Direito Financeiro

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Direito Financeiro
alexsandro_abm
PROFESSOR: ALEXSANDRO
Direito Financeiro
O Direito Financeiro, ramo autônomo do direito público que estuda o Controle da atividade 
financeira do Estado, a aplicação de recursos para a satisfação de necessidades 
públicas. 
O Estado tem a finalidade principal de realizar o bem comum e garantir que toda a população 
possa desenvolver-se de forma digna. Para atingir tal finalidade precisa obter recursos 
financeiros. 
Assim, a principal função do Estado é satisfazer as necessidades públicas, garantindo a 
realização dos direitos fundamentais e é para isso que se desenvolve toda a sua atividade 
financeira.
O custo desses direitos se apresenta como um desafio para todo gestor público, 
independente do viés político adotado pelo Governo: social ou liberal.
Direito Financeiro
Portanto, quanto maior for o Estado e quantos mais direitos forem garantidos pelo seu ordenamento 
jurídico, maior será a necessidade de recursos nos cofres públicos. Traduzindo isso para termos 
técnicos do direito financeiro, quanto maiores direitos forem garantidos, maior será a despesa 
pública e, consequentemente, maior será a necessidade de ingresso definitivo de recursos no 
erário, maior terá que ser a receita pública.
A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Compreender em que consiste a atividade financeira do Estado e sua correlação com o direito 
financeiro o ajudará a compreender os temas mais aprofundados e as escolhas do Constituinte e do 
Legislador ao positivarem determinadas regras.
A atividade financeira é um conjunto de atividades-meio do Estado, consistente em obter, criar, 
gerir e despender o dinheiro público, que tem por objetivo a satisfação das necessidades públicas 
(finalidade do Estado), através da prestação de serviços públicos.
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Mas o que está contido na atividade financeira do Estado? 
Toda essa atividade é orientada para que o Estado tenha capacidade de fazer frente às demandas 
sociais existentes e seja um fato de realização dos direitos fundamentais de cada cidadão. 
Em suma, a atividade financeira do Estado refere-se ao conjunto de ações e processos 
realizados pelo Estado para gerenciar os recursos financeiros necessários para o 
funcionamento da administração pública, para a promoção do bem-estar da sociedade e a 
realização dos direitos fundamentais.
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Elemento Definição
Obtenção da receita pública
Etapa fundamental para financiar a realização das despesas públicas e 
da implementação/manutenção/expansão das políticas públicas. É aqui 
que o Estado busca arrecadar recursos financeiros por meio da 
tributação ou da exploração do seu próprio patrimônio ou ainda se 
valendo empréstimos (crédito público).
Planejamento orçamentário
Nesta peça deve vir estabelecido a previsão de arrecadação e fixação do 
gasto, com a alocação dos recursos financeiros para as diversas áreas e 
programas governamentais.
Execução das despesas 
públicas
Após o planejamento estampado no orçamento público o Estado 
realizará a execução das despesas públicas. Isso envolve a alocação 
dos recursos financeiros para os diversos setores existentes (ex: saúde, 
segurança, educação, infraestrutura).
Gestão e controle dos recursos 
financeiros
Trata-se de etapa que envolve todo o ciclo do gasto público, indo desde 
o acompanhamento das receitas e despesas, a fiscalização dos gastos 
públicos, a prestação de contas à sociedade e a adoção de medidas 
para prevenir e combater a corrupção e o mau uso dos recursos 
públicos.
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Fontes do Direito Financeiro 
fontes materiais e fontes formais. 
As fontes formais são aquelas que emanam do Estado, criadas por meio de processos formais 
estabelecidos pela ordem jurídica, está ligada a competência, ao rito, quórum de aprovação e 
correspondem ao tipo de norma pela qual a fonte material se manifesta como, por exemplo, Lei 
Complementar, Lei Ordinária etc.
As fontes materiais do Direito são um conjunto de fatores políticos, históricos, sociais, culturais e 
econômicos que influenciaram a criação da norma jurídica.
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Lei Complementar
A CF/88 estipula que determinadas matérias de Direito Financeiro devem ser disciplinadas por 
meio de Lei Complementar.
