LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL CF

Prévia do material em texto

<p>1 Introdução</p><p>O Brasil enfrentou um período fiscal conturbado antes da elaboração de uma norma que regulasse as finanças públicas de modo eficiente e responsável e se fazia necessário buscar o equilíbrio fiscal do país. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) surgiu com o objetivo de regulamentar os artigos 163 a 169 da CF/88, estabelecendo um regime de gestão fiscal responsável, abordando os princípios fundamentais e as normas gerais das finanças públicas. Sobre a criação e entrada em vigor da LRF o professor Regis Fernandes de Oliveira ensina o seguinte:</p><p>No Brasil disseminou-se a ideia de que prevalece, sempre, a impunidade. Tudo é permitido se não é descoberto. De outro lado, subsiste a ideia do “rouba, mas faz”, o que identifica certo posicionamento político aceitável pela população: generaliza-se a ideia de que “todos roubam”; logo, que assuma um político que roube, mas que faça.</p><p>Adveio a Lei de Responsabilidade Fiscal por exigência do Fundo Monetário Internacional/FMI, que, por meio do Comitê Interino, entendeu que, “graças à sua experiência na área de gestão de finanças públicas e à universalidade de seus países-membros, o FMI está bem situado em liderar a promoção de uma maior transparência fiscal. Assim, o Comitê Interino procura estimular os países-membros a aplicarem o presente Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal”. Sendo assim, no “pacote” de transações financeiras com o Brasil o FMI exigiu a aprovação de texto normativo que desse visibilidade às contas públicas.</p><p>O texto básico foi o Fiscal Responsability Act da Nova Zelândia, e menciona níveis prudentes de atuação nas áreas orçamentária e fiscal.</p><p>Em tempos anteriores ao da Lei Complementar nº 101/00 (LRF), praticava-se no País o culto ao governante gastador. O gestor tocador de obras merecia especial distinção e aceitação, ainda que sua inconsequente ação resultasse em incomensurável dívida, com total comprometimento das finanças públicas, com reflexos até mesmo em gerações futuras. Chegou-se a fazer apologia ao rouba, mas faz.</p><p>A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é um marco na gestão da coisa pública no Brasil – especialmente na gestão financeira – destacando-se pela exigência de grande rigor fiscal que deve ser observado pelos gestores públicos. Esta lei estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e retira o seu fundamento de validade dos artigos 163 e seguintes da CF/88.</p><p>A LRF ancora-se em 05 pilares básicos: ResPlaTranCE</p><p>1. Responsabilização</p><p>2. Planejamento</p><p>3. Transparência</p><p>4. Controle</p><p>5. Equilíbrio</p><p>Além dos 5 pilares, a partir da entrada em vigor da Lei Complementar nº 200/2023 diversos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal trazem regras objetivando garantir a sustentabilidade da dívida pública no Brasil.</p><p>O OBJETIVO PRINCIPAL da Lei de Responsabilidade Fiscal é fixar a responsabilidade fiscal como um dos princípios da gestão pública. Não se busca apenas a fixação do agente público responsável, mas sim redefinir a cultura da atividade pública no país, tendo como pressupostos a realização das ações administrativas de forma planejada e transparente</p><p>2 Pilares Constitucionais</p><p>A Constituição Federal é fonte superior do Direito Financeiro, sendo que as demais normas jurídicas primárias são as fontes principais. Os fundamentos constitucionais da LRF estão estampados, prioritariamente, nos artigos 24 e 163 a 169 da Constituição Federal de 1988.</p><p>O artigo 24 traz a regra acerca da COMPETÊNCIA LEGISLATIVA para dispor sobre Direito Financeiro, sendo esta concorrente, conforme expresso em seu inciso I:</p><p>Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:</p><p>I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico</p><p>Sobre este ponto, cabe trazer recente precedente do Supremo Tribunal Federal proferido na ADI 7.067:</p><p>A Constituição Federal determina que é da União a competência para a edição de normas gerais de direito financeiro e orçamento (art. 24, incisos I e II), reservando aos Estados e ao Distrito Federal o exercício de competência legislativa suplementar, de forma a adicionar situações específicas que somente podem ser observadas no âmbito local. Ademais, as normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, sobre gestão financeira e sobre critérios para a execução de programações de caráter obrigatório (como as emendas parlamentares impositivas) estão reservadas a lei complementar federal (arts. 163 e 165 da CF). (...) O constituinte sergipano, no intuito de garantir a execução total do orçamento impositivo no mesmo exercício financeiro da respectiva lei orçamentária, inovou ao impedir que se considere o cômputo de qualquer percentual de despesas inscritas em restos a pagar, para fins do cumprimento da execução orçamentária e financeira no âmbito do Estado de Sergipe (§ 12 do art. 151 da CE). In casu, ao atribuir às referidas emendas estaduais parlamentares impositivas vedação orçamentária não prevista na Constituição Federal (art. 166, § 17, da CF, alterado pela EC nº 126/22), o constituinte derivado decorrente extrapolou os limites de sua competência suplementar legislativa.