Controle de Constitucionalidade

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CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
4a EDIÇÃO/2024
1. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: DIREITO COMPARADO E SISTEMA BRASILEIRO 7
1.1. NOÇÕES PRELIMINARES 7
1.2.SISTEMA AUSTRÍACO (KELSEN) X SISTEMA NORTE-AMERICANO (MARSHALL) 8
1.3. FLEXIBILIZAÇÃO DA TEORIA DA NULIDADE NO DIREITO BRASILEIRO 10
1.3.1. A MITIGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA NULIDADE NO CONTROLE CONCENTRADO 10
1.3.2. A MITIGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA NULIDADE NO CONTROLE DIFUSO 11
1.4. CONSTITUCIONALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE 11
1.4.1. CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE 11
1.4.2. INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE 12
1.5. CONTROLE DE LEGALIDADE E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 13
1.6. CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE 13
1.7. CONTROLE CONCENTRADO X CONTROLE DIFUSO 15
2. BREVE ANÁLISE EVOLUTIVA DO SISTEMA BRASILEIRO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
15
2.1. CONSTITUIÇÃO DE 1824 15
2.2. CONSTITUIÇÃO DE 1891 16
2.3. CONSTITUIÇÃO DE 1934 16
2.4. CONSTITUIÇÃO DE 1937 16
2.5. CONSTITUIÇÃO DE 1946 17
2.6. CONSTITUIÇÃO DE 1967 e EC nº 1/69 17
2.7. CONSTITUIÇÃO DE 1988 17
3. ESPÉCIES DE INCONSTITUCIONALIDADE E O “ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL” 18
3.1. INCONSTITUCIONALIDADE POR AÇÃO E POR OMISSÃO 18
3.2. VÍCIO FORMAL (INCONSTITUCIONALIDADE ORGÂNICA, INCONSTITUCIONALIDADE FOR MAL
PROPRIAMENTE DITA E INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VIOLAÇÃO A PRESSUPOSTOS
OBJETIVOS DO ATO) - NOMODINÂMICA 19
3.2.1. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA 20
3.2.2. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL PROPRIAMENTE DITA 20
3.2.3. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VIOLAÇÃO A PRESSUPOSTOS OBJETIVOS DO
ATO NORMATIVO 21
3.3. VÍCIO MATERIAL (DE CONTEÚDO, SUBSTANCIAL OU DOUTRINÁRIO) - NOMOESTÁTICA 21
3.4. VÍCIO DE DECORO PARLAMENTAR (?) 23
3.5. “ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL” (ECI) 23
3.6. INCONSTITUCIONALIDADE ÚTIL 24
4. MOMENTOS DE CONTROLE 25
4.1. CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO 26
4.1.1. O CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO REALIZADO PELO LEGISLATIVO 26
4.1.2. CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO REALIZADO PELO EXECUTIVO 27
4.1.3. CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO REALIZADO PELO JUDICIÁRIO 28
4.1.4. CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO REALIZADO PELO PODER JUDICIÁRIO E A
PERSPECTIVA DAS “NORMAS CONSTITUCIONAIS INTERPOSTAS” (GUSTAVO ZAGREBELSKY) 29
4.2. CONTROLE POSTERIOR OU REPRESSIVO 29
4.2.1. CONTROLE POLÍTICO 30
4.2.2. CONTROLE JURISDICIONAL 30
4.2.3. CONTROLE HÍBRIDO 30
4.2.4. EXCEÇÕES À REGRA GERAL DO CONTROLE JURISDICIONAL POSTERIOR OU REPRESSIVO
31
3
4.2.4.1. CONTROLE POSTERIOR OU REPRESSIVO EXERCIDO PELO LEGISLATIVO 31
4.2.4.2. CONTROLE POSTERIOR OU REPRESSIVO EXERCIDO PELO EXECUTIVO 32
4.2.4.3 OS “ÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS AUTÔNOMOS DE CONTROLE” (TCU, CNJ E CNMP) E
O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 33
4.3. CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 34
5. SISTEMAS E VIAS DE CONTROLE JUDICIAL 35
6. CONTROLE DIFUSO 36
6.1 ORIGEM HISTÓRICA 36
6.2. NOÇÕES GERAIS 37
6.3. CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO (“FULL BENCH”) 37
6.3.1. REGRAS GERAIS 37
6.3.2. QUESTÕES RELEVANTES SOBRE O TEMA 39
6.4. EFEITOS DA DECISÃO 41
6.4.1. PARA AS PARTES 41
6.4.2. PARA TERCEIROS (ART. 52, X) 41
6.4.2.1. PROCEDIMENTO (ART. 52, X) 42
6.4.2.2. AMPLITUDE DO ART. 52, X 43
6.5. PARA TERCEIROS (ART. 52, X) 45
6.5.1. ABSTRATIVIZAÇÃO DO CONTROLE DIFUSO: ASPECTOS DOUTRINÁRIOS 45
6.6. CONTROLE DIFUSO EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA 46
7. CONTROLE CONCENTRADO 47
7.1. ADI GENÉRICA 48
7.1.1. CONCEITO (ADI GENÉRICA) 48
7.1.2. OBJETO (ADI GENÉRICA) 48
7.1.2.1. LEIS 49
7.1.2.2. ATOS NORMATIVOS 49
7.1.2.3. SÚMULAS 50
7.1.2.4. EMENDAS CONSTITUCIONAIS 51
7.1.2.5. MEDIDAS PROVISÓRIAS 52
7.1.2.6. REGULAMENTOS SUBORDINADOS OU DE EXECUÇÃO E DECRETOS?
INCONSTITUCIONALIDADE INDIRETA, REFLEXA OU OBLÍQUA 52
7.1.2.7. TRATADOS INTERNACIONAIS 53
7.1.2.8. NORMAS CONSTITUCIONAIS ORIGINÁRIAS 54
7.1.2.9. O FENÔMENO DA RECEPÇÃO 55
7.1.2.10. ATOS ESTATAIS DE EFEITOS CONCRETOS E ATOS ESTATAIS DE EFEITOS CONCRETOS
EDITADOS SOB A FORMA DE LEI (EXCLUSIVAMENTE FORMAL) 56
7.1.2.11. ATO NORMATIVO JÁ REVOGADO OU DE EFICÁCIA EXAURIDA 57
7.1.2.12. LEI REVOGADA OU QUE TENHA PERDIDO A SUA VIGÊNCIA APÓS A PROPOSITURA
DA ADI 57
7.1.2.13. ALTERAÇÃO DO PARÂMETRO CONSTITUCIONAL INVOCADO 58
7.1.2.14. DIVERGÊNCIA ENTRE A EMENTA DA LEI E O SEU CONTEÚDO 59
7.1.2.15. RESPOSTAS EMITIDAS PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL 60
7.1.2.16. LEIS ORÇAMENTÁRIAS 60
7.1.2.17. RESOLUÇÕES DO CNJ E DO CNMP 61
7.1.2.18. ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO GENÉRICO (ADI 3.202 — AGRAVO REGIMENTAL
EM PROCESSO ADMINISTRATIVO) 61
7.1.3. ELEMENTOS ESSENCIAIS DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 61
7.1.4. TEORIA DA TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES 63
7.1.5. TEORIA DA INCONSTITUCIONALIDADE POR “ARRASTAMENTO” OU “ATRAÇÃO” 64
7.1.6. LEI “AINDA CONSTITUCIONAL”, OU “INCONSTITUCIONALIDADE PROGRESSIVA”, OU
“DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMA EM TRÂNSITO PARA A
4
INCONSTITUCIONALIDADE” 65
7.1.6.1. A INSTITUIÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA PELA CF/88 E A SUA POTENCIALIZAÇÃO
PELA EC N. 80/2014 65
7.1.6.2. PROCEDIMENTO DE APROVAÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS: APRECIAÇÃO PELA
COMISSÃO MISTA NOS TERMOS DO ART. 62, § 9.º, DA CF/88. ARTS. 5.º, “CAPUT”, E 6.º, “CAPUT”,
E §§ 1.º E 2.º, DA RES. N. 1/2002-CN 66
7.1.7. “INCONSTITUCIONALIDADE CIRCUNSTANCIAL” 67
7.1.8. O EFEITO VINCULANTE PARA O LEGISLATIVO E O INCONCEBÍVEL FENÔMENO DA
“FOSSILIZAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO”. POSSIBILIDADE DE REVERSÃO LEGISLATIVA DA
JURISPRUDÊNCIA DA CORTE. A DENOMINADA “MUTAÇÃO CONSTITUCIONAL PELA VIA
LEGISLATIVA” 68
7.1.9. CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO DE LUÍS EDUARDO MAGALHÃES — ADI 2.240/BA 69
7.1.10. PROIBIÇÃO DO “ATALHAMENTO CONSTITUCIONAL” E DO “DESVIO DE PODER
CONSTITUINTE” (UTILIZAÇÃO DE MEIO APARENTEMENTE LEGAL BUSCANDO ATINGIR
FINALIDADE ILÍCITA) 70
7.1.11. INCONSTITUCIONALIDADE “CHAPADA”, “ENLOUQUECIDA”, “DESVAIRADA” 70
7.1.12. INÍCIO DA EFICÁCIA DA DECISÃO QUE RECONHECE A INCONSTITUCIONALIDADE OU A
CONSTITUCIONALIDADE DE LEI EM PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE ABSTRATO 71
7.1.13. COMPETÊNCIA (ADI GENÉRICA) 72
7.1.14. LEGITIMIDADE (ADI GENÉRICA) 72
7.1.15. PROCEDIMENTO E CARACTERÍSTICAS MARCANTES DO PROCESSO OBJETIVO (ADI
GENÉRICA) 74
7.1.15.1. LIMITES OBJETIVOS DA COISA JULGADA E EFEITOS OBJETIVOS DA DECISÃO 78
7.1.15.2. LIMITES SUBJETIVOS DA COISA JULGADA E EFEITOS SUBJETIVOS DA DECISÃO 79
7.1.15.3. EFEITOS TEMPORAIS 83
7.1.16. “AMICUS CURIAE” (ADI E DEMAIS AÇÕES) E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS (“SOCIEDADE ABERTA
DOS INTÉRPRETES DA CONSTITUIÇÃO” — PETER HÄBERLE) 84
7.1.16.1. “AMICUS CURIAE” — REGRAS GERAIS 84
7.1.16.2. É POSSÍVEL A ADMISSÃO DO “AMICUS CURIAE” NA ADC? 85
7.1.16.3. CABE “AMICUS CURIAE” NA ADPF? 85
7.1.16.4. CABE “AMICUS CURIAE” NA ADO? 86
7.1.16.5. CABE “AMICUS CURIAE” NA IF (REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA)? 86
7.1.16.6. OUTRAS HIPÓTESES DE CABIMENTO DO “AMICUS CURIAE” 86
7.1.16.7. PARLAMENTAR PODE SER ADMITIDO NO PROCESSO COMO “AMICUS CURIAE”?
(NOVIDADE MAIS AMPLA INTRODUZIDA PELO CPC/2015 — LEI N. 13.105/2015) 87
7.1.16.8. NATUREZA JURÍDICA DO “AMICUS CURIAE” 88
7.1.16.9. “AMICUS CURIAE” PODE INTERPOR RECURSO? 89
7.1.16.10. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS 89
7.1.17. EFEITOS DA DECISÃO (ADI GENÉRICA) 90
7.1.17.1. PRINCÍPIO DA PARCELARIDADE 91
7.1.17.2. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE SEM REDUÇÃO DE TEXTO 91
7.1.17.3. EFEITO REPRISTINATÓRIO DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO DE TODO O “COMPLEXO NORMATIVO” 94
7.1.17.4. EFEITOS TEMPORAIS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE 95
7.1.17.4.1. COISA JULGADA “INCONSTITUCIONAL”. S. 343/STF. RESCISÓRIA (ART. 966, V,
CPC/2015) 95
7.1.17.4.2. EXPLICITAÇÃO DA AMPLITUDE DA S. 343/STF. “LEADING CASE”: RE 590.809 (J.
22.10.2014). REVOGADO CPC/73 E NOVO CPC/2015 97
7.1.17.4.3. ARTS. 475-L, § 1.º, E 741, PARÁGRAFO ÚNICO, DO REVOGADO CPC/73:
“EMBARGOS RESCISÓRIOS 98
7.1.17.4.4. EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO (“NORMEBENE”) E NO PLANO DO
ATO SINGULAR (“EINZELAKTEBENE”) 100
7.1.17.5. PEDIDO DE CAUTELAR (ADI GENÉRICA) 103
7.1.18. RECLAMAÇÃO PARA A GARANTIA DA AUTORIDADE DA DECISÃO DO STF: PARADIGMA DE
5
ORDEM OBJETIVA (ADI GENÉRICA E SÚMULA VINCULANTE) 104
7.1.18.1. REGRAS GERAIS 104
7.1.18.2. NATUREZA JURÍDICA DO INSTITUTO DA RECLAMAÇÃOO controle prévio ou preventivo de constitucionalidade ocorre de
forma incidental, ou seja, durante o trâmite do projeto legislativo. Destaca-se que apenas parlamentares
possuem a legitimação para impetrar Mandado de Segurança (MS) nesse contexto, uma vez que o direito
público subjetivo de participar de um processo legislativo íntegro pertence exclusivamente aos
membros do Poder Legislativo.
⚠ ATENÇÃO: A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é clara ao negar legitimidade ativa a
terceiros, evitando assim a transformação indevida desse controle em abstrato.
◾Perda Superveniente do Mandato Parlamentar: A perda superveniente do mandato parlamentar
desqualifica a legitimação ativa do congressista para impetrar o Mandado de Segurança. O entendimento do
Ministro Celso de Mello destaca a importância da atualidade do exercício do mandato como condição
necessária para instauração e prosseguimento do processo perante o STF. Essa perda de legitimidade ativa
visa evitar a conversão do Mandado de Segurança em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), o que
não é admitido no ordenamento jurídico brasileiro.
◾Limites do Controle Judicial: A jurisprudência do STF destaca que não cabe ao Judiciário realizar
controle sobre aspectos discricionários relacionados a questões políticas e aos atos interna corporis. A
tese fixada pela Corte respeita o princípio da separação dos poderes, impedindo o controle sobre a
interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas.
◾Controle Judicial Preventivo e suas Hipóteses:
O controle judicial preventivo, por meio de Mandado de Segurança impetrado exclusivamente por
parlamentar, está condicionado a duas hipóteses:
1. PEC manifestamente ofensiva a cláusula pétrea.
2. Projeto de lei ou PEC com manifesta ofensa a cláusula constitucional que disciplina o processo
legislativo.
⚠ ATENÇÃO
Na ADI ou na ADC, o objeto é a lei ou o ato normativo, ou seja, a norma já vigente, sendo assim em
regra, trata-se de um controle REPRESSIVO.
Exceção: o controle judicial é PREVENTIVO no mandado de segurança impetrado por membro do
Congresso Nacional.
Dessa forma, para projetos de lei, o controle judicial restringe-se à análise do devido processo
legislativo, não adentrando na discussão da matéria. No caso de PEC, o controle é mais amplo, abrangendo
não apenas a regularidade de procedimento, mas também a matéria em si, permitindo o trancamento da
41 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 130
29
tramitação se houver tendência a abolir cláusula pétrea.
4.1.4. CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO REALIZADO PELO PODER
JUDICIÁRIO E A PERSPECTIVA DAS “NORMAS CONSTITUCIONAIS
INTERPOSTAS” (GUSTAVO ZAGREBELSKY)42
◾Controle Prévio e a Perspectiva de Zagrebelsky: O controle prévio de constitucionalidade busca
assegurar que as normas estejam em conformidade com a Constituição antes de sua efetiva promulgação. No
entanto, a perspectiva das "Normas Constitucionais Interpostas", introduzida por Gustavo Zagrebelsky,
expande essa análise. Essas normas interpostas referem-se a princípios e valores constitucionais que não são
explicitamente mencionados no texto constitucional, mas que desempenham um papel crucial na interpretação
e aplicação das normas.
◾O Caso do MS 26.915: O Mandado de Segurança (MS) 26.915 trouxe à tona a discussão sobre a
amplitude do artigo 43 do Regimento Interno (RI) da Câmara dos Deputados. Este artigo proíbe que um
Deputado Federal relator de determinada proposta presida a Comissão que analisará a matéria. No caso em
questão, o Deputado Pedro Novais foi nomeado para presidir a Comissão especial que analisava a PEC n.
558/2006, relacionada à prorrogação da CPMF, sendo ele um dos autores da proposição.
No voto monocrático e na medida cautelar, o Ministro Gilmar Mendes analisou o RI à luz do devido
processo legislativo. Ele entendeu que a regra do artigo 43 não se aplicava às Propostas de Emenda
Constitucional (PEC), indeferindo, assim, o pedido de medida liminar. Importante notar que Mendes trouxe à
tona o estudo de Zagrebelsky, destacando que a violação constitucional poderia derivar da violação de
normas não formalmente constitucionais, mas que estão vinculadas aos atos legislativos, sendo
consideradas normas constitucionais interpostas.
◾Normas Constitucionais Interpostas: Força Normativa Diferenciada: A perspectiva de
Zagrebelsky, conforme interpretada por Gilmar Mendes, sugere que as normas constitucionais interpostas
têm uma força normativa diferenciada, derivando diretamente da Constituição. Essa ideia introduz uma
nova abordagem ao conceito de matéria interna corporis, que pode ser temperado à luz dessa perspectiva.
4.2. CONTROLE POSTERIOR OU REPRESSIVO43
O controle posterior, também conhecido como controle repressivo, é realizado sobre a lei,
diferentemente do controle preventivo, que incide sobre o projeto de lei durante o processo legislativo. No
controle posterior, os órgãos de controle, que podem ser políticos, jurisdicionais ou híbridos, verificam se a lei,
ato normativo ou qualquer ato com caráter normativo apresenta algum vício formal, originado durante o
processo de sua formação, ou se há algum vício em seu conteúdo, ou seja, um defeito material.
43 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 132
42 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 131
30
4.2.1. CONTROLE POLÍTICO 44
O controle político em alguns Estados ocorre por meio de um órgão independente dos três Poderes,
cuja função é assegurar a supremacia da Constituição. Esse sistema é comum em países europeus como
Portugal e Espanha, onde as Cortes ou Tribunais Constitucionais desempenham esse papel. Luís Roberto
Barroso e José Afonso da Silva destacam o modelo francês, estabelecido em 1958, que instituiu um Conselho
Constitucional composto por 9 Conselheiros escolhidos pelo Presidente da República e pelo Parlamento,
incluindo ex-Presidentes da República como membros natos.
No contexto brasileiro, Barroso argumenta que o veto do Executivo a projetos de lei por considerá-los
inconstitucionais (veto jurídico) e a rejeição de projetos de lei na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) são
exemplos de controle político.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Procurador - TC-DF (Ano: 2021, CESPE/CEBRASPE) foi considerada
correta a assertiva que dizia: “O controle exercido pelas Comissões de Constituição, Justiça e Cidadania das
casas legislativas é meramente político e preventivo, visto que a legislação aprovada poderá, posteriormente,
ser objeto de demanda judicial de caráter constitucional.”
4.2.2. CONTROLE JURISDICIONAL45
O controle jurisdicional dos atos normativos é conduzido pelo Poder Judiciário, podendo ocorrer de
forma concentrada, por um único órgão, como o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Tribunal de Justiça (TJ) no
contexto brasileiro, ou de maneira difusa, sendo admitido o exercício por qualquer juiz ou tribunal, inclusive
por juízes em estágio probatório e dos juizados especiais.
O Brasil adotou um sistema jurisdicional misto, pois o controle é realizado pelo Poder Judiciário, tanto
de forma concentrada quanto difusa.
É importante observar que os controles difuso e concentrado são conduzidos de maneira autônoma,
sem que um possa condicionar a admissibilidade do outro. Contudo, é ressaltado que uma decisão no controle
concentrado, mesmo em caráter cautelar, pode ter repercussões sobre o controle difuso.
4.2.3. CONTROLE HÍBRIDO46
Nessa modalidade, há uma mistura dos dois sistemas já estudados.
Nesse contexto, algumas normas são levadas a controle perante um órgão distinto dos três Poderes
(controle político), enquanto outras são apreciadas pelo poder judiciário (controle jurisdicional).
46 Lenza, Pedro. Direitoconstitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 132.
45 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 132.
44 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 132
31
4.2.4. EXCEÇÕES À REGRA GERAL DO CONTROLE JURISDICIONAL POSTERIOR
OU REPRESSIVO47
No Brasil, o controle posterior ou repressivo, em sua maioria, é realizado pelo Poder Judiciário, de
maneira centralizada ou difusa. No entanto, existem exceções notáveis, como o envolvimento do Poder
Legislativo e do Poder Executivo, além das funções específicas desempenhadas por órgãos de controle
administrativo autônomos, como o TCU, CNJ e CNMP, que não se dedicam diretamente ao controle de
constitucionalidade.
Vejamos em detalhes nos próximos subtópicos:
4.2.4.1. CONTROLE POSTERIOR OU REPRESSIVO EXERCIDO PELO LEGISLATIVO
48
📌Competência do Congresso Nacional: Art. 49, V da CF/88:
A primeira exceção está delineada no art. 49, V da Constituição Federal de 1988, que confere ao
Congresso Nacional a competência exclusiva para sustar atos normativos do Poder Executivo. Essa competência
é exercida por meio de decreto legislativo. Vamos analisar as hipóteses:
◾ Sustação de Atos Normativos que Exorbitem do Poder Regulamentar:
- Compete ao Presidente da República regulamentar leis expedidas pelo Legislativo (art. 84, IV).
- Caso o Chefe do Executivo, ao regulamentar, exceda os limites definidos na lei, o Legislativo pode
sustar esse ato por meio de decreto legislativo.
- Esse controle é de legalidade, verificando se o decreto regulamentar extrapolou os limites da lei.
◾ Sustação de Atos Normativos que Exorbitem dos Limites de Delegação Legislativa:
- O Presidente pode elaborar leis delegadas com base em resolução do Congresso Nacional (art. 68).
- Se a lei delegada ultrapassar os limites da resolução de delegação, o Congresso pode sustar o ato
através de decreto legislativo.
📌 Relevância e Urgência: Art. 62 da CF/88:
A segunda exceção está prevista no art. 62 da CF/88, que permite ao Presidente da República adotar
medidas provisórias em casos de relevância e urgência.
- Essas medidas têm força de lei, mas o Congresso Nacional realiza controle de constitucionalidade se
entender a medida como inconstitucional.
- Essa é uma exceção à regra geral, pois nesse caso, o controle não é exercido pelo Judiciário, mas sim
pelo Legislativo.
48 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 132.
47 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 132.
32
🚨JÁ CAIU
Na prova para o cargo de Delegado de Polícia Federal (Ano: 2021; Banca: CESPE/CEBRASPE) foi considerada
incorreta a assertiva que dizia que “É vedado ao Poder Legislativo efetuar o controle de constitucionalidade
repressivo de normas em abstrato”.
4.2.4.2. CONTROLE POSTERIOR OU REPRESSIVO EXERCIDO PELO EXECUTIVO49
📌Entendimento Antes do Advento da CF/88: Antes de analisarmos a realidade pós-Constituição de
1988, é crucial entendermos o cenário anterior. O controle concentrado, como conhecemos hoje, só surgiu com
a EC n. 16/65, que estabelecia o Procurador-Geral da República como único legitimado para ajuizar ação direta
de inconstitucionalidade (ADI). Antes disso, os Chefes do Executivo não podiam propor tal ação. Nesse contexto,
doutrina e jurisprudência consolidaram a visão de que o Chefe do Executivo poderia deixar de aplicar uma lei
que considerasse inconstitucional, podendo ainda determinar que seus subordinados também não a
cumprissem.
📌Entendimento a Partir do Advento da CF/88: Com a Constituição de 1988, a legitimação para
ajuizamento da ADI foi expandida. Surgiu então a questão: os Chefes do Executivo (Presidente, Governadores e
Prefeitos) poderiam descumprir uma lei inconstitucional? Inicialmente, alguns sustentaram que apenas os
Prefeitos teriam essa prerrogativa, já que não estavam previstos como legitimados no art. 103 da CF/88. No
entanto, essa tese enfrentou desafios, pois poderia conferir mais poder aos Chefes Executivos municipais em
relação aos estaduais e ao Presidente da República.
📌Justificativa para o Descumprimento: Diante desse impasse, a doutrina buscou uma justificativa
que não fosse meramente formal. O princípio da supremacia da Constituição foi invocado, argumentando que a
aplicação de uma lei inconstitucional equivale à negativa de aplicação da própria Constituição. Argumenta-se,
portanto, que o Chefe do Executivo pode descumprir uma lei flagrantemente inconstitucional.
📌Argumentos a Favor da Possibilidade de Descumprimento:
◾Efeitos do Controle Concentrado: O controle concentrado gera efeitos que vinculam os órgãos do
Poder Judiciário e do Executivo, conforme previsto na Lei n. 9.868/99 e na EC n. 45/2004.
◾Súmula Vinculante: A súmula vinculante, resultante da Reforma do Judiciário, impõe vínculos à
Administração Pública, sujeitando-a a responsabilidades civil, administrativa e penal.
📌Posição do STF e STJ sobre o Tema: A análise da posição do Supremo Tribunal Federal (STF) e do
Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre a possibilidade de descumprimento de lei inconstitucional pelo Chefe do
Executivo adiciona mais camadas a essa discussão complexa.
◾STF: Até o momento, encontramos apenas um precedente no STF que aborda o assunto, e ainda
assim, sem aprofundar muito na questão. No caso da ADI 221-MC/DF, o relator Ministro Moreira Alves afirmou
49 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 133.
33
que o controle de constitucionalidade é da competência exclusiva do Poder Judiciário. No entanto, reconheceu
que os Poderes Executivo e Legislativo, em suas chefias, podem determinar aos seus órgãos subordinados que
deixem de aplicar administrativamente as leis ou atos com força de lei que considerem inconstitucionais. Essa
posição, no entanto, tem sido questionada, especialmente com o alargamento da legitimação ativa na ação
direta de inconstitucionalidade.
◾ STJ: A 1.ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), por sua vez, abordou o tema com maior
veemência. No caso do REsp 23121/GO, o Ministro Humberto Gomes de Barros afirmou que o Poder Executivo
pode negar a execução a ato normativo que lhe pareça inconstitucional. Essa decisão consagrou a tese do
controle posterior ou repressivo pelo Executivo, reforçando a ideia de que o Chefe do Executivo não
apenas pode deixar de aplicar uma lei inconstitucional, mas deve fazê-lo.
4.2.4.3 OS “ÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS AUTÔNOMOS DE CONTROLE” (TCU,
CNJ E CNMP) E O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE50
📌O Papel dos Órgãos Administrativos Autônomos de Controle: Primeiramente, é importante
compreender a função desses órgãos no sistema de controle no Brasil. O TCU é responsável por fiscalizar as
contas do governo, o CNJ atua no controle da atividade judiciária, e o CNMP tem a função de fiscalizar o
Ministério Público.
📌A Súmula 347 do STF: A Súmula 347 do STF, editada em 1963, causou divergências ao estabelecer
que "o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos
atos do Poder Público."
Esse entendimento foi estabelecido sob a Constituição de 1946, quando o controle concentrado não
existia, e prevalecia o controle difuso. Com a promulgação da Constituição de 1988 e a criação da ação direta de
inconstitucionalidade (ADI), a interpretação da Súmula 347 passou a ser questionada.
📌Evolução do Controle de Constitucionalidade: Com o advento da Constituição de 1988, houve uma
mudança significativa no sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, com a criação da ADI genérica no
artigo103 da Constituição.
O Ministro Gilmar Mendes argumentou que a Súmula 347 não se justifica mais no contexto atual, uma
vez que a Constituição de 1988 trouxe mudanças significativas, tornando o entendimento da Súmula
questionável.
📌Decisões Relevantes e Mudanças de Posicionamento: Algumas decisões do STF trouxeram
diferentes perspectivas sobre o papel dos órgãos administrativos autônomos. A decisão do CNJ que considerou
irregular a contratação de servidores no Tribunal de Justiça da Paraíba gerou debates.
O STF tem feito uma releitura da Súmula 347, com o Ministro Gilmar Mendes admitindo a possibilidade
de os órgãos administrativos afastarem a aplicação de normas inconstitucionais com base em interpretações
50 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 134.
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consolidadas pelo STF.
📌O Atual Posicionamento do STF: O STF, em julgamento da Petição 4.656, reafirmou que os órgãos
administrativos autônomos não exercem o controle de constitucionalidade.
A Ministra Cármen Lúcia destacou que esses órgãos podem afastar a aplicação de leis inconstitucionais,
mas não podem declarar a inconstitucionalidade em sentido formal, sendo essa uma atribuição exclusiva do
Poder Judiciário.
📌A Possibilidade de Afastamento de Leis Inconstitucionais: Segundo o entendimento do STF, os
órgãos administrativos de controle podem afastar a aplicação de leis ou atos normativos inconstitucionais em
casos concretos.
No entanto, essa não é uma forma de controle de constitucionalidade no sentido formal, e a decisão
desses órgãos não tem efeito erga omnes.
4.3. CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
QUANTO AO ÓRGÃO
Controle político
Controle jurisdicional
QUANTO AO MOMENTO
Preventivo
Repressivo
QUANTO AO MODO
Controle difuso-concreto
Controle concentrado-abstrato
Os controles político e jurisdicional e o constroles preventivo e repressivo foram estudados nos tópicos
anteriores.
Estudaremos agora o tópico “quanto ao modo”:
📌Controle difuso-concreto:
Segundo esse sistema, que teve sua origem no Caso Marbury vs Madison, qualquer juiz ou tribunal
pode declarar a inconstitucionalidade de uma lei, pois conforme esse sistema o controle de constitucionalidade
é algo intrínseco à própria jurisdição.
A decisão será inter pars, ou seja, só produzirá efeito para o caso concreto e para as pessoas nele
envolvidas.
35
📌Controle concentrado-abstrato:
Esse modelo de controle surgiu na Constituição Austríaca no ano de 1920. Segundo esse modelo de
controle, apenas um tribunal específico pode fazer o controle de constitucionalidade.
O controle concentrado-abstrato não analisa o caso concreto, analisa a lei em si, numa decisão que será
erga omnes, ou seja, uma decisão que valerá para todos e que por sua vez terá efeito vinculante.
5. SISTEMAS E VIAS DE CONTROLE JUDICIAL51
SISTEMAS E VIAS DE CONTROLE
JUDICIAL DA
CONSTITUCIONALIDADE
CRITÉRIO SUBJETIVO OU ORGÂNICO
- Sistema difuso
- Sistema concentrado
CRITÉRIO FORMAL
- Sistema pela via incidental (ou de exceção - caso
concreto)
- Sistema pela via principal (em abstrato ou direto)
📌 Critérios Subjetivos ou Orgânicos: Ao adotarmos um critério subjetivo ou orgânico, identificamos
duas principais categorias de controle judicial de constitucionalidade: o difuso e o concentrado.
◾Difuso: Nesse sistema, qualquer juiz ou tribunal, dentro das regras de competência, pode realizar o
controle de constitucionalidade. A característica marcante é a dispersão desse poder pelo sistema judiciário.
◾Concentrado: Como o nome sugere, o controle se "concentra" em um ou mais órgãos específicos,
geralmente em número limitado. Essa competência é originária desses órgãos, destacando-se como exemplo o
Supremo Tribunal Federal (STF) no Brasil.
📌Perspectiva Formal: Sob a perspectiva formal, o controle pode ocorrer pela via incidental (ou de
exceção) ou pela via principal.
◾Via Incidental: O controle incidental ocorre como questão prejudicial e premissa lógica do pedido
principal. É importante notar que, apesar da terminologia "via de exceção ou defesa," pode fundamentar
também a pretensão do autor, como nas ações constitucionais, por exemplo, o mandado de segurança.
◾Via Principal: Já na via principal, a análise da constitucionalidade da lei é o objeto principal,
51 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 136.
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autônomo e exclusivo da causa.
📌 Fusão de Critérios: Ao analisarmos as duas categorias, observamos que, regra geral, o sistema
difuso é exercido pela via incidental. Esse modelo encontra respaldo na experiência norte-americana, que
influenciou o surgimento do controle difuso no Brasil. Por outro lado, o sistema concentrado, geralmente, é
exercido pela via principal, seguindo a experiência austríaca e o sistema brasileiro.
📌 Exceções e Características Ecléticas: No entanto, existem exceções a essa regra tanto no direito
estrangeiro quanto no brasileiro. Na Itália, na República Federal da Alemanha, e na Constituição espanhola de
1978, reconhece-se a competência de um único órgão judicial para apreciar a constitucionalidade, exercendo-a
tanto pela via principal quanto pela incidental.
📌 Exceção no Direito Brasileiro: No direito brasileiro, uma exceção à regra do controle concentrado e
abstrato de constitucionalidade ocorre quando o controle é concentrado (em órgão de cúpula, com
competência originária), mas incidental. Um exemplo é o art. 102, I, “d” da Constituição Federal, que estabelece
a competência originária do STF para processar e julgar habeas corpus, mandado de segurança e habeas data
contra atos específicos.
6. CONTROLE DIFUSO52
6.1 ORIGEM HISTÓRICA53
O controle difuso de constitucionalidade tem sua origem histórica no caso Marbury v. Madison,
julgado em 1803 pela Suprema Corte dos Estados Unidos. Naquela época, John Adams, presidente derrotado
por Thomas Jefferson, nomeou diversos juízes federais antes de deixar o cargo, incluindo William Marbury.
Contudo, a "comissão" de Marbury não foi entregue antes da posse de Jefferson, que, ao assumir, instruiu seu
Secretário de Estado, James Madison, a não efetivar a nomeação, alegando a incompletude da mesma sem a
entrega da comissão.
Marbury, em busca de esclarecimentos, impetrou um writ of mandamus para efetivar sua nomeação. A
Suprema Corte, liderada por John Marshall, Chief Justice, após dois anos de deliberação, enfrentou a questão.
Marshall teve que decidir se a Suprema Corte tinha competência para apreciar o writ of mandamus, uma vez que
a Constituição não explicitava tal jurisdição originária, entrando em conflito com o Judiciary Act de 1789.
A decisão de Marshall estabeleceu o princípio de que, em casos de conflito entre uma lei e a
Constituição, esta última deve prevalecer, mesmo que a lei posterior revogue a anterior. Essa
interpretação expandiu a ideia de controle difuso de constitucionalidade, enfatizando que a Constituição é
hierarquicamente superior. Assim, historicamente, o controle difuso nos EUA resulta da leitura ampliada da
Constituição e da ação reiterada dos magistrados, não sendo uma autorização expressa do constituinte.
53 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 136
52 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 136
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6.2. NOÇÕES GERAIS54
O controle difuso, também conhecido como controle repressivo, posterior, via de exceção ou
controle aberto, é uma forma de fiscalização da constitucionalidade das leis. Ele difere do controle
concentrado, que é realizado por órgãos específicos, como o Supremo Tribunal Federal (STF). No controle
difuso, qualquer juízo ou tribunal do Poder Judiciário pode exerceressa função, desde que observadas as
regras de competência processual.
📌Realização do Controle Difuso:
◾Verificação em Caso Concreto: O controle difuso ocorre no contexto de um caso concreto
apresentado ao tribunal.Diferentemente do controle concentrado, que analisa a constitucionalidade de forma
abstrata, o difuso acontece de maneira incidental. (incidenter tantum), prejudicialmente ao exame do mérito.
◾Declaração Incidental de Inconstitucionalidade:A declaração de inconstitucionalidade ocorre de
forma incidental, prejudicialmente ao exame do mérito da questão principal. Isso significa que a
inconstitucionalidade é analisada como parte do julgamento do caso específico, sem a necessidade de uma
ação autônoma.
📌Alegação de Inconstitucionalidade como Causa de Pedir:
◾No controle difuso, a alegação de inconstitucionalidade torna-se a causa de pedir processual.
◾Os interessados fundamentam seus pedidos no argumento de que a lei ou ato normativo em
questão é inconstitucional.
📌Exemplo Prático: Durante o governo do Presidente Collor, um exemplo claro desse tipo de controle
foi observado. Os interessados buscavam o desbloqueio de seus recursos, alegando que o ato que levou ao
bloqueio era inconstitucional. O pedido principal não era a declaração de inconstitucionalidade, mas sim o
desbloqueio dos recursos.
6.3. CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO (“FULL BENCH”)55
6.3.1. REGRAS GERAIS56
📌Regras Gerais do Controle Difuso nos Tribunais: Quando uma parte sucumbe em um processo,
iniciado em primeira instância, e recorre ao tribunal competente, o controle difuso pode ser acionado. No
tribunal, ao distribuir o processo para uma turma, câmara ou seção (conforme o regimento interno do tribunal),
se alegada a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo do Poder Público, o relator submete a questão
ao órgão fracionário responsável pelo caso. Este órgão pode decidir rejeitar a arguição, permitindo que o
julgamento prossiga, ou acolher a arguição, levando a questão ao plenário do tribunal ou ao seu órgão
especial.
📌Cláusula de Reserva de Plenário (Full Bench): Na situação em que a questão é encaminhada ao
56 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. /139
55 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 137/139
54 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 137
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plenário ou órgão especial, o Artigo 97 da CF/88 estabelece que somente pela maioria absoluta de seus
membros ou dos membros do respectivo órgão especial, os tribunais podem declarar a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. Esta é a cláusula de reserva de plenário, ou
"full bench."