Essas matérias estão indicadas nos artigos 161, 163 e 165, § 9º, da CF/88: 
CF/88: Art. 161. Cabe à lei complementar:
I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, § 1º, I;
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os 
critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-
econômico entre Estados e entre Municípios;
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das 
participações previstas nos arts. 157, 158 e 159.
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas referentes aos fundos 
de participação a que alude o inciso II.
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CF/88: Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
(...)
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
(...)
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do 
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;II - estabelecer 
normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como 
condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Portanto, atenção: os assuntos especificados nos artigos constitucionais só podem ser 
disciplinados por meio de Lei Complementar de caráter nacional. 
Assim, não podem ser disciplinados por meio de qualquer outro tipo de diploma normativo, 
como, por exemplo, Lei Ordinária, Medida Provisória etc. Somente Lei Complementar pode 
discipliná-los.
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A lei complementar deve ser utilizada para veicular normas gerais, no sentido de completar a 
Constituição quando necessário.
No Direito Financeiro Brasileiro tem destaque as seguintes leis complementares (são a base 
fundamental do seu estudo):
➢ Lei 4.320/1964 (Normas gerais do Direito Financeiro) recepcionada como lei complementar;
➢ Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). 
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Lei 4.320/1964
A Lei 4.320/1964 estatui as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Como se vê é uma lei nacional aplicável a todos os entes federativos (União, Estados Distrito Federal e 
Municípios), servindo como regramento nacional para elaboração e controle de seus orçamentos.
A Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal 
Estipula uma série de regras voltadas à responsabilidade na gestão do dinheiro público, ou seja, 
impõe um severo rigor na administração do dinheiro público.
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O seu art. 1º deixa claro o objetivo dessa lei, que é combater o desequilíbrio fiscal com gastos 
sistematicamente superiores às receitas:
LRF: Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se 
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o 
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições 
no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e 
outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, 
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
(...).
Atenção: a LRF (LC 101/2000) não revogou e não conflita com a LeiFederal nº 4.320/64, sendo 
leis de alcance distintos: a LRF veicula normas de finanças públicas relacionadas à gestão 
fiscal; e a Lei Federal nº 4.320/64 veicula normas sobre a elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços.
Direito Financeiro
A LRF alcança a Administração Direta e boa parte da Administração Indireta 
Encontra-se na LRF 5 (cinco) princípios ou pilares que devem orientar toda a gestão pública: 
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Nos temas de Direito Financeiro que não haja previsão constitucional expressa acerca da necessidade 
da utilização da Lei Complementar a matéria será tratada por lei comum. 
Leis Ordinárias 
As leis ordinárias também têm um papel importantíssimo no Direito Financeiro, com especial destaque 
para a seguinte matéria: de acordo com os incisos I, II e III do art. 165 da CF/88, as leis orçamentárias 
dos Municípios, dos Estados-membros, do Distrito Federal e da União são criadas por meio de lei 
comum (ou ordinária). Vejamos: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
A “tríade orçamentária” composta pelo plano plurianual, pelas diretrizes orçamentárias e pelo 
orçamento anual, será veiculada por leis ordinárias. 
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ATENÇÃO!
De acordo com o inciso III do § 1º do art. 62 da CF/88 em questão, é vedada a edição de 
Medida Provisória sobre matéria reservada à Lei Complementar. 
Logo, todas aquelas matérias de Direito Financeiro, descritas nos artigos 161, 163 e 165, § 
9º, da CF/88, para as quais é exigida Lei Complementar, não podem ser disciplinadas por 
Medida Provisória.
O PPA, a LDO e a LOA são feita por Lei Ordinária, sendo VEDADO sua edição por Lei Delegada 
ou Medida Provisória.
No direito financeiro só cabe MP em caso de abertura de crédito extraordinário somente para 
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna 
ou calamidade pública (art. 167, §3º c/c III do art. 41 da Lei Federal nº 4.320/64)
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Os créditos orçamentários adicionais, que significam, basicamente, os valores que a Administração 
Pública pode adicionar ao seu orçamento original.
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, 
comoção interna ou calamidade pública. 
Pois bem, somente o extraordinário (inciso III acima) pode ser criado por meio de Medida Provisória; 
todos os demais, somente por meio de Lei Ordinária. 