</p><p>[ADI 7.060, rel. min. Dias Toffoli, j. 3-7-2023, P, DJE de 3-8-2023.]</p><p>Art. 163. Lei complementar disporá sobre:</p><p>I - finanças públicas;</p><p>II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;</p><p>III - concessão de garantias pelas entidades públicas;</p><p>IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;</p><p>V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;</p><p>VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;</p><p>VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.</p><p>VIII - sustentabilidade da dívida, especificando:</p><p>a) indicadores de sua apuração;</p><p>b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida;</p><p>c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação;</p><p>d) medidas de ajuste, suspensões e vedações;</p><p>e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida.</p><p>Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição.</p><p>De acordo com o artigo constitucional acima, a Constituição Federal de 1988 define um grande rol de matérias referentes às finanças públicas que devem ser reguladas através de lei complementar.</p><p>O Supremo Tribunal Federal tem precedente definindo que não obstante o caput do artigo 163 da Constituição se refira a lei complementar no singular isso não significa que todas as matérias ali arroladas devem ser tratadas por uma única lei complementar</p><p>O fato de ter se referido à lei complementar no singular, e não no plural não significa que todas as matérias referidas nos incisos do art. 163 devessem ser disciplinadas por um mesmo diploma legislativo, mas sim a imposição constitucional de uma espécie normativa específica para regulamentar as matérias previstas nesse artigo. A exigência constitucional em estatuir que a regulamentação das matérias compreendidas em finanças públicas há de fazer-se necessariamente pela espécie normativa “lei complementar” foi observada pelo Congresso Nacional, tendo, portanto, sido respeitada a reserva legal absoluta, existente, como na presente hipótese, quando a norma constitucional exige, para sua integral regulamentação, a edição de lei formal, entendida como ato normativo emanado do Congresso Nacional elaborado de acordo com o devido processo legislativo constitucional. Observe-se, ainda, não ser razoável exigir, sem previsão constitucional explícita, que a disciplina geral das finanças públicas seja formalizada mediante lei única, restringindo a legítima atuação legiferante do Congresso Nacional, pois</p><p>tal regime não decorre do teor do art. 163, tampouco do art. 30 da EC 19/1998, que teve por escopo apenas estabelecer um prazo máximo para a iniciativa do Executivo na matéria.</p><p>[ADI 2.238, voto do rel. min. Alexandre de Moraes, j. 24-6-2020, P, DJE de 15-9-2020.]</p><p>Neste artigo 163 da CF/88, a Emenda Constitucional nº 109/2021 lhe agregou o inciso VIII que prevê um novo tema a ser tratado através de lei complementar: a sustentabilidade da dívida pública, especificando o seu conteúdo mínimo.</p><p>Art. 163-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de forma a garantir a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.</p><p>Este dispositivo constitucional constitucionaliza e aperfeiçoa a redação do § 2º do art. 48 da Lei Complementar n. 101, de 2000, incluído como um dos instrumentos da transparência na gestão fiscal. Trata-se de imposição constitucional que realiza o princípio da publicidade e seu corolário, o princípio do transparência.</p><p>Importante destacar que este dispositivo constitucional é dotado de eficácia plena, ou seja, não dependem de outra norma para sua produção de efeitos e desde a sua entrada em vigor já produzem, ou tem possibilidade de produzir todos os efeitos que o legislador constituinte quis regular.</p><p>Vale destacar, portanto, que, à luz do texto constitucional, o exercício dessas atribuições pela STN dispensa a edição de lei. Convém lembrar que o STF, ao julgar a ADPF 763, afirmou explicitamente que “o Poder Legislativo da União exerceu legítima atuação legiferante no sentido da deslegalização da matéria atinente às normas gerais de contabilidade pública”.</p><p>O artigo 163-A é um conquista relacionada com os princípios da transparência e da publicidade (ao prever a ampla divulgação das contas públicas pelos meios oficiais, para garantir a todos o livre acesso ao seu teor).</p><p>Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida EXCLUSIVAMENTE pelo banco central.</p><p>§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.</p><p>§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.</p><p>§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.