📌 Procedimento e Decisões: O procedimento é regulado pelo Artigo 950 do Código de Processo Civil
de 2015. Após a decisão do plenário ou órgão especial sobre a constitucionalidade, o órgão fracionário,
vinculado a essa decisão, julgará a questão principal de mérito. Isso resulta na lavratura de três acórdãos:
◾a) arguida a questão incidental de inconstitucionalidade, a primeira decisão será tomada pelo órgão
fracionário no sentido de acolher ou não o incidente. Acolhido, cinde-se o julgamento e se remetem os autos
para o órgão especial ou plenário analisar o incidente de inconstitucionalidade;
◾b) submetida a questão ao órgão especial ou plenário, haverá, com o julgamento, um segundo
acórdão, declarando a constitucionalidade ou não da lei ou do ato normativo;
◾c) finalmente, julgada a questão incidental, o órgão fracionário, vinculado à decisão, julgará a
questão principal e será lavrado o terceiro acórdão ’.57
📌 Recurso Extraordinário e Decisão Final: A Súmula 513 do STF orienta que o recurso extraordinário
deve ser interposto após a terceira e última decisão do órgão fracionário, que completa o julgamento do feito e
decide a questão principal. Isso fornece clareza sobre o momento apropriado para a interposição do recurso.
⚠ATENÇÃO: Mitigações da Cláusula de Reserva de Plenário: A jurisprudência do STF tem mitigado a
cláusula de reserva de plenário em certas situações:
◾No Artigo 949, Parágrafo Único, do CPC/2015: Quando já houver pronunciamentos do plenário ou
órgão especial sobre a questão, dispensando a necessidade de submeter novamente a matéria a esses órgãos.
◾Manutenção da Constitucionalidade: Se o tribunal mantiver a constitucionalidade do ato
normativo, ou seja, não afastar a sua presunção de validade (o art. 97 determina a observância do full bench
para declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público);
◾Normas Pré-constitucionais: Nos casos de normas pré-constitucionais, em que a análise não se
baseia na teoria da inconstitucionalidade, mas na recepção ou revogação da norma em relação à nova
Constituição.
◾Interpretação Conforme a Constituição: Quando o tribunal utiliza a técnica da interpretação
conforme a Constituição, não havendo declaração de inconstitucionalidade.
◾Decisão em Medida Cautelar: Nas decisões em sede de medida cautelar, pois não se trata de uma
decisão definitiva.
57 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 138.
39
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Promotor de Justiça do MPE-MS (Ano: 2022; Banca: Instituto
AOCP) considerou correta a seguinte assertiva: “Se o órgão fracionário, ao analisar recurso, no qual uma das
partes discute inconstitucionalidade de lei, mas entender que a lei é constitucional, pode julgar imediatamente
o caso concreto, não constituindo isso em violação à reserva de plenário. Contudo, se o fundamento desse
julgamento revelar que o órgão fracionário não aplicará a lei debatida e não promoverá a remessa ao pleno,
constituirá ofensa à súmula vinculante nº 10 (full bench)”.
6.3.2. QUESTÕES RELEVANTES SOBRE O TEMA
📌 A cláusula de reserva de plenário aplica-se às turmas do STF no julgamento de RE? A questão58
sobre a aplicação da cláusula de reserva de plenário às Turmas do STF no julgamento de Recurso Extraordinário
(RE) é complexa e depende da interpretação das normas regimentais do STF e da Constituição Federal. Vamos
analisar os argumentos existentes:
- Argumentos a favor de que a cláusula de reserva de plenário não se aplica às Turmas do STF:
◾Competência Regimental: Segundo o Regimento Interno do STF, as Turmas têm competência para
o julgamento de RE.
◾Função Primordial da Corte: A declaração de inconstitucionalidade é função primordial e essencial
do STF, e a possibilidade de afetar essa atribuição às Turmas justificaria a não aplicação da cláusula de reserva
de plenário.
- Argumentos contrários:
◾Regra do Art. 97 da CF/88: O professor Pedro Lenza menciona o art. 97 da Constituição Federal, que
estabelece que somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão
especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.
Argumenta que a atribuição foi expressamente fixada para o Plenário ou para o órgão especial, não para a
Turma.
◾Precedente da 2.ª T. do STF: Há um precedente da 2.ª Turma do STF que sustenta que os colegiados
fracionários têm competência regimental para exercer o controle difuso de constitucionalidade no julgamento
do recurso extraordinário, sem ofensa ao art. 97 da CF.
- Interpretação Intermediária:
O Ministro Roberto Barroso propõe uma interpretação intermediária, afirmando que a cláusula de
reserva de plenário não é exigida quando o STF mantém acórdão recorrido que declarou a
inconstitucionalidade em processo de controle por ação direta estadual.
Então, qual a resposta? Diante desses argumentos, a resposta à pergunta sobre se a cláusula de
reserva de plenário se aplica às Turmas do STFno julgamento de RE não tem uma solução inequívoca. . A
interpretação da normativa regimental em relação ao princípio da reserva de plenário pode variar, e a questão
58 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. /139
40
provavelmente precisará ser rediscutida pelo Plenário do STF.
Cabe destacar que o professor Pedro Lenza aponta uma possível inadequação do entendimento da 2.ª
Turma do STF em relação ao art. 97 da CF/88, indicando que essa posição pode não se adaptar à regra
constitucional. A posição do Ministro Roberto Barroso sugere uma interpretação mais flexível, mas a
expectativa é de que o tema seja objeto de debate no Plenário do STF, especialmente diante da nova
composição da Corte.
📌 A cláusula de reserva de plenário aplica-se às Turmas Recursais dos Juizados Especiais?
A resposta é NÃO.
As Turmas Recursais dos Juizados Especiais, apesar de serem órgãos recursais, não são consideradas
"tribunais" nos termos do art. 97 da CF/88. Este artigo refere-se aos tribunais indicados no art. 92 e aos seus
respectivos órgãos especiais mencionados no art. 93, XI.
◾Entendimento do STF: As Turmas dos Juizados, no âmbito recursal, não funcionam sob o regime de
plenário ou órgão especial (ARE 792.562-AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, j. 18.03.2014, 2.ª T., DJE de 02.04.2014).
Assim, as Turmas Recursais têm a competência de declarar incidentalmente a inconstitucionalidade de
uma lei ou afastar a sua incidência, no todo ou em parte, sem configurar violação ao art. 97 da CF/88 e à Súmula
Vinculante 10/STF.
◾Recurso Extraordinário e Requisitos de Admissibilidade:
Apesar de não ser aplicável a cláusula de reserva de plenário às Turmas Recursais, a parte sucumbente
pode interpor recurso extraordinário para que o STF aprecie a questão constitucional (S. 640/STF). No entanto, é
importante ressaltar que os requisitos de admissibilidade inerentes ao cabimento do recurso extraordinário
(art. 102, III, da CF/88) não podem ser desrespeitados.
⚠Alerta sobre Requisitos de Admissibilidade:
O STF já decidiu que, mesmo diante da não aplicação da cláusula de reserva de plenário às Turmas
Recursais, os requisitos de admissibilidade, como a juntada do inteiro teor da decisão que declarou a
inconstitucionalidade, devem ser observados (RE 453.744-AgR, voto do Rel. Min. Cezar Peluso, j. 13.06.2006, 1.ª
Turma, DJ de 25.08.2006).
📌 A cláusula de reserva de plenário aplica-se à decisão de juízo monocrático de primeira instância?
A resposta é NÃO.
A cláusula de reserva de plenário não se aplica à decisão de juízo monocrático de primeira instância. O
argumento central é que a regra do art. 97 da Constituição Federal, que estabelece a reserva de plenário para a
declaração de inconstitucionalidade, é direcionada especificamente aos tribunais, excluindo, portanto, os juízes
singulares.
O Ministro Celso de Mello reforçou essa interpretação, destacando que a competência para proferir59
decisões declaratórias de inconstitucionalidade pertence exclusivamente ao Plenário ou órgão especial dos
tribunais, não se estendendo aos magistrados individuais no exercício da jurisdição constitucional.
59 HC 69.921, voto do Rel. Min. Celso de Mello, j. 09.02.1993, 1.ª Turma, DJ de 26.03.1993
41
6.4. EFEITOS DA DECISÃO60
6.4.1. PARA AS PARTES61
◾Inter Partes: Em regra, os efeitos de uma sentença no controle difuso são limitados às partes
envolvidas no processo. Isso significa que a decisão não se estende para além dos limites estabelecidos na lide
◾Ex Tunc: A decisão que declara a inconstitucionalidade de uma lei, realizada incidentalmente no
controle difuso, possui efeitos retroativos (ex tunc). Isso significa que a declaração afeta a lei desde a sua
edição, tornando-a nula de pleno direito.
📌Exceções às Regras Gerais:
◾ Modulação dos Efeitos: O Supremo Tribunal Federal (STF) tem admitido a técnica da modulação
dos efeitos da decisão, também no controle difuso. Isso significa que, em razão de razões de segurança jurídica
ou excepcional interesse social, a Corte pode restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Essa
técnica é aplicada por analogia ao art. 27 da Lei n. 9.868/99.
Exemplo: No julgamento do RE 197.917, o STF reduziu o número de vereadores de um município e
decidiu que essa mudança só afetaria a próxima legislatura. Isso ocorreu para evitar graves ameaças ao sistema
legislativo vigente.
📌Expansão da Tese de Julgamento:
◾Em relação ao efeito inter partes, há uma tendência de expansão da tese de julgamento. Isso é
particularmente útil em ações que envolvem um grande número de pessoas, como no caso de cruzados
bloqueados ou na cobrança de tributos considerados inconstitucionais, por exemplo, a extinta CPMF.
6.4.2. PARA TERCEIROS (ART. 52, X)62
📌 Papel do Senado Federal no Controle Difuso (Art. 52, X):
◾ Visão Clássica: Historicamente, a visão clássica do papel do Senado Federal no controle difuso era a
de que sua atuação seria essencial para dar publicidade à decisão que reconhece a inconstitucionalidade de
uma lei incidentalmente. O Senado Federal seria responsável por conferir efeito vinculante e erga omnes a essa
decisão.
◾ Regra do Art. 52, X: De acordo com a regra clássica, o art. 52, X, estabelece que compete
privativamente ao Senado Federal suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional
pelo Supremo Tribunal Federal em controle difuso.
📌Mutação Constitucional do Art. 52, X:
◾Debate nas ADIs 3.406 e 3.470:
A perspectiva de mutação constitucional do art. 52, X, foi objeto de debate nas ADIs 3.406 e 3.470,
julgadas em 29.11.2017. Nesse julgamento, por 7 votos a 2, o STF consolidou a tese de que o papel do Senado
62 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 141
61 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 140
60 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 140
42
Federal no controle difuso seria apenas para dar publicidade à decisão, sem a necessidade de atuação
formal para conferir efeito vinculante e erga omnes.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Juiz de Direito do TJ-RS (Ano: 2022; Banca: FAURGS) foi
apresentando o seguinte enunciado: “O Supremo Tribunal Federal vem proferindo decisões relevantes acerca
de temas como mutação constitucional e controle de constitucionalidade, redefinindo, não raras vezes, os seus
limites e possibilidades. Considere as afirmações abaixo, tendo por base o posicionamento do STF acerca
dessas matérias”. A banca considerou incorreta a seguinte assertiva: “O reconhecimento, com eficácia erga
omnes e efeito vinculante, de declaração incidental de inconstitucionalidade em sede de ação direta (ADI) é
vedado pelo ordenamento jurídico brasileiro, notadamente pelo artigo 52, inciso X, da Constituição do Brasil,
que prevê competir ao Senado Federal a suspensão da execução de lei declarada inconstitucional por decisão
definitiva do Supremo Tribunal Federal”.
◾ Efeito Vinculante Decorrente da Decisão Judicial:
Segundo o entendimento consolidado, o efeito vinculante e erga omnes decorreria diretamente da
decisão judicial, sem a exigência formal da atuação do Senado Federal.
📌Desdobramentos e Cuidados:
◾ Mutação Constitucional como Realidade: Apesar de não ter sido formalmente destacada como
questão preliminar, a mutação constitucional do art. 52, X, passou a ser considerada uma realidade para o STF.
⚠ Atenção: Destaca-se a importância de considerar o novo entendimento, especialmente diante da
aproximação entre o controle difuso e concentrado proclamada pelo STF. Em provas de concursos, é crucial
compreender as mudanças, especialmente diante das perspectivas trazidas pelo CPC/2015 em relaçãoaos
precedentes.
6.4.2.1. PROCEDIMENTO (ART. 52, X)63
◾Controle Difuso pelo STF: Recapitulando, quando uma lei é declarada inconstitucional pelo STF no
âmbito do controle difuso, essa decisão precisa ser definitiva e aprovada pela maioria absoluta do pleno do
tribunal (art. 97 da CF/88).
◾Comunicação ao Senado Federal: Conforme o art. 178 do Regimento Interno do STF, logo após a
decisão do tribunal, e após o trânsito em julgado, o STF comunica a inconstitucionalidade ao Senado Federal.
◾Competência do Senado Federal (art. 52, X): O art. 52, X, da Constituição Federal atribui ao Senado
Federal a competência privativa para, por meio de resolução, suspender a execução, total ou parcial, de uma lei
declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF.
63 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 142
43
◾Procedimento no Senado Federal: O art. 386 do Regimento Interno do Senado detalha as formas
pelas quais o Senado toma conhecimento da decisão do STF: comunicação do Presidente do Tribunal,
representação do Procurador-Geral da República ou projeto de resolução da Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania.
◾Documentação Necessária: Toda comunicação, representação ou projeto deve conter o texto da lei
a ser suspensa, o acórdão do STF, o parecer do Procurador-Geral da República e a versão do registro
taquigráfico do julgamento (art. 387 do Regimento Interno do Senado).
◾Análise e Projeto de Resolução: A Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, após a leitura em
plenário, formula um projeto de resolução suspendendo a execução da lei, no todo ou em parte (art. 388 do
Regimento Interno do Senado).
6.4.2.2. AMPLITUDE DO ART. 52, X64
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva
do STF;
O artigo 52, X, confere ao Senado Federal a competência para suspender a execução de leis
declaradas inconstitucionais pelo STF. Essa competência abrange leis federais, estaduais, distritais e
municipais, desde que a declaração de inconstitucionalidade seja feita de forma incidental no controle difuso
de constitucionalidade.
Em situações específicas envolvendo leis municipais ou estaduais que são confrontadas com a
Constituição Estadual, há uma consideração importante. Michel Temer, seguindo o princípio federativo, defende
que, após a declaração de inconstitucionalidade pelo Tribunal de Justiça ou Tribunal de Alçada, essas instâncias
poderiam remeter a declaração à Assembleia Legislativa. Nesse contexto, a Assembleia Legislativa teria a
competência para suspender a execução da lei, sendo importante ressaltar que essa atribuição deve ser
conferida pela Constituição Estadual.
A abordagem de Michel Temer destaca a importância do princípio federativo nesses casos. O
entendimento é de que, nos estados em que as Constituições locais conferem competência à Assembleia
Legislativa para suspender a execução de leis municipais ou estaduais declaradas inconstitucionais, essa
medida é adequada e respeita a autonomia federativa.
📌 A expressão “no todo ou em parte”:
A expressão "no todo ou em parte" estabelece os limites da atuação do Senado Federal. Isso significa
que o Senado não tem a prerrogativa de ampliar, interpretar ou restringir a extensão da decisão do STF.
64 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 142
44
Se toda a lei foi declarada inconstitucional pelo STF, o Senado Federal, ao decidir pela suspensão,
deve fazê-lo "no todo", em conformidade com a decisão da Suprema Corte.
Da mesma forma, se apenas parte da lei foi declarada inconstitucional pelo STF, o Senado Federal, ao
suspender a execução, deve fazê-lo exatamente em relação à "parte" que foi declarada inválida, sem
ultrapassar os limites estabelecidos pela decisão do STF.
A interpretação estrita da expressão "no todo ou em parte" é fundamental para evitar interpretações
ampliativas ou restritivas por parte do Senado Federal. Isso garante a coerência e a fidelidade à decisão do
STF. Ao respeitar os limites estabelecidos pela decisão do STF, o Senado Federal assegura o respeito à
competência da Suprema Corte no controle difuso, preservando a harmonia e a efetividade do sistema jurídico.
📌Efeitos propriamente ditos :
O artigo 52, X da Constituição Federal estabelece que o Senado Federal pode suspender, no todo ou em
parte, a execução de uma lei que tenha sido levada ao controle de constitucionalidade de maneira incidental,
não principal. Isso significa que a suspensão atingirá a todos, mas os efeitos só serão válidos a partir do
momento em que a resolução do Senado for publicada na Imprensa Oficial.
◾Ex Nunc - Sem Retroatividade: A expressão "ex nunc" é crucial para compreendermos esse
processo. Significa que a suspensão da execução não retroage, ou seja, não afeta os efeitos passados. Por
exemplo, se uma lei estava em vigor antes da resolução do Senado, ela continuará produzindo efeitos até
aquele momento, sem impactar retroativamente eventos anteriores.
◾Erga Omnes - A Abrangência da Suspensão: Apesar de não retroagir, a suspensão da execução é
"erga omnes", ou seja, atinge a todos. Isso implica que, a partir da publicação da resolução do Senado, a lei
considera-se suspensa para todos os cidadãos, organizações e entidades afetadas por ela.
Destacamos o artigo 1.º, § 2.º do Decreto n. 2.346/97, que estabelece a produção de efeitos "ex tunc"
exclusivamente em relação à Administração Pública Federal direta e indireta. Esse dispositivo se aplica quando
há a edição de uma resolução do Senado Federal suspendendo a execução de uma lei declarada
inconstitucional pelo STF em controle difuso.
O Decreto n. 2.346/97, em seu artigo 1.º, § 3.º, autoriza o Presidente da República a, mediante proposta
de Ministro de Estado, dirigente de órgão integrante da Presidência da República ou do Advogado-Geral da
União, autorizar a extensão dos efeitos jurídicos de decisão proferida em caso concreto. Isso confere
flexibilidade ao processo, permitindo ajustes conforme as circunstâncias.
📌O Senado é obrigado a suspender os efeitos de uma lei declarada inconstitucional pelo Supremo
Tribunal Federal?
A doutrina, o STF e o próprio Senado Federal convergem em um ponto: o Senado não está obrigado a
suspender a execução de uma lei nessa situação. Trata-se de uma decisão pautada na discricionariedade
política, conferindo ao Senado total liberdade para escolher seguir ou não a determinação do artigo 52, X, da
CF/88.
Entender essa discricionariedade é crucial para não incorrermos em afrontas ao princípio da separação
de Poderes. O Senado, como poder legislativo, detém a autonomia para tomar decisões políticas, e a
obrigatoriedade na suspensão poderia ferir essa autonomia.
45
📌Uma vez editada a resolução pelo Senado, um ponto crucial surge: essa decisão é revogável?
Segundo o posicionamento adotado, a resolução que suspende os efeitos de uma norma declarada
inconstitucional é irrevogável. Isso implica que, caso haja intenção de restabelecer a eficácia da norma
declarada inconstitucional, seria necessário um novo ato legislativo. A resolução do Senado não pode ser
revogada com esse propósito. Esta posição busca garantir a estabilidade das decisões políticas do Senado e
evitar a volatilidade na suspensão de leis inconstitucionais.
6.5. PARA TERCEIROS (ART. 52, X)65
6.5.1. ABSTRATIVIZAÇÃO DO CONTROLE DIFUSO: ASPECTOS DOUTRINÁRIOS66
📌 Posicionamentos Doutrinários:
◾ Perspectiva Clássica: Historicamente, a doutrina clássica, representada por juristas como Buzaid e
Grinover, sustentava que a declaração de inconstitucionalidade no controle difuso, por ocorrer incidentalmente,
não possuía autoridade de coisa julgada. Ou seja, não se projetava para além do processo no qual foi proferida.
◾ Nova Interpretação:Contudo, uma parte significativa da doutrina, respaldada por alguns julgados
do STF e do STJ, propunha uma nova interpretação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade no
controle difuso. Autores como Gilmar Mendes defendem uma autêntica mutação constitucional, reformulando
o entendimento do art. 52, X, da Constituição de 1988.
📌Fundamentos para a Abstrativização:
Os principais argumentos para essa nova abordagem podem ser resumidos:
◾Força Normativa da Constituição: Argumenta-se que a decisão do STF, mesmo no controle difuso,
possui uma força normativa que transcende o caso concreto.
◾Princípio da Supremacia da Constituição: Destaca-se a necessidade de aplicação uniforme da
Constituição a todos os destinatários, respaldada pelo papel do STF como guardião da Carta Magna.
◾Dimensão Política das Decisões do STF: Reconhece-se a importância política das decisões do STF, o
que justificaria uma eficácia mais ampla.
📌 Críticas e Limitações: O professor Pedro Lenza destaca que essa perspectiva tem enfrentado
críticas, especialmente no que diz respeito à falta de respaldo constitucional para sua implementação no
controle difuso. A ausência de dispositivos específicos, como os que regem o controle concentrado, levanta
questionamentos sobre a legitimidade dessa nova tendência.
📌Diante do exposto, pode-se dizer que o STF passou a adotar a teoria da abstrativização do controle
difuso?
SIM. Apesar de essa nomenclatura não ter sido utilizada expressamente pelo STF no julgamento, o certo
é que a Corte mudou seu antigo entendimento e passou a adotar a abstrativização do controle difuso.
A teoria da abstrativização do controle difuso preconiza que, se o Plenário do STF decidir a
66 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 143
65 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 143
46
constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, ainda que em controle
difuso, essa decisão terá os mesmos efeitos do controle concentrado, ou seja, eficácia erga omnes e
vinculante.
Para essa corrente, o art. 52, X, da CF/88 sofreu uma mutação constitucional e, portanto, deve ser
reinterpretado.  Dessa forma, o papel do Senado, atualmente, é apenas o de dar publicidade à decisão do STF.
Em outras palavras, a decisão do STF, mesmo em controle difuso, já é dotada de efeitos erga omnes e o Senado
apenas confere publicidade a isso.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Auditor Federal de Controle Externo - TCU (Ano: 2022, FGV) foi
considerado o gabarito da questão a assertiva prevista na letra “D”:
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar dois recursos extraordinários, considerou inconstitucionais alguns
artigos das Leis X e Y do Estado Beta. Ao tomar conhecimento do teor dessas decisões, o Senado Federal editou
resolução suspendendo a execução da íntegra das referidas leis, entendendo que os preceitos em relação aos
quais o Tribunal não se manifestará expressamente padeciam dos mesmos vícios de inconstitucionalidade.
Em relação a essa narrativa, a atuação do Senado Federal:
a. foi regular, refletindo o escorreito exercício de sua competência constitucional;
b. somente pode ser objeto de revisão, pelo próprio Senado Federal, com observância das normas
regimentais aplicáveis ao caso;
c. foi irregular, de modo que o seu ato pode ser objeto de mandado de segurança, a ser processado e
julgado perante o Supremo Tribunal Federal;
d. foi irregular, de modo que o seu ato pode ser submetido ao controle concentrado de
constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal;
e. importou em usurpação da competência da Assembleia Legislativa do Estado Beta, que deveria atuar,
no caso concreto, por simetria com o modelo federal.
6.6. CONTROLE DIFUSO EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA67
No âmbito da ação civil pública, o controle difuso se torna cabível como instrumento de fiscalização
incidental de constitucionalidade, desde que a controvérsia constitucional não seja o objeto único da
demanda, mas sim uma questão prejudicial necessária à resolução do litígio principal. Importante ressaltar que
o exercício da ação civil pública é excluído quando o autor busca efetivamente o controle abstrato de
constitucionalidade de uma lei ou ato normativo.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) destaca que se a ação civil pública objetiva o
julgamento de uma relação jurídica específica e concreta, é lícito promover, de forma incidental, o
controle difuso de constitucionalidade. No entanto, a ação civil pública não pode ser utilizada como
sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, evitando usurpar a competência do STF em casos de
produção de efeitos erga omnes.
67 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 154
47
Para ilustrar, podemos considerar o caso de uma ação civil pública do Ministério Público para anular
uma licitação baseada em lei municipal incompatível com a Constituição. Nesse cenário, o juiz ou tribunal pode
declarar incidentalmente a inconstitucionalidade da lei, mas os efeitos seriam restritos às partes envolvidas.
É relevante mencionar que a perspectiva de mutação constitucional do art. 52, X, proposta nas ADIs
3.406 e 3.470 pode influenciar o cenário futuro. Se a Corte se pronunciar nesse sentido, além dos efeitos
normais da ação civil pública, poderá ser reconhecido o efeito erga omnes e vinculante da declaração incidental
de inconstitucionalidade proferida pelo STF como questão prejudicial.
🚨JÁ CAIU
Na prova para o cargo de Juiz de Direito do TJ-RJ (Ano: 2023,VUNESP) foi considerada correta a seguinte
assertiva no que concerne à possibilidade de controle difuso de constitucionalidade em sede de ação civil
pública “o ajuizamento da ação civil pública visando, não à apreciação da validade constitucional de lei em tese,
mas o julgamento de uma específica e concreta relação jurídica, tornar-se-á lícito promover, incidenter tantum,
o controle difuso de constitucionalidade de qualquer ato emanado do Poder Público”.
7. CONTROLE CONCENTRADO68
Conforme leciona o professor Pedro Lenza : “O controle concentrado de constitucionalidade de lei ou69
ato normativo recebe tal denominação pelo fato de “concentrar-se” em um único tribunal. Pode ser
verificado em cinco situações:”
AÇÃO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL REGULAMENTAÇÃO
ADI — Ação Direta de
Inconstitucionalidade Genérica
art. 102, I, “a” Lei n. 9.868/99
ADC — Ação Declaratória de
Constitucionalidade
art. 102, I, “a” Lei n. 9.868/99
ADPF — Arguição de
Descumprimento de Preceito
Fundamental
art. 102, § 1.º Lei n. 9.882/99
ADO — Ação Direta de
Inconstitucionalidade por Omissão
art. 103, § 2.º Lei n. 12.063/2009
IF107 — Representação
Interventiva (ADI Interventiva)
art. 36, III, c/c art. 34, VII Lei n. 12.562/2011
69 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 155.
68 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 155
48
7.1. ADI GENÉRICA
7.1.1. CONCEITO (ADI GENÉRICA)70
A Ação Direta de Inconstitucionalidade Genérica (ADI genérica) é um mecanismo jurídico que visa o
controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos. Diferentemente do controle difuso, que ocorre em
casos concretos e incidentalmente, o controle concentrado é realizado em tese, em abstrato, marcado pela
generalidade, impessoalidade e abstração.
Na via de exceção, o controle é realizado de forma incidental, ou seja, durante a resolução de casos
concretos e como uma questão secundária em relação ao objeto principal do processo. Já no controle
concentrado, a representação de inconstitucionalidade é direcionada a um ato normativoem tese, sendo o
objetivo principal a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo em questão. O foco é
determinar se a lei em si é inconstitucional ou não, com o Judiciário tomando uma posição específica sobre essa
questão. A ação direta, portanto, nos dizeres de Ada Pellegrini Grinover, “tem por objeto a própria questão da
inconstitucionalidade, decidida principaliter”.
Em regra, através do controle concentrado, almeja-se expurgar do sistema lei ou ato normativo
viciado (material ou formalmente), buscando, por conseguinte, a sua invalidação.
7.1.2. OBJETO (ADI GENÉRICA)71
A Constituição Federal, em seu artigo 102, I, "a", estabelece claramente que o objeto da ADI é a lei ou o
ato normativo, não admitindo a análise de projetos de lei ou proposições normativas em fase de formação.
Como ressaltou o Min. Celso de Mello, atos normativos em processo de elaboração não dão margem ao
controle de constitucionalidade.
📌Aqui surge uma questão intrigante: e quanto à lei ou ato normativo em vacatio legis, ou seja,
publicado, existente, mas ainda não em vigor? O professor Pedro Lenza defende que sim, é possível o controle
concentrado via ADI, pois a norma já está formalmente incorporada ao sistema jurídico, não sendo necessário
sustentar o cabimento preventivo da ação direta.
◾ Visão de Gilmar Mendes e Celso de Mello: Gilmar Mendes sustenta a possibilidade de controle da
lei ou do ato normativo após a conclusão definitiva do processo legislativo, mesmo que não esteja em vigor.
Celso de Mello, no leading case da ADI 466, definiu o objeto da ADI como leis ou atos normativos já
promulgados, editados e publicados, sem exigir sua vigência.
◾ Precedentes Relevantes: Em um caso que visava nulificar a PEC da Reforma da Previdência (ADI
5.669), a Min. Rosa Weber, embora tenha negado seguimento à ação, reconheceu a existência formal da
emenda à Constituição como pressuposto de constituição válida para a ADI.
◾ADI em Vacatio Legis e a Higidez Constitucional: Apesar de alguns entendimentos contrários,
Pedro Lenza defende a possibilidade de ADI mesmo em vacatio legis, pois estamos diante de uma lei ou ato
71 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 155.
70 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 155.
49
normativo — requisitos constitucionais — apesar de ainda não estar vigente. A ADI não discute direitos
subjetivos, mas a constitucionalidade em tese.
Lembramos que existe a possibilidade de controle judicial preventivo de constitucionalidade durante a
tramitação, através do mandado de segurança impetrado exclusivamente por Parlamentar, conforme discutido
anteriormente.
7.1.2.1. LEIS72
As leis, de acordo com o artigo 59 da Constituição Federal de 1988, abrangem várias categorias
normativas, incluindo emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas
provisórias, decretos legislativos e resoluções.
7.1.2.2. ATOS NORMATIVOS73
Atos normativos são decisões e regulamentações emitidas pelo Estado que possuem a capacidade de
influenciar o ordenamento jurídico de um país. Eles desempenham um papel fundamental na operação do
sistema jurídico, uma vez que são essenciais para traduzir as normas constitucionais em regras e
regulamentações específicas que podem ser aplicadas na prática.
Características dos Atos Normativos:74
Segundo o Ministro Celso de Mello, os atos normativos devem possuir algumas características
essenciais para serem considerados como tal:
◾Autonomia jurídica: Os atos normativos devem ser autônomos em sua deliberação estatal, ou seja,
devem ser independentes de outras fontes normativas.
◾Abstração: Eles devem possuir um grau de abstração, ou seja, não podem ser vinculados a casos
específicos, mas sim a situações gerais.
◾Generalidade: Devem ser aplicáveis a um número indeterminado de casos e não apenas a uma
situação particular.
◾Impessoalidade: Os atos normativos devem ser desprovidos de qualquer elemento pessoal, ou seja,
não podem depender da vontade de indivíduos específicos.
📌Exemplos de Atos Normativos:
Alexandre de Moraes exemplifica alguns tipos de atos que podem ser considerados atos normativos,
tais como:
74 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 157.
73 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 157.
72 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 155.
50
◾a) Resoluções administrativas dos tribunais
◾b) Atos estatais de conteúdo meramente derrogatório, como as resoluções administrativas, desde
que incidam sobre atos de caráter normativo.
Além disso, os regimentos internos dos tribunais também podem ser considerados atos normativos,
uma vez que estabelecem regras gerais para a organização e funcionamento dessas instituições.
📌Controle de Constitucionalidade de Atos Normativos: No contexto de atos normativos, o controle
é fundamental para garantir que eles não violem os princípios constitucionais e os direitos fundamentais dos
cidadãos.
📌Possibilidade de Controle: De acordo com Alexandre de Moraes, os atos normativos que encerram
um "dever-ser" e estabelecem uma prescrição destinada a ser cumprida pelos órgãos destinatários podem ser
considerados atos normativos sujeitos ao controle de constitucionalidade.
📌Exemplos de Atos Normativos Sob Controle: Diversos exemplos de atos normativos que estão
sujeitos ao controle de constitucionalidade incluem:
◾Deliberações administrativas dos órgãos judiciários.
◾Resoluções dos Tribunais Regionais do Trabalho que determinam o pagamento de diferenças de
plano econômico.
◾Resoluções de órgãos como o Conselho Interministerial de Preços (CIP).
◾Portarias e resoluções de órgãos do governo que afetem os direitos dos cidadãos.
7.1.2.3. SÚMULAS75
📌O Que São Súmulas? são enunciados que resumem a jurisprudência de um tribunal sobre
determinada matéria. Elas têm o objetivo de uniformizar a interpretação do direito e facilitar a aplicação da lei
pelos órgãos do Poder Judiciário.
📌Controle de Constitucionalidade e ADI 594-DF: A Constituição Federal de 1988 estabelece um
mecanismo de controle de constitucionalidade das leis e atos normativos federais e estaduais perante o STF. A
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) é o principal instrumento para questionar a constitucionalidade de
leis e atos normativos. No entanto, a ADI 594-DF deixou claro que as súmulas de jurisprudência não podem
ser objeto desse tipo de controle. Elas não possuem o grau de normatividade qualificada, o que as
diferencia das leis e atos normativos.
📌Súmulas Vinculantes: A Emenda Constitucional nº 45/2004 introduziu as súmulas vinculantes no
sistema jurídico brasileiro. O STF, mediante decisão de 2/3 dos seus membros e após reiteradas decisões sobre
matéria constitucional, pode aprovar uma súmula vinculante. Essa súmula terá efeito vinculante em relação aos
75 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 157.
51
demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública em todas as esferas.
No entanto, é importante destacar que o controle de constitucionalidade das súmulas vinculantes,
mesmo sendo objeto de revisão, não segue o mesmo procedimento da ADI. As súmulas vinculantes podem
ser revisadas ou canceladas, mas não podem ser questionadas perante o STF por meio de uma ADI. A
revisão das súmulas vinculantes pode ser provocada pelas partes que podem propor uma ação direta de
inconstitucionalidade, semelhante ao processo de aprovação inicial.
📌Procedimento de Aprovação, Revisão e Cancelamento:A Lei nº 11.417/2006 disciplina o
procedimento de aprovação, revisão e cancelamento de súmulas vinculantes. Além disso, a Emenda Regimental
nº 46/2011 acrescentou dispositivos ao Regimento Interno do STF para regulamentar esse procedimento de
revisão.
📌Súmula Vinculante e ADI: Controvérsias. É importante notar que houve interpretações divergentes
em relação à possibilidade de revisar as súmulas vinculantes por meio de uma ADI. Algumas decisões, como a
da Ministra Ellen Gracie, sugeriram que a ADI poderia ser usada para revisar súmulas vinculantes. No entanto,
essa interpretação não é unânime e levanta questões importantes sobre o sistema de controle de
constitucionalidade.
7.1.2.4. EMENDAS CONSTITUCIONAIS76
📌O Poder Constituinte Derivado Reformador: As emendas constitucionais representam a
manifestação do poder constituinte derivado reformador. Enquanto o poder constituinte originário é ilimitado
juridicamente e autônomo, o poder derivado reformador deve respeitar os limites estabelecidos pelo originário,
conforme as regras do art. 60 da Constituição Federal de 1988. Desrespeitando esses limites, uma emenda que
introduziu alterações no texto constitucional pode ser declarada inconstitucional.
📌Vínculo com o Poder Constituinte Originário: É essencial compreender que o poder constituinte
derivado revisor, o reformador e o decorrente são frutos do trabalho de criação do poder constituinte
originário. Portanto, estão intrinsecamente vinculados a ele. São poderes condicionados e limitados às regras
instituídas pelo poder constituinte originário, configurando-se como poderes jurídicos.
📌Controle das Emendas de Revisão: O poder constituinte derivado revisor, regulamentado pelo art.
3.º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), também está sujeito a controle, tanto em seu
aspecto formal (procedimento previsto no art. 3.º do ADCT) quanto no material. O controle material envolve a
análise das cláusulas pétreas, conforme estabelecido no art. 60, § 4.º, I a IV da Constituição Federal de 1988.
📌Cláusulas Pétreas como Limites Materiais: As cláusulas pétreas representam limites materiais
intransponíveis para as emendas constitucionais. São disposições que não podem ser alteradas, garantindo a
preservação de princípios fundamentais. A análise dessas cláusulas é crucial para determinar a
constitucionalidade das emendas, evitando que modificações prejudiquem a essência da Constituição.
76 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 157.
52
7.1.2.5. MEDIDAS PROVISÓRIAS77
Somente atos estatais de conteúdo normativo, em plena vigência, podem ser objeto do controle
concentrado de constitucionalidade. Dado que as medidas provisórias têm força de lei, elas podem ser objeto
desse controle. No entanto, se uma medida provisória for convertida em lei ou perder sua eficácia por
decurso de prazo, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) que questionava a constitucionalidade da
MP será considerada prejudicada pela perda do objeto da ação. Nesse caso, o autor da ADI deve aditar seu
pedido à nova lei de conversão.
A regra da prejudicialidade não se aplica se a medida provisória não sofrer uma alteração substancial
da norma.
Além disso, o controle não se verifica na hipótese de alegação de inconstitucionalidade formal por
violação dos requisitos de relevância e urgência na medida provisória, uma vez que esse vício não se
convalidará com a conversão da MP em lei.
📌Requisitos Constitucionais de Relevância e Urgência:
Os requisitos constitucionais de relevância e urgência, conforme o artigo 62 da Constituição, podem ser
objeto de controle jurisdicional, mas excepcionalmente.
O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que eles são passíveis de controle apenas quando for
demonstrada "a inexistência cabal desses requisitos."
O exame deve ser feito com muita parcimônia, de acordo com o princípio da separação de poderes.
A forma de realizar esse controle deve depender da motivação apresentada pelo chefe do Poder
Executivo. A motivação, embora não seja um requisito constitucional expresso, facilita o controle da
legitimidade.
📌Requisitos de Imprevisibilidade e Urgência na Abertura de Crédito Extraordinário:
A Constituição exige que a abertura de crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes, além dos requisitos de relevância e urgência.
O STF decidiu que os requisitos de imprevisibilidade e urgência recebem densificação normativa da
Constituição.
Os conteúdos semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são
vetores para a interpretação/aplicação desses requisitos.
Essa nova posição do STF visa frear o desvirtuamento dado pelo Executivo às medidas provisórias,
chamando o Legislativo para que exerça de maneira mais democrática a análise da questão orçamentária.
7.1.2.6. REGULAMENTOS SUBORDINADOS OU DE EXECUÇÃO E DECRETOS?
INCONSTITUCIONALIDADE INDIRETA, REFLEXA OU OBLÍQUA78
📌Regulamentos Subordinados e Decretos: Para começar, é importante entender a diferença entre
regulamentos subordinados e decretos. Os regulamentos subordinados são atos normativos secundários
78 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 159.