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COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
A competência legislativa dos entes federativos é a capacidade que cada um desses entes políticos tem de editar 
leis (atos normativos primários), sendo tal aptidão entregue pela Constituição.
A Competência Legislativa em matéria financeira está prevista pela Constituição Federal como sendo concorrente 
entre União, Estados e Distrito Federal.
Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, e §1º, da CF/1988).
 
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: 
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos 
Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para 
atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for 
contrário. 
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COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL
E os Municípios? Podem ou não legislar sobre Direito Financeiro?
CF/88: Art. 30. Compete aos Municípios: 
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
(...). 
 
O Município não tem competência para legislar concorrentemente, mas poderá suplementar a 
legislação federal e estadual. A diferença é sutil. Em caso de inexistência de Lei federal ou 
estadual, o Município não poderá legislar sobre a questão, pois sua competência não é autônoma.
Destarte, para direito financeiro, a competência dos Municípios aflora para atender a assuntos de 
interesse local, desde que haja espaço para suplementar a legislação federal ou a estadual.
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Assim, obedecida a CF/88 e as regras gerais estipuladas em Leis Complementares (Lei Federal nº 
4.320/64, que tem status de Lei Complementar, e Lei Complementar nº 101/2000, (Lei de 
Responsabilidade Fiscal), cada um dos Municípios, dos Estado-membro, bem como o Distrito Federal e 
a União editam as suas leis orçamentárias.
Portanto, para uma visão sistemática do Direito Financeiro, deve-se ter em mente, em primeiro lugar 
estudam-se, (i) os dispositivos constitucionais que tratam da matéria, (ii) depois, em âmbito 
infraconstitucional, dispondo sobre normas gerais, a Lei Federal 4.320/64 e a LC 101/2000 (LRF), e (iii), 
por fim, "na ponta" ou "na base" do arcabouço normativo, as leis orçamentárias da União, dos Estados-
membros, do Distrito Federal e dos Municípios (PPA, LDO e LOA).
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Orçamento Público 
O orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas 
públicas. Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos 
da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou sua força política. 
Estudar o orçamento público é importante para a compreensão completa do Direito Financeiro, na medida 
que toda ação estatal passa pelo orçamento. Como já dito, toda atuação estatal tem custo financeiro e o 
orçamento é o início (previsão da receita) e o fim (fixação da despesa) da atuação estatal.
Conceito: é uma lei que programa a vida financeira do Estado, em atenção aos interesses públicos 
da sociedade. Logo, o orçamento público é a lei que autoriza os gastos que o Governo pode realizar 
durante um determinado período de tempo, descrevendo as ações e respectivas despesas que o 
Poder Público pode realizar (por exemplo, construção de escolas), com a previsão simultânea dos 
ingressos de recursos (receitas) necessários para realizá-las.
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ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
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1 - ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL - traz a ideia de desvinculação 
da peça orçamentária com a ideia de planejamento. Ou seja, o orçamento não se preocupava com 
as necessidades da coletividade e da Administração, mas focava apenas nos aspectos contábeis.
2 - ORÇAMENTO DESEMPENHO OU DE REALIZAÇÕES - há apenas a 
estimativa e autorização das despesas pelos produtos finais, pautando-se pelo desempenho 
funcional (também chamado de Orçamento Funcional). Esse orçamento tem como objetivo as 
realizações, os resultados, não havendo vinculação entre o planejamento o orçamento.
3 - ORÇAMENTO PROGRAMA - Nesta espécie, os recursos públicos são relacionados 
com as metas governamentais, ou seja, com o programa de governo.
Esse tipo de orçamento visa a dar cumprimento às metas orçamentárias em cada exercício 
financeiro, de modo que se façam cumprir as etapas previstas no Plano Plurianual.
Nesta modalidade, o orçamento é visto como um verdadeiro instrumento de planejamento da 
atividade estatal, com o estabelecimento de objetivos e metas a serem atingidos, visando ao fim a 
realização dos direitos fundamentais.
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4 - ORÇAMENTO BASE ZERO OU POR ESTRATÉGIA
Esta técnica de elaboração do orçamento foi desenvolvido nos Estados Unidos e exige quetodas 
as despesas, programas ou projetos sejam detalhadamente justificados pelo governo, ou 
seja, como se cada item fosse um orçamento individual e detalhado a cada novo ciclo 
orçamentário; com isso, de um lado, aumentava-se a eficiência do Estado e, de outro, reduziam-
se suas despesas.