</p><p>Os depósitos das disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas que estavam em instituição financeira que era oficial, mas que teve sua natureza jurídica modificada após processo de desestatização, tornando-se instituição financeira privatizada, podem ser mantidos em tais instituições? A resposta é negativa, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada na ADI 3.577.</p><p>Art. 164-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem conduzir suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, na forma da lei complementar referida no inciso VIII do caput do art. 163 desta Constituição</p><p>Parágrafo único. A elaboração e a execução de planos e orçamentos devem refletir a compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida.</p><p>A sustentabilidade da dívida pública insere no direito brasileiro um novo parâmetro em busca de medidas econômicas capazes de recuperar o equilíbrio e a confiabilidade nas contas públicas. Em termos doutrinários é possível colher a seguinte passagem:</p><p>Conceito ainda em construção, a trajetória de sustentabilidade da dívida envolve um conjunto de regras voltado para a intergeracionalidade da política fiscal. Em sua dimensão positiva, envolve a obrigação de que a qualidade do gasto público de hoje viabilize o gozo pelas gerações futuras. Em sua dimensão negativa, impede que os governantes se endividem com gastos inócuos ou que não possam honrar.</p><p>Vistas as normas gerais das finanças públicas, precisamos avançar para estudar a Seção II que trata “Dos Orçamentos”, a partir do artigo 165 da Constituição: A previsão das leis orçamentárias está no artigo 165 da Constituição Federal de 1988, trazendo a previsão das 03 leis ordinárias que compõe o complexo orçamentário da União e se apresentam como normas de reprodução obrigatória para os demais entes federativos:</p><p>Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:</p><p>I - o plano plurianual;</p><p>II - as diretrizes orçamentárias;</p><p>III - os orçamentos anuais</p><p>O SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO é integrado, portanto, pelo Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), normas fundamentais para o planejamento do Estado e que tem uma linha de conexão entre elas, devendo existir um alinhamento fundamental entre as normas.</p><p>Essas 3 leis orçamentárias tem natureza jurídica de leis ordinárias e, por isso, não há que se falar em hierarquia formal entre elas. Entretanto, seja por previsão constitucional, seja por necessidade de coerência do sistema orçamentário, percebe-se uma hierarquia temática entre elas.</p><p>§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as seguintes despesas:</p><p>· Despesas de Capital</p><p>· Outras despesas delas decorrentes</p><p>· Despesas relativas aos programas de duração continuada.</p><p>§ 2º Por sua vez, vejamos o conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias:</p><p>· Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,</p><p>· Estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, devendo estar serem desenvolvidas em consonância com trajetória sustentável da dívida pública,</p><p>· Orientar a elaboração da lei orçamentária anual,</p><p>· Dispor sobre as alterações na legislação tributária e</p><p>· Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.</p><p>§ 3º O Poder Executivo publicará, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária</p><p>§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.</p><p>§ 5º  A Lei Orçamentária Anual é composta por 03 tipos de suborçamentos (todos integrante do Orçamento Anual):</p><p>I. Orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;</p><p>II. Orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;</p><p>III. Orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público</p><p>§ 6º Deve o projeto de lei orçamentária anual (PLOA) ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.</p><p>§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.</p><p>8º A Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos</p><p>da lei.</p><p>§ 9º Cabe à LEI COMPLEMENTAR:</p><p>I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;</p><p>II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.</p><p>III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.</p><p>§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade</p><p>§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias:</p><p>I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;</p><p>II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;</p><p>III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.</p><p>§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento.</p><p>§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União.</p><p>§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento.</p><p>§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira.</p><p>§ 16. As leis de que trata este artigo devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 desta Constituição.</p><p>image1.png</p><p>image2.png</p><p>image3.png</p>