77 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 157.
53
emitidos pelo Poder Executivo com a finalidade de regulamentar leis já existentes. Por outro lado, decretos
podem ter diferentes finalidades, como regulamentar leis, instituir benefícios fiscais ou introduzir outras
inovações normativas.
📌 Regra Geral: Como regra geral, os regulamentos subordinados e decretos não são passíveis de
controle concentrado de constitucionalidade. Isso ocorre porque esses atos não possuem autonomia jurídica
para serem considerados atos normativos diretamente suscetíveis de controle. Em vez disso, eles são atos de
legalidade, sujeitos à observância das balizas estabelecidas na Constituição Federal.
📌 Crise de Legalidade: Quando o controle de constitucionalidade é invocado em relação a
regulamentos subordinados ou decretos, estamos lidando com o que o Supremo Tribunal Federal (STF) chama
de "crise de legalidade". Essa crise ocorre quando esses atos normativos não estão em conformidade com as
leis existentes, desrespeitando o dever jurídico de subordinação normativa à legislação vigente.
📌 Controle de Inconstitucionalidade Indireta, Reflexa ou Oblíqua: Em relação a regulamentos
subordinados e decretos, normalmente não é possível realizar um controle de inconstitucionalidade direto, já
que eles não têm fundamento de validade diretamente na Constituição. Isso significa que, em circunstâncias
normais, não se pode questionar sua constitucionalidade diretamente.
📌Exceções: No entanto, existem exceções a essa regra. O STF admite o controle de
constitucionalidade em casos de decretos autônomos que não têm a finalidade de regulamentar uma lei, mas
sim de inovar do ponto de vista normativo. Nesses casos, esses atos podem ser questionados quanto à sua
constitucionalidade, pois não estão meramente regulamentando leis existentes, mas introduzindo novidades
normativas.
7.1.2.7. TRATADOS INTERNACIONAIS79
O processo de incorporação de tratados internacionais no Brasil passa por quatro fases distintas:
◾Celebração do Tratado Internacional: Nesta fase, o tratado é negociado, concluído e assinado pelo
órgão do Poder Executivo. Isso pode incluir a adesão posterior do Presidente da República, conforme previsto
no artigo 84, VIII da Constituição.
◾Aprovação pelo Parlamento: O tratado é submetido ao Congresso Nacional e deve ser aprovado
por meio de decreto legislativo. Isso ocorre conforme o artigo 49, I da Constituição, e resolve definitivamente a
questão, dando-lhe força de lei no território nacional.◾Troca ou Depósito dos Instrumentos de Ratificação: Após a aprovação, o órgão do Poder
Executivo é responsável por realizar a troca ou o depósito dos instrumentos de ratificação em âmbito
internacional, formalizando assim a adesão do Brasil ao tratado.
◾Promulgação e Publicação: Finalmente, o tratado é promulgado por meio de decreto presidencial e
seu texto é publicado em português no diário oficial. É neste momento que o tratado, acordo ou ato
79 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 159.
54
internacional adquire executoriedade no plano do direito positivo interno, mantendo estrita relação de
paridade normativa com as leis ordinárias.
📌Paridade Normativa:Antes da Emenda Constitucional n. 45/2004, a doutrina e os tribunais,
incluindo o Supremo Tribunal Federal (STF), consideravam que os tratados internacionais, independentemente
de sua natureza, eram equiparados a normas infraconstitucionais. Isso significava que eles tinham a mesma
hierarquia das leis ordinárias e podiam ser revogados por normas subsequentes. No entanto, essa
interpretação mudou com a EC n. 45/2004.
📌EC n. 45/2004: A grande novidade introduzida pela Emenda Constitucional n. 45/2004 foi a
diferenciação entre tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos e outros tratados
internacionais. Esses tratados, se aprovados por três quintos dos votos em cada Casa do Congresso Nacional e
em dois turnos de votação, adquirem a mesma natureza jurídica das emendas constitucionais. Isso significa que
eles estão no mesmo patamar hierárquico das normas constitucionais, desde que respeitem os "limites do
poder de reforma".
📌Supralegalidade dos Tratados de Direitos Humanos: Uma tese interessante discutida após a EC n.
45/2004 é a da supralegalidade dos tratados internacionais sobre direitos humanos. Segundo o Ministro Gilmar
Mendes, esses tratados estão acima das leis ordinárias, mas abaixo da Constituição, o que lhes permite
"paralisar a eficácia jurídica de toda e qualquer disciplina normativa infraconstitucional com ela conflitante". No
entanto, eles também estão sujeitos ao controle de constitucionalidade.
📌Outros Tratados Internacionais: Os tratados e convenções internacionais de outra natureza, ou
seja, que não se relacionam com direitos humanos, mantêm sua hierarquia como leis ordinárias e podem ser
objeto de controle de constitucionalidade.
📌Decisão do STF sobre Tratados de Direitos Humanos: Em 2008, o Supremo Tribunal Federal (STF)
decidiu que os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos, se não incorporados na forma da
EC n. 45/2004, possuem natureza de normas supralegais. Isso significa que eles têm o poder de paralisar a
eficácia de todo o ordenamento infraconstitucional em sentido contrário, mesmo que estejam abaixo da
Constituição.
Uma aplicação prática desse entendimento diz respeito à prisão civil do depositário infiel. De acordo
com a jurisprudência do STF e a Súmula Vinculante 25/2009, a prisão civil do depositário infiel não é mais aceita
em casos em que tratados internacionais, dos quais o Brasil é signatário, proíbem essa prática. Isso reflete o
compromisso do Brasil em cumprir suas obrigações internacionais, mesmo que isso implique em desconsiderar
disposições anteriores do ordenamento jurídico nacional.
7.1.2.8. NORMAS CONSTITUCIONAIS ORIGINÁRIAS80
As normas constitucionais são pedras angulares do ordenamento jurídico de um país, estabelecendo os
80 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 160.
55
princípios e regras fundamentais que regem a sociedade. Quando discutimos as normas constitucionais, é
essencial entender a distinção entre aquelas que são consideradas originárias e derivadas.
No âmbito do poder constituinte, podemos identificar duas categorias principais: o poder
constituinte originário e o poder constituinte derivado.
O poder constituinte originário é a autoridade que cria uma nova Constituição, sem depender de
nenhuma norma anterior. Ele é autônomo e soberano, sendo o ápice do sistema jurídico de um país. As normas
produzidas pelo poder constituinte originário são consideradas constitucionais por natureza e não estão
sujeitas a controle de constitucionalidade. Exemplos notáveis incluem o preâmbulo, as cláusulas pétreas e os
princípios fundamentais de uma Constituição.
Por outro lado, o poder constituinte derivado é uma autoridade subordinada ao originário e está
restrita aos limites e parâmetros estabelecidos na Constituição originária. Esse poder é responsável por
emendar a Constituição existente, introduzindo modificações dentro dos limites estabelecidos pela Constituição
originária.
📌Controle de Constitucionalidade das Normas Constitucionais Originárias: Uma característica
fundamental das normas constitucionais originárias é que elas estão acima de qualquer controle de
constitucionalidade. Isso é conhecido como o "princípio da unidade hierárquico-normativa." Em outras
palavras, não é possível questionar a constitucionalidade das normas originárias perante um tribunal, pois elas
detêm o mais alto grau de autoridade no sistema jurídico.
Uma jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) reforça essa ideia. Em uma decisão da ADI
4.097-AgR, o STF afirmou que não se admite o controle concentrado ou difuso de constitucionalidade de
normas produzidas pelo poder constituinte originário.
No entanto, em discussões acadêmicas e em alguns contextos jurídicos, há espaço para uma releitura
desse entendimento. Isso se baseia em princípios como a proibição do retrocesso em relação aos direitos
fundamentais, bem como os princípios do bem comum, direito natural, moral e razão.
A proibição do retrocesso implica que avanços nos direitos fundamentais não podem ser revertidos.
Portanto, em situações em que uma norma originária viole direitos fundamentais, pode haver argumentos para
questionar sua validade.
Além disso, considerando os princípios do bem comum, direito natural, moral e razão, algumas
abordagens jurídicas podem argumentar que a onipotência do poder constituinte originário deve ser revista à
luz dos valores fundamentais da sociedade e da evolução dos direitos humanos.
7.1.2.9. O FENÔMENO DA RECEPÇÃO81
📌Conceito de Recepção: A recepção é o instituto jurídico que verifica se um ato normativo anterior à
Constituição vigente é compatível, do ponto de vista material, com o novo ordenamento jurídico. Se for
compatível, ele é recepcionado; caso contrário, é revogado pela nova ordem.
📌Controle de Constitucionalidade: É importante destacar que apenas os atos normativos editados
após a constituição podem ser questionados perante o Supremo Tribunal Federal (STF) através do controle de
81 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 161.
56
constitucionalidade, especificamente por meio da ação direta de inconstitucionalidade (ADI).
📌Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF): Vamos agora confrontar o
fenômeno da recepção com a ADPF, que permite o controle de atos normativos anteriores à Constituição. O art.
102, § 1.º, da CF/88, regulamentado pela Lei n. 9.882/99, estabelece as bases para esse tipo de controle.
📌Modulação dos Efeitos: Uma questão importante é se o STF pode modular os efeitos da decisão em
casos de não recepção de lei pré-constitucional pela norma constitucional superveniente. Inicialmente, o STF
não admitiu essa possibilidade, mas o Min. Gilmar Mendes divergiu, defendendo a modulação.
Posteriormente, a Corte reconheceu expressamente a possibilidade de modulação (RE 600.885, j.
09.02.2011).
📌Técnica do Arrastamento: Outro ponto interessante é a aplicação da técnica do arrastamento no
julgamento de recepção de ato normativo. Ou seja, se um dispositivo é declarado não recepcionado,105
7.2. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE (ADC) 106
7.2.1 PROCEDIMENTO (ADC) 107
7.2.2. EFEITOS DA DECISÃO (ADC) 108
7.2.3. MEDIDA CAUTELAR (ADC) 109
7.3. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF) 110
7.3.1. LOCALIZAÇÃO (ADPF) 110
7.3.2. OBJETO — HIPÓTESES DE CABIMENTO (ADPF) 110
7.3.3. PRECEITO FUNDAMENTAL — CONCEITO (ADPF) 112
7.3.4. COMPETÊNCIA (ADPF) 112
7.3.5. LEGITIMIDADE (ADPF) 113
7.3.6. PROCEDIMENTO (ADPF). PARTICULARIDADES DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE 113
7.3.7. EFEITOS DA DECISÃO (ADPF) 114
7.3.7.1. QUESTÕES RELEVANTES 115
7.3.8. O PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 1.º DA LEI N. 9.882/99 É INCONSTITUCIONAL (ARGUIÇÃO
INCIDENTAL)? 118
7.3.9. PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR (ADPF) 119
7.3.10. ADPF PODE SER CONHECIDA COMO ADI? SE SIM, O PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE
TERIA NATUREZA AMBIVALENTE? OU SEJA, ADI PODERIA SER CONHECIDA COMO ADPF? 121
7.4. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO (ADO) 122
7.4.1. CONCEITO (ADO) 122
7.4.2. ESPÉCIES DE OMISSÃO 122
7.4.3. OBJETO (ADO) 123
7.4.4. COMPETÊNCIA (ADO) 126
7.4.5. LEGITIMIDADE (ADO) 126
7.4.6. NATUREZA JURÍDICA DOS LEGITIMADOS (ADO) 126
7.4.7. PROCEDIMENTO (ADO) 127
7.4.8. MEDIDA CAUTELAR (ADO) 128
7.4.9. EFEITOS DA DECISÃO (ADO) 129
7.4.9.1. REGRAS GERAIS 129
7.4.9.2. NOVAS PERSPECTIVAS: ADOS 24, 25 E 26 — UM PASSO ADIANTE NAS DECISÕES
MERAMENTE RECOMENDATÓRIAS 130
7.4.10. FUNGIBILIDADE ENTRE ADI E ADO 131
7.4.11. QUADRO COMPARATIVO (ADI X ADC X ADO X ADPF) 132
7.5. REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA (IF) 133
7.5.1. CONCEITO (IF) 133
7.5.2. REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA FEDERAL (ADI INTERVENTIVA FEDERAL) 135
7.5.2.1. OBJETO (IF) 135
7.5.2.2. PRINCÍPIOS SENSÍVEIS 136
7.5.2.3. COMPETÊNCIA (IF) 136
7.5.2.4. LEGITIMIDADE (IF) 136
7.5.2.5. PROCEDIMENTO (IF) 137
7.5.2.6. MEDIDA LIMINAR (IF) 138
7.5.2.7. REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA NO CASO DE RECUSA À EXECUÇÃO DE LEI
FEDERAL 139
7.5.3. REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA ESTADUAL (ADI INTERVENTIVA ESTADUAL) 139
8. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE NOS ESTADOS-MEMBROS 143
8.1. REGRAS GERAIS 143
8.2. OBJETO 144
6
8.3. COMPETÊNCIA 145
8.4. LEGITIMADOS 145
8.5. PARÂMETRO DE CONTROLE 146
8.6. “SIMULTANEUS PROCESSUS” 154
9. QUADRO COMPARATIVO DO SISTEMA JURISDICIONAL MISTO DE CONTROLE POSTERIOR OU
REPRESSIVO DE CONSTITUCIONALIDADE NO BRASIL 155
10. FORMAS DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE 161
10.1. QUANTO AO ASPECTO SUBJETIVO 161
10.2. QUANTO AO ASPECTO OBJETIVO 162
10.3. QUANTO AO ASPECTO TEMPORAL 163
10.3.1 MODULAÇÃO DOS EFEITOS 164
10.4. QUANTO À EXTENSÃO DOS EFEITOS 165
10.4.1 DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE SEM REDUÇÃO DE TEXTO X PRINCÍPIO DA
INTERPRETAÇÃO CONFORME 165
10.4.2. LIMITES À APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INTERPRETAÇÃO CONFORME 166
10.5 PONTOS IMPORTANTES 166
11. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO ÂMBITO MUNICIPAL 167
7
1. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: DIREITO COMPARADO E
SISTEMA BRASILEIRO
1.1. NOÇÕES PRELIMINARES1
O legislador constituinte originário estabeleceu mecanismos para controlar os atos normativos,
garantindo sua conformidade com a Constituição.
Para realizar esse controle, é fundamental ter uma Constituição rígida e um órgão competente para
resolver questões de constitucionalidade, variando de acordo com o sistema de controle adotado.
📌O que significa uma “constituição rígida?”
É aquela com um processo de alteração mais difícil do que as normas não constitucionais. No caso da
Constituição brasileira, existem regras solenes para sua alteração (art. 60, CF).
A ideia de controle se baseia na supremacia da Constituição, que é a norma de maior importância em
um sistema jurídico, conferindo validade aos demais atos normativos.
⚠”Trata-se do princípio da supremacia da Constituição, que, nos dizeres do Professor José Afonso
da Silva, reputado por Pinto Ferreira como “pedra angular, em que assenta o edifício do moderno direito
político”, “significa que a Constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do país, a que confere validade, e
que todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela
distribuídos. É, enfim, a lei suprema do Estado, pois é nela que se encontram a própria estruturação deste e a
organização de seus órgãos; é nela que se acham as normas fundamentais de Estado, e só nisso se notará sua
superioridade em relação às demais normas jurídicas”. Desse princípio, continua o mestre, “resulta o da
compatibilidade vertical das normas da ordenação jurídica de um país, no sentido de que as normas de grau
inferior somente valerão se forem compatíveis com as normas de grau superior, que é a Constituição. As que
não forem compatíveis com ela são inválidas, pois a incompatibilidade vertical resolve-se em favor das
normas de grau mais elevado, que funcionam como fundamento de validade das inferiores”2
Há vários termos em destaque na definição acima, que devem acompanhar o seu raciocínio sobre esse
assunto. Em resumo:
◾O princípio da supremacia da Constituição, é considerado a "pedra angular" do direito político;
◾ A Constituição é a lei suprema do Estado.
◾A constituição contém normas fundamentais que estruturam o país e organizam seus órgãos. Os
poderes estatais são legítimos na medida em que a Constituição os reconhece e na proporção por ela
distribuídos.
2 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 119.
1 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 120.
8
◾O referido princípio implica o conceito de compatibilidade vertical das normas na ordem jurídica
de um país, o que significa que as normas de grau inferior só são válidas se estiverem de acordo com as normas
de grau superior, ou seja, a Constituição.
◾Qualquer incompatibilidade vertical resulta em favor das normas de grau mais elevado, que
funcionam como o fundamento de validade das normas inferiores, o que fortalece a supremacia da
Constituição sobre as demais normas jurídicas.
Para o exercício do Controle de Constitucionalidade são necessárias normas-parâmetro (ou bloco de
constitucionalidade), ou seja, normas materialmente constitucionais que servem de parâmetro para confronto
de aferição de constitucionalidade das demais normas que integram o Ordenamento Jurídico.
São consideradas normas-parâmetro:
◾As normas previstas na CF;
◾As Emendas Constitucionais;
◾Princípios implícitos;
◾Os tratados internacionais de direitos humanos aprovados com força de Emenda Constitucional de
acordo com o art. 5º § 3º, CF.
1.2.SISTEMA AUSTRÍACO (KELSEN) X SISTEMA NORTE-AMERICANO
(MARSHALL)3
📌Em primeiro lugar, vamos entender um pouco mais sobre o Sistema Austríaco, defendido por
Kelsen:
◾Kelsen é um renomado jurista austríaco que defendeu a teoria da anulabilidade das leis
inconstitucionais. Nesse sistema, quando uma lei é declarada inconstitucional pela Corte Constitucional, ela não
é considerada automaticamente nula e ineficaz. Em vez disso, a lei permanece válida até o momento em que a
decisão da Corte seja publicada.
◾A Corte Constitucional austríaca tem o poder discricionário de decidir quando a anulação da lei
deve entrar em vigor, desde que o diferimento de eficácia constitutiva não seja superior a um ano. Isso
significa que a decisão da Corte pode ser aplicada retroativamente ou a partir de uma data futura.
◾Portanto, no sistema austríaco, a lei inconstitucional não é considerada nula desde o início, mas
sim anulada a partir de um determinado ponto no tempo, com flexibilidade em relação a essa data.
📌Agora, vamos nos debruçar sobre o Sistema Norte-Americano, defendido por Marshall:
◾O sistema norte-americano adota a teoria da nulidade. Nesse sistema, uma lei que é declarada
inconstitucional é considerada absolutamente nula e ineficaz desde o momento em que é declarada
inconstitucional pela Corte.
◾Os juízes norte-americanos exercem o poder de controle de constitucionalidade e declaram a
nulidade da leia Corte
poderia declarar revogado outro que guarda relação de interdependência e interconexão com o objeto
específico de análise?
Um exemplo elucidativo é o caso em que a Corte declarou não recepcionado o § 4.º do art. 23 da Lei n.
1.079/50 (impeachment), devido à não recepção dos §§ 1.º e 5.º do mesmo artigo, que foram expressamente
impugnados. A relação "consequencial" entre eles justificou a revogação por arrastamento (ADPF 378 MC, Rel.
p/ o ac. Min. Roberto Barroso, j. 16.12.2015).
7.1.2.10. ATOS ESTATAIS DE EFEITOS CONCRETOS E ATOS ESTATAIS DE EFEITOS
CONCRETOS EDITADOS SOB A FORMA DE LEI (EXCLUSIVAMENTE FORMAL)82
Inicialmente, o STF afirmava que os atos estatais de efeitos concretos não estavam sujeitos ao controle
abstrato de constitucionalidade. Essa posição decorre da ideia de que tais atos não possuem densidade
jurídico-material, não sendo passíveis de controle abstrato, que é reservado a atos normativos dotados de
abstração ou generalidade.
📌 Mudança de Posicionamento do STF: Em um caso específico envolvendo a Lei n. 11.744/2002, do
Estado do Rio Grande do Sul, que tratava do patrimônio cultural e histórico estadual, o STF decidiu não
conhecer da ação direta de inconstitucionalidade contra atos normativos de efeitos concretos. A Corte
mantinha a ideia de que apenas atos normativos com abstração mínima deveriam ser sujeitos ao
controle abstrato.
⚠Cuidado! O STF posteriormente modificou esse entendimento, fazendo uma distinção importante.
Mesmo que um ato tenha efeitos concretos, se for materializado por lei (ou medida provisória,
especialmente a que abre créditos extraordinários), poderá ser objeto de controle abstrato.
A mudança no entendimento decorreu da percepção de que as leis formais resultam da vontade do
82 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 161.
57
legislador ou do próprio constituinte, que exigem que certos atos, mesmo que de efeito concreto, sejam
editados sob a forma de lei. O STF argumentou que, ao submeter a lei ao controle abstrato, instrumento de
concretização da ordem constitucional, não poderia isentar um grande número de atos aprovados sob a forma
de lei do controle abstrato.
📌 Decisões Relevantes: Destacamos a decisão no caso da ADI 4.048-MC/DF, em que o STF modificou
seu entendimento. A Corte reconheceu a possibilidade de controle abstrato mesmo para leis de efeito concreto,
apontando que a teoria do direito permitiria formular leis dessa natureza de forma genérica e abstrata.
É importante ressaltar que a decisão foi tomada em medida cautelar, indicando uma votação apertada.
Devemos aguardar a evolução da jurisprudência do STF para ver como essa questão será consolidada.
Para o professor Pedro Lenza, podemos afirmar essa tendência de mudança da orientação da Corte de
acordo com os julgamentos proferidos nas cautelares.
7.1.2.11. ATO NORMATIVO JÁ REVOGADO OU DE EFICÁCIA EXAURIDA83
O Supremo Tribunal Federal (STF) não permite a proposição de Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) para impugnar uma lei ou ato normativo que já foi revogado ou cuja eficácia
se esgotou. Isso se deve ao entendimento de que a Corte não deve considerar como referência normativa
aquilo que tem apenas valor histórico.
Diante da inadequação da ADI e da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) para casos dessa
natureza, em conformidade com o princípio da subsidiariedade (previsto no artigo 4.º, § 1.º, da Lei n. 9.882/99),
o STF tem admitido o uso da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) para questionar
atos normativos que foram revogados ou perderam sua eficácia. Essa posição foi reforçada em decisões, como
a ADPF 77-MC, Relatoria do Ministro Teori Zavascki, julgada em 19 de novembro de 2014, pelo Plenário, com
publicação no DJE de 11 de fevereiro de 2015.
7.1.2.12. LEI REVOGADA OU QUE TENHA PERDIDO A SUA VIGÊNCIA APÓS A
PROPOSITURA DA ADI84
📌Regra Geral da Prejudicialidade: "Perda do Objeto": Quando uma ADI está em andamento e a lei
ou ato normativo impugnado é revogado, total ou parcialmente, ou perde sua vigência, ocorre, por regra geral,
a prejudicialidade da ação. Isso se dá pela "perda do objeto", segundo o entendimento do STF. A Corte sustenta
que a declaração em tese de uma norma inexistente transformaria a ADI em um instrumento de proteção de
situações jurídicas pessoais e concretas.
◾Posicionamento Pacificado do STF: Prejudicialidade - O STF, em diversos precedentes, reitera o
entendimento de que a superveniente revogação ou perda de vigência da norma impugnada acarreta a
prejudicialidade da ADI, independentemente da existência de efeitos residuais concretos. Essa postura
visa assegurar a higidez da ordem jurídica vigente.
📌Proposta de Revisão não Aceita: Caso ADI 1.244 - O Ministro Gilmar Mendes propôs revisitar a
84 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 162.
83 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 162.
58
jurisprudência do STF, admitindo o prosseguimento do controle abstrato em casos de norma revogada após o
ajuizamento da ação. Contudo, essa proposta foi rejeitada pela Corte em dezembro de 2019, por unanimidade
(com a mudança do voto do Prórpio Min. Gilmar Mendes), mantendo-se o entendimento pacificado da
prejudicialidade.
📌Exceções à Prejudicialidade: Fraude Processual e Singularidades do Caso
⚠ATENÇÃO! Destacaremos algumas importantes exceções em que o STF superou a prejudicialidade,
mantendo o julgamento da ADI:
◾Fraude Processual: Em casos como ADI 3.232 e 3.306, o STF afastou a prejudicialidade ao
reconhecer a fraude processual na revogação da lei objeto da ação, quando esta ocorreu para frustrar o
julgamento.
◾Comunicação Tardia de Revogação: Na ADI 951, a comunicação tardia da revogação, após o STF ter
julgado o mérito da ação, não impediu a continuidade do processo, evitando a manutenção de norma
inconstitucional.
◾Singularidades do Caso: Em situações excepcionais, como na ADI 4.426, o STF afastou a
prejudicialidade devido à impugnação em tempo adequado e à possibilidade de efeitos em curso.
◾Inexistência de Alteração Substancial: Nos casos das ADIs 2.501 e 2.418, apesar da revogação, a
modificação introduzida pela nova lei não foi substancial, mantendo-se o tratamento normativo semelhante.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Juiz de Direito do TJ-RS (Ano: 2022; Banca: FAURGS) foi
apresentando o seguinte enunciado: “O Supremo Tribunal Federal vem proferindo decisões relevantes acerca
de temas como mutação constitucional e controle de constitucionalidade, redefinindo, não raras vezes, os seus
limites e possibilidades. Considere as afirmações abaixo, tendo por base o posicionamento do STF acerca
dessas matérias”. A banca considerou correta a seguinte assertiva: “A superveniente alteração redacional de
ato normativo questionado em ação direta de inconstitucionalidade não impede o julgamento dessa ação,
desde que não tenha havido alteração substancial no conteúdo desse ato”.
7.1.2.13. ALTERAÇÃO DO PARÂMETRO CONSTITUCIONAL INVOCADO85
📌 Alteração do Parâmetro Constitucional e Prejudicialidade: Entendimento Geral: O STF mantém
o entendimento de que, quando há uma alteração no parâmetro constitucional invocado, especialmente
por meio de emenda constitucional, a ADI deve ser julgada prejudicada. Segundo a Corte, essa alteração
revoga a lei infraconstitucional em sentido contrário que era objeto da ADI.
85 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 164.
59
◾ Jurisprudência Consolidada: Perda Superveniente do Objeto: O Ministro Celso de Mello destaca
que a jurisprudência do STF, desde regimes constitucionais anteriores, proclama que tanto a revogaçãoglobal
da Constituição quanto a derrogação ou alteração substancial da norma constitucional configuram
hipóteses de prejudicialidade da ADI, devido à evidente perda de seu objeto.
📌Exemplos Práticos de Prejudicialidade por Alteração do Parâmetro Constitucional: Vamos
explorar dois casos emblemáticos em que a mudança do paradigma constitucional resultou na prejudicialidade
da ADI:
◾a) Revogação primitiva do art. 39, § 1.º, pela EC n. 19/98: A ADI 1.434/SP, relatada pelo Ministro
Sepúlveda Pertence, julgou prejudicada a ação no ponto em que a EC 19/98 revogou o art. 39, § 1.º, da CF/88. A
revogação alterou o paradigma necessário à verificação da procedência ou improcedência da ADI.
.. II. Controle direto de inconstitucionalidade: prejuízo. Julga-se prejudicada total ou parcialmente a ação direta
de inconstitucionalidade no ponto em que, depois de seu ajuizamento, emenda à Constituição haja ab-rogado
ou derrogado norma de Lei Fundamental que constituísse paradigma necessário à verificação da procedência
ou improcedência dela ou de algum de seus fundamentos, respectivamente: orientação de aplicar-se no caso,
no tocante à alegação de inconstitucionalidade material, dada a revogação primitiva do art. 39, § 1.º, CF/88,
pela EC 19/98” (ADI 1.434/SP, Rel. Min. Sepúlveda, DJ de 25.02.2000).
◾b) Alteração do art. 40, caput, pela EC n. 41/2003: Na ADI 2.197/RJ, o Ministro Maurício Corrêa
declarou a prejudicialidade da ação devido à alteração substancial no sistema previdenciário pela EC 41/2003,
que permitiu a taxação dos inativos.
📌Mudança de Entendimento - ADI 2.158:
Em 2010, no julgamento da questão de ordem na ADI 2.158, o STF rejeitou a preliminar de
prejudicialidade, mesmo com a alteração no parâmetro constitucional. O caso envolvia uma lei do Estado do
Paraná que, antes da EC n. 41/2003, estabelecia a taxação dos inativos.
O Tribunal, ao rejeitar a prejudicialidade, considerou que a EC n. 41/2003, ao permitir a taxação dos
inativos, "recebeu" a lei estadual anteriormente inconstitucional. Essa mudança de entendimento evitou a
inadmitida constitucionalidade superveniente, permitindo a análise da constitucionalidade da lei à luz da regra
constitucional que vigorava à época de sua edição.
7.1.2.14. DIVERGÊNCIA ENTRE A EMENTA DA LEI E O SEU CONTEÚDO86
O Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu que a discrepância entre a ementa de uma lei e o seu
conteúdo não constitui uma situação de controle de constitucionalidade. Segundo a decisão do STF no
caso específico (ADI 1.096-4, medida liminar, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 1, de 22.09.1995, p. 30589), a mera
divergência entre a descrição resumida da lei (ementa) e seu conteúdo substantivo não é suficiente para
86 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 165.
60
caracterizar uma violação à Constituição. Portanto, a decisão destaca que a simples disparidade entre a ementa
e o texto normativo não implica automaticamente em inconstitucionalidade, não configurando uma afronta à
Constituição
7.1.2.15. RESPOSTAS EMITIDAS PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL87
O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que as respostas fornecidas pelo Tribunal Superior
Eleitoral (TSE) a consultas dirigidas a ele não se enquadram como objeto de Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI). A decisão baseia-se na consideração de que tais respostas não possuem uma
"eficácia vinculativa aos demais órgãos do Poder Judiciário" e são consideradas atos de natureza administrativa,
conforme estabelecido no caso específico (STF, ADI 1.805-MC/DF, Rel. Min. Néri da Silveira, Inf. 104/STF).
7.1.2.16. LEIS ORÇAMENTÁRIAS88
📌Contextualização da Jurisprudência Inicial: Inicialmente, o STF sustentava a ideia de que as leis
orçamentárias, incluindo a lei de diretrizes orçamentárias, não eram passíveis de controle constitucional. Esta
perspectiva baseava-se na visão de que tais leis eram atos administrativos em sentido material, ou seja, eram
leis com objeto determinado e destinatário certo.
📌 Mudanças na Jurisprudência: Contudo, houve uma evolução na jurisprudência do STF.
Inicialmente, a Corte admitia o controle em abstrato se fosse demonstrado um "certo grau de abstração e
generalidade" da lei orçamentária. Esse entendimento foi evidenciado em casos como a ADI 2.925, onde se
discutia a abstração da norma relacionada à suplementação de crédito para reforço de dotações vinculadas aos
recursos da CIDE-Combustíveis.
📌Reconhecimento do Controle de Constitucionalidade: Com o tempo, a jurisprudência evoluiu
ainda mais, passando a admitir o controle de constitucionalidade das leis orçamentárias. O STF reconheceu a
sua responsabilidade de fiscalizar a constitucionalidade das leis, independentemente do caráter geral ou
específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Destaca-se o caso da ADI 4.048-MC, em que o STF suspendeu a
vigência da Lei n. 11.658/2008, demonstrando uma mudança significativa na abordagem do tribunal.
📌Natureza Aparentemente Concreta da Lei Orçamentária: A aparente natureza concreta da lei
orçamentária é destacada como um ponto-chave nesta discussão. Embora seja um ato de efeito concreto na
aparência, o STF entende que, para ser executada, depende da edição de muitos outros atos que são, de fato,
de efeito concreto.
📌Comparação com a Abertura de Crédito Extraordinário: O STF equipara a abertura de crédito
extraordinário à lei orçamentária. Mesmo sendo uma medida provisória, pode ser questionada por ADI, como
evidenciado nos casos da ADI 4.048 e 4.049.
88 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 165.
87 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 165.
61
📌Pendência de Julgamento e Tendências Futuras: Em dois julgamentos anteriores, identificados
como ADI 4.048 e ADI 4.049, a conclusão foi de que as ações eram prejudicadas devido à perda superveniente
do objeto. Isso ocorreu porque, conforme estipulado no artigo 167, parágrafo 2º, os créditos extraordinários
abertos já haviam sido utilizados ou perderam sua validade. Portanto, nota-se uma tendência de mudança na
orientação da Corte, conforme evidenciado nos julgamentos das cautelares.
7.1.2.17. RESOLUÇÕES DO CNJ E DO CNMP89
As resoluções do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público
(CNMP), instituídos pela Reforma do Poder Judiciário (EC n. 45/2004), são instrumentos normativos que podem
ser elaborados no exercício de suas atribuições constitucionais e regimentais. O Supremo Tribunal Federal (STF)
reconhece que algumas dessas resoluções, como a que proíbe o nepotismo e a que veda a recusa de
habilitação para casamento entre pessoas do mesmo sexo, possuem características de generalidade,
impessoalidade e abstração.
O STF entende que tais resoluções têm natureza jurídica de ato normativo primário, inovando a
ordem jurídica com base em parâmetros constitucionais. Dessa forma, essas resoluções podem ser
submetidas a controle concentrado por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) genérica. A
jurisprudência da Corte veda a impetração de mandado de segurança para questionar esses atos
normativos primários, considerando-os como "leis" em tese, conforme estabelecido na Súmula 266/STF.
7.1.2.18. ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO GENÉRICO (ADI 3.202 — AGRAVO
REGIMENTAL EM PROCESSO ADMINISTRATIVO)90
No ano de 2014, a ADI 3.202 foi julgada pelo Plenário. O cerne da questão estava relacionado à
concessão de gratificação por trabalho científico, técnico ou administrativo a servidores do TJRN que, baseados
em precedentes, buscaram igual reconhecimento.
Dois servidores, respaldados por precedentes paradigmáticos, solicitaram administrativamente a
mesma gratificação. Inicialmente, o pedido foi negado. Contudo, ao interpor agravo regimental no ProcessoAdministrativo n. 102.138/2003, o Plenário do TJRN reverteu a decisão, estendendo o benefício aos agravantes e
a outros servidores em situação análoga.
A reviravolta no processo administrativo levantou uma questão crucial: a decisão que estendeu os
efeitos a todos os servidores em situação idêntica poderia ser submetida ao controle abstrato de
constitucionalidade através de uma ADI genérica? Estaríamos diante de um Ato Administrativo Normativo
Genérico? A Corte, por expressiva maioria (9 x 1), entendeu que sim, e, portanto, a extensão poderia ser
objeto de controle concentrado de constitucionalidade por meio da ADI genérica, já que, como bem colocou o
Min. Celso de Mello, trata-se de “ato impregnado de suficiente densidade normativa, considerados os
aspectos de generalidade abstrata e de impessoalidade que o tipificam”.
90 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 166.
89 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 165.
62
7.1.3. ELEMENTOS ESSENCIAIS DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE91
Neste tópico, abordaremos os elementos essenciais do controle de constitucionalidade.
Especificamente, analisaremos dois elementos destacados pelo Ministro Celso de Mello no julgamento da ADI
595-ES.
◾O primeiro elemento, denominado elemento conceitual, aborda a determinação da própria ideia
de Constituição e a definição das premissas jurídicas, políticas e ideológicas que lhe conferem consistência. Para
o Ministro Celso de Mello, trata-se do processo de aferição da compatibilidade vertical das normas inferiores
em relação ao "modelo constitucional" ou vínculo de ordem jurídica, fundamentado no princípio da supremacia
da Constituição.
Há duas perspectivas neste contexto: a ampliativa e a restritiva. A visão ampliativa abrange não
apenas normas formalmente constitucionais, mas também princípios não escritos da "ordem constitucional
global" e valores suprapositivos. O Ministro Celso de Mello destaca a relevância dos valores suprapositivos,
afirmando que a Constituição deve ser entendida em função do espírito que a anima, afastando-se de uma
concepção minimalista.
⚠ ATENÇÃO
Na ADI 595-ES, que teve como relator o Min. Celso De Mello, foi mencionado o professor J.J. Gomes
Canotilho, que expõem sobre o parâmetro do controle de constitucionalidade incluindo também os princípios
não escritos na Constituição.
"Todos os atos normativos devem estar em conformidade com a Constituição (art. 3.º/3). Significa isto que os
actos legislativos e restantes actos normativos devem estar subordinados, formal, procedimental e
substancialmente, ao parâmetro constitucional. (...) (1) o parâmetro constitucional equivale à constituição
escrita ou leis com valor constitucional formal, e daí que a conformidade dos actos normativos só possa ser
aferida, sob o ponto de vista da sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade, segundo as normas e
princípios escritos da constituição (ou de outras leis formalmente constitucionais); (2) o parâmetro
constitucional é a ordem constitucional global, e, por isso, o juízo de legitimidade constitucional dos actos
normativos deve fazer-se não apenas segundo as normas e princípios escritos das leis constitucionais,
mas também tendo em conta princípios não escritos integrantes da ordem constitucional global."
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Delegado de Polícia Federal (Ano: 2021, CESPE/CEBRASPE) foi
considerada correta a assertiva que dizia:
“Conforme o conceito de bloco de constitucionalidade, há normas constitucionais não expressamente incluídas
no texto da CF que podem servir como paradigma para o exercício de controle de constitucionalidade.”
◾O segundo elemento, o elemento temporal, é crucial para determinar a contemporaneidade do
padrão de confronto supostamente desrespeitado. É necessário verificar se o padrão ainda vigora, pois sua
ausência descaracteriza o fator de contemporaneidade, essencial para a verificação da constitucionalidade.
91 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 166.
63
◾O elemento temporal é analisado tanto na revogação da lei cuja constitucionalidade é questionada
quanto na alteração do parâmetro constitucional invocado. Ou seja, é preciso considerar se a norma
questionada ainda está em vigor e se o parâmetro constitucional permanece o mesmo.
Para maior aprofundamento do tema, recomendamos a leitura integral do acórdão (ADI 595-ES (Inf.
258/STF).