Como se vê, na elaboração da peça orçamentária não se deve olhar para o passado, partindo 
efetivamente de uma base zerada. Busca-se a elaboração do orçamento analisando as 
finalidades de determinado gasto, garantindo maior eficácia na alocação dos recursos.
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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
1 - PRINCÍPIO DA ANUALIDADE ORÇAMENTÁRIA
O princípio da anualidade orçamentária atende à dinâmica da Administração Pública onde se vê a 
necessidade de implementação do orçamento de forma anual, com o objetivo de que possa sofrer as 
alterações necessárias para a implementação das diretrizes previstas na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias.
É um princípio de definição simples: o orçamento é ânuo, com o intervalo de tempo em que se 
estimam as receitas e fixam as despesas é de um ano. E atenção: a anualidade orçamentária é 
coincidente com o ano civil.
2 - PRINCÍPIO DA UNIDADE
O princípio da unidade orçamentária não significa que o orçamento deva ser elaborado em um 
documento único, mas, sim, que o sistema orçamentário seja elaborado em harmonia com todos 
os seus elementos sob o aspecto forma.
O que o princípio da unidade prega é a unidade de orientação política e não uma unidade 
puramente documental.
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3 - PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O princípio da legalidade não é exclusivo do direito financeiro, mas orientador de todos os ramos do 
direito público. Trata-se de princípio norteador de todo o sistema orçamentário, na medida em que as 
finanças públicas não podem ser manejadas sem a devida autorização legal, seja autorizando a 
realização do gasto público ou a arrecadação da receita. 
EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
A primeira exceção em que se permite a realização de gasto sem a existência de lei em sentido estrito 
está no artigo 167, §3º da CF/88. Ou seja, é o caso dos créditos extraordinários, que podem ser 
abertos por medida provisória, desde que efetivamente presentes os requisitos exigidos pela 
Constituição Federal (atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes em virtude de guerra, 
calamidade pública ou comoção interna).
Outra exceção está prevista no artigo 167, §5º ao permitir a transposição, o remanejamento ou a 
transferência de recursos de uma categoria de programação para outra no âmbito das 
atividades de ciência, tecnologia e inovação. 
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4 - PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
O princípio da Exclusividade prevê que na lei orçamentária não deve existir qualquer matéria 
estranha ao orçamento. A única exceção permitida é a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, conforme a Constituição Federal:
5 - PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
Este princípio tem forte ligação com o princípio da unidade, uma vez que para que o orçamento seja 
uno, as leis orçamentárias terão que prever de uma vez todas as receitas e despesas dos Poderes, dos 
órgãos, fundos e entidades da Administração Direta e Indireta pelos seus totais, vedadas quaisquer 
deduções. Ou seja, segundo este princípio todas as receitas e todas as despesas do Estado devem 
fazer parte do orçamento, sem qualquer exclusão (art. 2º da Lei 4.320/1964).
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6 - PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO
Este princípio norteia toda a Administração Pública, embora não seja expresso na Constituição ou na 
legislação infraconstitucional. Não obstante a ausência de expressa previsão, após a entrada em vigor da 
Lei de Responsabilidade Fiscal tornou-se regra no Brasil a elaboração de um orçamento equilibrado. Por 
este princípio objetiva-se assegurar que as despesas públicas autorizadas na lei orçamentária não 
superem a previsão das receitas.
Em suma, o que o princípio em questão estabelece é que não pode haver gasto maior do que as receitas e 
que não se comprometa o orçamento mais do que autorizado pelo Poder Legislativo.
7 - PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA
Este princípio é um corolário do princípio da publicidade previsto no caput do artigo 37 da CF/88 e norteador 
da atividade da Administração Pública.
A ideia da transparência orçamentária é a de permitir a fiscalização das despesas e das receitas públicas, 
só sendo possível caso os cidadãos e demais entidades tenham ciência dos fatos orçamentários.
