fórmula 85/95, em 2015 (Lei n. 13.183, de 4 de</p><p>novembro de 2015). Essa medida melhorou o valor do benefício dos futuros aposentados em comparação</p><p>ao efeito do fator previdenciário implementado na reforma previdenciária de Fernando Henrique</p><p>Cardoso em 1999. Essa fórmula mantém o tempo de contribuição anteriormente exigido e estipula</p><p>uma idade mínima (30 e 55, para mulheres; 35 e 60 para homens, respectivamente). Assim, o critério</p><p>de idade mínima explícita que não estava nas regras passa a compor a regra de acesso à aposentadoria.</p><p>Essa foi a maneira de enfrentar o processo de envelhecimento da população brasileira. Nessa regra está</p><p>previsto que, a partir de 2019, com vigência por dois anos, seja aumentada em um ano a idade tanto</p><p>para homem quanto para mulher.</p><p>Além de garantir um valor de aposentadoria maior com relação ao fator previdenciário, a fórmula 85/95</p><p>é mais justa, pois contempla as diversas realidades do mercado de trabalho formal brasileiro. Em outras</p><p>palavras, aqueles que começarem a trabalhar mais cedo e para a Previdência contribuírem, poderão se</p><p>aposentar também mais cedo.</p><p>Na figura 25 é possível verificar pelo gráfico o argumento do envelhecimento populacional, ou</p><p>aumento da longevidade. Esse fenômeno vem ocorrendo em razão da queda na taxa de fecundidade</p><p>e na taxa de mortalidade infantil, e não somente no Brasil. Contudo, devemos ficar atentos às mudanças</p><p>na regra de acesso à Previdência Social, pois, conforme observamos anteriormente,</p>