📌 Bloco de Constitucionalidade:
O conceito de "bloco de constitucionalidade" surge como o parâmetro para a confrontação e aferição
da constitucionalidade. Duas perspectivas se destacam: a restritiva, que se limita às normas expressas na
Constituição, e a ampliativa, que inclui normas formais e materialmente constitucionais, como tratados e
convenções internacionais sobre direitos humanos.
Com o advento da Emenda Constitucional n. 45/2004, houve uma ampliação do "bloco de
constitucionalidade", incorporando tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos aprovados
pelo Congresso Nacional. Outros exemplos, como as Emendas Constitucionais 91/2016 e 106 e 107/2020,
demonstram a dinâmica desse conceito, destacando a mutabilidade do bloco de constitucionalidade.
7.1.4. TEORIA DA TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES92
TEORIA DA TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES93
Obiter dictum são comentários laterais, de
passagem, que não influem na decisão. Portanto, não
vinculam para fora do processo.
Ratio decidendi é a fundamentação essencial que
ensejou aquele determinado resultado da ação.
● Transcendência é da ratio decidendi
📌Distinção entre "Ratio Decidendi" e "Obiter Dictum": Antes de nos aprofundarmos na teoria da
transcendência, é importante compreender a distinção entre "Ratio Decidendi" e "Obiter Dictum". O "Obiter
Dictum" refere-se a comentários laterais, observações que não influenciam diretamente na decisão e são
dispensáveis. Por outro lado, a "Ratio Decidendi," ou holding, é a fundamentação essencial que levou ao
resultado da ação. Nesse contexto, a teoria da transcendência foca nos efeitos irradiantes ou transbordantes
dos motivos determinantes, conferindo vinculação a outros julgamentos.
Um exemplo elucidativo é o julgamento da ADI 3.345/DF, que declarou constitucional a Resolução do
TSE que reduziu o número de vereadores em todo o país. O STF conferiu "efeito transcendente aos próprios
motivos determinantes", estendendo a influência da decisão para além do caso em questão.
📌 Decisões Relevantes e Posição do STF: É importante notar que a técnica da transcendência dos
motivos determinantes não é aplicada de maneira uniforme. No julgamento da Rcl 10.604 (08.09.2010), o STF
afastou a técnica do transbordamento dos motivos determinantes. O Ministro Ayres Britto, em seu voto,
93 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 167.
92 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 167.
64
destacou que essa abordagem poderia implicar prestígio máximo ao STF e desprestígio aos órgãos da
judicatura de base, contrapondo-se à essência do regime democrático.
📌Crítica e Revisão à Luz do CPC/2015: Recentemente, a teoria da transcendência dos motivos
determinantes foi objeto de crítica à luz do Código de Processo Civil de 2015. Alguns juristas, como Barroso e
Mello, argumentam que a eficácia transcendente da fundamentação precisa ser revisitada com base nos artigos
927 e 988 do CPC/2015. A discussão se intensifica sobre a extensão da vinculação das decisões, especialmente
quando a lei processual amplia os efeitos vinculantes.
📌Diante do exposto, pode-sedizer que o STF passou a adotar a teoria da transcendência dos motivos
determinantes?
NÃO. Segundo a teoria da transcendência dos motivos determinantes, além do dispositivo, os motivos
determinantes (ratio decidendi) da decisão também seriam vinculantes. O STF chega mais próximo à teoria da
transcendência dos motivos determinantes, mas não se pode afirmar categoricamente que esta passou a ser
adotada pelo Tribunal. Penso que não seja uma posição segura para se adotar em provas, considerando que
não houve afirmação expressa nesse sentido.
7.1.5. TEORIA DA INCONSTITUCIONALIDADE POR “ARRASTAMENTO” OU
“ATRAÇÃO”94
É também chamada de “inconstitucionalidade consequente de preceitos não impugnados”, ou
inconstitucionalidade consequencial, ou inconstitucionalidade consequente ou derivada, ou
“inconstitucionalidade por reverberação normativa”
A Teoria da Inconstitucionalidade por "Arrastamento" ou "Atração" é um conceito fundamental para
compreender como decisões proferidas em processos de controle concentrado de constitucionalidade podem
ter repercussões além do caso específico, interligando normas dependentes e estabelecendo uma relação de
instrumentalidade entre elas.
📌 Definição e Contexto: A teoria em questão aborda a ideia de que, se uma norma principal for
declarada inconstitucional em um processo anterior, normas futuras dependentes dessa principal também
serão consideradas inconstitucionais. Isso ocorre em virtude da relação de instrumentalidade que existe entre
essas normas. Esta teoria está intimamente ligada aos limites objetivos da coisa julgada e à produção dos
efeitos erga omnes.
📌Implicações Práticas: Imagine que em um processo de controle concentrado uma norma principal é
julgada inconstitucional. A teoria do "arrastamento" determina que, em processos futuros, outras normas
dependentes dessa norma principal também serão consideradas inconstitucionais. Isso não apenas impede que
a mesma pretensão seja julgada novamente, mas também vincula a norma consequente e dependente tanto ao
dispositivo da sentença quanto à ratio decidendi, invocando a "teoria dos motivos determinantes"
94 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 168.
65
📌Aplicação em Processos Distintos e no Mesmo Processo: A técnica do "arrastamento" pode ser
aplicada tanto em processos distintos quanto no mesmo processo. No próprio momento da decisão, a Corte
pode definir quais normas estão sendo atingidas. Por meio do "arrastamento," reconhece a invalidade das
normas que estão "contaminadas," mesmo na ausência de pedido expresso na petição inicial.
📌Caso de Decreto Fundamentado em Lei Inconstitucional: Uma aplicação interessante dessa teoria
ocorre quando um decreto se fundamenta em uma lei declarada inconstitucional. O STF tem utilizado a
inconstitucionalidade por "arrastamento" para declarar a invalidade desse decreto, mesmo que o decreto em si
não possa ser isoladamente objeto de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).
📌 Exemplos Práticos na Jurisprudência: A jurisprudência do STF oferece exemplos práticos dessa
teoria. Em alguns casos, a declaração de inconstitucionalidade de um dispositivo implicou na declaração de
inconstitucionalidade de outros dispositivos conectados hierarquicamente. O Ministro Ayres Britto, em seu voto
na ADI 1.923 e na ADI 4.357, referiu-se a essa situação como "inconstitucionalidade por reverberação
normativa."
📌 Desafios e Revisitação da Regra da Congruência: O instituto do "arrastamento" representa uma
exceção à regra de que o juiz deve ater-se aos limites da lide fixados na exordial. Há uma revisitação da regra da
congruência entre o pedido e a sentença, decorrente do princípio dispositivo. O art. 10 do CPC/2015 destaca a
importância de abrir prazo para que as partes se pronunciem sobre a perspectiva de nulificação de norma em
razão da técnica do "arrastamento."
7.1.6. LEI “AINDA CONSTITUCIONAL”, OU “INCONSTITUCIONALIDADE
PROGRESSIVA”, OU “DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMA EM
TRÂNSITO PARA A INCONSTITUCIONALIDADE”95
7.1.6.1. A INSTITUIÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA PELA CF/88 E A SUA
POTENCIALIZAÇÃO PELA EC N. 80/201496
📌 Base Constitucional:
◾Assistência Jurídica Integral e Gratuita: O art. 5.º, LXXIV, da CF/88 assegura assistência jurídica
integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. Essa garantia é instrumentalizada pela
Defensoria Pública, instituída pela CF/88.
◾Ampliação pela EC n. 80/2014: A EC n. 80/2014 fortaleceu a Defensoria Pública, acrescentando o art.
134, que a reconhece como instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado. Sua atuação
abrange a orientação jurídica, promoção dos direitos humanos e defesa judicial e extrajudicial dos direitos
96 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 169.
95 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 169.
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individuais e coletivos.
📌 Efetiva Instalação e Desafios:
◾Tempo para Efetiva Instalação: A Defensoria Pública, por ser instituída pela CF/88, demanda tempo
para efetiva instalação em âmbito federal, estadual ou distrital.
◾EC n. 80/2014 e Prazo para Defensores Públicos: A EC n. 80/2014, ao adicionar o art. 98 ao ADCT,
estabeleceu um prazo de 8 anos para que União, Estados e Distrito Federal contassem com defensores
públicos em todas as unidades jurisdicionais. Durante esse período, a lotação prioriza regiões com maiores
índices de exclusão social e adensamento populacional.
📌 Questões Práticas Enfrentadas pelo STF:
◾Prazo em Dobro para Defensoria Pública no Processo Penal: O STF enfrentou a questão do "prazo
em dobro" para a Defensoria Pública no processo penal. A prerrogativa, válida enquanto a Defensoria não
estiver eficazmente organizada, visa equilibrar sua atuação em relação ao Ministério Público.
📌Ação Civil "Ex Delicto" Ajuizada pelo MP e o Art. 68 do CPP: O art. 68 do CPP estabelce: “quando o
titular do direito à reparação do dano for pobre (art. 32, §§ 1.º e 2.º), a execução da sentença condenatória (art.
63) ou a ação civil (art. 64) será promovida, a seu requerimento, pelo Ministério Público”. Considerando a
transferência constitucional de atribuições para a Defensoria Pública, o STF entende que o art. 68 do CPP está
em transição para a "inconstitucionalidade".
A terminologia "lei ainda constitucional" é utilizada pelo STF, indicando a progressiva revogação por não
recepção.
O professor Pedro lenza explica que “ terminologia utilizada pela Suprema Corte não é a mais
adequada, uma vez que, por se tratar de ato editado antes de 1988 (art. 68 do CPP), referido dispositivo seria
revogado por não recepção. Trata-se, assim, em razão das circunstâncias, de reconhecida modulação do
momento de revogação do ato normativo pré-constitucional, e por isso preferimos a denominação lei ainda
constitucional e em trânsito para revogação por não recepção”.
7.1.6.2. PROCEDIMENTO DE APROVAÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS:
APRECIAÇÃO PELA COMISSÃO MISTA NOS TERMOS DO ART. 62, § 9.º, DA CF/88.
ARTS. 5.º, “CAPUT”, E 6.º, “CAPUT”, E §§ 1.º E 2.º, DA RES. N. 1/2002-CN97
📌Resolução n. 1/2002-CN:
◾Disposições sobre Apreciação de Medidas Provisórias: A Resolução n. 1/2002-CN integra o
Regimento Comum e regulamenta a apreciação, pelo Congresso Nacional, de medidas provisórias adotadas
pelo Presidente da República, com força de lei, conforme o art. 62 da CF/88.
◾Competência da Comissão Mista: Arts. 5.º, caput, e 6.º, caput, e §§ 1.º e 2.º, da Resolução permitiam
que o parecer da comissão mista fosse emitido por relator ou relator revisor designado.
97 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 170.
67
📌Decisão do STF sobre a Inconstitucionalidade:◾Interpretação Restritiva do Art. 62, § 9.º, da CF/88: O Min. Ayres Britto destacou que as medidas
provisórias conferem ao Presidente da República um poder excepcional de produção de norma primária,
inovadora e abaixo da Constituição.
◾Inconstitucionalidade do Procedimento da Resolução n. 1/2002-CN: O STF, diante do art. 62, § 9.º,
da CF/88, declarou inconstitucional o procedimento da Resolução n. 1/2002-CN que permitia a emissão de
parecer por relator nomeado, e não pela comissão mista.
📌Desdobramentos e Impasse:
◾Uso Inconstitucional ao Longo dos Anos: O professer Lenza explica que o Congresso Nacional
adotou esse "costume" (inconstitucional) por mais de 10 anos, não seguindo a regra de atuação da comissão
mista, contentando-se com a permissão de parecer por relator designado.
◾Decisão de Gilmar Mendes: O Min. Gilmar Mendes havia flexibilizado a exigência do art. 62, § 9.º, da
CF/88, considerando o estágio de consolidação do novo modelo trazido pela Emenda 32.
📌Modulação dos Efeitos da Decisão:
◾Aplicação do Art. 27 da Lei n. 9.868/99: O STF, para evitar insegurança jurídica e diante do
excepcional interesse social, aplicou o art. 27 da Lei n. 9.868/99 (modulação dos efeitos da decisão). A
inconstitucionalidade do procedimento fixado na Resolução n. 1/2002-CN foi declarada a partir do julgamento
da ADI 4.029 (08.03.2012) — efeito ex nunc.
7.1.7. “INCONSTITUCIONALIDADE CIRCUNSTANCIAL”98
📌 Definição: A inconstitucionalidade circunstancial, também conhecida como inconstitucionalidade
axiológica, refere-se à declaração de inconstitucionalidade de uma norma devido à sua aplicação em uma
situação particular. Em outras palavras, mesmo que a lei seja válida em sua formulação geral, ela pode se tornar
inconstitucional quando confrontada com circunstâncias específicas.
Conforme destaca Barcellos, essa inconstitucionalidade surge quando um enunciado normativo, válido
em teoria e na maioria de suas aplicações, produz uma norma inconstitucional ao ser aplicado a uma situação
concreta. É importante ressaltar que a complexidade dos efeitos desejados pela norma e a multiplicidade de
circunstâncias podem justificar diferentes condutas, dando origem a normas diversas.
📌 Exemplo Prático: ADI 223: Para ilustrar esse conceito, consideremos o caso da Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 223. Nessa ação, discutia-se a constitucionalidade de normas que proibiam a
concessão de tutela antecipada e liminares em face da Fazenda Pública. Barcellos nos fornece um exemplo
interessante para compreender a inconstitucionalidade circunstancial.
98 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 171.
68
📌 Imaginemos duas situações distintas:
a) Reenquadramento de servidor público;
b) Concessão de tutela antecipada para que o Estado custeasse cirurgia de vida ou morte.
📌 Análise Comparativa: Barcellos destaca que a análise do Judiciário seria diferente para cada uma
dessas situações. Enquanto o reenquadramento de servidor público poderia se adequar à norma, a concessão
de tutela antecipada para casos de urgência médica se depararia com uma circunstância na qual a lei seria
considerada inconstitucional. Esse entendimento se fundamenta especialmente no princípio do acesso à justiça,
previsto no art. 5.º, XXXV da Constituição.
7.1.8. O EFEITO VINCULANTE PARA O LEGISLATIVO E O INCONCEBÍVEL
FENÔMENO DA “FOSSILIZAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO”. POSSIBILIDADE DE
REVERSÃO LEGISLATIVA DA JURISPRUDÊNCIA DA CORTE. A DENOMINADA
“MUTAÇÃO CONSTITUCIONAL PELA VIA LEGISLATIVA”99
📌Efeito Vinculante em ADI e ADC: Conforme já estudamos anteriormente, o efeito vinculante em
Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) e Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC) produz eficácia
contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública
direta e indireta, em todas as esferas governamentais. Contudo, é crucial compreender que, na visão do
Supremo Tribunal Federal (STF), esse efeito não atinge o Poder Legislativo em sua função típica de legislar.
📌Fossilização da Constituição: O Ministro Cezar Peluso, ao analisar a possibilidade de estender o
efeito vinculante ao Legislativo em sua função típica, alerta para o que ele denomina de "inconcebível fenômeno
da fossilização da Constituição". Isso significa que se o Legislativo fosse vinculado de forma estrita às decisões
do STF, estaríamos diante de um risco real de petrificação da evolução social, pois a segurança jurídica,
materializada pela ampliação dos efeitos vinculantes, sacrificaria o valor justiça da decisão.
📌Possibilidade de Reversão Legislativa: Dentro desse contexto, é importante destacar que o
Legislativo tem a prerrogativa de legislar de maneira divergente ou mesmo contrária às decisões do STF. Essa
autonomia legislativa é fundamental para preservar o dinamismo do ordenamento jurídico e evitar a sua
estagnação. O valor da segurança jurídica, ao ser ampliado, não pode comprometer a capacidade do Legislativo
de promover atualizações necessárias à luz das mudanças sociais.
📌Mutação Constitucional pela Via Legislativa: O Ministro Fux reconhece a possibilidade de reversão
legislativa da jurisprudência da Corte, estabelecendo diferentes abordagens de acordo com o instrumento
utilizado. A emenda constitucional corretiva, por exemplo, modifica formalmente o texto constitucional,
enquanto a legislação infraconstitucional que colide com a jurisprudência pode ser submetida a um escrutínio
99 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 172.
69
mais rigoroso de constitucionalidade. Esse fenômeno é conhecido como "mutação constitucional pela via
legislativa", onde novas leis podem modificar entendimentos jurisprudenciais.
7.1.9. CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO DE LUÍS EDUARDO MAGALHÃES — ADI 2.240/BA
100
📌Contextualização do Caso: A ADI 2.240 foi ajuizada pelo PT contra a Lei n. 7.619/2000, do Estado da
Bahia, que tratava do processo de criação do Município de Luís Eduardo Magalhães, resultante do
desmembramento de uma área do Município de Barreiras. Dentre os principais argumentos de
inconstitucionalidade, destacava-se a violação ao art. 18, § 4.º, da Constituição Federal (CF).
Pontos de Inconstitucionalidade Apontados:
● Criação do Município em ano de eleições municipais.
● Ausência de lei complementar federal fixando período para a criação de Municípios.
● Falta de realização de consulta prévia plebiscitária com a totalidade da população envolvida no
processo.
● Publicação dos estudos de viabilidade municipal em momento posterior ao plebiscito.
📌Voto do Ministro Eros Grau: O relator, Ministro Eros Grau, reconheceu a inconstitucionalidade da
lei, mas, de forma excepcional, julgou improcedente o pedido. Ele fundamentou sua decisão em vários
"princípios":
● Município putativo, assemelhando-se ao casamento putativo e à sociedade de fato.
● Princípio da "reserva do impossível", alegando que anular a decisão política de criação do
Município avançaria sobre a "reserva do impossível" sem agredir o princípio federativo.
● Princípio da continuidade do Estado, que não se confunde com a continuidade do serviço
público.
● Princípio federativo, justificando a não anulação da decisão política institucional.
● Princípio da segurança jurídica, assegurando a preservação da existência do Município criado
há mais de 6 anos.
● Princípio da confiança (Karl Larenz) e da força normativa dos fatos (Georg Jellinek).
📌Contraponto: Voto do Ministro Gilmar Mendes: Em contraponto, o Ministro Gilmar Mendes
defendeu a inconstitucionalidade da Lei baiana n. 7.619/2000. No entanto, em vez de pronunciar a nulidade do
ato, o STF optou por declarar a inconstitucionalidade sem a pronúncia de nulidade, mantendo sua vigência por
mais 24 meses. Essa técnica buscou conciliar o princípio da nulidade da lei com a garantiada segurança
jurídica.
📌Constitucionalidade Superveniente e Efeito Prospectivo: O professor Pedro Lenza explica que a
100 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 172.
70
decisão do STF parece introduzir uma possibilidade inédita do fenômeno da constitucionalidade
superveniente. Isso permite que uma lei inicialmente viciada seja corrigida mediante um procedimento futuro
de adequação aos requisitos constitucionais. O prazo de 24 meses foi estabelecido para corrigir os vícios,
aguardando a elaboração de uma lei complementar federal.
7.1.10. PROIBIÇÃO DO “ATALHAMENTO CONSTITUCIONAL” E DO “DESVIO DE
PODER CONSTITUINTE” (UTILIZAÇÃO DE MEIO APARENTEMENTE LEGAL
BUSCANDO ATINGIR FINALIDADE ILÍCITA)101
📌Contextualização da EC n. 52/2006: A EC n. 52/2006 trouxe uma significativa mudança ao modificar
o art. 17, § 1.º, da Constituição Federal (CF/88), garantindo autonomia aos partidos políticos para definir sua
estrutura interna, organização e funcionamento, assim como os critérios de escolha e o regime de suas
coligações eleitorais. Essa emenda eliminou a obrigatoriedade de vinculação entre candidaturas em âmbito
nacional, estadual, distrital ou municipal, proporcionando maior flexibilidade aos partidos.
📌Desafio Constitucional: Art. 16 da CF/88 e a Anualidade Eleitoral: No entanto, a EC n. 52/2006
enfrentou um desafio constitucional relacionado ao art. 16 da CF/88, que estabelece a anualidade eleitoral. Esse
artigo visa assegurar a estabilidade e a segurança jurídica do processo eleitoral, determinando que alterações
no processo eleitoral só entrem em vigor um ano após sua publicação.
📌Manobra Constitucional: "Desvio de Poder Constituinte": A estratégia utilizada pela EC n.
52/2006, expressa no art. 2.º, foi aplicar retroativamente as mudanças às eleições de 2002, visando contornar a
regra de anualidade estabelecida pelo art. 16. O Ministro Ricardo Lewandowski, em seu voto, caracteriza essa
manobra como um "desvio de poder constituinte", um expediente que busca atingir um fim ilícito por meio de
um meio aparentemente legal.
📌Conceito de "Desvio de Poder" e "Atalhamento Constitucional": O termo "desvio de poder" é
equiparado ao conceito francês de "détournement de pouvoir", indicando o uso inadequado do poder,
desvirtuando sua finalidade. No contexto alemão, é denominado "Verfassunsbeseitigung" ou "atalhamento da
Constituição". Isso refere-se a qualquer artifício que busca enfraquecer, suavizar, abreviar, dificultar ou impedir
a plena aplicação dos preceitos constitucionais.
7.1.11. INCONSTITUCIONALIDADE “CHAPADA”, “ENLOUQUECIDA”,
“DESVAIRADA”102
O termo "chapada" foi introduzido pelo Ministro Sepúlveda Pertence para descrever uma
inconstitucionalidade extremamente evidente, clara e flagrante, sem qualquer margem para dúvida quanto ao
vício, seja ele formal ou material. Essa expressão tem sido adotada por outros Ministros, notavelmente no
102 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 173.
101 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 174.
71
contexto de decisões como ADI 2.527, ADI 3.715, ADI 1.923-MC e ADI 1.802-MC, seguindo a abordagem
inaugurada pelo Min. Pertence.
O Ministro Carlos Britto inovou ao utilizar termos como "enlouquecida" e "desvairada" para caracterizar
uma inconstitucionalidade manifesta, como observado no caso específico da ADI 3.232. Essas expressões
sugerem um grau ainda mais acentuado de evidência e clareza na contrariedade à Constituição.
7.1.12. INÍCIO DA EFICÁCIA DA DECISÃO QUE RECONHECE A
INCONSTITUCIONALIDADE OU A CONSTITUCIONALIDADE DE LEI EM
PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE ABSTRATO103
📌 Princípio Geral de Início da Eficácia: De maneira geral, o STF estabelece que a decisão passa a
valer a partir da publicação da ata de julgamento no Diário de Justiça Eletrônico (DJE). Essa regra é adotada,
sendo desnecessário aguardar o trânsito em julgado, exceto em casos excepcionais que serão examinados pelo
Presidente do Tribunal.
📌 Fundamentação Jurisprudencial: Destacamos o entendimento consolidado do STF por meio de
decisões emblemáticas. Na ADI 711-QO, a Corte estabeleceu que a decisão proferida em ADI é válida a partir da
publicação da ata de julgamento no DJE. Esse critério também foi aplicado em outras decisões, como na Rcl
2.576 e ADI 3.756-ED.
📌 Distinção entre Ata de Julgamento e Acórdão: É fundamental não confundir a publicação da ata
de julgamento com a publicação do acórdão. No contexto das ações objetivas de controle de
constitucionalidade, a eficácia da decisão começa com a publicação da ata de julgamento. A partir desse
momento, a decisão já produz efeitos, inclusive para a interposição de eventuais reclamações.
📌Momento de Interposição de Recursos: Após a publicação da ata de julgamento, o próximo passo
é a publicação do acórdão. Esse é o momento em que se inicia o prazo para a interposição de recursos, como
os embargos declaratórios nos processos objetivos em análise. Vale ressaltar que mesmo antes do trânsito em
julgado, a decisão já produz efeitos, não impedindo sua implementação.
📌Importância da Publicação Rápida: Diante da necessidade de abreviar o período entre a publicação
da ata de julgamento e a do acórdão, foi implementada a Portaria n. 536/STF, de 16.10.2014. Essa medida visa
garantir a celeridade na publicação de acórdãos e já apresenta resultados significativos.
📌 Jurisprudência: Decisões Relevantes: Destacamos jurisprudência relevante, como na Rcl
3.632-AgR, em que se reafirma que o cabimento da reclamação não está condicionado à publicação do acórdão,
mas à publicação da ata de julgamento. Isso assegura a eficácia vinculante e a erga omnes da decisão desde a
sua divulgação.
103 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 175.
72
7.1.13. COMPETÊNCIA (ADI GENÉRICA)104
O art. 102, I, “a”, da CF/88 atribui ao Supremo Tribunal Federal (STF) a competência para processar e
julgar as ADIs que envolvem leis ou atos normativos federais ou estaduais que contrariem a Constituição
Federal.
Quando se trata de leis ou atos normativos estaduais ou municipais que contrariam a Constituição
Estadual, a competência é dos Tribunais de Justiça dos Estados (TJ). O art. 125, § 2.º, da CF/88 estabelece essa
competência, permitindo que cada estado crie seu sistema de controle concentrado.
No caso do Distrito Federal, a ausência de previsão expressa para o controle de constitucionalidade
das leis distritais demanda uma análise caso a caso. O controle concentrado pelo STF é possível de acordo com
a natureza da norma constitucional elaborada pelo Distrito Federal.
A Lei Orgânica do Distrito Federal é considerada um verdadeiro paradigma de confronto, permitindo o
controle concentrado de leis ou atos normativos distritais pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos
Territórios.
🚨JÁ CAIU
Na prova para o cargo de Juiz de Direito do TJ-ES (Ano: 2023,FGV) foi apresentado o seguinte enunciado: “Em
razão de uma grande mobilização popular, o Estado Beta editou a Lei nº X, que delineou o alcance de
determinado direito social de grande importância para o trabalhador. Pouco tempo depois, o Partido Político
Alfa, cujo entendimento fora vencido no âmbito da Assembleia Legislativa de Beta, constatou que a Lei nº X
colidia materialmente com a Lei nº Y, editada pela União e que veiculara normas gerais sobre a matéria.
Ao ser instada a se pronunciar sobre a possibilidade de ser deflagrado o controle concentrado de
constitucionalidade, perante o tribunal nacional competente da União, para que a referida colidência fosse
reconhecida, com a correlata declaração de inconstitucionalidade da Lei nº X, a assessoria jurídicado Partido
Político Alfa afirmou, corretamente, que:”
E foi considerada correta a assertiva que dizia: “caso a Lei nº Y seja anterior à Lei nº X, será possível a
deflagração do controle, apesar de a análise pressupor o cotejo com a norma interposta, vale dizer, a Lei nº Y;”.
7.1.14. LEGITIMIDADE (ADI GENÉRICA)105
Até 1988, o Procurador-Geral da República era o único legitimado. Contudo, a Constituição de 1988
ampliou esse rol, destacando diversos órgãos e entidades como legítimos para propor a ADI.
Vamos analisar os legitimados listados no artigo 103 da Constituição Federal de 1988, que são:
I. Presidente da República;
II. Mesa do Senado Federal;
III. Mesa da Câmara dos Deputados;
IV. Mesa de Assembleia Legislativa de Estado ou Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V. Governador de Estado ou do Distrito Federal;
105 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 180
104 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 175.
73
VI. Procurador-Geral da República;
VII. Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB);
VIII. Partido político com representação no Congresso Nacional;
IX. Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Essa diversidade de legitimados reflete a complexidade e a amplitude das questões constitucionais que
podem ser levadas ao Supremo Tribunal Federal (STF) por meio da ADI genérica.
O STF estabelece que alguns legitimados, embora universais, devem demonstrar interesse na
representação em relação à sua finalidade institucional. Nesse contexto, destacam-se os membros
mencionados nos incisos IV, V e IX. As Mesas Legislativas e o Governador de Estado (ou do DF) são autores
interessados, enquanto confederações sindicais ou entidades de classe devem demonstrar interesse
relacionado à sua finalidade institucional.
A Emenda Constitucional n. 45/2004 promoveu alterações significativas ao incluir a Mesa da Câmara
Legislativa do Distrito Federal como legitimada e ao permitir que o Governador do Distrito Federal também
proponha a ADI genérica.
📌Situações específicas:
◾Associação de Associações: A legitimidade de uma "associação de associações" para a propositura
da ADI gerou debates e mudanças significativas na jurisprudência do STF. Inicialmente, a Suprema Corte negou
legitimidade à Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (ADEPOL) por ser considerada uma "associação de
associação." No entanto, essa posição evoluiu com o caso da Federação Nacional das Associações dos
Produtores de Cachaça de Alambique (FENACA), que questionou essa visão. O STF, sob a relatoria do Ministro
Sepúlveda Pertence, reconsiderou, argumentando que uma "associação de associações" pode ser reconhecida
como entidade de classe, desde que represente categorias sociais coesas no âmbito estadual.
◾Associações Representando Fração de Categoria Profissional: O entendimento do STF é claro em
relação às associações que representam uma fração de categoria profissional. Conforme estabelecido no Inf.
826/STF, essas associações não são legitimadas para instaurar o controle concentrado de constitucionalidade
de normas que extrapolam o universo de seus representados. O caso da Associação Nacional dos Magistrados
Estaduais (ANAMAGES) foi citado como exemplo, onde a Corte afirmou a ilegitimidade ativa dessa associação ao
questionar dispositivo da Lei Orgânica da Magistratura Nacional.
◾"Entidade de Classe" e Evolução da Jurisprudência do STF: A jurisprudência do STF, em um
primeiro momento, estabeleceu requisitos para caracterizar uma entidade como "entidade de classe" para
ajuizar ADI. Inicialmente, a homogeneidade era um requisito, mas essa perspectiva evoluiu. O STF, em
julgamentos como ADPF 527-MC, reconheceu a legitimação ativa da Associação Brasileira de Lésbicas, Gays,
Bissexuais, Travestis, Transexuais e Intersexos (ABGLT), mesmo não sendo uma categoria econômica ou
profissional. Essa mudança reflete uma visão mais aberta e inclusiva da representatividade adequada.
◾Perda de Representação do Partido Político no Congresso: O STF decidiu que a perda de
74
representação do partido político no Congresso Nacional, após o ajuizamento da ADI, não descaracteriza a
legitimidade ativa para o prosseguimento da ação. A Corte enfatizou que a aferição da legitimidade deve
ocorrer no momento da propositura da ação, mantendo a capacidade postulatória mesmo diante de mudanças
na representação política.
◾ Necessidade de Advogado na ADI: A questão da necessidade de advogado na ADI gerou debates e
posicionamentos divergentes no âmbito do STF. De acordo com a jurisprudência estabelecida, apenas partidos
políticos e confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional são obrigados a contratar
advogado para a propositura da ADI, conforme previsto nos artigos 103, VIII e IX da Constituição Federal.
◾Capacidade Postulatória dos Legitimados (Art. 103, I-VII): Os demais legitimados, previstos nos
incisos I a VII do artigo 103, possuem capacidade postulatória que decorre diretamente da Constituição. Em
outras palavras, esses agentes, como o Governador do Estado e outras autoridades referidas no artigo 103, têm
plena capacidade processual para instaurar o controle concentrado de constitucionalidade sem a necessidade
de contratar advogado.
◾ Decisão da 2.ª Turma do STF e Atos Técnicos: Contudo, uma decisão da 2.ª Turma do STF trouxe
uma perspectiva divergente. Alegando que a propositura de ADI é uma decisão política, essa turma sustentou
que somente os legitimados no artigo 103 da Constituição Federal, ou equivalentes nas constituições estaduais,
podem iniciar ações diretas de inconstitucionalidade. Entretanto, em relação aos atos técnicos subsequentes ao
ajuizamento da ação, argumentou-se que esses devem ser realizados pelos procuradores da parte legitimada.
Num momento subsequente, o Pleno do STF revisou essa questão, especialmente em relação à
interposição de recurso extraordinário contra acórdãos de Tribunais de Justiça que julgaram representações de
inconstitucionalidade. O entendimento estabelecido foi que os procuradores públicos têm capacidade
postulatória para interpor recursos extraordinários nessas situações, desde que o legitimado para a causa
outorgue poderes aos subscritores das peças recursais.
◾ Importância da Outorga de Poderes e Documentação Adequada: Portanto, destaca-se a
importância da outorga de poderes específicos e da documentação adequada para respaldar os atos
processuais. Mesmo em situações em que a petição de recurso extraordinário não tenha sido subscrita
diretamente pelos detentores dos cargos, como prefeito municipal, a manifestação inequívoca do chefe do
Poder Executivo conferindo poderes específicos aos procuradores foi considerada suficiente pelo Pleno do STF.
7.1.15. PROCEDIMENTO E CARACTERÍSTICAS MARCANTES DO PROCESSO
OBJETIVO (ADI GENÉRICA)106
📌Legitimidade e Requisitos Iniciais: A ADI genérica, conforme delineada nos §§ 1.º e 3.º do art. 103
da Constituição Federal de 1988, bem como nos arts. 169 a 178 do Regimento Interno do STF e na Lei n.
9.868/99, pode ser proposta por legitimados elencados no art. 103 da CF/88. A petição inicial deve conter a
106 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 180
75
indicação do dispositivo da lei ou ato normativo impugnado, fundamentos jurídicos, pedido detalhado e, se
subscrita por advogado, acompanhada de procuração.
📌 Análise do Pedido Inicial: O relator, ao receber a petição, pode liminarmente indeferi-la se for
inepta, não fundamentada ou manifestamente improcedente (art. 4.º da Lei n. 9.868/99). Contra essa decisão,
cabe agravo, a ser interposto no prazo de 15 dias, conforme o CPC/2015.
📌Informações e Manifestações: Não havendo indeferimento liminar, o relatorsolicitará informações
aos órgãos responsáveis pela norma impugnada. Posteriormente, ouvirá o Advogado-Geral da União e o
Procurador-Geral da República. Outros órgãos podem se manifestar como amicus curiae.
📌Esclarecimentos Adicionais: O relator pode requisitar informações complementares, designar
peritos, realizar audiência pública e solicitar esclarecimentos aos Tribunais para melhor compreensão da
matéria.
📌Relatório e Julgamento: Após todas as fases preliminares, o relator elabora o relatório e agenda o
julgamento. A declaração de inconstitucionalidade ou constitucionalidade exige maioria absoluta de pelo menos
6 Ministros, observando o quórum mínimo de 8 dos 11 Ministros presentes.
📌Efeitos da Decisão: A decisão passa a valer a partir da publicação da ata da sessão no Diário da
Justiça Eletrônico (DJE). Não é necessário aguardar o trânsito em julgado, salvo em casos excepcionais.
📌Considerações Específicas da ADI Genérica:
◾Ausência de prazo em dobro ou diferenciado.
◾Inexistência de prazo prescricional ou decadencial.
◾Não admissão de assistência jurídica ou intervenção de terceiros, exceto amicus curiae.
◾Vedação expressa à desistência da ação.
◾Irrecorribilidade da decisão que declara a constitucionalidade ou inconstitucionalidade, salvo
embargos declaratórios.
◾Agravo cabível contra indeferimento da petição inicial.
◾Não rescindibilidade da decisão.
◾Não vinculação à tese jurídica (causa de pedir "aberta").
◾Inexistência de impedimento ou suspeição, exceto se o próprio Ministro manifestar foro íntimo.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Defensor Público - DPE-PI (Ano: 2022, CESPE/CEBRASPE) foi
considerado o gabarito da questão a assertiva prevista na letra “e”:
À luz do sistema brasileiro de controle de constitucionalidade e da jurisprudência do STF, assinale a opção
correta.
76
a. As hipóteses legais de impedimento e suspeição se aplicam, indistintamente, aos processos objetivo e
subjetivo de fiscalização de constitucionalidade.
b. O amicus curiae admitido em arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) tem
legitimidade para, no andamento do processo, pleitear a concessão de medida cautelar.
c. No julgamento de recurso extraordinário repetitivo com repercussão geral reconhecida, o quórum
exigido para modulação dos efeitos da decisão é de dois terços dos membros, independentemente de ter
havido ou não a declaração de inconstitucionalidade da lei ou do ato impugnado.
d. O aditamento à petição inicial de ação direta de inconstitucionalidade (ADI), com pedido de ampliação
do objeto da ação, é possível, desde que se proceda a nova requisição de manifestações da Advocacia-Geral da
União e da Procuradoria-Geral da República.
e. O regular processamento de ação direta de inconstitucionalidade (ADI) depende da apresentação de
procuração com poderes específicos pelo advogado signatário da petição inicial, não bastando procuração
genérica sem a indicação da lei.
⚠ ATENÇÃO
O Estado-membro não possui legitimidade para recorrer contra decisões proferidas em sede de
controle concentrado de constitucionalidade, ainda que a ADI tenha sido ajuizada pelo respectivo Governador.
A legitimidade para recorrer, nestes casos, é do próprio Governador (previsto como legitimado pelo art. 103 da
CF/88) e não do Estado-membro. STF. Plenário. ADI 4420 ED-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em
05/04/2018.107
CF - Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
A decisão na ação direta tem EFEITO EX TUNC, salvo expressa deliberação em sentido contrário. Tem,
também, eficácia contra todos (ERGA OMNES) e EFEITO VINCULANTE em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, conforme art.
102, § 3º, CF, introduzido pela EC 45/04.
107CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O Estado-membro não possui legitimidade para recorrer contra decisões proferidas em sede de controle
concentrado de constitucionalidade. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
77
CF - ART. 102 § 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das
questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do
recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de 2/3 de seus membros.
De modo geral, o STF entende que a decisão passa a valer a partir da publicação da ata da sessão de
julgamento no DJE, sendo desnecessário aguardar o trânsito em julgado, exceto nos casos excepcionais a serem
examinados pelo Presidente do Tribunal, de maneira a garantir a eficácia da decisão.
🚩 NÃO CONFUNDA
DECISÃO CAUTELAR DECISÃO DEFINITIVA
Erga omnes (art. 21, Lei nº 9.868/99).
Erga omnes (art. 28, parágrafo único, Lei nº 9.868/99 e
art. 102, § 2º, CF).
Vinculante (art. 21, Lei nº 9.868/99).