Com a emenda constitucional nº 108/2020 deu-se um passo importante no sentido da uniformização das 
informações orçamentárias, facilitando o processo de fiscalização (Art.163-A)
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8 - PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO (VEDAÇÃO) DO ESTORNO
Este princípio é decorrência do princípio da legalidade e determina que o gestor público não pode alterar as 
prioridades ou previsões da lei orçamentária, devendo suas regras serem aplicadas em conformidade com o que 
foi elaborado pelo Poder Legislativo.
Nos termos previstos na CF/88 não é possível a repriorização das demandas governamentais através de 
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DA ORÇAMENTAÇÃO 
De acordo com o art. 165 da CF/88 existem três leis orçamentárias, todas de iniciativa do Executivo: a que 
institui o plano plurianual, a de diretrizes orçamentárias e a que aprova o orçamento anual.
Para contextualizar de forma inicial (será aprofundado mais a frente) essas leis trazem o seguinte: 
Plano Plurianual Planejamento estratégico
Lei de Diretrizes Orçamentárias Planejamento operacional
Lei Orçamentária Anual Operacional
O estudo e o conhecimento das 3 leis orçamentárias acima referidas é fundamental para o bom 
desenvolvimento no Direito Financeiro. Vamos analisar como ocorre a criação de cada uma delas, através 
do que se convencionou chamar de ciclo orçamentário.
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CICLO ORÇAMENTÁRIO
Consiste numa série de fatos orçamentários sucessivos que integram todo o processo de elaboração dos 
orçamentos. 
O ciclo orçamentário tem início com a necessidade de recurso para a realização de determinado objetivo 
público, passa pela etapa do planejamento visando a liberação do recurso e finaliza com a aplicação do 
recurso e a sua fiscalização. 
O ciclo orçamentário compõe-se das seguintes etapas: 
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1.1 - Iniciativa
Trata-se da primeira fase do ciclo orçamentário e tem previsão no artigo 84, XXIII da Constituição Federal de 
1988, sendo as leis orçamentárias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as 
propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
Não cabe iniciativa parlamentar para iniciar o processo legislativo referente às leis orçamentárias. Entretanto, 
é possível que o orçamento seja impactado reflexamente por leis tributárias de iniciativa do Poder Legislativo, 
especialmente as concessivas de benefícios fiscais, não havendo qualquer vício de iniciativa nesta situação. 
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Vejamos agora como se chega na proposta orçamentária que deverá ser enviada ao Poder Legislativo:
Os Poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública são entes dotados de autonomia 
financeira, ou seja, eles tem a atribuição de elaborar as suas próprias propostas orçamentárias e enviá-las ao Poder 
Executivo que as consolidará e encaminhará ao Poder Legislativo. 
A elaboração das propostas orçamentárias pelo Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública deve ser feito 
dentro dos limites estipulados, conjuntamente com os demais Poderes, na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
No ato de consolidação das diversas propostas orçamentárias recebidas, o Poder Executivo pode modificar as propostas 
dos demais Poderes ou órgãos dotados de autonomia financeira?
Quando os Poderes, Ministério Público eDefensoria Públicas apresentaram sua proposta orçamentária fora dos 
limites da LDO aí, neste caso, deve o Poder Executivo realizar os ajustes necessários na proposta orçamentária anual 
consolidando-a.
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O STF tem jurisprudência consolidada no sentido da inconstitucionalidade de redução unilateral pelo Poder Executivo 
dos orçamentos propostos pelos outros Poderes e por órgãos constitucionalmente autônomos quando tenham 
observado o previsto na LDO (ADI 5287). 
Caso não seja encaminhada a proposta orçamentária pelo Poder Judiciário, Ministério Público ou Defensoria Pública 
no prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados pela LDO.
1.2 - Apreciação parlamentar
Após o envio do projeto de orçamento consolidada para o Poder Legislativo este será objeto de análise conjunta das 
duas casas que compõe o Congresso Nacional e a apreciação deverá ser feita na forma do Regimento Comum do 
Congresso Nacional. 
Durante a tramitação, é possível que o Poder Legislativo apresente emendas para alteração do projeto das leis 
orçamentárias em discussão.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos 
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
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1.3 - Sanção ou Veto
Encerrado o trâmite dentro do Poder Legislativo o projeto de lei deverá ser enviado ao Presidente da República 
para análise (sanção ou veto) no prazo de 15 dias úteis.