Vinculante (art. 28, parágrafo único, Lei nº 9.868/99 e
art. 102, § 2º, CF)
Ex nunc (suspende, a partir da decisão, todos os
processos que estejam tramitando sobre o assunto)
Ex tunc
Lei nº 9.868/99 - Art. 21. O Supremo Tribunal Federal,
por decisão da maioria absoluta de seus membros,
poderá deferir pedido de medida cautelar na ação
declaratória de constitucionalidade, consistente na
determinação de que os juízes e os Tribunais
suspendam o julgamento dos processos que
envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo
objeto da ação até seu julgamento definitivo.
Lei nº 9.868/99 - Art. 28. Parágrafo único. A declaração
de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade,
inclusive a interpretação conforme a Constituição e a
declaração parcial de inconstitucionalidade sem
redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito
vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário
e à Administração Pública federal, estadual e
municipal.
CF - Art. 102 § 2º As decisões definitivas de mérito,
proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações
diretas de inconstitucionalidade e nas ações
declaratórias de constitucionalidade produzirão
eficácia contra todos e efeito vinculante,
relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário
e à administração pública direta e indireta, nas
esferas federal, estadual e municipal.
⚠ ATENÇÃO
A decisão do STF que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de preceito normativo
não produz a automática reforma ou rescisão das decisões proferidas em outros processos anteriores que
tenham adotado entendimento diferente do que posteriormente decidiu o Supremo. Para que haja essa
78
reforma ou rescisão, será indispensável a interposição do recurso próprio ou, se for o caso, a propositura da
ação rescisória própria, nos termos do art. art. 966, V do CPC 2015, observado o prazo decadencial de 2 anos
art. 975 do CPC 2015). Segundo afirmou o STF, não se pode confundir a eficácia normativa de uma sentença
que declara a inconstitucionalidade (que retira do plano jurídico a norma com efeito “ex tunc”) com a
eficácia executiva, ou seja, o efeito vinculante dessa decisão. STF. Plenário. RE 730462/SP, Rel. Min. Teori
Zavascki, julgado em 28/5/2015 (repercussão geral) (Info 787).
7.1.15.1. LIMITES OBJETIVOS DA COISA JULGADA E EFEITOS OBJETIVOS DA
DECISÃO
◾ Eficácia preclusiva da coisa julgada: não será possível o ajuizamento de outra ação direta para
obter nova manifestação do Tribunal acerca da (in)constitucionalidade do mesmo dispositivo.⚠ ATENÇÃO
Se em uma primeira ADI o STF não discutiu a inconstitucionalidade material da Lei “X” (nem disse que
ela era constitucional nem inconstitucional do ponto de vista material), nada impede que uma segunda ação
seja proposta questionando, agora, a inconstitucionalidade material da lei e nada impede que o STF decida
declará-la inconstitucional sob o aspecto material. O fato de o STF ter declarado a validade formal de uma
norma não interfere nem impede que ele reconheça posteriormente que ela é materialmente
inconstitucional. STF. Plenário. ADI 5081/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/5/2015 (Info 787).
◾ Eficácia vinculativa da coisa julgada: juízes e tribunais, ao decidir a questão a eles submetida, não
poderão desconsiderar, como premissa necessária, que a lei objeto da decisão do STF é inconstitucional, sob
pena de ofensa à coisa julgada.
◾ Efeito da improcedência do pedido: não há, pois nada se passará com o ato impugnado, que
continuará existente, válido e eficaz.
⚠ ATENÇÃO
As decisões definitivas de mérito proferidas pelo STF em ADI e ADC produzem eficácia contra todos e
efeito vinculante. Tais efeitos não vinculam, contudo, o próprio STF. Assim, se o STF decidiu, em uma ADI ou
ADC que determinada lei é CONSTITUCIONAL a Corte poderá, mais tarde, mudar seu entendimento e
decidir que esta mesma lei é INCONSTITUCIONAL por conta de mudanças no cenário jurídico, político,
econômico ou social do país. Esta mudança de entendimento do STF sobre a constitucionalidade de uma
norma pode ser decidida durante o julgamento de uma reclamação constitucional. Segundo o Min. Gilmar
Mendes é no juízo hermenêutico típico da reclamação(no “balançar de olhos” entre objeto e parâmetro da
reclamação que surgirá com maior nitidez a oportunidade para evolução interpretativa no controle de
constitucionalidade. STF. Plenário. Rcl 4374/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, 18/4/2013 (Info 702).
◾ Efeito da procedência do pedido: o Tribunal estará declarando que a norma é nula de pleno
79
direito, via de regra.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Delegado de Polícia Civil - PC-PB (Ano: 2022, CESP/CABRASPE) foi
considerado o gabarito da questão a assertiva prevista na letra “e”:
Se, em ação direta de inconstitucionalidade proposta perante o Supremo Tribunal Federal, for alegada a
inconstitucionalidade de certa lei federal,
a. A decisão definitiva de mérito vinculará o Poder Legislativo.
b. O Poder Legislativo ficará impossibilitado de revogar a lei questionada.
c. O Poder Legislativo ficará impossibilitado de reeditar o diploma julgado inconstitucional.
d. A decisão definitiva de mérito vinculará parcialmente o Poder Judiciário.
e. A decisão definitiva de mérito vinculará todos os níveis da administração pública.
⚠ ATENÇÃO
Exceção: declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade. Estando situada no plano de
validade da norma, a lei ou ato normativo nulo não deverá mais produzir efeitos, passando ao plano da eficácia,
que deverá ser paralisada. Por fim, sendo a vigência a soma da existência e da eficácia de uma norma, é
possível afirmar que a lei declarada inconstitucional já não está mais vigente.
◾ Repercussão sobre a legislação que havia sido afetada pela lei reconhecida como inválida: o
princípio da supremacia da Constituição impõe que a situação jurídica volte ao status quo ante. Assim, a
declaração de inconstitucionalidade de uma lei restaura a vigência da legislação previamente existente por ela
afetada. Ressalte-se que tal entendimento pode ser excepcionado, caso o Tribunal manifeste-se expressamente
em sentido contrário.
7.1.15.2. LIMITES SUBJETIVOS DA COISA JULGADA E EFEITOS SUBJETIVOS DA
DECISÃO108
Pelo fato de os órgãos e pessoas constantes do art. 103, CF atuarem com legitimação extraordinária,
por força do fenômeno da substituição processual, os efeitos da decisão serão de caráter geral, e não apenas
entre as partes do processo, como é a regra.
⚠ ATENÇÃO
Nada impede que o Legislativo volte a editar norma de conteúdo igual ou análogo ao que foi rejeitado,
incorrendo em inconstitucionalidade da mesma natureza. Nesta hipótese, não caberá reclamação perante o
STF, pois o legislador não está vinculado à motivação do julgamento sobre a validade do diploma legal
precedente, mas sim o ajuizamento de nova ação direta. Será necessária a propositura de uma nova ADI para
que o STF examine essa nova lei e a declare inconstitucional. Vale ressaltar que o STF pode até mesmo mudar
108CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Superação legislativa da jurisprudência (reação legislativa). Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
80
de opinião no julgamento desta segunda ação.
No que tange ao efeito vinculante (art. 102, § 2º, CF), cumpre ressaltar que este obriga à adoção da tese
jurídica firmada pelo Tribunal Superior, sempre que a ela esteja logicamente subordinada a decisão da causa,
bem como não impede que o órgão prolator da decisão possa reapreciar a matéria.
⚠ ATENÇÃO
◾ O STF não subtrai ex ante a faculdade de correção legislativa pelo constituinte reformador ou
legislador ordinário. Em outras palavras, o STF não proíbe que o Poder Legislativo edite leis ou emendas
constitucionais em sentido contrário ao que a Corte já decidiu. O legislador pode, por emenda constitucional ou
lei ordinária, superar a jurisprudência. Trata-se de uma reação legislativa à decisão da Corte Constitucional com
o objetivo de reversão jurisprudencial.
◾ No caso de REVERSÃO JURISPRUDENCIAL (REAÇÃO LEGISLATIVA) PROPOSTA POR MEIO DE
EMENDA CONSTITUCIONAL, a invalidação somente ocorrerá nas restritas hipóteses de violação aos
limites previstos no art. 60, e seus §§, da CF/88.
Art. 60. (LIMITAÇÕES FORMAIS) A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de 1/3, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma
delas, pela MAIORIA RELATIVA de seus membros.
§ 1º (LIMITAÇÕES CIRCUNSTANCIAIS) A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção
federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º (LIMITAÇÕES FORMAIS) A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em 2
turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, 3/5 dos votos dos respectivos membros.
§ 3º (LIMITAÇÕES FORMAIS) A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º (LIMITAÇÕES MATERIAIS) Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir
(cláusula pétreas):
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º (LIMITAÇÕES FORMAIS) A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por
prejudicada NÃO PODE ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
◾ No caso de REVERSÃO JURISPRUDENCIAL PROPOSTA POR LEI ORDINÁRIA, a lei que
frontalmente colidir com a jurisprudência do STF nasce com presunção relativa de
inconstitucionalidade, de forma que caberá ao legislador o ônus de demonstrar, argumentativamente, que a
correção do precedente se afigura legítima. A novel legislação que frontalmente colida com a jurisprudência
(leis in your face) se submete a um controle de constitucionalidade mais rigoroso. Para ser considerada válida, o
Congresso Nacional deverá comprovar que as premissas fáticas e jurídicas sobre as quais se fundou a decisão
81
do STF no passado não mais subsistem. O Poder Legislativo promoverá verdadeira hipótese de mutação
constitucional pela via legislativa. Vale ressaltar, no entanto, que excetuadas as situações de ofensa evidente ao
texto constitucional, o STF deve adotar comportamento de autorrestriçãoe de maior deferência às opções
políticas do legislador.
1. O hodierno marco teórico dos diálogos constitucionais repudia a adoção de concepções juriscêntricas no
campo da hermenêutica constitucional, na medida em que preconiza, descritiva e normativamente, a
inexistência de instituição detentora do monopólio do sentido e do alcance das disposições magnas, além de
atrair a gramática constitucional para outros fóruns de discussão, que não as Cortes. 2. O princípio
fundamental da separação de poderes, enquanto cânone constitucional interpretativo, reclama a pluralização
dos intérpretes da Constituição, mediante a atuação coordenada entre os poderes estatais – Legislativo,
Executivo e Judiciário – e os diversos segmentos da sociedade civil organizada, em um processo contínuo,
ininterrupto e republicano, em que cada um destes players contribua, com suas capacidades específicas, no
embate dialógico, no afã de avançar os rumos da empreitada constitucional e no aperfeiçoamento das
instituições democráticas, sem se arvorarem como intérpretes únicos e exclusivos da Carta da República. 3. O
desenho institucional erigido pelo constituinte de 1988, mercê de outorgar à Suprema Corte a tarefa da
guarda precípua da Lei Fundamental, não erigiu um sistema de supremacia judicial em sentido material
(ou definitiva), de maneira que seus pronunciamentos judiciais devem ser compreendidos como última
palavra provisória, vinculando formalmente as partes do processo e finalizando uma rodada
deliberativa acerca da temática, sem, em consequência, fossilizar o conteúdo constitucional. 4. Os
efeitos vinculantes, ínsitos às decisões proferidas em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade, não
atingem o Poder Legislativo, ex vi do art. 102, § 2º, e art. 103-A, ambos da Carta da República. 5.
Consectariamente, a reversão legislativa da jurisprudência da Corte se revela legítima em linha de
princípio, seja pela atuação do constituinte reformador (i.e., promulgação de emendas constitucionais),
seja por inovação do legislador infraconstitucional (i.e., edição de leis ordinárias e complementares),
circunstância que demanda providências distintas por parte deste Supremo Tribunal Federal. 5.1. A emenda
constitucional corretiva da jurisprudência modifica formalmente o texto magno, bem como o fundamento
de validade último da legislação ordinária, razão pela qual a sua invalidação deve ocorrer nas hipóteses de
descumprimento do art. 60 da CRFB/88 (i.e., limites formais, circunstanciais, temporais e materiais),
encampando, neste particular, exegese estrita das cláusulas superconstitucionais. 5.2. A legislação
infraconstitucional que colida frontalmente com a jurisprudência (leis in your face) nasce com
presunção iuris tantum de inconstitucionalidade, de forma que caberá ao legislador ordinário o ônus
de demonstrar, argumentativamente, que a correção do precedente faz-se necessária, ou, ainda,
comprovar, lançando mão de novos argumentos, que as premissas fáticas e axiológicas sobre as quais
se fundou o posicionamento jurisprudencial não mais subsistem, em exemplo acadêmico de mutação
constitucional pela via legislativa. Nesse caso, a novel legislação se submete a um escrutínio de
constitucionalidade mais rigoroso, nomeadamente quando o precedente superado amparar-se em cláusulas
pétreas. 6. O dever de fundamentação das decisões judicial, inserto no art. 93 IX, da Constituição, impõe que o
Supremo Tribunal Federal enfrente novamente a questão de fundo anteriormente equacionada sempre que o
legislador lançar mão de novos fundamentos. (STF, ADI 5105, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em
01/10/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-049 DIVULG 15-03-2016 PUBLIC 16-03-2016)
Exemplo de "reação legislativa"
É inconstitucional lei estadual que regulamenta a atividade da “vaquejada”. STF. Plenário. ADI 4983/CE,
Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 06/10/2016 (Info 842).
82
◾ EC 96/2017
Após a ADI 4983/CE, o Congresso Nacional decidiu alterar a própria Constituição, nela
inserindo, o art. 225, § 7º, com a redação de que são permitidas práticas desportivas que utilizem animais,
desde que sejam manifestações culturais.
CF - Art. 225, § 7º Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo, não se consideram
cruéis as práticas desportivas que utilizem animais, desde que sejam manifestações culturais, conforme
o § 1º do art. 215 desta Constituição Federal, registradas como bem de natureza imaterial integrante do
patrimônio cultural brasileiro, devendo ser regulamentadas por lei específica que assegure o bem-estar
dos animais envolvidos.
A EC 96/2017 é um exemplo do que a doutrina constitucionalista denomina de “efeito backlash”.
O que é Efeito Backlash?109
Consiste em uma reação conservadora de parcela da sociedade ou das forças políticas (em geral,
do parlamento) diante de uma decisão liberal do Poder Judiciário em um tema polêmico.
George Marmelstein resume a lógica do efeito backlash ao ativismo judicial:
“(1) Em uma matéria que divide a opinião pública, o Judiciário profere uma decisão liberal, assumindo uma
posição de vanguarda na defesa dos direitos fundamentais.
(2) Como a consciência social ainda não está bem consolidada, a decisão judicial é bombardeada com
discursos conservadores inflamados, recheados de falácias com forte apelo emocional.
(3) A crítica massiva e politicamente orquestrada à decisão judicial acarreta uma mudança na opinião pública,
capaz de influenciar as escolhas eleitorais de grande parcela da população.
(4) Com isso, os candidatos que aderem ao discurso conservador costumam conquistar maior espaço político,
sendo, muitas vezes, campeões de votos.
(5) Ao vencer as eleições e assumir o controle do poder político, o grupo conservador consegue aprovar leis e
outras medidas que correspondam à sua visão de mundo.
(6) Como o poder político também influencia a composição do Judiciário, já que os membros dos órgãos de
cúpula são indicados politicamente, abre-se um espaço para mudança de entendimento dentro do próprio
poder judicial. (7) Ao fim e ao cabo, pode haver um retrocesso jurídico capaz de criar uma situação normativa
ainda pior do que a que havia antes da decisão judicial, prejudicando os grupos que, supostamente, seriam
beneficiados com aquela decisão. ”110
NOVIDADE LEGISLATIVA111
A Lei nº 13.873/2019 alterou a Lei nº 13.364/2016, para incluir o laço, bem como as respectivas
111 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É inconstitucional a prática da vaquejada. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 05/05/2022
110Disponível em:
https://direitosfundamentais.net/2015/09/05/efeito-backlash-da-jurisdicao-constitucional-reacoes-politicas-a-atuacao-judicial/
109CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É inconstitucional a prática da vaquejada. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
.
https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/dba1cdfcf6359389d170caadb3223ad2
83
expressões artísticas e esportivas, como manifestação cultural nacional, elevar essas atividades à condição de
bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro e dispor sobre as modalidades
esportivas equestres tradicionais e sobre a proteção ao bem-estar animal.
A LEI Nº 13.873/2019 TEVE 2
OBJETIVOS
● Incluir as atividades de laço na Lei nº 13.364/2016;
● Reforçar que o Rodeio, a Vaquejada e o Laço são manifestações
culturais nacionais e suas atividades são bens de natureza imaterial
integrantes do patrimônio cultural brasileiro.
7.1.15.3. EFEITOS TEMPORAIS
Os efeitos da decisão que declara o vício de inconstitucionalidade da norma retroagem ao momento de
seu ingresso no mundo jurídico, ou seja, são EX TUNC.
◾ MODULAÇÃO DOS EFEITOS (declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia de
nulidade)inconstitucional, sem permitir que ela tenha qualquer força vinculante.
◾Essa abordagem se baseia na ideia de que a lei inconstitucional é como se nunca tivesse existido,
3 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 119.
9
ou seja, "nascida morta.".
📌E no Brasil, qual é a teoria aplicada?
No Brasil, a discussão sobre a teoria da anulabilidade versus a teoria da nulidade tem influências de
ambos os sistemas, mas, em geral, a maioria da doutrina brasileira adotou a caracterização da teoria da
nulidade.
De acordo com essa maioria, quando uma lei é declarada inconstitucional, ela é considerada nula, írrita
e desprovida de força vinculativa. Isso se alinha com a abordagem norte-americana da nulidade.
No entanto, existe uma minoria de doutrinadores, como Pontes de Miranda e Regina Nery Ferrari, que
defendem a teoria da anulabilidade, argumentando que a lei inconstitucional não é nula desde o início, mas
apenas anulada a partir da decisão da Corte.
📌Para melhor visualização das diferenças dos dois sistemas, vejamos o quadro o seguir:
SISTEMA AUSTRÍACO
(KELSEN)
SISTEMA NORTE-AMERICANO
(MARSHALL)4
Teoria da anulabilidade Teoria da nulidade
◾decisão tem eficácia constitutiva (caráter
constitutivo-negativo)
◾decisão tem eficácia declaratória de situação
preexistente
◾por regra, o vício de inconstitucionalidade é
aferido no plano da eficácia
◾por regra, o vício de inconstitucionalidade é
aferido no plano da validade
◾por regra, decisão que reconhece a
inconstitucionalidade produz efeitos ex nunc
(prospectivos)
◾por regra, decisão que declara a
inconstitucionalidade produz efeitos ex tunc
(retroativos)
◾a lei inconstitucional é ato anulável (a
anulabilidade pode aparecer em vários graus)
◾a lei inconstitucional é ato nulo (null and void),
ineficaz (nulidade ab origine), írrito e, portanto,
desprovido de força vinculativa
◾lei provisoriamente válida, produzindo efeitos
até a sua anulação
◾invalidação ab initio dos atos praticados com
base na lei inconstitucional, atingindo-a no berço
◾o reconhecimento da ineficácia da lei produz
efeitos a partir da decisão ou para o futuro (ex nunc
ou pro futuro), sendo erga omnes, preservando-se,
assim, os efeitos produzidos até então pela lei
◾a lei, por ter nascido morta (natimorta), nunca
chegou a produzir efeitos (não chegou a “viver”), ou
seja, apesar de existir, não entrou no plano da
eficácia
4 Tabela retirada do livroLenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva,
2023. p. 119.
10
1.3. FLEXIBILIZAÇÃO DA TEORIA DA NULIDADE NO DIREITO BRASILEIRO5
A flexibilização da teoria da nulidade no direito brasileiro é um tema de crescente relevância no cenário
jurídico do país. Tradicionalmente, a regra geral estabelecida consistia na aplicação da nulidade absoluta a leis
consideradas inconstitucionais, com base no princípio da supremacia da Constituição. No entanto, ao longo do
tempo, essa abordagem tem sido objeto de revisão e debate tanto na jurisprudência quanto na doutrina
jurídica, conforme veremos a seguir.
1.3.1. A MITIGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA NULIDADE NO CONTROLE
CONCENTRADO6
A mitigação do princípio da nulidade no controle concentrado, conforme estabelecido nos artigos 27
da Lei n. 9.868/99 e 11 da Lei n. 9.882/99 no contexto do direito brasileiro, refere-se à possibilidade de o
Supremo Tribunal Federal (STF) flexibilizar os efeitos de sua declaração de inconstitucionalidade de uma
lei ou ato normativo. Essa flexibilização ocorre em situações específicas, com base em razões de segurança
jurídica ou de excepcional interesse social. Em outras palavras, o STF pode decidir que a inconstitucionalidade
de uma lei não terá efeitos imediatos ou retroativos, mas somente a partir de um determinado momento no
futuro.
Essa técnica de modulação dos efeitos da decisão tem o propósito de equilibrar a aplicação estrita do
princípio geral da nulidade da lei declarada inconstitucional, levando em consideração outros valores
constitucionais, como a segurança jurídica, o interesse social, a boa-fé e a proteção da confiança legítima. Esses
valores são considerados importantes expressões do Estado Democrático de Direito, impregnados de conteúdo
ético, social e jurídico.
Vejamos a redação do art. 27 da Lei n. 9.868/99:
“Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou
de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de 2/3 de seus membros,
restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado
ou de outro momento que venha a ser fixado” (no mesmo sentido, cf. art. 11 da Lei n. 9.882/99 — ADPF).
O artigo 11 da Lei n. 9.882/99, que se refere às Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental
(ADPF), segue o mesmo princípio.
Essa possibilidade de modulação dos efeitos da decisão foi introduzida no ordenamento jurídico
brasileiro para lidar com situações excepcionais em que a declaração de nulidade imediata da lei
inconstitucional poderia ter consequências prejudiciais, como causar insegurança jurídica generalizada ou
afetar negativamente o interesse social. Portanto, essa técnica permite que o STF adapte sua decisão de
inconstitucionalidade para as circunstâncias específicas do caso, assegurando que a justiça seja feita sem
prejudicar outros princípios e valores constitucionais importantes.
6 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 121.
5 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 121.
11
1.3.2. A MITIGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA NULIDADE NO CONTROLE DIFUSO7
A mitigação do princípio da nulidade no contexto do controle difuso se refere à possibilidade de, em
situações específicas, flexibilizar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo.
Essa abordagem é uma extensão da regra geral estabelecida no artigo 27 da Lei n. 9.868/99, que
originalmente se aplicava ao controle concentrado, mas que, por analogia, também tem sido utilizada no
âmbito do controle difuso.
📌Um exemplo que vale a sua atenção: Um exemplo emblemático sobre o assunto destacado pelo
professor Pedro Lenza é uma ação civil pública movida pelo Ministério Público de São Paulo, que buscou reduzir
o número de vereadores em um município para se adequar ao mínimo constitucional. A lei que estabelecia o
número de vereadores era considerada inconstitucional por ultrapassar o mínimo (no caso em específico, a
cidade de Mira Estrela deveria reduzir seus vereadores de 11 para 9), e o MP solicitou a declaração de
inconstitucionalidade com efeitos retroativos, ou seja, que a lei fosse considerada inválida desde o início.
No entanto, o STF, ao decidir o caso, reconheceu que a declaração de nulidade com efeitos retroativos
poderia causar um caos, afetando a validade das eleições passadas e dos atos legislativos praticados sob a
presunção de legalidade. Por isso, o tribunal optou por mitigar os efeitos da decisão, decidindo que a
inconstitucionalidade da lei só se aplicaria a legislaturas futuras, mantendo a situação anterior em nome da
segurança jurídica.
Esse precedente demonstra que, em situações especiais, o STF pode aplicar a técnica de modulação
dos efeitos da decisão também no controle difuso. Isso significa que, em nome de princípios constitucionais
como a segurança jurídica, a confiança, a ética jurídica e a boa-fé, o tribunal pondera os interesses em jogo e
decide de forma a preservar situações consolidadas no passado que se baseavam na lei declarada
inconstitucional. Isso mostra uma tendência coerente de mitigação do princípio da nulidade tanto no
controle concentrado quanto no controle- art. 27, Lei 9.868/99
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança
jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de 2/3 de seus
membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito
em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado (modulação dos efeitos da decisão)
Segundo Lenza, ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de
segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o STF, por maioria qualificada de 2/3 de seus
membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito
em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Ou seja, diante de tais requisitos, o STF poderá dar
efeito ex nunc ou outro momento a ser fixado pelos Ministros do STF, podendo a modulação ser em algum
momento do passado, no momento do julgamento, ou para o futuro (efeito prospectivo).112
REQUISITOS PARA MODULAÇÃO DE EFEITOS
REQUISITO FORMAL Quórum qualificado de 2/3
REQUISITO MATERIAL Razões de segurança pública ou de excepcional interesse social
◾ MOMENTO-LIMITE DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS : proclamação do resultado final.113
Depois da proclamação do resultado final o julgamento deve ser considerado concluído e encerrado e,
por isso, mostra-se inviável a sua reabertura para discutir novamente a modulação dos efeitos da decisão
113CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Momento-limite da modulação dos efeitos. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
112LENZA (2020). Pag. 270
84
proferida.
A análise da ação direta de inconstitucionalidade é realizada de maneira bifásica:
a) primeiro o Plenário decide se a lei é constitucional ou não; e
b) em seguida, se a lei for declarada inconstitucional, discute-se a possibilidade de modulação dos
efeitos. Uma vez encerrado o julgamento e proclamado o resultado, inclusive com a votação sobre a
modulação(que não foi alcançada), não há como reabrir o caso, ficando preclusa a possibilidade de reabertura
para deliberação sobre a modulação dos efeitos. STF Plenário. ADI 2949 QO/MG, rel. orig. Min. Joaquim Barbosa,
red. p/ o acórdão Min. Marco Aurélio, julgado em 8/4/2015 (Info 780).
7.1.16. “AMICUS CURIAE” (ADI E DEMAIS AÇÕES) E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
(“SOCIEDADE ABERTA DOS INTÉRPRETES DA CONSTITUIÇÃO” — PETER
HÄBERLE)114
O estudo de Peter Häberle propõe que a interpretação da norma (Constituição) não deve ser restrita
aos órgãos estatais, mas aberta a todos que a "vivem", tornando esses destinatários legítimos intérpretes. Essa
abordagem busca revisar a metodologia jurídica tradicional de interpretação. Nesse contexto de pluralização do
debate, os institutos do amicus curiae e das audiências públicas desempenham um papel crucial.
7.1.16.1. “AMICUS CURIAE” — REGRAS GERAIS115
A expressão amicus curiae é em latim e significa "amigo da Corte". Trata-se de uma intervenção de
terceiros no processo, permitindo que entidades ou órgãos contribuam com informações relevantes para o
julgamento da ação direta de inconstitucionalidade.
📌Restrições à Intervenção Assistencial: O Ministro Celso de Mello esclarece que, ordinariamente,
terceiros não têm legitimidade para intervir no processo de controle normativo abstrato. Isso é corroborado
pelo art. 7.º da Lei n. 9.868/99, que veda a intervenção de terceiros na ação direta de inconstitucionalidade.
📌 Admissão do Amicus Curiae: Contudo, o § 2.º do art. 7.º dessa lei estabelece que o relator,
considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, pode admitir a manifestação de
outros órgãos ou entidades. Surge assim a figura do amicus curiae, cuja participação é decidida pelo relator.
📌Elementos da Decisão do Relator
Relator: A admissão do amicus curiae é decidida pelo relator, que verifica requisitos, conveniência e
oportunidade da manifestação.
Decisão Irrecorrível: A decisão do relator é irrecorrível, conforme previsto na lei.
Requisitos: A participação do amicus curiae exige relevância da matéria e representatividade dos
postulantes, além da oportunidade e utilidade das informações.
115 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 183
114 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 183
85
📌Prazo para Admissão do Amicus Curiae
O prazo para admissão, inicialmente previsto no § 1.º do art. 7.º, foi vetado. O relator pode flexibilizar o
prazo, considerando a natureza e finalidade do amicus curiae.
📌Direitos do Amicus Curiae Após Admissão
Uma vez admitido, o amicus curiae possui o direito de:
◾Apresentar Sustentação Oral: O amicus curiae pode apresentar sustentação oral, conforme
decisão plenária da ADI 2.777/SP.
◾Limites de Atuação: Contudo, o amicus curiae não tem legitimidade ativa para pleitear provimento
jurisdicional específico, devendo limitar-se aos argumentos apresentados.
📌Importância do Amicus Curiae na Jurisprudência do STF: O instituto do amicus curiae foi
consolidado no julgamento da ADI 2.130-MC/SC, destacando a legitimidade social das decisões do STF e a
pluralização do debate constitucional.
7.1.16.2. É POSSÍVEL A ADMISSÃO DO “AMICUS CURIAE” NA ADC?116
Sim.
Embora o § 2.º do art. 18 da Lei n. 9.868/99 tenha sido vetado, o qual vedava a intervenção de terceiros
no processo de ADC, o veto não se aplicou ao § 2.º do art. 7.º, que permite ao relator, considerando a relevância
da matéria e a representatividade dos postulantes, admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades na
ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade).
Dessa forma, argumenta-se que, por analogia, a regra que admite o "amicus curiae" na ADI pode ser
aplicada à ADC. A jurisprudência do STF e a Reforma do Judiciário, EC n. 45/2004, indicam uma tendência de
tratamento equivalente para ambas as ações, com legitimados e efeitos da decisão sendo os mesmos. Apesar
de algumas diferenças no objeto da ADC em relação à ADI, propostas de emendas constitucionais, como a PEC
Paralela do Judiciário, buscam eliminar essas diferenças, tornando a situação mais definitivamente ambivalente.
O posicionamento do Presidente da República, expresso nas razões do veto do art. 18, § 2.º, ressalta
que o veto ao dispositivo não impede que o Supremo Tribunal Federal, por meio de interpretação sistemática,
admita a abertura processual prevista para a ADI. Portanto, a admissão do "amicus curiae" na ADC é possível,
sujeita a algumas ressalvas apresentadas.
7.1.16.3. CABE “AMICUS CURIAE” NA ADPF?117
Sim.
O art. 6.º, § 2.º, da Lei n. 9.882/99, que trata da ADPF, não menciona explicitamente a figura do "amicus
curiae". No entanto, o STF tem admitido sua presença por meio da aplicação analógica do art. 7.º, § 2.º, da Lei n.
9.868/99, que trata da intervenção de terceiros na ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade).
O Ministro Marco Aurélio, na ADPF 46/DF, posicionou-se pela admissibilidade do "amicus curiae",
117 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 186
116 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 185
86
considerando-o uma exceção à regra geral. Em outra ocasião, na ADPF 73/DF, o Ministro Relator Eros Grau
aceitou a participação do "amicus curiae", observando a relevância da questão e o objetivo de pluralizar o
debate constitucional.
Portanto, é admitida a presença do "amicus curiae" na ADPF, com as ressalvas de que sua participação
ocorre de forma excepcional e desde que se configurem as hipóteses de cabimento. Decisões monocráticas emoutras ADPFs, como a ADPF 205 e a ADPF 132, também respaldam essa possibilidade.
7.1.16.4. CABE “AMICUS CURIAE” NA ADO?118
Sim.
O art. 12-E da Lei n. 9.868/99, incluído pela Lei n. 12.063/2009, estabelece que ao procedimento da ADO
devem ser aplicadas, no que couber, as disposições constantes da Seção I do Capítulo II da mesma lei.
Considerando que a previsão do "amicus curiae" para a ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade)
consta da referida Seção (art. 7.º, § 2.º) e que tal previsão é compatível com a ADO, entende-se ser
perfeitamente possível a admissão do "amicus curiae" na ADO. Essa prática visa promover a pluralização do
debate sobre a matéria em análise.
Além disso, o art. 12-E, § 1.º, da mesma lei estabelece que os demais titulares da ADO podem
manifestar-se por escrito sobre o objeto da ação, pedir a juntada de documentos úteis e apresentar memoriais.
Nesse contexto, na medida em que esses titulares não propuseram a ação, eles seriam considerados "amicus
curiae".
Portanto, a participação do "amicus curiae" na ADO é respaldada pelo dispositivo legal que remete às
disposições da Seção I do Capítulo II da Lei n. 9.868/99, o que possibilita a contribuição de terceiros no
processo, enriquecendo a análise da matéria em questão.
7.1.16.5. CABE “AMICUS CURIAE” NA IF (REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA)?119
Sim.
O art. 7.º, parágrafo único, da Lei n. 12.562/2011 autoriza, a critério do relator, a manifestação e a
juntada de documentos por parte dos interessados no processo. Esse dispositivo utiliza a mesma nomenclatura
("interessados no processo") presente no art. 6.º, § 2.º, da Lei n. 9.882/99, que fundamenta a possibilidade do
"amicus curiae" na ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental).
Portanto, seguindo o raciocínio utilizado para a ADPF, parece razoável aceitar, de forma excepcional,
nos termos do art. 7.º, § 2.º (ADI), aplicado por analogia, a participação do "amicus curiae" na representação
interventiva (art. 36, III). Essa abertura para a intervenção de terceiros busca enriquecer o debate e a análise da
matéria, contribuindo para uma decisão mais fundamentada no contexto da representação interventiva.
7.1.16.6. OUTRAS HIPÓTESES DE CABIMENTO DO “AMICUS CURIAE”120
📌Art. 31 da Lei n. 6.385/76 - Processos de interesse da CVM: Nesta hipótese, o amicus curiae pode
ser admitido em processos relacionados aos interesses da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Isso implica
120 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 186
119 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 186
118 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 186
87
que, em casos que envolvem a regulação do mercado de valores mobiliários, a CVM pode intervir como amicus
curiae para oferecer sua perspectiva e conhecimento técnico.
📌Art. 118 da Lei n. 12.529/2011 - Processos judiciais sobre a Lei n. 12.529/2011: O Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (Cade) pode intervir como amicus curiae nos processos judiciais que
discutem a aplicação da Lei n. 12.529/2011, que trata do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e
infrações contra a ordem econômica.
📌Art. 950, § 3.º, do CPC/2015 - Controle difuso de constitucionalidade: Aqui, o amicus curiae é
admitido em casos de controle difuso de constitucionalidade, conforme previsto no Código de Processo Civil de
2015. Esse dispositivo permite que terceiros interessados intervenham no processo para apresentar
argumentos sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma norma.
📌Art. 14, § 7.º, da Lei n. 10.259/2001 - Juizados Especiais Federais: Nos Juizados Especiais Federais, o
amicus curiae pode ser admitido de acordo com o art. 14, § 7.º, da Lei n. 10.259/2001. Isso sugere que em casos
específicos desses juizados, a participação de terceiros interessados pode ser permitida para enriquecer a
análise do tribunal.
📌Art. 3.º, § 2.º, da Lei n. 11.417/2006 - Súmula vinculante: O amicus curiae pode ser admitido no
procedimento de edição, revisão e cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal
Federal (STF), conforme estabelecido no art. 3.º, § 2.º, da Lei n. 11.417/2006.
📌Art. 543-A, § 6.º, do CPC/73 - Análise da repercussão geral pelo STF: Nessa hipótese, o amicus
curiae é mencionado no contexto da análise da repercussão geral pelo STF, indicando que terceiros podem
intervir no julgamento do recurso extraordinário para oferecer suas perspectivas sobre a matéria.
📌Art. 138 do CPC/2015 - Previsão ampliada do amicus curiae: O art. 138 do Código de Processo Civil
de 2015 prevê uma ampliação do instituto do amicus curiae para causas em geral, desde que seja demonstrada
a relevância da matéria, a especificidade do tema ou a repercussão social da controvérsia. Além disso, destaca
que o amicus curiae pode ser uma pessoa natural.
7.1.16.7. PARLAMENTAR PODE SER ADMITIDO NO PROCESSO COMO “AMICUS
CURIAE”? (NOVIDADE MAIS AMPLA INTRODUZIDA PELO CPC/2015 — LEI N.
13.105/2015)121
📌Existe a possibilidade de admissão do parlamentar como "amicus curiae" nos processos judiciais,
conforme introduzido pelo Código de Processo Civil de 2015 (Lei n. 13.105/2015)? Iniciamos nossa discussão
com a decisão marcante do Desembargador Edson Alfredo Smaniotto, que, ao relatar um caso específico,
ressaltou a importância do parlamentar como representante eleito pelo povo. Ele destacou que o parlamentar,
121 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 187
88
designado por via eleitoral, desempenha uma função política na democracia representativa, sendo o verdadeiro
titular do poder, representando os interesses da coletividade.
📌Admissão do Parlamentar como "Amicus Curiae": A análise mais detalhada nos leva à conclusão
de que, desde que fique demonstrado que o parlamentar atua como "representante ideológico" de uma
coletividade, sua admissão como "amicus curiae" é perfeitamente possível. Isso requer uma representatividade
adequada, afastando interesses individuais egoísticos em prol do bem comum. O Supremo Tribunal Federal
(STF), embora tenha alguns precedentes admitindo parlamentares nessa condição, ainda carece de uma
posição mais definitiva sobre o assunto.
📌 Precedentes do STF e a Decisão Monocrática do Min. Barroso: Um exemplo concreto é a decisão
monocrática proferida pelo Ministro Barroso, que, ao deferir o ingresso de um Deputado Federal como "amicus
curiae", ressaltou a relevância da matéria e a necessidade de assegurar a pluralidade de opiniões. Esse caso, no
entanto, é excepcional, e a prática geral do STF tem sido restringir a admissão de pessoas físicas como "amici
curiae".
📌Conflito entre STF e o Novo Código de Processo Civil: Surge aqui um conflito evidente entre a
visão do STF e o Novo Código de Processo Civil, que, de maneira genérica, admite a pessoa física como "amicus
curiae". O artigo 138 do CPC destaca a possibilidade de intervenção de pessoa natural ou jurídica, órgão ou
entidade especializada, desde que haja representatividade adequada.
📌 Posição Restritiva do STF e a Violação ao CPC: No entanto, o STF, em regra, tem adotado uma
posição mais restritiva, negando a admissão de pessoas físicas como "amicus curiae", salvo em situações
excepcionais. Destaca-se o voto do Ministro Cezar Peluso, que ressaltou a falta de representatividade inerente à
intervenção prevista pelo artigo 7.º, § 2.º, da Lei n. 9.868/1999, permitindo apenas a manifestação de outros
"órgãos ou entidades".
7.1.16.8. NATUREZA JURÍDICA DO “AMICUS CURIAE”122
Ao abordarmos a natureza jurídica do "amicus curiae," é crucial compreender como o STF o reconhece
burocraticamente. No processo, o amicus curiae é apontado como"parte interessada," indicando seu
envolvimento na matéria discutida, mas é importante destacar que essa categorização não o equipara às partes
principais envolvidas.
📌Colaborador Informal da Corte e Intervenção Processual: O Ministro Maurício Corrêa, em um
julgamento específico, caracterizou o "amicus curiae" como um "colaborador informal da Corte". Esse
entendimento enfatiza que, tecnicamente, não se trata de uma intervenção ad coadjuvandum, e, como tal, o
"amicus curiae" não possui legitimidade para recorrer das decisões proferidas em ações diretas.
122 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 188
89
📌Decisões Relevantes e Reafirmação da Natureza do "Amicus Curiae": No julgamento do RE
602.584, o Colegiado reiterou que o "amicus curiae" não é parte, mas sim um agente colaborador. Sua
intervenção é concedida como um privilégio, não um direito. Essa perspectiva destaca a natureza peculiar dessa
participação, que se encerra quando a contribuição é oferecida.
O Ministro Celso de Mello, em outra ocasião, mencionou a "intervenção processual" do "amicus curiae,"
sublinhando a peculiaridade dessa figura no contexto do controle concentrado de constitucionalidade.
📌Regimento Interno do STF e Intervenção de Terceiros: O art. 131, § 3.º, do Regimento Interno do
STF, após uma emenda regimental, passou a admitir uma hipótese explícita de intervenção de terceiros.
Contudo, é crucial notar que a natureza jurídica do "amicus curiae" é distinta das modalidades de intervenção
de terceiros previstas no Código de Processo Civil (CPC).
📌Modalidade Sui Generis de Intervenção de Terceiros: Diante do exposto, podemos afirmar que o
"amicus curiae" representa uma modalidade sui generis de intervenção de terceiros. Sua atuação é inerente ao
processo objetivo de controle concentrado de constitucionalidade, possuindo características próprias e bem
definidas que o distinguem das demais formas de intervenção previstas no CPC.
📌Interpretação do CPC/2015 e Posicionamento Topológico do "Amicus Curiae": Por fim, a previsão
no CPC/2015 deve ser interpretada considerando as características únicas do "amicus curiae." O
enquadramento no Capítulo V ("Do amicus curiae"), Título III ("Da intervenção de terceiros") e Livro III ("Dos
sujeitos do processo") do CPC ressalta a posição singular desse instituto no contexto do processo judicial.
7.1.16.9. “AMICUS CURIAE” PODE INTERPOR RECURSO?123
O "amicus curiae" (amigo da corte) não pode interpor recurso, conforme a jurisprudência do STF.
Tanto a decisão que aceita quanto a que nega o ingresso desse terceiro são consideradas irrecorríveis, exceto
em casos de incidente de resolução de demandas repetitivas. Inicialmente, havia precedentes admitindo
recurso, mas a tendência mudou em 2018. Em 2020, ocorreu uma reviravolta, permitindo novamente a
interposição de recurso, porém, a atual composição do STF voltou a considerar ambas as decisões irrecorríveis.
Profissionais do direito devem estar atentos a essas mudanças para orientar clientes em casos que envolvem o
"amicus curiae" no STF.
7.1.16.10. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS124
📌Definição e Fundamentação Legal: As audiências públicas, conforme previstas nos arts. 9.º, § 1.º, e
20, § 1.º, da Lei n. 9.868/99 e art. 6.º, § 1.º, da Lei n. 9.882/99, são instrumentos utilizados quando há a
necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato, ou quando as informações nos autos são
notoriamente insuficientes. O relator pode requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de
peritos, ou fixar data para uma audiência pública.
124 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 189
123 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 188
90
📌Competências do Relator e do Presidente do STF: O relator, de acordo com o art. 21, XVII, do
RISTF, tem a atribuição de convocar audiência pública. Além disso, o Presidente do STF, segundo o art. 13, XVII,
do RISTF, pode convocar audiência pública para ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade
em determinada matéria, sempre que entender necessário esclarecer questões ou circunstâncias de fato com
repercussão geral e de interesse público relevante.
📌Amplitude das Audiências Públicas: Contrariamente à crença comum, as audiências públicas não
se limitam aos processos de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), Ação Declaratória de
Constitucionalidade (ADC) e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). Elas podem ser
convocadas em qualquer processo jurisdicional de controle concentrado de constitucionalidade.
📌Exemplo Prático: Um marco significativo foi a primeira audiência pública realizada no Brasil em um
processo de controle concentrado de constitucionalidade, datada de 20.04.2007, na ADI 3.510. Nesse caso, o
Tribunal julgou, por 6 x 5, que as pesquisas com células-tronco embrionárias não violam o direito à vida nem a
dignidade da pessoa humana. Esse exemplo demonstra a importância das audiências públicas na formação da
decisão judicial e como elas contribuem para o entendimento de questões complexas.
7.1.17. EFEITOS DA DECISÃO (ADI GENÉRICA)125
📌 Caráter Dúplice ou Ambivalente: As ADIs genéricas têm um caráter dúplice ou ambivalente,
conforme estabelece o art. 24 da Lei n. 9.868/99. Em suma, proclamada a constitucionalidade, a ação direta será
julgada improcedente, e eventual ação declaratória será procedente. Da mesma forma, proclamada a
inconstitucionalidade, a ação direta será julgada procedente, e eventual ação declaratória será julgada
improcedente.
📌 Efeitos Gerais da Decisão: A decisão proferida no controle concentrado produzirá efeitos contra
todos, ou seja, erga omnes, e terá efeito retroativo, ex tunc, anulando o ato normativo ou lei incompatível com a
Constituição. Isso significa que o ato é considerado nulo, como se nunca tivesse existido.
📌Declaração de Inconstitucionalidade sem Pronúncia de Nulidade: A Lei n. 9.868/99 introduziu a
possibilidade de declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia de nulidade, seguindo o modelo do
direito alemão e português. O art. 27 da referida lei permite que o STF, por maioria qualificada de 2/3 de seus
membros, restrinja os efeitos da declaração ou decida que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em
julgado ou de outro momento fixado.
📌 Efeito Vinculante: Além da eficácia contra todos (erga omnes), o parágrafo único do art. 28 da Lei n.
9.868/99 estabelece que a decisão também terá efeito vinculante. Antes da EC n. 45/2004, havia debates sobre a
interpretação desse dispositivo, mas a jurisprudência consolidou que a vinculação se dá nos casos em que seria
cabível uma Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC).
125 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 189
91
📌 Mudanças com a EC n. 45/2004: A Reforma do Judiciário, pela EC n. 45/2004, trouxe clareza ao
estabelecer, no § 2.º do art. 102 da Constituição, que as decisões definitivas de mérito em ADIs e ADCs têm
eficácia contra todos e efeito vinculante para os demais órgãos do Poder Judiciário e a administração pública
direta e indireta em todas as esferas.
📌Exceções à Regra Geral: Excepcionalmente, por razões de segurança jurídica ou excepcional
interesse social, o STF pode, por maioria qualificada, restringir os efeitos da declaração, adotando efeitos ex
nunc ou outro momento a ser fixado.
7.1.17.1. PRINCÍPIO DA PARCELARIDADE126
📌 Definição do Princípio da Parcelaridade: O princípio da parcelaridade refere-se à capacidade do
STF de julgar parcialmente procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade, permitindo a exclusão
de apenas uma palavra, uma expressão ou até mesmouma frase do texto legal. Esse poder contrasta com a
abordagem do veto presidencial no processo legislativo, como veremos ao estudar o art. 66, § 2.º, da
Constituição Federal (CF).
📌 Comparação com o Veto Presidencial: Ao abordar o veto presidencial, percebemos que o
Presidente da República pode vetar integralmente um projeto de lei ou fazê-lo parcialmente. No entanto, a
parcelaridade do veto está limitada, sendo possível apenas o veto de texto integral de artigo, parágrafo, inciso
ou alínea (art. 66, § 2.º, da CF). Essa limitação difere do controle concentrado realizado pelo Judiciário.
📌Controle Concentrado: Expurgando Palavras e Expressões: No contexto do controle concentrado
de constitucionalidade, o STF tem a prerrogativa de realizar o chamado "controle posterior" ou "repressivo".
Nesse processo, o Tribunal pode expurgar do texto normativo apenas uma palavra, uma expressão ou uma
frase, sem a necessidade de declarar inconstitucional um texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea.
Isso caracteriza a interpretação conforme com redução de texto.
📌Exemplo Prático: ADI 1.227-8: Para ilustrar esse princípio, podemos analisar a ADI 1.227-8, na qual o
STF suspendeu a eficácia da expressão "desacato" do art. 7.º, § 2.º, do Estatuto dos Advogados. Nesse caso, o
Tribunal, ao invés de declarar inconstitucional o artigo como um todo, optou por expurgar apenas a expressão
considerada problemática, demonstrando a aplicação prática do princípio da parcelaridade.
7.1.17.2. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE SEM REDUÇÃO DE TEXTO
127
📌 Conceito de Declaração de Inconstitucionalidade sem Redução de Texto: Em muitas ocasiões, o
STF não limita sua decisão de inconstitucionalidade a uma simples declaração de nulidade da norma. Pelo
127 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 190.
126 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 189
92
contrário, o tribunal pode identificar que a inconstitucionalidade está relacionada a uma interpretação
específica da lei ou a uma aplicação particular da norma.
📌interpretação Conforme: No âmbito da Declaração de Inconstitucionalidade sem Redução de Texto,
o STF utiliza a figura da "interpretação conforme". Isso significa que, em vez de invalidar completamente a
norma, o tribunal indica qual interpretação ou aplicação é compatível com a Constituição, eliminando assim a
inconstitucionalidade.
É crucial observar que essa abordagem tem seus limites. O STF não pode atuar como legislador
positivo, criando novas normas ou substituindo o conteúdo da lei inconstitucional. A interpretação conforme é
permitida apenas quando o legislador deixa margem para diferentes interpretações, e cabe ao Judiciário indicar
qual delas respeita a Constituição.
📌Espaço para Decisão Judicial: A Declaração de Inconstitucionalidade sem Redução de Texto
pressupõe a existência de uma zona de incerteza ou ambiguidade na lei. O Judiciário atua preenchendo essa
lacuna deixada pelo Legislativo, oferecendo uma interpretação que seja congruente com os princípios
constitucionais.
📌Legislar Negativamente :É fundamental compreender que, ao declarar uma norma
inconstitucional, o STF atua como legislador negativo. Ou seja, o tribunal não cria uma nova norma, mas apenas
invalida a norma existente que não está em conformidade com a Constituição.
No tópico 10.4.1 elaboramos uma tabela comparativa bem objetiva da declaração de
inconstitucionalidade sem redução de texto x princípio da interpretação conforme.
✍ APROFUNDANDO: INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO ≠ DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE SEM REDUÇÃO DE TEXTO
Bernardo Gonçalves ensina:
A interpretação conforme a Constituição é uma técnica a ser empregada no campo das decisões quanto ao
controle de constitucionalidade das leis. No controle de constitucionalidade das leis brasileiras, já se falava na
inter pretação conforme há tempos, vindo tal técnica a ser empregada de forma explícita na aqui citada ADI nº
1417.
Certo é que na interpretação conforme não há necessidade, nos órgãos de julgamento colegiado (tribunais
de 2º instância), que em face de um caso concreto (modelo difuso) seja levantada a chamada cláusula de
reserva de plenário - ou seja, a proposição de um incidente de inconstitucionalidade, conforme o art. 97 da
CR/88, que submeterá a questão ao Pleno do Tribunal ou órgão especial, já que a decisão da turma
julgadora salvará a norma declarando sua constitucionalidade.
Situação, então, diferente é a que acompanha a declaração de inconstituciona lidade sem redução de
texto, na qual, havendo declaração da inconstitucionalidade - mesmo que em situações particulares - o
mesmo só poderá, segundo o STF, se dar por decisão do Pleno ou do órgão especial do Tribunal (salvo,
93
como já estudado, se estivermos diante da exceção do parágrafo único do art. 481 do CPC) .128
O autor aduz ainda que “fato é que o STF vem de forma nominal afirmando o emprego de tal
instru mental, quando na verdade, às vezes, confunde-o com o instituto da interpretação conforme acertando
apenas em alguns casos. Nesses termos, infelizmente o STF, vez por outra, trata de forma equivalente as duas
modalidades, deixando assente uma nítida confusão entre as duas técnicas de decisão de controle de
constitucionalidade.
Marcelo Novelino por sua vez, faz a seguinte distinção:129
INTERPRETAÇÃO CONFORME
É conferido um sentido à norma e afastados outros analisados na
fundamentação, enquanto na declaração parcial de
inconstitucionalidade sem redução de texto é excluída uma
determinada interpretação, permitindo-se as demais comportadas pelo
texto constitucional. Ao fixar dada interpretação como constitucional,
não se declara a inconstitucionalidade de todas as outras possíveis
interpretações, podendo surgir novas hipóteses compatíveis com o
texto da Lei Maior. Por esse motivo, há quem defenda que a declaração
de nulidade sem redução de texto é dotada de maior clareza e
segurança jurídica.
DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE
É técnica de decisão utilizável exclusivamente, sobretudo, no controle
normativo abstrato, ao passo que a interpretação conforme pode ser
empregada, pelo Tribunal Constitucional, como técnica decisória, mas
também, por qualquer intérprete da constituição, como princípio de
interpretação das leis.
DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE SEM
REDUÇÃO DE TEXTO
A utilização desta técnica de decisão judicial faz com que uma
determinada hipótese de aplicação da lei seja declarada
inconstitucional, sem que ocorra qualquer alteração em seu texto.
Não há supressão de palavras que integram o texto da norma, mas
apenas a exclusão de determinada interpretação considerada
inconstitucional.
Por veicular um juízo de inconstitucionalidade, impõe a observância da
cláusula da reserva de plenário (CF, art. 97), diversamente do que
ocorre na interpretação conforme.
No âmbito do controle normativo abstrato, o Supremo Tribunal Federal tem empregado a declaração
parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto e a interpretação conforme a constituição
como técnicas de decisão judicial equivalentes. Em ambas, há uma redução do âmbito de aplicação de
129 NOVELINO, Marcelo. Curso de direito constitucional - 16. ed. rev., ampl. e atual. - Salvador: Ed. JusPodivm, 2021.
128 GONÇALVES, Bernardo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. rev., atual, e ampl. - Salvador: Ed. JusPodivm, 2020.
94
dispositivos com mais de uma interpretação possível, sem qualquer alteração de seu texto.
Ainda sobre o tema, é importante mencionar o seguinte julgado:
Na interpretação conforme a Constituição, quando utilizada como princípio interpretativo, não há
necessidade de se observar a cláusula de reserva de plenário. Porém, quando utilizada como técnica de
decisão em controle de constitucionalidade, o STF vem entendendo pela necessáriaaplicação da reserva
de plenário (RE 765.254 AgR-EDv, j. 20/04/2020, Pleno).
É possível observar que há uma distinção sobre interpretação conforme a constituição quando
utilizado para interpretação do texto constitucional, sendo desnecessária a observação da cláusula reserva
do plenário. O que difere quando a interpretação conforme a constituição é utilizada como decisão em
controle de constitucionalidade, situação a qual é necessária a aplicação da reserva do plenário.
7.1.17.3. EFEITO REPRISTINATÓRIO DA DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO DE TODO O
“COMPLEXO NORMATIVO”130
📌 Declaração de Inconstitucionalidade e Efeitos: A declaração de inconstitucionalidade resulta na
nulidade dos atos inconstitucionais, anulando qualquer eficácia jurídica. Um dos efeitos notáveis é o
repristinatório, que ocorre quando a decisão tem efeito retroativo, restabelecendo o ato normativo anterior ao
que foi declarado inconstitucional.
📌 Efeito Repristinatório e sua Expressão: O STF utiliza a expressão "efeito repristinatório" para
descrever esse fenômeno (cf. ADI 2.215-PE, medida cautelar, Rel. Min. Celso de Mello, Inf. 224/STF). Esse efeito
surge porque, se a lei é nula, ela nunca teve eficácia, nunca revogou outra norma e, assim, aquela que
supostamente foi "revogada" mantém sua eficácia. O reconhecimento desse efeito é crucial para entender a
relação entre normas no contexto da inconstitucionalidade.
📌Distinção entre "Efeito Repristinatório" e "Repristinação da Norma": É fundamental não
confundir "efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade" com "repristinação da norma". No
primeiro caso, a lei anterior é restabelecida porque a lei objeto do controle é nula e nunca teve eficácia. No
segundo, a repristinação ocorre quando a lei revogada não é restaurada automaticamente; é necessária uma lei
expressa para revogar a lei revogadora, conforme o art. 2.º, § 3.º, da LINDB.
📌 Limites e Modulação dos Efeitos: Apesar do efeito repristinatório, podemos enfrentar situações
em que a norma anterior é revogada mesmo com o reconhecimento da inconstitucionalidade de uma norma
posterior. A modulação dos efeitos pode influenciar essa questão, permitindo que a lei objeto do controle tenha
eficácia durante o período determinado pelo STF.
130 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 191
95
📌Impugnação do Complexo Normativo: Ao ingressar com uma ADI, é crucial impugnar todo o
"complexo normativo", incluindo normas revogadoras e revogadas. Destacamos que o legitimado ativo da ADI
deve expressamente solicitar a análise da inconstitucionalidade da lei que voltará a produzir efeitos devido ao
efeito repristinatório. A omissão desse pedido pode resultar na impossibilidade do STF apreciar a questão.
📌Limite Temporal de Impugnação:O Min. Gilmar Mendes, em seu voto na ADI 3.660, estabeleceu
que a impugnação do "complexo normativo" se limita até o advento da nova Constituição. A necessidade de
indicar os atos que compõem essa "cadeia normativa" é essencial para uma análise precisa do controle abstrato
de normas.
“... é preciso levar em conta que o processo do controle abstrato de normas destina-se, fundamentalmente, à
aferição da constitucionalidade de normas pós-constitucionais (ADI n. 2, Rel. Paulo Brossard, DJ 2.2.92). Dessa
forma, eventual colisão entre o direito pré-constitucional e a nova Constituição deve ser simplesmente
resolvida segundo princípios de direito intertemporal (Lex posterior derogat priori). Assim, conjugando ambos
os entendimentos professados pela jurisprudência do Tribunal, a conclusão não pode ser outra senão a de
que a impugnação deve abranger apenas a cadeia de normas revogadoras e revogadas até o advento da
Constituição de 1988” (voto do Min. Gilmar Mendes na ADI 3.660, j. 13.03.2008, Plenário, DJE de 09.05.2008).
7.1.17.4. EFEITOS TEMPORAIS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE131
7.1.17.4.1. COISA JULGADA “INCONSTITUCIONAL”. S. 343/STF. RESCISÓRIA (ART. 966,
V, CPC/2015)132
COLISÃO
■ Segurança jurídica
■ Autoridade do Poder Judiciário
■ Estabilidade das relações sociais
X
■ Força normativa da Constituição
■ Princípio da máxima efetividade das normas
constitucionais
■ Isonomia: a aplicação assimétrica viola um
referencial normativo que dá sustentação a todo
o sistema
📌Efeitos Retroativos da Declaração de Inconstitucionalidade: Como sabemos, a declaração de
inconstitucionalidade no controle concentrado possui efeitos retroativos, conhecidos como ex tunc. Isso implica
na nulidade da lei, indicando que ela nunca produziu efeitos, uma vez que a sentença declaratória busca
132 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 192
131 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 192
96
restabelecer os fatos ao status quo ante.
📌 Efeito Repristinatório: Dentre as diversas consequências desse reconhecimento, destaca-se o
"efeito repristinatório". Este fenômeno ocorre quando a declaração de inconstitucionalidade de uma norma faz
revigorar a norma anterior que supostamente teria sido revogada. Um aspecto interessante para
compreendermos como o ordenamento jurídico lida com as leis tidas como nulas.
📌Modulação dos Efeitos da Decisão: A prática da modulação dos efeitos da decisão, especialmente
em casos reconhecidos por decisões transitadas em julgado, é uma técnica essencial. Aqui, a conveniência e
aprimoramento pelo STF são perceptíveis, destacando-se a necessidade de respeitar a coisa julgada, salvo em
casos de matéria penal, que permite revisão criminal a qualquer tempo.
📌Desconstituição da Coisa Julgada: No âmbito processual, a desconstituição da coisa julgada segue
a regra da ação rescisória, que deve ser ajuizada dentro do prazo decadencial de 2 anos. Após esse período, a
decisão torna-se soberanamente julgada, imune à revisão. No entanto, técnicas de "relativização" ou
"desconstituição" são lembradas em situações específicas.
📌 Situações de Desconstituição da Coisa Julgada: Duas situações merecem destaque para a
desconstituição da coisa julgada: quando a decisão transitada em julgado se baseia em lei posteriormente
declarada inconstitucional e quando a decisão transitada em julgado afronta outros valores constitucionais.
Essa abordagem é conhecida como "sentença inconstitucional".
📌Cabimento da Ação Rescisória: O cabimento da ação rescisória, nos termos do art. 966, V, do
CPC/2015, é defendido tanto nos casos de declaração de constitucionalidade quanto de inconstitucionalidade
em controle concentrado, com efeito erga omnes e ex tunc. A inconstitucionalidade da sentença está na
desconformidade de interpretação dada à lei.
📌Prazo Decadencial e Controvérsia Constitucional: É crucial observar o prazo decadencial de 2
anos para o ajuizamento da ação rescisória. Além disso, a controvérsia sobre a matéria deve ser
necessariamente constitucional, afastando a incidência da S. 343/STF. O respeito a essas condições é vital para a
admissibilidade da rescisória.
📌 Desconstituição Após o Prazo Decadencial: Transcorrido o prazo sem o ajuizamento da ação
rescisória, não é possível a desconstituição da coisa julgada individual por essa via, mesmo que em controle
concentrado seja declarada a inconstitucionalidade da lei com efeitos ex tunc. Aqui, citamos a posição do Min.
Gilmar Mendes, destacando a proteção ao ato singular em nome da segurança jurídica.
📌Desconsideração à Luz do Princípio da Proporcionalidade: A desconsideração da coisa julgada
após o prazo decadencial só é possível por outra técnica, a da desconsideração à luz do princípio da
proporcionalidade. Isso é limitado às sentenças que ferem outros valores constitucionais de igual hierarquia à
97
segurança jurídica.
⚠Prospective overruling
É umatécnica segundo a qual “os tribunais, ao mudarem suas regras jurisprudenciais, podem, por
razões de segurança jurídica (boa-fé e confiança legítima), aplicar a nova orientação apenas para os casos
futuros” (OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende de. Curso de Direito Administrativo. 2ª ed., São Paulo: Método,
2014, p. 103).
O CPC/2015 trouxe previsão expressa da possibilidade da modulação dos efeitos da superação
(prospective overruling):
CPC - Art. 927 (...) § 3o Na hipótese de alteração de jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal e
dos tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos, pode haver modulação dos
efeitos da alteração no interesse social e no da segurança jurídica.
7.1.17.4.2. EXPLICITAÇÃO DA AMPLITUDE DA S. 343/STF. “LEADING CASE”: RE 590.809
(J. 22.10.2014). REVOGADO CPC/73 E NOVO CPC/2015133
No RE 590.809, analisou-se a viabilidade da ação rescisória devido à mudança de entendimento sobre
créditos presumidos de IPI, consolidado em 02.03.2004. O STF, que inicialmente favorecia os contribuintes,
alterou seu posicionamento em 25.06.2007, prejudicando os interesses dos mesmos. Isso levou a Fazenda
Pública a buscar a cobrança de valores não recolhidos por meio de ações rescisórias, desafiando a S. 343/STF.
📌Mudança de Posicionamento do STF: O tribunal, ao revisitar a aplicação da S. 343/STF, decidiu
resgatar sua aplicação, restringindo o uso da ação rescisória. Essa mudança visou não banalizar o direito da
coisa julgada, destacando os princípios da segurança jurídica e estabilidade das relações sociais.
📌Entendimento do STF: Relator, Min. Marco Aurélio, ressaltou que a rescisória deve ser reservada
para situações excepcionalíssimas, em respeito à cláusula pétrea da coisa julgada. O tribunal buscou preservar
a decisão rescindenda mesmo diante da alteração do entendimento da Corte, em consonância com a S.
343/STF.
A ementa destaca a distinção entre ação rescisória e uniformização da jurisprudência, enfatizando que
a S. 343/STF deve ser observada quando houver entendimentos diversos sobre o alcance da norma
constitucional.
📌Relação com o Novo CPC: A preocupação demonstrada no caso reflete uma valorização no Novo
Código de Processo Civil. Este busca não apenas a estabilidade da jurisprudência, mas também sua integridade
e coerência, alinhado aos princípios da segurança jurídica, proteção da confiança e isonomia.
📌Revisão no CPC/2015: Embora o CPC/2015 não tenha explicitado a técnica em análise, entende-se
133 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 193
98
que o mecanismo de desconstituição da coisa julgada é cabível se houver mudança na jurisprudência do STF,
definindo o novo sentido da norma constitucional.
7.1.17.4.3. ARTS. 475-L, § 1.º, E 741, PARÁGRAFO ÚNICO, DO REVOGADO CPC/73:
“EMBARGOS RESCISÓRIOS134
CUMPRIMENTO DE SENTENÇA
CPC/73135
DO CUMPRIMENTO DEFINITIVO DA SENTENÇA
QUE RECONHECE A EXIGIBILIDADE DE
OBRIGAÇÃO DE PAGAR QUANTIA CERTA
CPC/2015136
Art. 475-L: “A impugnação somente poderá versar
sobre: II — inexigibilidade do título.
§ 1.º Para efeito do disposto no inciso II do caput
deste artigo, considera-se também inexigível o título
judicial fundado em lei ou ato normativo
declarados inconstitucionais pelo Supremo
Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou
interpretação da lei ou ato normativo tidas pelo
Supremo Tribunal Federal como incompatíveis
com a Constituição Federal”.
Art. 525, § 1.º: “Na impugnação, o executado poderá
alegar: III — inexequibilidade do título ou
inexigibilidade da obrigação;
§ 12. Para efeito do disposto no inciso III do § 1.º
deste artigo, considera-se também inexigível a
obrigação reconhecida em título executivo judicial
fundado em lei ou ato normativo considerado
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou
fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do
ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal
como incompatível com a Constituição Federal, em
controle de constitucionalidade concentrado ou
difuso.
§ 13. No caso do § 12, os efeitos da decisão do
Supremo Tribunal Federal poderão ser modulados no
tempo, em atenção à segurança jurídica.
§ 14. A decisão do Supremo Tribunal Federal referida
no § 12 deve ser anterior ao trânsito em julgado da
decisão exequenda.
§ 15. Se a decisão referida no § 12 for proferida
após o trânsito em julgado da decisão exequenda,
caberá ação rescisória, cujo prazo será contado
do trânsito em julgado da decisão proferida pelo
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135 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 195
134 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 194
99
Supremo Tribunal Federal”.
DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO CONTRA A
FAZENDA PÚBLICA
CPC/73137
DO CUMPRIMENTO DE SENTENÇA QUE
RECONHEÇA A EXIGIBILIDADE DE OBRIGAÇÃO
DE PAGAR QUANTIA CERTA PELA FAZENDA
PÚBLICA
CPC/2015138
Art. 741. “Na execução contra a Fazenda Pública, os
embargos só poderão versar sobre: II —
inexigibilidade do título.
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II
do caput deste artigo, considera-se também
inexigível o título judicial fundado em lei ou ato
normativo declarados inconstitucionais pelo
Supremo Tribunal Federal, ou fundado em
aplicação ou interpretação da lei ou ato
normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal
como incompatíveis com a Constituição Federal”.
Art. 535. “A Fazenda Pública será intimada na pessoa
de seu representante judicial, por carga, remessa ou
meio eletrônico, para, querendo, no prazo de 30
(trinta) dias e nos próprios autos, impugnar a
execução, podendo arguir: III — inexequibilidade do
título ou inexigibilidade da obrigação.
§ 5.º Para efeito do disposto no inciso III do caput
deste artigo, considera-se também inexigível a
obrigação reconhecida em título executivo judicial
fundado em lei ou ato normativo considerado
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou
fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do
ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal
como incompatível com a Constituição Federal, em
controle de constitucionalidade concentrado ou
difuso.
§ 6.º No caso do § 5.º, os efeitos da decisão do
Supremo Tribunal Federal poderão ser modulados no
tempo, de modo a favorecer a segurança jurídica.
§ 7.º A decisão do Supremo Tribunal Federal referida
no § 5.º deve ter sido proferida antes do trânsito em
julgado da decisão exequenda.
§ 8.º Se a decisão referida no § 5.º for proferida
após o trânsito em julgado da decisão exequenda,
caberá ação rescisória, cujo prazo será contado
do trânsito em julgado da decisão proferida pelo
Supremo Tribunal Federal”.
138 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 195
137 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 195
100
O professor Pedro Lenza , ao tratar do tema, inicia uma reflexão ponderando sobre a possibilidade de
inconstitucionalidade da novidade introduzida. Ele destaca a aparente violação aos princípios da segurança
jurídica e da autoridade do Poder Judiciário. Contudo, ele reconhece que essa argumentação perde força diante
da posição do Supremo Tribunal Federal (STF) em relação à colisão apontada.
📌Ação Rescisória como Técnica Legítima: O autor ressalta que a ação rescisória é a única técnica
processual estabelecida no sistema brasileiro para desconstituir de maneira legítima a coisa julgada. Ele
fundamenta essa posição nos dispositivos constitucionais que preveem a ação rescisória em diversos casos(arts. 102, I, “j”; 105, I, “e”; 108, I, “b”, e art. 27, § 10, do ADCT).
📌Embargos Rescisórios como Técnica Inconstitucional: Lenza argumenta que os arts. 475-L, § 1.º, e
741, parágrafo único, do CPC/73 não tratam de uma "relativização" moderada ou da hipótese de
"desconstituição pelo princípio da proporcionalidade". Em sua visão, eles introduzem uma nova técnica (os
"embargos rescisórios") que confronta a regra constitucional da ação rescisória, sendo, portanto,
inconstitucional.
📌Decisão do STF e Constitucionalidade: No julgamento da ADI 2.418, por 10 votos a 1, o STF
declarou a constitucionalidade do parágrafo único do art. 741 e do § 1.º do art. 475-L do CPC/73, bem como
seus correspondentes dispositivos no CPC/2015. Lenza menciona que essa decisão foi confirmada em plenário
virtual no julgamento da ADI 3.740.
📌Mecanismo Rescisório de Sentenças com Vício de Inconstitucionalidade: O autor explora o
mecanismo previsto nos arts. 525, § 12, e 535, § 5.º, do CPC/2015, que estabelece a inexigibilidade da obrigação
se o título estiver fundamentado em lei declarada inconstitucional pelo STF. Ele destaca que esse mecanismo
visa harmonizar a garantia da coisa julgada com o primado da Constituição.
📌 Distinção entre Controle Difuso e Concentrado: Lenza aborda a distinção feita pelo STF quanto ao
reconhecimento da inconstitucionalidade no controle difuso ou concentrado. Ele sustenta que a
"contaminação" do título só ocorrerá se o reconhecimento da inconstitucionalidade for em controle
concentrado ou, no controle difuso, se a execução da lei for suspensa por resolução do Senado Federal (art. 52,
X).
7.1.17.4.4. EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO (“NORMEBENE”) E NO
PLANO DO ATO SINGULAR (“EINZELAKTEBENE”)139
📌Efeito Vinculante: O efeito vinculante, seja decorrente do controle concentrado (ADI ou ADC),
súmula vinculante ou resolução do Senado Federal, impacta situações individuais. O STF tem adotado a
supervalorização dos precedentes nos moldes do CPC/2015, conforme a ADI 2.418.
139 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 196
101
O magistrado, em ação individual, ao surgir decisão em controle concentrado, súmula vinculante ou
resolução do Senado, fica vinculado a decidir questões de inconstitucionalidade conforme estabelecido no
processo coletivo.
📌Desconstituição da Coisa Julgada por Ação Rescisória: Decisões individuais em desrespeito a
entendimentos prévios vinculantes podem ensejar a desconstituição da coisa julgada. A ação rescisória,
fundamentada no art. 966, IV, do CPC/2015, pode ser utilizada quando há ofensa à coisa julgada anterior do
processo coletivo.
Se o STF modificar o entendimento, a sentença individual anterior pode ser considerada
inconstitucional. Nesse caso, a ação rescisória, com base no art. 966, V, do CPC/2015, seria cabível, mantendo-se
o prazo decadencial de 2 anos a partir do trânsito em julgado.
📌Desafios na Rescisão da Coisa Julgada: O Ministro Gilmar Mendes destaca a complexidade da
rescisão da coisa julgada em caso de mudança de entendimento pelo STF. A decisão do STF não reforma
automaticamente sentenças anteriores, sendo necessário ponderar valores constitucionais, como razoabilidade
e proporcionalidade.
O prazo decadencial de 2 anos para a ação rescisória deve ser respeitado, contado do trânsito em
julgado da sentença individual. A decisão do STF, por si só, não altera esse prazo, evitando uma potencial
violação aos princípios de segurança jurídica e autoridade das decisões judiciais.
📌Proteção ao Ato Singular: Fórmulas de Preclusão: O Ministro Gilmar Mendes enfatiza a
necessidade de proteção ao ato singular em homenagem à segurança jurídica. Ele propõe a utilização das
fórmulas de preclusão para diferenciar o efeito da decisão no plano normativo ("Normebene") e no plano
do ato singular ("Einzelaktebene").
Essa diferenciação é essencial para lidar com a complexidade da rescisão da coisa julgada em face de
mudanças jurisprudenciais, especialmente em casos excepcionais.
PLANO NORMATIVO ("NORMEBENE")
PLANO DO ATO SINGULAR
("EINZELAKTEBENE")
■Definição: Refere-se ao impacto de uma decisão no
âmbito normativo geral, ou seja, a sua influência
sobre a interpretação e validade das normas
jurídicas.
■Exemplo: Se o Supremo Tribunal Federal (STF)
declara a inconstitucionalidade de uma lei em um
processo de controle concentrado, isso tem efeito no
plano normativo, invalidando a norma em questão
para todos os casos futuros.
■Características: O efeito no plano normativo
■Definição: Refere-se ao impacto específico de uma
decisão sobre um ato singular ou um caso individual.
■Exemplo: Se, em um caso específico, o tribunal
decide que determinada conduta é inconstitucional,
o efeito no plano do ato singular aplica-se apenas à
situação das partes envolvidas nesse caso.
■Características: O efeito no plano do ato singular é
mais restrito, vinculando apenas as partes envolvidas
no caso julgado, sem afetar diretamente outras
102
transcende a situação específica das partes
envolvidas no caso julgado, aplicando-se de forma
mais ampla a todos os casos similares que possam
surgir no futuro.
situações similares.
📌 Decisão Relevante: Exceções à Coisa Julgada: O STF, em uma decisão relevante, aplicou a técnica
da ponderação mesmo após o prazo da ação rescisória. A busca da identidade genética foi considerada um
direito fundamental, afastando a alegação de segurança jurídica quando a recusa do exame de DNA foi do
investigado.
A decisão mostra que, em situações excepcionais, o STF pode relativizar a coisa julgada em prol de
direitos fundamentais.
“EMENTA: (...). 1. É dotada de repercussão geral a matéria atinente à possibilidade da propositura de ação de
investigação de paternidade, quando anterior demanda idêntica, entre as mesmas partes, foi julgada
improcedente, por falta de provas, em razão da parte interessada não dispor de condições econômicas para
realizar o exame de DNA e o Estado não ter custeado a produção dessa prova. 2. Deve ser relativizada a
coisa julgada estabelecida em ações de investigação de paternidade em que não foi possível
determinar-se a efetiva existência de vínculo genético a unir as partes, em decorrência da não
realização do exame de DNA, meio de prova que pode fornecer segurança quase absoluta quanto à
existência de tal vínculo. 3. Não devem ser impostos óbices de natureza processual ao exercício do direito
fundamental à busca da identidade genética, como natural emanação do direito de personalidade de um ser,
de forma a tornar-se igualmente efetivo o direito à igualdade entre os filhos, inclusive de qualificações, bem
assim o princípio da paternidade responsável” (RE 363.889, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 02.06.2011, DJE
de 16.12.2011).
⚠ATENÇÃO: ‘A 3.ª Turma do STJ, por sua vez, em momento seguinte e por unanimidade, concluiu que esse
entendimento fixado pelo STF não deveria ser seguido se a não realização do exame de DNA decorresse de
recusa do investigado ou seus herdeiros para o comparecimento ao laboratório para a coleta do material
biológico. Isso porque, no precedente firmado pelo STF, a impossibilidade de realização do exame se verificou
em razão de um peculiar contexto, qual seja, a ausência de condições da parte e a negativa do Estado em
implementá-la, caracterizando, então, circunstâncias alheias à vontade das partes .”140
“1. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 363.889/DF, com repercussão geral reconhecida, permitiu,
em caráter excepcional, a relativização da coisa julgada formada em ação de investigação julgada
improcedente por ausência de provas, quando não tenha sido oportunizada a realização de exame pericial
acerca da origem biológica do investigando por circunstâncias alheias à vontade das partes. 2. Hipótese
distinta do caso concreto em que a ação de investigação de paternidade foi julgada procedente com base na
prova testemunhal(cf. S. 301-STJ, acrescente-se), e, especialmente, diante da reiterada recusa dos herdeiros
do investigado em proceder ao exame genético, que, chamados à coleta do material por sete vezes, deixaram
de atender a qualquer deles. 3. Configura conduta manifestamente contrária à boa-fé objetiva, a ser
140 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 199
103
observada também em sede processual, a reiterada negativa, por parte da recorrente, de produzir a prova que
traria certeza à controvérsia estabelecida nos autos da anterior ação de investigação de paternidade para,
transitada em julgado a decisão que lhe é desfavorável, ajuizar ação negatória de paternidade agora visando à
realização do exame de DNA que se negara a realizar anteriormente. 4. Intolerável o comportamento
contraditório da parte, beirando os limites da litigância de má-fé” (STJ, 3.ª T., REsp 1.562.239/MS, Rel. Min.