Caso entenda por vetá-lo, no todo ou em parte, deverá comunicar os motivos do veto, dentro de quarenta e oito 
horas, ao Presidente do Senado Federal. O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a 
contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e 
Senadores. 
1.4 – Execução
Após a sua aprovação e publicação as leis orçamentárias entram em vigor e começam a produzir seus regulares 
efeitos, autorizando o Poder Executivo a realizar o gasto público.
1.5 - Controle
É importante sempre destacar que a realização de gasto público demanda periódico acompanhamento pelos 
órgão responsáveis pela sua execução e pelos órgãos de controle para que possa ser executado de acordo com 
os ditames constitucionais e legais.
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AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Há 03 leis orçamentárias que permitem o planejamento do setor público, conforme art. 165, CF/88.
O Plano Plurianual (PPA) é a norma mais ampla e abrangente, englobando as despesas de capital e os programas de 
duração continuada. O PPA estabelece o planejamento estratégico de longo prazo para o Estado.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é a norma intermediária nas leis orçamentárias, trazendo orientações para 
elaboração da LOA, metas e prioridades da administração pública federal, diretrizes de política fiscal, entre outros temas, 
figurando como a ligação entre o planejamento e o operacional, estabelecendo o planejamento operacional.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é a norma com maior concretude entre as três e tem como função principal estimar as 
receitas públicas e fixar as despesas públicas para o exercício financeiro, executando os projetos, metas e prioridades 
expostas na LDO e no PPA. É uma norma primordialmente operacional.
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1 - PLANO PLURIANUAL 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
(...)
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. 
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Todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição serão elaborados em 
consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, §4º da CF/88).
Assim podemos esquematizar os prazos da elaboração do PPA da seguinte forma:
1.3 – Vigência do Plano Plurianual 
A vigência do PPP é de 4 anos, não coincidentes com o mandado do Chefe do Poder Executivo. 
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Nos termos do inciso I, §2º do artigo 35 do ADCT o Plano Plurianual tem vigência até o final do primeiro exercício 
financeiro do mandato presidencial subseqüente. Ou seja, o PPA inicia a sua vigência no segundo ano do mandado 
do Chefe do Poder Executivo e encerra sua vigência no final do primeiro ano do mandato subsequente do Chefe do 
Poder Executivo.
2 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) está prevista no artigo 165, II da Constituição Federal representa o elo de 
ligação entre o planejamento (PPA) e o operacional (LOA).
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Metas e Prioridades da Administração Pública Federal
Neste primeiro ponto, percebe-se a LDO como um “recorte do PPA”, pegando as “diretrizes, objetivos e metas” do 
PPA para os seus 4 anos de vigência e os restringem para um exercício financeiro, destacando o que é mais 
relevante. 
Estabelecer as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da 
dívida pública
Esta é a inovação mais relevante trazida pela EC nº 109/2021 em relação a LDO e indica o dever dos gestores 
públicos no comprometimento com o equilíbrio fiscal.
Orientação sobre a elaboração da Lei Orçamentária Anual
A LDO representa uma ponte entre o PPA e a LOA, buscando garantir a afinidade lógica entre todas as leis 
orçamentárias. 
Cabe à Lei de Diretrizes Orçamentárias orientar a elaboração do orçamento dos poderes legislativo, executivo e 
judiciário, bem como do Ministério Público e da Defensoria Pública.
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Dispor sobre as alterações na legislação tributária 
Tendo em vista que a LDO é um dos principais instrumentos de equilíbrio fiscal, é imperativo que as alterações da 
legislação tributária estejam alinhadas com as previsões da Lei de Diretrizes Orçamentárias, sob pena de 
inconstitucionalidade da medida.
Fixar a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento 
De acordo com Kiyoshi Harada os financiamentos oficiais têm papel estratégico no desenvolvimento do Estado. A 
Caixa Econômica Federal, por exemplo, está fundamentalmente vocacionada para implementação de programas, 
objetivando a redução do déficit habitacional e saneamento básico que possam resultar em desenvolvimento de 
uma infraestrutura rural e urbana adequadas e satisfatórias.