Paulo de Tarso Sanseverino, j. 09.05.2017, DJE de 16.05.2017).
📌O CPC/2015 trouxe uma novidade relevante relacionada à ação rescisória. Conforme o art. 966, VII, a
decisão de mérito, que já transitou em julgado, pode ser rescindida se o autor, após esse trânsito em julgado,
obtiver prova nova que desconhecia ou não pôde utilizar anteriormente. Essa prova, por si só, deve ser
capaz de garantir um pronunciamento favorável ao autor.
Entretanto, o art. 975, § 2.º, estabelece que o prazo para a propositura da ação rescisória, com base
nessa nova previsão, terá como termo inicial a data de descoberta da prova nova. Esse prazo, no entanto, não
poderá ultrapassar 5 anos, sendo contado a partir do trânsito em julgado da última decisão proferida no
processo.
7.1.17.5. PEDIDO DE CAUTELAR (ADI GENÉRICA)141
📌Concessão da Cautelar: Segundo o artigo 10 da Lei n. 9.868/99, a medida cautelar na ADI será
concedida pela maioria absoluta dos membros do Tribunal, observando o quorum de instalação da sessão.
Antes da decisão, os órgãos ou autoridades responsáveis pelo ato normativo impugnado serão ouvidos em até
5 dias, podendo o Tribunal dispensar essa audiência em situações de excepcional urgência.
O relator, se julgar necessário, ouvirá o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República,
dando-lhes 3 dias para manifestação. Ademais, a liminar poderá ser concedida caso estejam presentes os
requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris, suspendendo a eficácia do ato normativo impugnado.
📌Efeitos da Concessão: A concessão da medida cautelar possui eficácia erga omnes, aplicando-se a
todos os casos, e efeito ex nunc, salvo se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa (ex
tunc). É relevante notar que a decisão torna aplicável a legislação anterior, a menos que haja uma manifestação
expressa em sentido contrário.
Além disso, o relator pode, no prazo de 10 dias após a prestação de informações, submeter o processo
diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação, considerando a relevância da
matéria para a ordem social e a segurança jurídica.
📌Indeferimento da Cautelar: Contrariamente a uma concepção anterior, o STF esclareceu que o
indeferimento da cautelar não confirma a constitucionalidade da lei com efeito vinculante. Nesse sentido, não é
cabível reclamação contra decisão que indefere, sob qualquer fundamento, pedido de liminar em ADI.
141 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 197
104
7.1.18. RECLAMAÇÃO PARA A GARANTIA DA AUTORIDADE DA DECISÃO DO STF:
PARADIGMA DE ORDEM OBJETIVA (ADI GENÉRICA E SÚMULA VINCULANTE)142
7.1.18.1. REGRAS GERAIS143
A Reclamação é um instrumento jurídico utilizado para garantir a autoridade das decisões proferidas
pelo STF. A competência para sua análise é originária do STF, conforme o art. 102, I, “l” da Constituição Federal.
Importante ressaltar que a Reclamação só é cabível se o ato judicial, que alegadamente desrespeitou a decisão
do STF, não tiver transitado em julgado, conforme estabelecido pela Súmula 734/STF de 26.11.2003.
A Emenda Constitucional n. 45/2004 trouxe uma ampliação do escopo da Reclamação, permitindo seu
uso para resguardar a correta aplicação das Súmulas Vinculantes, conforme o art. 103-A, § 3.º da CF/88.
📌 Limites do Cabimento da Reclamação:
Na vigência do Código de Processo Civil de 1973, o Ministro Dias Toffoli, refletindo o entendimento do
STF, destacou que a Reclamação só seria admitida se a decisão da Suprema Corte, cuja autoridade estava
supostamente comprometida, fosse revestida de efeito vinculante e eficácia erga omnes. Paradigma de ordem
subjetiva não era admitido, como afirmado no julgamento Rcl 14.810-AgR em 23.05.2013.
A interpretação estrita para o cabimento da Reclamação, defendida nessa perspectiva, sustenta que a
previsão de efeito vinculante deve ser explícita na Constituição Federal, seja na redação originária, seja por
emenda constitucional. O receio era que a interpretação ampla pudesse transformar o STF em uma Corte de
revisão, um órgão recursal.
📌 Impacto do CPC/2015 e Posicionamento Atual:
O Código de Processo Civil de 2015 trouxe mudanças que, segundo alguns, podem ser consideradas
inconstitucionais. Apesar do reconhecimento da eficácia expansiva das decisões, mesmo em controvérsias
individuais, a recomendação é uma interpretação estrita para o cabimento da Reclamação, evitando um acesso
per saltum à Suprema Corte.
Importante notar que essa perspectiva pode não se sustentar perante a jurisprudência do STF
consolidada após a entrada em vigor do CPC/2015. Sugerimos a leitura do item 6.6.5.6 para entender melhor o
posicionamento atual do STF. Até que haja uma mudança nesse entendimento, a aplicação da lei (art. 988,
CPC/2015) é indicada, principalmente em provas de concursos públicos.
📌Legitimados para a Propositura:
Até o julgamento da questão de ordem na Reclamação n. 1.880 em 07.11.2002, a jurisprudência do STF
não considerava parte interessada para propor a Reclamação se fossem terceiros com interesse subjetivo na
observância da decisão. A ação direta de inconstitucionalidade era vista como um processo objetivo, sem
partes, sem litígio concreto. A reclamação seria conhecida apenas se proposta por um dos legitimados do art.
103 da CF/88 e com o mesmo objeto.
143 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 201.
142 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 201.
105
Após o novo posicionamento, o STF declarou constitucional o parágrafo único do art. 28 da Lei n.
9.868/99, ampliando o conceito de parte interessada. Agora, todos aqueles atingidos por decisões contrárias ao
entendimento do STF em ADI têm legitimidade para propor a Reclamação.
📌 Efeito Vinculante e Eficácia da Decisão:
A Emenda Constitucional n. 45/2004 reforçou a perspectiva do efeito vinculante das decisões do STF. As
decisões definitivas de mérito nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de
constitucionalidade produzem eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do
Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, em todas as esferas.
A amplitude desse instituto é evidente quando se considera a possibilidade de ajuizamento de
Reclamação até mesmo contra atos de Prefeitos que contrariem decisões vinculantes do STF.
7.1.18.2. NATUREZA JURÍDICA DO INSTITUTO DA RECLAMAÇÃO144
A natureza jurídica da reclamação é um ponto de destaque na compreensão desse instituto. Diversos
juristas e ministros do Supremo Tribunal Federal apresentam diferentes perspectivas sobre como classificar a
reclamação. Vamos explorar algumas dessas visões:
■ Ação: Pontes de Miranda, em seus Comentários ao Código de Processo Civil, consideraa reclamação
como uma ação.
■ Recurso ou Sucedâneo Recursal: Moacyr Amaral Santos e Alcides de Mendonça Lima apresentam a
perspectiva de que a reclamação pode ser entendida como um recurso ou sucedâneo recursal.
■ Remédio Incomum: Orozimbo Nonato, citado por Cordeiro de Mello, sugere que a reclamação é um
remédio incomum.
■ Incidente Processual: Moniz de Aragão considera a reclamação como um incidente processual.
■ Medida de Direito Processual Constitucional: José Frederico Marques, em seu Manual de Direito
Processual Civil, a classifica como uma medida de direito processual constitucional.
■ Medida Processual de Caráter Excepcional: O Ministro Djaci Falcão destaca o caráter excepcional
da reclamação.
■ Instrumento de Extração Constitucional: O próprio Ministro Marco Aurélio, na Ementa da Rcl 336,
destaca que a reclamação é um instrumento de extração constitucional, destinado a preservar a competência e
garantir a autoridade das decisões do STF e STJ.
■ Simples Postulação Perante o Órgão Decisor: Grinover destaca que a reclamação não é uma ação,
recurso ou incidente, mas uma simples postulação perante o próprio órgão que proferiu a decisão para garantir
seu exato cumprimento.
■ Provedor Mandamental de Natureza Constitucional: Pedro Lenza destaca o caráter mandamental
e a natureza constitucional da reclamação.
📌Análise Crítica da Natureza Jurídica:
O professor Pedro Lenza destaca que Grinover contribui com uma interpretação que merece destaque:
144 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 200.
106
a reclamação é um verdadeiro exercício constitucional de direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de
direitos ou contra ilegalidades ou abusos de poder, conforme previsto no art. 5.º, XXXIV, "a" da Constituição
Federal.
Esse entendimento ganha respaldo em decisões do STF, como na ADI 2.480, de 02.04.2007, onde a
previsão da reclamação para o controle de constitucionalidade estadual foi aceita, consolidando a ideia de que
a reclamação é um instrumento mandamental e de natureza constitucional.
7.2. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE (ADC)145
📌 Histórico e Origem: A ADC foi introduzida no ordenamento jurídico pela Emenda Constitucional n.
3/1993, alterando o art. 102, I, “a”, e acrescentando os §§ 2.º e 4.º ao art. 103 da Constituição Federal. A
regulamentação do seu processo e julgamento ocorreu pela Lei n. 9.868/99.
📌Presunção Relativa e Presunção Absoluta: A presunção relativa de constitucionalidade de uma lei
é comum, mas a ADC visa transformá-la em presunção absoluta. Enquanto a primeira permite prova em
contrário, a presunção absoluta, uma vez estabelecida pela ADC, vincula todos os órgãos do Poder Judiciário e a
Administração Pública, impedindo qualquer declaração de inconstitucionalidade ou ação em desconformidade
com a decisão do STF.
📌Efeito Vinculante e Possibilidade de Revisão: O efeito vinculante da ADC não significa uma
imutabilidade eterna. O STF pode mudar sua posição, alterando a interpretação dada ao ato normativo federal.
No entanto, enquanto essa mudança não ocorrer, os juízes e tribunais devem obedecer ao efeito vinculante da
decisão.
📌Objeto da ADC: A ADC tem como objeto específico leis ou atos normativos federais. Diferentemente
da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) genérica, que abrange também leis ou atos normativos estaduais.
Está previsto no art. 102, I, “a”, CF.
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;
OBJETO DA ADI OBJETO DA ADC
Lei ou ato normativo federal ou estadual. Lei ou ato normativo federal.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Defensor Público/DPE-RS (Ano: 2022, CESPE/CEBRASPE) foi
145 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 200.
107
considerada errada a assertiva que dizia:
“Em razão das consequências econômicas da pandemia de COVID-19, determinado estado-membro promulgou
lei ordinária com o seguinte teor: “Ficam as instituições de ensino da educação infantil, ensino fundamental,
ensino médio e superior da rede privada do Estado obrigadas a conceder diferimento em suas mensalidades
em percentual mínimo de 30% (trinta por cento), enquanto durarem as medidas temporárias para
enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia de COVID-19”. A partir dessa
premissa, julgue o item que se segue, considerando a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e as
disposições da Constituição da República sobre a matéria.
Em se tratando de discussão envolvendo a compatibilidade da legislação estadual com a Constituição Federal,
compete ao STF apreciar a questão, por meio de ação direta de inconstitucionalidade ou ação declaratória de
constitucionalidade.”
📌Competência: O órgão competente para apreciar a ADC é o Supremo Tribunal Federal (STF),
conforme o art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, de forma originária.
📌Legitimidade: Antes da Emenda Constitucional n. 45/2004, apenas quatro entidades tinham
legitimidade para propor ADC: Presidente da República, Mesa do Senado Federal, Mesa da Câmara dos
Deputados e Procurador-Geral da República. No entanto, com a revogação do § 4.º e a nova redação do art. 103,
os legitimados tornaram-se os mesmos da ADI genérica.
7.2.1 PROCEDIMENTO (ADC)
📌Natureza e Ambivalência:
◾A ADC é apresentada quando se busca declarar a constitucionalidade de uma norma.
◾Existe uma ambivalência entre a ADC e a ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade). Se uma é
procedente, a outra é considerada improcedente.
📌Participantes:
◾O Procurador-Geral da República (PGR) deve ser ouvido previamente, emitindo um parecer sobre a
constitucionalidade da norma em questão.
◾ Não é consenso se o Advogado-Geral da União (AGU) deve ser citado na ADC, pois, diferentemente
da ADI, não há um ato ou texto impugnado na inicial.
📌Requisitos da Inicial:
◾A inicial deve demonstrar a controvérsia judicial que coloca em risco a presunção de
constitucionalidade da norma.
◾Se alegado vício formal de inconstitucionalidade, documentos relativos ao processo legislativo devem
ser anexados.
📌Tramitação
108
◾Petições iniciais ineptas ou manifestamente improcedentes são liminarmente indeferidas pelo
relator.
◾Contra essa decisão, cabe agravo, conforme o art. 15 da Lei n. 9.868/99.
📌Recurso e Prazos:
◾Contra a decisão monocrática do relator, cabe recurso de agravo interno para o Pleno do STF.
◾O prazo para interposição desse recurso é de 15 dias, contados em dias úteis.
📌Julgamento:
◾Após a manifestação do PGR, o relator elabora o relatório, enviado a todos os Ministros, e agenda o
julgamento.
◾Pode haver solicitação de esclarecimentos adicionais, designação de peritos, audiência pública ou
obtenção de informações de tribunais.
📌Votação e Quórum:
◾O quórum para instalação da sessão é o mesmo que na ADI: 8 Ministros.
◾ A declaração de constitucionalidade exige o voto da maioria absoluta dos 11 Ministros, ou seja, pelo
menos 6 votos favoráveis.
📌Intervenção de Terceiros e Desistência:
◾É vedada a intervenção de terceiros, embora a participação do amicus curiae seja admitida.
◾A desistência da ação após sua propositura não é permitida.
📌 Decisão Final:
◾A decisão é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos declaratórios.
◾Não pode ser objeto de ação rescisória.
ADI E ADC SÃO AÇÕES DÚPLICES OU AMBIVALENTES, OU SEJA, SÃO “AÇÕES COM SINAIS
TROCADOS”. A PROCEDÊNCIA DE UMA IMPLICA A IMPROCEDÊNCIA DA OUTRA146
Ação
■ ADI (ação direta de
inconstitucionalidade)
■ ADC (ação declaratória de
constitucionalidade)
Resultado do julgamento ■ (+) procedência ■ (–) improcedênciaConsequência em relação à lei ■ inconstitucionalidade ■ inconstitucionalidade
146 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 202.
109
7.2.2. EFEITOS DA DECISÃO (ADC)147
Os efeitos da decisão na Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) são estabelecidos pelo art.
102, § 2.º, criado pela EC n. 3/93. As decisões definitivas de mérito proferidas pelo STF nas ADCs têm os
seguintes efeitos:
◾Erga omnes: A decisão tem eficácia contra todos, aplicando-se de maneira geral.
◾Ex tunc: Os efeitos retroagem à origem, alcançando situações pretéritas.
◾Vinculante: A decisão é vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração
Pública federal, estadual, municipal e distrital, obrigando-os a seguirem o entendimento firmado pelo STF.
7.2.3. MEDIDA CAUTELAR (ADC)148
📌 Origens e Fundamentos: A Lei n. 9.868/99 introduziu a possibilidade de se requerer medida
cautelar nas Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC). Essa medida foi concebida como um
instrumento para garantir a eficácia da decisão final do Supremo Tribunal Federal (STF) nessas ações.
📌Fundamentação Legal: O artigo 21 da referida lei é central nesse contexto. Ele estabelece que o STF,
por decisão da maioria absoluta de seus membros, pode deferir pedido de medida cautelar na ADC. Essa
medida consiste na determinação de que juízes e tribunais suspendam o julgamento dos processos que
envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo.
📌 Prazos e Efeitos da Medida Cautelar: É importante ressaltar que a suspensão determinada pela
medida cautelar perdurará por 180 dias, contados a partir da publicação da parte dispositiva da decisão no
Diário Oficial da União. Esse prazo é estabelecido pela lei para que o tribunal julgue a ação declaratória. Após
esse período, sem julgamento, a eficácia da medida cautelar cessa.
📌Efeito Vinculante e Erga Omnes: Uma questão relevante foi levantada quanto à possibilidade de
atribuição de efeito vinculante e erga omnes em sede de liminar na ADC. A jurisprudência do STF, consolidada
no julgamento da ADC (MC) 4, afirma que é perfeitamente possível a atribuição desses efeitos, mesmo em
decisões não definitivas de mérito. Isso se justifica pelo poder geral de cautela da Corte, sendo que tais decisões
podem ser preservadas pelo instrumento da reclamação (CF, art. 102, I, “l”).
📌 Indeferimento da Cautelar e Efeitos Ambivalentes: Caso a medida cautelar seja indeferida, em
razão da natureza ambivalente da ação, esse indeferimento terá efeitos semelhantes à procedência da Ação
Direta de Inconstitucionalidade (ADI). Assim, se a Corte se manifestar no dispositivo da decisão, respeitando os
requisitos legais, é possível estabelecer o efeito vinculante e erga omnes em relação a essa decisão,
148 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 203.
147 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 203.
110
equiparando-a à concessão da cautelar em ADI.
7.3. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF)149
7.3.1. LOCALIZAÇÃO (ADPF)150
A localização da arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) está prevista no § 1.º do
art. 102 da Constituição Federal de 1988, que confere ao Supremo Tribunal Federal (STF) a competência para
apreciá-la conforme a legislação. A Lei n. 9.882/99, ao regulamentar esse dispositivo constitucional, estabeleceu
as regras procedimentais para a ADPF. Antes da promulgação dessa lei, o STF considerou que o art. 102, § 1.º,
da CF/88 possuía eficácia limitada, exigindo uma legislação específica para que a Suprema Corte pudesse
analisar a ação constitucional. Essa interpretação foi manifestada em decisão como a Pet 1.140 AgR, julgada em
02.05.1996 e publicada no DJ de 31.05.1996.
7.3.2. OBJETO — HIPÓTESES DE CABIMENTO (ADPF)151
A Lei n. 9.882/99, em seu artigo 1.º, caput, estabelece a arguição autônoma da ADPF. Nessa modalidade,
busca-se evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público. É crucial
compreender que há um caráter preventivo na primeira situação, visando evitar a lesão, e um caráter
repressivo na segunda, buscando reparar a lesão já ocorrida.
É importante destacar que o nexo de causalidade entre a lesão ao preceito fundamental e o ato do
Poder Público deve ser evidente. Essa lesão não está restrita apenas a atos normativos, podendo derivar de
qualquer ato administrativo, incluindo decretos regulamentares.
📌Arguição Incidental: Controvérsia Constitucional Relevante: A segunda hipótese de cabimento
da ADPF, prevista no parágrafo único do art. 1.º da Lei n. 9.882/99, é a arguição incidental. Nesse caso, a ADPF é
cabível quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal,
estadual, municipal (e, por consequência, distrital).
Para que essa modalidade seja admitida, é necessário demonstrar a existência de uma controvérsia
judicial relevante na aplicação do ato normativo que viola o preceito fundamental. Destaca-se que essa
modalidade se restringe a atos normativos e exige a demonstração de uma controvérsia judicial concreta,
indicando a necessidade de uma demanda real. O art. 6.º, § 2.º, da Lei n. 9.882/99 permite ao relator ouvir as
partes nos processos que ensejaram a arguição, reforçando a ideia de antecipação do entendimento da
Suprema Corte sobre a matéria.
📌 Cisão Funcional e Divergência Jurisdicional: A ADPF incidental, conforme observada por Gilmar
Mendes, apresenta uma cisão funcional no plano vertical, diferenciando-se da cisão funcional horizontal
presente no art. 97. Além disso, destaca-se a necessidade de comprovação da divergência jurisdicional
relevante na aplicação do ato normativo, indicando a existência de uma demanda concreta.
151 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 203.
150 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 203.
149 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 203.
111
📌Análise em Abstrato de Recepção de Lei ou Ato Normativo: A ADPF também pode ter por objeto
ato editado antes da Constituição, possibilitando sua utilização como instrumento de análise em abstrato de
recepção de lei ou ato normativo. Conforme observado por Gilmar Mendes, a revogação da norma editada
antes do novo ordenamento jurídico não impede o exame da matéria em sede de ADPF, pois o que se busca é a
declaração de ilegitimidade ou não recepção da norma pela ordem constitucional superveniente.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Defensor Público - DPE-SE (Ano: 2022, CESPE/CEBRASPE) foi
considerado o gabarito da questão a assertiva prevista na letra “b”:
À luz da Lei n.º 9.882/1999 e da jurisprudência do STF, assinale opção correta acerca da Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).
a. A ADPF é o meio adequado para fazer o controle de constitucionalidade de lei estadual posterior à CF
de 1988.
b. A ADPF é cabível quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei municipal
anterior à CF de 1988.
c. A ADPF tem natureza jurídica de norma constitucional de caráter autoaplicável.
d. Admite-se a utilização da ADPF em face de atos estatais ainda não aperfeiçoados.
e. Poderá o relator conceder a liminar na ADPF, sendo desnecessário submetê-la a referendo do Tribunal
Pleno.
Nesse sentido, para prova para o cargo de Juiz de Direito Substituto - TJ-MG (Ano: 2022, FGV) foi considerado o
gabarito da questão a assertiva prevista na letra “A”:
Em relaçãodifuso, quando as circunstâncias o justificam.
1.4. CONSTITUCIONALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE8
1.4.1. CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE9
📌Definição: Refere-se ao fenômeno em que uma lei ou ato normativo inicialmente inconstitucional se
torna constitucional ao longo do tempo. Esse fenômeno é geralmente inadmitido, pois os vícios de
inconstitucionalidade intrínsecos não podem ser corrigidos.
📌Exceções à regra:Há casos em que a Constitucionalidade Superveniente é permitida por decisão
judicial. Exemplo: Julgamento da ADI 2.240 e da ADO 3.682, pela qual foi viabilizada a “correção” do processo de
criação do município Luís Eduardo Magalhães.
Outra situação citada pelo professor Pedro Lenza é o fato de que a “convalidação dos extraordinários
vícios de inconstitucionalidade se deu pela EC n. 57/2008, que, então, poderia ser um “triste”, porque
flagrantemente “inconstitucional”, exemplo de constitucionalidade superveniente por emenda constitucional e,
assim, decisão política do parlamento, sempre passível, nesse caso específico, de controle judicial”.10
10 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 122.
9 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 122.
8 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 122.
7 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 122.
12
1.4.2. INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE11
📌Definição: A inconstitucionalidade superveniente é um fenômeno jurídico que ocorre quando uma
lei ou ato normativo, que inicialmente era considerado constitucional e não possuía qualquer vício de
inconstitucionalidade, torna-se posteriormente inconstitucional devido a mudanças nas circunstâncias ou na
interpretação da Constituição
O professor Pedro Lenza explica que, em regra, esse fenômeno não ocorre e cita dois exemplos da
jurisprudência do do STF que afastam essa possibilidade em razão da caracterização de outros institutos
específicos e próprios, são eles:
◾Lei editada antes da nova Constituição, em que ou a lei é compatível e será recepcionada, ou a lei é
incompatível e, então, nesse caso, será revogada por não recepção;
◾Lei editada na vigência da nova Constituição, mas com a superveniência de emenda constitucional
futura que altera o fundamento de constitucionalidade, em que o STF entende que, se a lei foi editada já na
vigência da nova Constituição sem nenhum tipo de vício, eventual emenda constitucional que mude o
parâmetro de controle pode deixar de assegurar validade à referida norma, e, assim, a nova emenda
constitucional revogaria a lei em sentido contrário. Não se trata, portanto, do fenômeno de
inconstitucionalidade superveniente.
📌Exceções à regra: A Inconstitucionalidade Superveniente é possível em casos de:
◾Mutação Constitucional: Refere-se a uma mudança no sentido interpretativo do parâmetro de
constitucionalidade. Exemplo: Alteração da interpretação da Constituição para permitir a união estável
homoafetiva.
◾Mudança no Substrato Fático da Norma: Não envolve uma alteração no parâmetro da
Constituição, mas sim na situação de fato que não era clara na primeira interpretação. Exemplo: Mudança na
percepção dos riscos à saúde do amianto ao longo do tempo.
Exemplo: Inicialmente, o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a constitucionalidade de uma lei
federal que permitia o uso controlado de uma forma específica do amianto (asbesto branco). No entanto, em
um momento posterior, essa disposição da lei se tornou inconstitucional devido a mudanças nas circunstâncias
de fato relacionadas ao amianto. O substrato fático da norma mudou, pois novas informações e avanços
tecnológicos e de pesquisa revelaram que o amianto apresentava riscos significativamente maiores à saúde e
ao meio ambiente do que se pensava inicialmente. Essa mudança nas circunstâncias fez com que a lei, que
antes era considerada constitucional, passasse a ser vista como inconstitucional, pois não estava mais de
acordo com os princípios constitucionais de proteção à saúde, segurança do trabalho e ao meio ambiente.
Portanto, a norma passou por um processo de inconstitucionalização devido às mudanças nas circunstâncias
do uso do amianto. Isso demonstra como o contexto em que uma lei é aplicada pode evoluir ao longo do tempo
e afetar sua constitucionalidade.
11 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 122.
13
REGRA12 EXCEÇÃO13
◾proibição do fenômeno da constitucionalidade
superveniente (vício congênito — ato nulo)
◾ ADI 2.240 e ADO 3.682: caso Luís Eduardo
Magalhães — possibilidade de constitucionalidade
superveniente decorrente de decisão judicial
◾ EC n. 57/2008: correção de vício congênito por
decisão política do parlamento
◾ proibição do fenômeno da inconstitucionalidade
superveniente (lei nasceu “perfeita”, sem vício formal
e sem vício material)
◾mutação constitucional
◾mudança do substrato fático da norma
1.5. CONTROLE DE LEGALIDADE E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
1. Controle de legalidade: é inerente ao direito administrativo, pois se destina à aferição da validade de
normas infralegais em relação à legislação.
2. Controle de constitucionalidade: é inerente ao direito constitucional, sendo direcionado para aferir a
validade de normas infraconstitucionais em relação à Constituição. Trata-se de uma atividade na
qual o sujeito controlador verifica a existência ou não de compatibilidade formal e material entre o
objeto, o ato normativo (previsto no Art. 59 da CF), e o objeto paradigma, a Constituição.
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - (EC) emendas à Constituição;
II – (LC) leis complementares;
III – (LO) leis ordinárias;
IV – (LD) leis delegadas;
V – (MP) medidas provisórias;
VI – (DL) decretos legislativos;
VII – (R) resoluções.
Parágrafo único. LC disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
1.6. CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE14
Segundo o professor Flávio Martins, “Decorre da posição atual do Supremo Tribunal Federal, segundo a
14MAZZUOLI. Valerio de Oliveira Teoria geral do controle de convencionalidade no direito brasileiro. Disponível em:
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/46/181/ril_v46_n181_p113.pdf. Acesso em 01 de novembro de 2023.
13 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 122.
12 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 122.
14
qual os Tratados Internacionais de Direitos Humanos têm forma de norma supralegal e infraconstitucional ”15
É a verificação da compatibilidade das leis e atos normativos com os tratados internacionais com
força supralegal.
A Emenda Constitucional no 45/04, que acrescentou o § 3o ao art. 5o da Constituição, trouxe a
possibilidade de os tratados internacionais de direitos humanos serem aprovados com um quorum qualificado,
a fim de passarem (desde que ratificados e em vigor no plano internacional) de um status materialmente
constitucional para a condição (formal) de tratados “equivalentes às emendas constitucionais”. Tal acréscimo
constitucional trouxe ao direito brasileiro um novo tipo de controle à produção normativa doméstica, até então
desconhecido: o controle de convencionalidade das leis.
Com isso, as leis internas estariam sujeitas a um duplo processo de compatibilização vertical,
devendo obedecer aos comandos previstos na Carta Constitucional, bem como aos previstos em tratados
internacionais de direitos humanos regularmente incorporados ao ordenamento jurídicoao controle de constitucionalidade, analise as afirmativas a seguir.
I. A arguição de descumprimento de preceito fundamental será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, em se
tratando de controle de constitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Federal.
II. A arguição de descumprimento de preceito fundamental é cabível em caso de lei vigente anterior à
Constituição Federal em relação à qual se pretende o controle.
III. Dentre os legitimados a propor a arguição de descumprimento de preceito fundamental está o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
IV. A decisão que julgar procedente ou improcedente a ação de descumprimento de preceito fundamental é
irrecorrível, mas cabível ação rescisória.
Está correto o que se afirma em
a. I, II e III, somente.
b. I e II, somente.
c. I, II, III e IV.
d. II e IV, somente.
⚠ATENÇÃO
112
A arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) é instrumento eficaz de controle da
inconstitucionalidade por omissão. A ADPF pode ter por objeto as omissões do poder público, quer totais ou
parciais, normativas ou não normativas, nas mesmas circunstâncias em que ela é cabível contra os atos em
geral do poder público, desde que essas omissões se afigurem lesivas a preceito fundamental, a ponto de
obstar a efetividade de norma constitucional que o consagra. STF. Plenário. ADPF 272/DF, Rel. Min. Cármen
Lúcia, julgado em 25/3/2021 (Info 1011)."
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Promotor de Justiça do MPE-AM (Ano: 2023; Banca:
CESPE/CEBRASPE) foi considerada correta a seguinte assertiva considerando a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (STF): “A arguição de descumprimento de preceito fundamental é instrumento eficaz de
controle de inconstitucionalidade por omissão”.
7.3.3. PRECEITO FUNDAMENTAL — CONCEITO (ADPF)152
📌Veto como Ato Político e a Questão da ADPF: O STF ainda não apresentou uma definição precisa
de preceito fundamental. Em algumas situações, os ministros esclareceram o que não é considerado preceito
fundamental. Um exemplo disso é a análise da ADPF 1-RJ, na qual o Tribunal não conheceu da ação proposta
pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B) contra o veto parcial do prefeito do Rio de Janeiro a um projeto de
lei. A decisão baseou-se na consideração de que o veto constitui um ato político do Poder Executivo, não
enquadrável no conceito de ato do Poder Público previsto na Lei n. 9.882/99.
Cumpre salientar que, estabelecida a regra de que o veto enquanto ato político não pode ser objeto de
ADPF, há uma exceção quanto à admissibilidade de ADPF contra veto por inconstitucionalidade.
EXEMPLOS DE PRECEITO
FUNDAMENTAL
Na ADPF 405 MC/RJ, a Min. Rosa
Weber afirmou que poderiam ser
considerados preceitos
fundamentais
⤷ A separação e independência entre os Poderes;
⤷ O princípio da igualdade; 
⤷ O princípio federativo;
⤷ A garantia de continuidade dos serviços públicos;
⤷ Os princípios e regras do sistema orçamentário (art. 167, VI e X,
da CF/88)
⤷ O regime de repartição de receitas tributárias (arts. 34, V e 158,
III e IV; 159, §§ 3º e 4º; e 160 da CF/88); 
⤷ A garantia de pagamentos devidos pela Fazenda Pública em
ordem cronológica de apresentação de precatórios (art. 100 da
CF/88).
152 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 204.
113
7.3.4. COMPETÊNCIA (ADPF)153
A arguição de descumprimento de preceito fundamental será apreciada pelo STF (competência
originária).
7.3.5. LEGITIMIDADE (ADPF)154
Os legitimados para propor a ADPF são os mesmos da ADI genérica. Estão previstos no art. 103, I a IX,
da Constituição Federal de 1988 (CF/88) e no art. 2.º, I a IX, da Lei n. 9.868/99.
Além disso, aplica-se a mesma lógica de pertinência temática discutida na ADI genérica.
O art. 2.º, II, da Lei n. 9.882/99 permitia a legitimação para qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato
do Poder Público. Esse dispositivo foi vetado., no entato, apesar do veto, o art. 2.º, § 1.º, da mesma lei
estabelece uma faculdade.
Na hipótese do inciso II, faculta-se ao interessado, mediante representação, solicitar a propositura de
ADPF ao Procurador-Geral da República.
O Procurador-Geral examinará os fundamentos jurídicos do pedido e decidirá sobre o cabimento do
ingresso em juízo.
7.3.6. PROCEDIMENTO (ADPF). PARTICULARIDADES DO PRINCÍPIO DA
SUBSIDIARIEDADE155
A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental é um instrumento constitucional de controle
de constitucionalidade, regulamentado pela Lei n. 9.882/99. Inicia-se com a propositura da ação diretamente no
Supremo Tribunal Federal (STF) por um dos legitimados.
📌 Requisitos da Petição Inicial: Ao propor a ADPF, o requerente deve atentar para a correta
elaboração da petição inicial. Esta deve conter:
a) Indicação do preceito fundamental violado;
b) Indicação do ato questionado;
c) Prova da violação do preceito fundamental;
d) Pedido com suas especificações;
e) Comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito
fundamental.
A petição, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, deve ser apresentada em duas vias,
contendo cópias do ato questionado e documentos necessários para comprovar a impugnação.
📌Análise Liminar e Recurso de Agravo: O relator sorteado analisará a regularidade formal da
petição inicial. Caso falte algum requisito ou a inicial seja considerada inepta, o relator indeferirá a petição,
155 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 205.
154 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 204.
153 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 204.
114
sendo cabível o recurso de agravo, no prazo de 5 dias, para atacar essa decisão.
📌Princípio da Subsidiariedade: Conforme o art. 4.º, § 1.º, da Lei n. 9.882/99, a ADPF não será
admitida quando houver qualquer outro meio eficaz capaz de sanar a lesividade. Esse é o princípio da
subsidiariedade, que condiciona o ajuizamento da ação à ausência de outro meio processual apto a solucionar
eficazmente a lesão indicada.
📌Evolução do Princípio da Subsidiariedade no STF: O STF entende que a subsidiariedade deve ser
interpretada no contexto da ordem constitucional global, considerando a inexistência de outro meio eficaz de
sanar a lesão. Isso compreende processos ordinários e recursos extraordinários, não excluindo, a priori, a
utilização da ADPF.
📌Tramitação da ADPF no STF:
◾Pedido de Liminar: Se houver pedido de liminar, o relator solicitará informações necessárias às
autoridades responsáveis pelo ato questionado. Podendo, ainda, ouvir as partes, requisitar informações
adicionais, designar perito ou comissão de peritos, ou fixar data para declarações em audiência pública.
◾Participação do Amicus Curiae: O STF tem admitido a participação de amicus curiae na ADPF,
aplicando o art. 7.º, § 2.º, da Lei n. 9.868/99, desde que demonstrada a relevância da matéria e a
representatividade dos postulantes.
📌 Decisão e Recursos: Após ouvir o Ministério Público, o relator lança o relatório e pede dia para o
julgamento. A decisão sobre a ADPF será proferida pelo quorum da maioria absoluta, sendo irrecorrível e não
suscetível de ação rescisória.
📌Embargos de Declaração e Reclamação: Embora a lei não aborde, o professor Pedro Lenza destaca
que considera cabível os embargos de declaração, tendo em vista sua natureza jurídica de integração e
esclarecimento da decisão. Além disso, a lei assegura o cabimento de reclamação contra o descumprimento da
decisão proferida pelo STF.
7.3.7. EFEITOS DA DECISÃO (ADPF)156
📌Comunicação e Interpretação da Decisão: Após o julgamento da ADPF, o STF comunicará às
autoridades ou órgãos responsáveispelos atos questionados, fixando as condições e o modo de interpretação e
aplicação do preceito fundamental em questão. Esse processo busca assegurar a correta implementação da
decisão em âmbito prático.
📌Autoaplicabilidade e Cumprimento Imediato: A decisão proferida na ADPF é imediatamente
autoaplicável. O presidente do STF determinará o imediato cumprimento da decisão, sendo que o acórdão será
156 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 205.
115
lavrado posteriormente. Isso evidencia a eficácia célere da medida.
📌 Publicação e Efeitos Temporais: Conforme o art. 10, § 2.º, da Lei n. 9.882/99, no prazo de 10 dias, a
contar do trânsito em julgado da decisão, sua parte dispositiva será publicada em seção especial do Diário da
Justiça e do Diário Oficial da União. A decisão terá eficácia contra todos (erga omnes), efeito vinculante em
relação aos demais órgãos do Poder Público, além de efeitos retroativos (ex tunc), atingindo situações
anteriores ao julgamento.
📌 Exceções e Restrições aos Efeitos: Assim como na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), a
declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo na ADPF não é imune a exceções. Em razão de
razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, o STF, por maioria qualificada de 2/3 de seus
membros, pode restringir os efeitos da declaração. A Corte pode decidir que a eficácia da decisão só ocorra a
partir do trânsito em julgado (ex nunc) ou de outro momento fixado.
7.3.7.1. QUESTÕES RELEVANTES
📌É possível, em tese, que seja proposta ADPF contra decisão judicial?157
SIM. Segundo o STF (ADPF 127, decisão monocrática), conforme o art. 1º, Lei 9.882/99, a ADPF será
proposta perante o STF, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do
Poder Público.
Quando a lei fala em "ato do poder público", abrange não apenas leis ou atos normativos, mas também
outros atos do poder público, como uma decisão judicial.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Promotor de Justiça Substituto - MPE-SC (Ano: 2021,
CESPE/CEBRASPE) foi considerada correta a assertiva que dizia:
“A arguição de descumprimento de preceito fundamental pode ter por objeto decisões judiciais.”