O Banco do Brasil S.A. dedica-se ao financiamento do setor agrícola com vista no aumento de produção agrícola, 
destinada ao mercado interno e externo, com a consequente intensificação das trocas internacionais.
Como há recursos públicos envolvidos nesses incentivos, tal previsão e forma de alocação devem estar contidas na 
LDO, sempre no ano anterior à sua ocorrência.
Direito Financeiro
Autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e 
funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer 
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas 
pelo poder público (art. 169, §1º da CF/88)
A Constituição Federal de 1988, com objetivo de buscar o equilíbrio fiscal e incrementar a responsabilidade na 
gestão fiscal, previu como um dos requisitos para o aumento do gasto com pessoal a autorização específica na 
lei de diretrizes orçamentárias. Esta previsão não se aplica para as empresas públicas e sociedades de economia 
mista.
Ou seja, qualquer incremento de gasto com pessoal tem que ser autorizado pela Lei de Diretrizes 
Orçamentárias, com a finalidade de compatibilizar esta despesa com as metas de crescimento, endividamento e 
estar alinhada com os outros gastos públicos.
DireitoFinanceiro
Prazos da elaboração da LDO 
Em suma, a LDO deverá ser enviada, no máximo, até o dia 15 de abril de cada ano (o que representa oito meses e 
meio antes do encerramento do exercício financeiro) e deverá ser devolvida pelo Congresso Nacional para sanção 
presidencial até, no máximo, 17 de julho de cada ano (o que representa o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa).
Direito Financeiro
Sessão legislativa se subdivide em 02 períodos (art. 57, caput da CF/88):
1º período: de 02 de fevereiro a 17 de julho;
2º período: de 01 de agosto a 22 de dezembro.
E muita atenção: a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto 
de LDO, na forma expressa pelo artigo 57, §2º da CF/88. 
Direito Financeiro
Vigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias possui uma peculiaridade no que toca a sua 
vigência, uma vez que esta é variável, a depender da data de sua publicação.
A LDO tem funções específicas e por isso deverá viger por período superior a um 
ano, para que consiga atender às finalidades de:
➢Orientar a elaboração da LOA
➢Dispor sobre as metas e prioridades da Administração para o exercício financeiro 
seguinte.
Pode-se dizer que a LDO deve entrar em vigor dia 17 de julho de cada ano e 
permanecer em vigência até o dia 31 de dezembro do ano seguinte.
Direito Financeiro
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL 
A Lei Orçamentária Anula (LOA) é a lei mais concreta dentre as leis orçamentárias e dispõe sobre a execução 
prática das previsões trazidas pelo Plano Plurianual (diretrizes, objetivos e metas) e pela Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (metas e prioridades).
Trata-se da lei orçamentária mais relevante quando se analisa o aspecto prático das normas orçamentárias, uma 
vez que ela detalha a previsão de receita e a autorização para as despesas, pois é o resultado do 
desdobramento natural de uma despesa idealizada no PPA, priorizada na LDO e aqui concretizada. 
Devem constar na LOA todas as receitas e todas as despesas do Governo em homenagem ao Princípio do 
Orçamento Global)
Direito Financeiro
Nesse sentido, e de acordo com o §5º do artigo 165 da CF/88 a Lei Orçamentária Anual vem 
subdividida em 3 suborçamentos: 
Direito Financeiro
Os prazos da elaboração da LOA 
PRAZOS
Encaminhamento do projeto de LOA ao Poder 
Legislativo
31 de agosto (até quatro meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro).
Devolução do projeto de LOA aprovado para 
sanção do Chefe do Poder Executivo
22 de dezembro (encerramento da sessão 
legislativa).
Vigência da Lei Orçamentária Anual 
A Lei Orçamentária Anual, em obediência ao princípio da anualidade, tem vigência de 01 (um) ano. Ela 
entra em vigor no dia 01 de janeiro e vige até o dia 31 de dezembro.
Direito Financeiro
A Constituição Federal de 1988 regulou, ainda, o repasse de recursos orçamentários aos Poderes 
Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública. Estes recursos devem ser 
entregues a cada um dos Poderes e/ou Instituições até o dia 20 de cada mês e em duodécimos (ou 
seja, a cada mês entrega-se 1/12 da receita auferida no exercício anterior), art. 168 da CF/88.
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