📌É possível que seja proposta ADPF contra decisão judicial mesmo que já tenha havido trânsito em
julgado?56
NÃO. Segundo o STF (ADPF 81 MC, decisão monocrática, Info 810), não cabe ADPF contra decisão
judicial transitada em julgado. Este instituto de controle concentrado de constitucionalidade não tem como
função desconstituir a coisa julgada.
📌É cabível o ajuizamento de ADPF contra interpretação judicial de que possa resultar lesão a
preceito fundamental?
SIM. Entendimento do STF na ADPF 484/AP.
157CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Não cabimento de ADPF contra decisão judicial transitada em julgado. Buscador Dizer o Direito, Manaus.
Disponível em: . Acesso em: 19/08/2021
116
📌É possível que seja proposta ADPF contra súmula (comum ou vinculante)?56
SIM. É possível o ajuizamento de ADPF contra súmula de jurisprudência, quando o enunciado tiver
preceito geral e abstrato. STF. Plenário. ADPF 501-AgR, Rel. para acórdão Min. Ricardo Lewandowski, julgado
em 14/09/2020.
📌A ADPF pode ter como objeto as omissões do Poder Público?158
SIM. ADPF pode ter por objeto as omissões do poder público, quer totais ou parciais, normativas ou não
normativas, nas mesmas circunstâncias em que ela é cabível contra os atos em geral do poder público, desde
que essas omissões se afigurem lesivas a preceito fundamental, a ponto de obstar a efetividade de norma
constitucional que o consagra. STF. Plenário. ADPF 272/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 25/3/2021 (Info
1011).
📌É possível de conhecimento da ADPF mesmo que a lei atacada tenha sido revogada antes do julgamento?159
SIM. A revogação da Lei atacada na ADPF por outra lei local não retira o interesse de agir no feito. Isso
porque persiste a utilidade da prestação jurisdicional com o intuito de estabelecer, com caráter erga
omnes e vinculante, o regime aplicável às relações jurídicas estabelecidas durante a vigência da norma
impugnada, bem como no que diz respeito a leis de idêntico teor aprovadas em outros Municípios. A
ADPF não carece de interesse de agir em razão da revogação da norma objeto de controle, máxime ante
a necessidade de fixar o regime aplicável às relações jurídicas estabelecidas durante a vigência da lei,
bem como no que diz respeito a leis de idêntico teor aprovadas em outros Municípios. Trata-se da solução mais
consentânea com o princípio da eficiência processual e o imperativo aproveitamento dos atos já praticados de
maneira socialmente proveitosa. STF. Plenário. ADPF 449/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 8 e 9/5/2019 (Info
939).
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Delegado de Polícia - Edital nº 01 - PC-AM (Ano: 2022, FGV) foi
considerado o gabarito da questão a assertiva prevista na letra “D”:
O Procurador-Geral do Município Alfa reuniu-se com o Prefeito Municipal e o Presidente da Câmara Municipal,
para informar que determinada entidade de classe de âmbito nacional ingressara com arguição de
descumprimento de preceito fundamental (ADPF), na qual sustenta a inconstitucionalidade da Lei municipal nº
XX/1987, em razão da afronta a princípios fundamentais da Constituição da República, almejando que isto seja
declarado pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Ao responder às perguntas formuladas, o Procurador-Geral do Município informou corretamente que
a. A ADPF não seria conhecida, pois a entidade que a ajuizou não tem legitimidade para fazê-lo.
b. A Lei municipal nº XX não poderia ser submetida, nas circunstâncias indicadas, ao controle concentrado
de constitucionalidade perante o STF.
c. A procedência do pedido somente produzirá efeitos em relação às situações concretas descritas na
159CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Possibilidade de conhecimento da ADPF mesmo que a lei atacada tenha sido revogada antes do julgamento, se
persistir a utilidade em se proferir decisão com caráter erga omnes e vinculante. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
.
158CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Cabe ADPF quando se alega que está havendo uma omissão por parte do poder público. Buscador Dizer o Direito,
Manaus. Disponível em: .
117
ADPF, não afetando a vigência da Lei municipal nº XX.
d. Ainda que o pedido seja julgado procedente, com a declaração de inconstitucionalidade da Lei
municipal nº XX, o Poder Legislativo pode aprovar outra lei de idêntico teor.
e. A procedência do pedido obstará que o Poder Executivo pratique atos administrativos com base na lei
impugnada e que o Poder Legislativo edite outra lei com o mesmo teor.
📌É possível que seja celebrado um acordo no bojo de uma arguição de descumprimento de preceito
fundamental (ADPF)?160
SIM. É possível a celebração de acordo num processo de índole objetiva, como a ADPF, desde que
fique demonstrado que há no feito um conflito intersubjetivo subjacente (implícito), que comporta
solução por meio de autocomposição. Vale ressaltar que, na homologação deste acordo, o STF não irá
chancelar ou legitimar nenhuma das teses jurídicas defendidas pelas partes no processo. O STF irá apenas
homologar as disposições patrimoniais que forem combinadas e que estiverem dentro do âmbito da
disponibilidade das partes. A homologação estará apenas resolvendo um incidente processual, com vistas a
conferir maior efetividade à prestação jurisdicional. STF. Plenário. ADPF 165/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
julgado em 1º/3/2018 (Info 892).
📌ADPF e ADI são semprefungíveis entre si?
Não. A fungibilidade não será possível quando a parte autora incorrer em erro grosseiro. É o caso, por
exemplo, de uma ADPF proposta contra uma Lei editada em 2013, ou seja, quando manifestamente seria
cabível a ADI por se tratar de norma posterior à CF/88. STF. Plenário. ADPF 314 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio,
julgado em 11/12/2014 (Info 771).161
Contudo, vale ressaltar que, em regra, a ADPF e a ADI são fungíveis entre si. Assim, o STF reconhece ser
possível a conversão da ADPF em ADI quando imprópria a primeira.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Promotor de Justiça Substituto - MPE-SC (Ano: 2021,
CESPE/CEBRASPE) foi considerada correta a assertiva que dizia:
“Ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto seja a discussão acerca da recepção, pela CF, de determinada
lei ou ato normativo pode ser admitida como arguição de descumprimento de preceito fundamental, uma vez
preenchidos seus respectivos requisitos, com base na fungibilidade.”
📌É possível ADPF para impugnar normas secundárias?
A ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas
secundárias e de caráter tipicamente regulamentar. STF. Plenário. ADPF 210 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki,
julgado em 06/06/2013.162
162CAVALCANTE, Márcio André Lopes. ADPF não pode ser usada para impugnar normas secundárias. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
161CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Fungibilidade entre ADPF e ADI. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
160CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É possível celebrar acordo em ADPF. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
118
📌É possível que seja proposta ADPF visando discutir decisões tomadas em recurso extraordinário
com repercussão geral?
NÃO.
3. Ainda, já estabelecido por esta Suprema Corte ser incabível arguição de descumprimento de preceito
fundamental que busca rediscutir decisões tomadas em recurso extraordinário com repercussão geral,
ou que tenha pretenso efeito rescisório.
A ADPF não se presta a rever ou rescindir, mesmo que em parte e colateral ou indiretamente, a decisão
tomada em recurso extraordinário – no caso, a decisão homologatória do acordo. (STF, ADPF 939, Relator(a):
ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 02/05/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-088 DIVULG 06-05-2022
PUBLIC 09-05-2022)
ADPF e subsidiariedade
1. Na ADPF 33, definiu-se interpretação jurídica do requisito da subsidiariedade, o óbice processual
consistente em pressuposto negativo de admissibilidade, previsto no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999, no
sentido de que a cláusula de subsidiariedade impõe a inexistência de outro meio tão eficaz e definitivo
quanto a ADPF para sanar a lesividade, em regra, no universo do sistema concentrado de jurisdição
constitucional. 2. A subsidiariedade foi objeto de desenvolvimento interpretativo por este Supremo Tribunal
Federal, em visão holística dos meios disponíveis para sanar, de modo adequado, a lesividade arguida. Assim,
por exemplo, no sentido do não atendimento do requisito se
(i) houver solução da controvérsia em sede de repercussão geral;
(ii) pretender-se utilizar a ação direta como sucedâneo recursal; ou
(iii) a lesão puder ser sanada em sede de recurso extraordinário em tramitação, mesmo que inexistente outra
ação direta cabível na hipótese. (STF, ADPF 939, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em
02/05/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-088 DIVULG 06-05-2022 PUBLIC 09-05-2022)
7.3.8. O PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 1.º DA LEI N. 9.882/99 É
INCONSTITUCIONAL (ARGUIÇÃO INCIDENTAL)?163
📌Competência do STF e a ADI: A Constituição confere ao Supremo Tribunal Federal (STF) a
competência para apreciação da arguição de preceito fundamental, conforme previsto na Lei n. 9.882/99. Antes
dessa lei, a competência do STF em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) limitava-se a leis ou atos
normativos federais ou estaduais, excluindo os municipais e anteriores à Constituição.
📌ADI 2.231 e a Questão da Constitucionalidade: A constitucionalidade do parágrafo único do art. 1.º
da Lei n. 9.882/99 foi questionada na ADI 2.231. Em 21.06.2018, a Corte resolveu uma questão de ordem
convertendo o julgamento cautelar em diligência. O objetivo era possibilitar a devida instrução do processo
para que a decisão final não fosse precária.
163 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 206
119
📌Argumentos em Favor da Constitucionalidade: O Ministro Gilmar Ferreira Mendes destaca pontos
favoráveis à constitucionalidade do parágrafo único. Ele ressalta que a ADPF surge como um instrumento eficaz
para combater a "guerra de liminares". Além disso, destaca que permite a antecipação de decisões sobre
controvérsias constitucionais relevantes, evitando desfechos definitivos após longos anos.
📌Contribuições da ADPF Incidental: Pedro Lenza destaca ainda que a ADPF incidental pode
solucionar de forma definitiva e com eficácia geral controvérsias relevantes sobre a legitimidade do direito
ordinário pré-constitucional frente à nova Constituição. Isso representa uma mudança significativa no sistema
brasileiro de controle de constitucionalidade.
📌Eficiência da Nova Lei: O ministro Gilma Mendes argumenta que as decisões proferidas pelo STF
em processos de ADPF incidental fornecerão diretrizes seguras para o julgamento sobre a legitimidade ou
ilegitimidade de atos semelhantes editados por diversas entidades municipais. Ele defende que essa
abordagem é superior a outras alternativas que poderiam agravar a crise do Supremo Tribunal Federal.
Em primeiro lugar, porque permite a antecipação de decisões sobre controvérsias constitucionais relevantes,
evitando que elas venham a ter um desfecho definitivo após longos anos, quando muitas situações já se
consolidaram ao arrepio da ‘interpretação autêntica’ do Supremo Tribunal Federal”.
“Em segundo lugar, porque poderá ser utilizado para — de forma definitiva e com eficácia geral — solver
controvérsia relevante sobre a legitimidade do direito ordinário pré-constitucional em face da nova
Constituição que, até o momento, somente poderia ser veiculada mediante a utilização do recurso
extraordinário.”
“Em terceiro, porque as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nesses processos, haja vista a
eficácia erga omnes e o efeito vinculante, fornecerão a diretriz segura para o juízo sobre a legitimidade ou a
ilegitimidade de atos de teor idêntico, editados pelas diversas entidades municipais. A solução oferecida pela
nova lei é superior a uma outra alternativa oferecida, que consistiria no reconhecimento da competência dos
Tribunais de Justiça para apreciar, em ação direta de inconstitucionalidade, a legitimidade de leis ou atos
normativos municipais em face da Constituição Federal. Além de ensejar múltiplas e variadas interpretações,
essa solução acabaria por agravar a crise do Supremo Tribunal Federal, com a multiplicação de recursos
extraordinários interpostos contra as decisões proferidas pelas diferentes Cortes estaduais” (Gilmar Ferreira
Mendes, Revista Jurídica Virtual, n. 7, dez./1999).
7.3.9. PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR (ADPF)164
📌Condições para Concessão: O art. 5.º da Lei n. 9.882/99 define que o Supremo Tribunal Federal
(STF), por decisão da maioria absoluta de seus membros (pelo menos 6 Ministros), pode deferir o pedido de
medida liminar na ADPF.
📌 Situações de Extrema Urgência: Em casos de extrema urgência, perigo de lesão grave ou durante o
período de recesso, o relator pode conceder a liminar ad referendum do Tribunal Pleno, garantindo assim uma
164 Lenza, Pedro. Direitoconstitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 206.
120
resposta rápida e eficaz diante de circunstâncias excepcionais.
📌Procedimento para Concessão da Liminar: O relator, ao analisar o pedido de medida liminar, tem
a prerrogativa de ouvir os órgãos ou autoridades responsáveis pelo ato questionado, assim como o
Advogado-Geral da União ou o Procurador-Geral da República, no prazo comum de 5 dias.
📌Abrangência da Liminar: A liminar pode assumir diversas formas, podendo consistir na
determinação de que juízes e tribunais suspendam o andamento de processo, os efeitos de decisões judiciais
ou qualquer outra medida relacionada à matéria objeto da ADPF. Importante observar que essa suspensão não
se aplica se decorrente da coisa julgada.
📌Exemplos Práticos e Posicionamentos do STF:
◾ No caso da ADI 2.231-MC/DF, o Ministro Néri da Silveira votou pelo deferimento de liminar
suspendendo a eficácia do § 3.º do art. 5.º da Lei n. 9.882/99, argumentando que este se relacionava à arguição
incidental em processos em concreto, vedada sua instituição por lei, conforme seu entendimento (pendente).
◾Contudo, o Ministro Sepúlveda Pertence, relator da ADPF 77, deferiu liminar para suspender todos os
processos que questionavam a constitucionalidade do art. 38 da Lei n. 8.880/94, instituidora do Plano Real, até
o julgamento de mérito da referida ação.
📌Atual Posicionamento do STF: Atualmente, o STF tem aplicado em sua integralidade o art. 5.º, § 3.º,
da Lei n. 9.882/99, superando o posicionamento anterior do Min. Néri da Silveira no tocante à medida liminar.
📌 OBSERVAÇÃO
MEDIDA CAUTELAR
REPRESENTAÇÃO
INTERVENTIVA
A liminar poderá consistir na determinação de que se suspenda o andamento de
processo ou os efeitos de decisões judiciais ou administrativas ou de qualquer outra
medida que apresente relação com a matéria objeto da representação interventiva.
ADI
A medida cautelar, dotada de EFICÁCIA CONTRA TODOS, será concedida com EFEITO
EX NUNC, salvo se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa.
A concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso existente
(EFEITO REPRISTINATÓRIO), salvo expressa manifestação em sentido contrário.
ADO
A medida cautelar poderá consistir na suspensão da aplicação da lei ou do ato
normativo questionado, no caso de omissão parcial, bem como na suspensão de
processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda em outra
providência a ser fixada pelo Tribunal.
ADC
O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus membros,
poderá deferir pedido de medida cautelar na ação declaratória de
121
constitucionalidade, consistente na determinação de que os juízes e os Tribunais
suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da lei ou do
ato normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo.
ADPF
A liminar poderá consistir na determinação de que juízes e tribunais suspendam o
andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra
medida que apresente relação com a matéria objeto da arguição de
descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Promotor de Justiça Substituto/MPE-SC (Ano: 2021, CESPE/CEBRASPE)
foi considerada errada a assertiva que dizia:
“No caso de ação direta de inconstitucionalidade, é possível medida cautelar para suspender o julgamento de
processos que envolvam a aplicação do ato normativo objeto de impugnação até decisão definitiva, hipótese
inexistente no âmbito de ação declaratória de constitucionalidade.”
7.3.10. ADPF PODE SER CONHECIDA COMO ADI? SE SIM, O PRINCÍPIO DA
FUNGIBILIDADE TERIA NATUREZA AMBIVALENTE? OU SEJA, ADI PODERIA SER
CONHECIDA COMO ADPF?165
A resposta é sim. Vejamos:
📌Conhecimento da ADPF como ADI: O § 1.º do art. 4.º da Lei 9.882/1999 estabelece o caráter
subsidiário da ADPF. Em alguns casos, o STF resolveu questões de ordem no sentido de conhecer, como ADI,
uma ADPF específica. Exemplo disso foi a ADPF 72 QO/PA, em que o Tribunal entendeu que existia outro meio
eficaz para impugnação da norma, neste caso a ADI, sendo o objeto principal a declaração de
inconstitucionalidade de preceito autônomo por ofensa a dispositivos constitucionais.
📌 Princípio da Fungibilidade - ADPF como ADI e Vice-Versa:
◾ ADPF conhecida como ADI: Em casos como a ADPF 143, reautuada como ADI 4.180-REF-MC, e a
ADPF 178, reautuada como ADI 4.277, o STF aplicou o princípio da fungibilidade. O Tribunal considerou a
perfeita satisfação dos requisitos exigidos à propositura da ADI, o que justificou o conhecimento da ADPF como
ADI.
◾ ADI conhecida como ADPF: No julgamento da ADI 4.163, os Ministros entenderam que é lícito
conhecer de ADI como ADPF quando coexistem todos os requisitos de admissibilidade desta última, em caso de
inadmissibilidade daquela. O ponto central foi a discussão sobre a alteração de parâmetro de
constitucionalidade pela EC n. 45/2004.
📌 Discussões sobre a Fungibilidade:
165 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 207.
122
◾ Ano de 2014: Em 2014, o STF revisitou o tema da fungibilidade. No julgamento da ADPF 158, o Min.
Gilmar Mendes não admitiu a fungibilidade por entender tratar-se de uma situação clara para o cabimento de
ADI.
◾Fungibilidade com Limites: O STF reafirmou que a dúvida razoável sobre o caráter autônomo de
atos infralegais e alterações supervenientes de normas constitucionais poderiam justificar a fungibilidade.
Contudo, destacou que, em casos claros, como impugnação de lei federal pós-constitucional por ADPF, a
fungibilidade não seria admitida, configurando erro grosseiro.
7.4. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO (ADO)166
7.4.1. CONCEITO (ADO)167
O principal objetivo da ADO é superar a inefetividade das normas constitucionais de eficácia limitada.
Ao declarar a inconstitucionalidade por omissão, a ação busca estimular a atuação do poder competente para
garantir a aplicação efetiva dessas normas, promovendo a efetividade do ordenamento jurídico.
Destacamos a relação da ADO com o mandado de injunção, ambos considerados "remédios" contra a
"síndrome de inefetividade das normas constitucionais". Enquanto a ADO realiza um controle concentrado, o
mandado de injunção adota uma abordagem difusa, com algumas particularidades regulamentadas pela Lei n.
13.300/2016.
A Lei n. 12.063/2009 estabelece a disciplina processual da ADO. Em nossos próximos itens,
exploraremos detalhadamente os aspectos procedimentais dessa legislação, compreendendo como a ADO se
insere no contexto jurídico brasileiro.
7.4.2. ESPÉCIES DE OMISSÃO168
📌 Omissão Total ou Absoluta: A omissão total ocorre quando não há o devido cumprimento do dever
de normatizar, resultando na ausência de medida infraconstitucional para tornar efetiva uma norma
constitucional. Um exemplo marcante é encontrado no artigo 37, VII, que assegura o direito de greve para os
servidores públicos. Contudo, até o momento da elaboração desta aula, essa prerrogativa ainda não foi
regulamentada por lei. Outro caso ilustrativo é o revogado artigo 192, § 3.º, que dependia de lei para limitar a
taxa de juros a 12% ao ano.
📌 Omissão Parcial: A omissão parcial, por sua vez, apresenta duas modalidades: parcial propriamente
dita e parcial relativa.
◾Omissão Parcial Propriamente Dita: Neste cenário, apesar da existência de um ato normativo, este
regula de forma deficiente o texto constitucional. Um exemplo elucidativo é o artigo 7.º, IV, que versa sobre o
direito ao salário mínimo. Embora a lei estabeleça um valor, a regulamentação é deficiente, resultando em um
montante inferior ao razoável para cumprir a garantia prevista na norma constitucional.
◾Omissão Parcial Relativa: Na omissão parcial relativa, o ato normativo existe e concede um
168 Lenza,Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 208.
167 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 208.
166 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 208.
123
benefício a uma categoria, mas deixa de contemplar outra que deveria ter sido abrangida. Nesse contexto, é
essencial mencionar a Súmula 339/STF, consolidada com a sua conversão na SV 37/2014, que afirma que o
Poder Judiciário não pode, sob o fundamento de isonomia, aumentar vencimentos de servidores públicos, visto
que não possui função legislativa.
7.4.3. OBJETO (ADO)169
📌Omissão Normativa: O termo "omissão de medida" refere-se a uma omissão de cunho normativo,
que vai além da omissão legislativa. Segundo Barroso, essa omissão abrange atos gerais, abstratos e
obrigatórios de outros Poderes, não se limitando ao Poder Legislativo, responsável pela criação do direito
positivo. Assim, a ADO pode ser utilizada para impugnar a inércia legislativa, seja na edição de atos normativos
primários ou secundários, como regulamentos e instruções, de competência do Executivo, e até mesmo atos
próprios dos órgãos judiciários.
📌Sujeitos da Omissão: Barroso destaca que a omissão pode ser atribuída ao Poder Legislativo, ao
Poder Executivo (em atos secundários de caráter geral) e até mesmo ao Poder Judiciário, quando este deixa de
regulamentar aspectos processuais em seu Regimento Interno. Dessa forma, a ADO permite a fiscalização da
omissão inconstitucional em diversos contextos normativos.
📌Objeto da ADO: No controle abstrato da omissão, Barroso ressalta que a impugnação pode ocorrer
não apenas em relação à inércia legislativa em atos normativos primários, mas também em atos normativos
secundários, ampliando o escopo da ADO para incluir regulamentos, instruções e outras normas
infraconstitucionais.
📌Perda de Objeto: O Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que, se a norma constitucional objeto
da ADO for revogada durante o julgamento, a ação será extinta por perda de objeto. O mesmo princípio
aplica-se caso um projeto de lei sobre a matéria seja encaminhado ao Congresso Nacional ou se o processo
legislativo estiver em andamento no momento da propositura da ação.
📌Mudança de Posicionamento do STF: Importante ressaltar que o STF revisou seu entendimento em
relação à demora na apreciação de projetos legislativos, considerando-a uma conduta negligente ou desidiosa
das Casas Legislativas, o que pode colocar em risco a ordem constitucional.
📌Fungibilidade da ADO:Em um posicionamento mais formalista, o STF entendeu que não há
fungibilidade da ADO com o Mandado de Injunção, argumentando a diversidade de pedidos. Esse
entendimento pode ser questionado sob a perspectiva crítica, considerando a possibilidade de ampliar o acesso
aos instrumentos jurídicos para a efetivação dos direitos fundamentais.
⚠ ATENÇÃO as diferenças entre mandado de injunção e ADI por omissão:170
170https://www.dizerodireito.com.br/2016/06/primeiros-comentarios-lei-1330020 16-lei.html
169 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 208.
124
MANDADO DE INJUNÇÃO ADI POR OMISSÃO
NATUREZA E FINALIDADE
Trata-se de processo no qual é discutido um direito
subjetivo. A finalidade é viabilizar o exercício de um
direito. Há, portanto, controle concreto de
constitucionalidade.
NATUREZA E FINALIDADE.
A finalidade é declarar que há uma omissão, já que
não existe determinada medida necessária para
tornar efetiva uma norma constitucional.Estamos
diante, portanto, de processo objetivo, em que há
controle abstrato de constitucionalidade.
CABIMENTO
Cabível quando faltar norma regulamentadora de
direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania
e à cidadania.
CABIMENTO
Cabível quando faltar norma regulamentadora
relacionada com qualquer norma constitucional de
eficácia limitada.
LEGITIMADOS ATIVOS
MI individual: pessoas naturais ou jurídicas que se
afirmam titulares dos direitos, das liberdades ou das
prerrogativas.
MI coletivo: estão previstos no art. 12 da Lei nº
13.300/2016.
LEGITIMADOS ATIVOS
Os legitimados da ADI por omissão estão descritos no
art. 103 da CF/88.
Art. 103. Podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade:
I - o Presidente da República; II - a Mesa do
Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos
Deputados; IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou
da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o
Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o
Procurador-Geral da República; VII - o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII -
partido político com representação no Congresso
Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de
classe de âmbito nacional.
COMPETÊNCIA
A competência para julgar a ação dependerá da
autoridade que figura no polo passivo e que possui
atribuição para editar a norma.
COMPETÊNCIA
Quando relacionada com a norma da CF/88: STF.
Quando relacionada com a norma da CE: TJ.
EFEITOS DA DECISÃO
Reconhecido o estado de mora legislativa, será
deferida a injunção para:
I - determinar prazo razoável para que o impetrado
promova a edição da norma regulamentadora;
EFEITOS DA DECISÃO
Declarada a inconstitucionalidade por omissão, o
Judiciário dará ciência ao Poder competente para que
este adote as providências necessárias.
Se for órgão administrativo, este terá um prazo de 30
125
II - estabelecer as condições em que se dará o
exercício dos direitos, das liberdades ou das
prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as
condições em que poderá o interessado promover
ação própria visando a exercê-los, caso não seja
suprida a mora legislativa no prazo determinado.
Obs: será dispensada a determinação a que se refere
o inciso I quando comprovado que o impetrado
deixou de atender, em mandado de injunção
anterior, ao prazo estabelecido para a edição da
norma.
dias para adotar a medida necessária.
Se for o Poder Legislativo, não há prazo.
📌É possível o controle judicial de omissão em matéria de políticas públicas?
SIM.
O controle judicial de omissão em matéria de políticas públicas é possível – e, mais que isso, imperativo –
diante de quadros de eternização ilícita das etapas de implementação dos planos constitucionais ou, ainda, em
face de violação sistêmica dos direitos fundamentais, uma vez que o princípio da separação dos Poderes não
pode ser interpretado como mecanismo impeditivo da eficácia das normas constitucionais, sob pena de
transformar os programas da Carta Maior em meras promessas. Precedente: ADPF 347 MC, Relator Min.
MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 9/9/2015, DJe 19/2/2016
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Delegado de Polícia - Edital nº 01 - PC-AM (Ano: 2022, FGV) foi
considerado o gabarito da questão a assertiva prevista na letra “e”:
O Partido Político XX solicitou que sua assessoria analisasse a possibilidade de ser ajuizada ação direta de
inconstitucionalidade por omissão (ADO), em razão da não edição de lei, pelo Estado Beta, para a
regulamentação de norma da Constituição da República de 1988.
A assessoria respondeu corretamente que a ADO
a. pode ser utilizada, mas apenas se a norma da Constituição da República, a ser regulamentada, tiver
eficácia contida.
b. pode ser ajuizada, mas apenas se a União já tiver se desincumbido da edição de normas gerais sobre a
temática.
c. somente pode ser ajuizada em razão da omissão de autoridades da União, não sendo cabível na
hipótese em tela.
d. somente pode ser utilizada, na hipótese em tela, caso a União tenha delegado, por meio de lei
complementar, o exercício da competência legislativa.
e. pode ser utilizada,desde que se esteja perante descumprimento de um comando para legislar, não
perante pura opção normativa de disciplinar, ou não, certa temática.
126
7.4.4. COMPETÊNCIA (ADO)171
O STF é o órgão competente para apreciar a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, de
forma originária .
7.4.5. LEGITIMIDADE (ADO)172
Os legitimados para propor a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) são os mesmos
da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) genérica, conforme o art. 103, com considerações específicas em
relação à pertinência temática. A Lei n. 12.063/2009 reforçou essa posição, eliminando quaisquer dúvidas sobre
o assunto.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Juiz Substituto - TJ-RS (Ano: 2022, FAURGS) foi considerado o
gabarito da questão a assertiva prevista na letra “D”:
Sobre jurisdição constitucional, assinale a afirmativa correta.
a. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade, dentre outros, o Presidente da República, a Mesa
do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, a Mesa da Assembleia Legislativa, o Governador de
Estado ou o Prefeito de Município.
b. Não cabe recurso da decisão do relator que indefere liminarmente petição inicial de ação direta de
inconstitucionalidade.
c. A Lei Federal nº 9.868/1999 prevê, expressamente, a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal, por
maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos das declarações de constitucionalidade e de
inconstitucionalidade, bem como decidir que elas só tenham eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de
outro momento que venha a ser fixado.
d. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade por omissão os legitimados à propositura da ação
direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade.
e. O pedido de medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade por omissão inconstitucional é
vedado pela Lei Federal nº 9.868/1999.
7.4.6. NATUREZA JURÍDICA DOS LEGITIMADOS (ADO)173
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), conforme observado pelo Ministro Gilmar
Mendes, o processo de controle compartilha a mesma finalidade da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
genérica. Ambas buscam a defesa da ordem fundamental contra condutas incompatíveis com ela. A ADO não
visa proteger situações individuais ou relações subjetivas, mas concentra-se principalmente na defesa da ordem
jurídica. Os legitimados atuam como "advogados do interesse público" ou, nas palavras de Kelsen, como
173 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 209.
172 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 208.
171 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 208.
127
"advogados da Constituição". O Ministro utiliza a expressão de Triepel para descrever a ADO como um "típico
processo objetivo". Esse caráter destaca a natureza da ação, focada na correção de omissões normativas em
conformidade com a Constituição, reforçando sua finalidade objetiva em relação à ordem jurídica. Essa
perspectiva foi expressa no voto do Ministro na ADI 3.682.
7.4.7. PROCEDIMENTO (ADO)174
📌Apresentação da Petição Inicial:
◾Art. 12-B da Lei n. 9.868/99 estabelece a apresentação da petição inicial em duas vias, com
procuração quando necessário.
◾Documentos anexados devem comprovar a alegação de omissão.
◾Indicação clara da omissão inconstitucional e pedido específico.
📌 Peticionamento Eletrônico:
◾Considerando o peticionamento eletrônico, a necessidade de apresentar em duas vias é condicional.
◾Art. 4.º, § 1.º, da Lei n. 13.300/2016 regula o número de vias quando a transmissão não é eletrônica.
📌 Análise da Petição Inicial:
◾Petições ineptas ou manifestamente improcedentes são liminarmente indeferidas pelo relator.
◾Cabível agravo da decisão de indeferimento, conforme legislação vigente.
📌 Recurso de Agravo Interno:
◾Conforme o CPC/2015, cabe recurso de agravo interno contra decisão monocrática do relator.
◾Prazo de 15 dias para interposição e resposta, contados em dias úteis.
📌Desistência da Ação:
◾Desistência da ação não é admitida após sua proposição.
◾Aplicação da Seção I do Capítulo II da Lei n. 9.868/99.
📌Manifestações dos Legitimados:
◾Legitimados do art. 103 da CF/88 podem se manifestar por escrito sobre o objeto da ação.
◾Possibilidade de juntada de documentos considerados úteis.
📌 Solicitação da Manifestação do AGU:
◾Mudança legislativa permite ao relator solicitar a manifestação da Advocacia-Geral da União (AGU)
em até 15 dias
📌 Atuação do Procurador-Geral da República:
174 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 209.
128
◾O Procurador-Geral da República, nas ações em que não for autor, tem vista do processo por 15 dias
após o prazo para informações.
📌 Ausência de Prazo para Propositura:
◾Segundo Clèmerson Merlin Clève, não há prazo específico para a propositura da ADO.
◾Destaca-se a importância de um prazo razoável para evidenciar uma omissão inconstitucional
censurável.
7.4.8. MEDIDA CAUTELAR (ADO)175
A Ação Direta de Omissão visa sanar a inércia do Poder Público diante da não aplicação de normas
constitucionais. O art. 12-F da Lei n. 9.868/99 estabelece condições específicas para a concessão de medida
cautelar, destacando a excepcional urgência e relevância da matéria como requisitos fundamentais.
📌Procedimento para Concessão da Medida Cautelar:
◾Audiência dos Órgãos Responsáveis:
● O STF, por decisão da maioria absoluta de seus membros, pode conceder medida cautelar.
● Observação do quorum de instalação da sessão de julgamento com no mínimo 8 Ministros.
● Audiência dos órgãos ou autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional, que devem
se pronunciar em até 5 dias.
◾ Natureza da Medida Cautelar:
● A medida cautelar pode suspender a aplicação da lei ou do ato normativo questionado, no caso
de omissão parcial.
● Pode suspender processos judiciais, procedimentos administrativos ou adotar outra
providência fixada pelo Tribunal.
◾Participação do Procurador-Geral da República:
● O relator, quando julgar indispensável, ouvirá o Procurador-Geral da República no prazo de 3
dias.
◾ Sustentação Oral e Julgamento:
● No julgamento do pedido de medida cautelar, é facultada sustentação oral aos representantes
judiciais do requerente e das autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional.
● O procedimento segue as normas previstas no Regimento do Tribunal.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Juiz de Direito do TJ-RJ (Ano: 2023; Banca própria, foi apresentado o
seguinte enunciado: “No que concerne à arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), à ação
direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO) e à ação declaratória de constitucionalidade (ADC), assinale a
alternativa correta.”. E foi considerada correta a seguinte assertiva: “No julgamento do pedido de medida
175 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 210.
129
cautelar em ADO, será facultada sustentação oral aos representantes judiciais do requerente e das autoridades
ou órgãos responsáveis pela omissão inconstitucional, na forma do previsto no Regimento do Tribunal”.
📌 Publicação e Informações:
◾ Publicação da Decisão:
● Concedida a medida cautelar, o STF publicará a parte dispositiva da decisão em seção especial
do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça da União.
● O prazo para publicação é de 10 dias.
◾ Solicitação de Informações:
● O STF solicitará informações à autoridade ou órgão responsável pela omissão inconstitucional,
seguindo o procedimento estabelecido na SeçãoI do Capítulo II da Lei n. 9.868/99.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Promotor de Justiça Substituto - MPE-SP (Ano: 2022, MPE-SP) foi
considerado o gabarito da questão a assertiva prevista na letra “e”:
Considere as afirmações a seguir.
I. O princípio da interpretação conforme a Constituição serve como mecanismo de controle de
constitucionalidade, permitindo que o intérprete, sobretudo, o Tribunal Constitucional, preserve a validade de
uma lei que, em uma primeira leitura, pareceria inconstitucional.
II. Embora seja admitido o amicus curiae nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, inexiste
direito subjetivo à intervenção, cabendo ao relator do processo decidir pela admissibilidade, ou não, podendo,
inclusive, considerar a racionalidade e a economia processual.
III. A concessão de medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade determina automática repristinação
da legislação anterior, caso existente, operando efeitos ex tunc.
IV. Cabe medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade por omissão, em caso de excepcional
urgência e relevância da matéria, mediante manifestação dos órgãos e autoridades responsáveis pela omissão
inconstitucional, sendo-lhes facultada sustentação oral no julgamento do pedido de medida cautelar.
V. As leis e atos normativos gozam de presunção iuris tantum de constitucionalidade, cabendo àquele que alega
a inconstitucionalidade o ônus da prova.
Estão corretas:
a. todas as assertivas.
b. apenas II, III, e V.
c. apenas I e V.
d. apenas II, III, IV e V.
e. apenas I, II, IV e V.
130
7.4.9. EFEITOS DA DECISÃO (ADO)176
7.4.9.1. REGRAS GERAIS177
📌Princípio da Tripartição dos Poderes: Em respeito ao princípio da tripartição dos Poderes,
estabelecido no art. 2.º da Constituição Federal de 1988, o Judiciário não pode legislar, exceto em situações
constitucionalmente previstas, como a elaboração de seu Regimento Interno.
📌Efeitos Diferenciados:
◾ O art. 103, § 2.º, estabelece efeitos distintos para o poder competente e para o órgão administrativo.
Poder Competente: Ciência sem prazo determinado para adoção de providências.
Órgão Administrativo: Deverá suprir a omissão em 30 dias, sob pena de responsabilidade.
📌Interpretação do Prazo:
◾O prazo para o órgão administrativo pode ser interpretado de duas maneiras:
a) Prazo estabelecido apenas para o órgão administrativo.
b) Prazo pode ser fixado pelo Judiciário tanto para o órgão administrativo como para o Legislativo
ou outro órgão omisso.
📌Decisão no Precedente da ADO 3.682: O STF revisou essa questão no precedente da ADO 3.682,
discutindo a inércia do legislador em elaborar lei complementar federal. Estabeleceu-se um prazo razoável para
o Congresso Nacional agir, respeitando o princípio do Estado de Direito e a imediata aplicação dos direitos
fundamentais.
📌Efeitos Práticos e Modulação: A decisão não tinha caráter coercitivo, mas estabeleceu um
parâmetro temporal razoável. O Congresso Nacional promulgou a EC n. 57/2008 para convalidar atos de criação
de municípios, mas o STF estabeleceu critérios específicos.
📌Posterioridade da EC e Posição do STF: Municípios criados após 31.12.2006 não foram preservados
pelo STF, evidenciando que a EC n. 57/2008 convalidou apenas até essa data. Em relação aos anteriores, o STF
exige a observância não apenas da data, mas também a realização de plebiscito, considerando os requisitos
estabelecidos na legislação estadual à época.
7.4.9.2. NOVAS PERSPECTIVAS: ADOS 24, 25 E 26 — UM PASSO ADIANTE NAS
DECISÕES MERAMENTE RECOMENDATÓRIAS178
📌ADO 24: Inércia Legislativa na Defesa do Usuário de Serviços Públicos:
Iniciamos com a ADO 24, em que o Ministro Dias Toffoli, em uma decisão monocrática, destacou a
inaceitável inatividade legislativa. A Emenda Constitucional nº 19/98 estabeleceu um prazo de 120 dias para o
178 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023.
177 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 210.
176 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 210.
131
Congresso Nacional criar uma lei de defesa do usuário de serviços públicos, abordando áreas cruciais como
saúde, educação, transporte e assistência social.
No entanto, após quase 20 anos, a lei ainda não tinha sido elaborada, apesar da existência de projetos
de lei em tramitação. O Ministro Toffoli, acertadamente, reconheceu a inércia como uma afronta à Constituição
e, atendendo ao pedido da OAB, estabeleceu um prazo de 120 dias para a elaboração da lei. A Lei n. 13.460 foi
promulgada somente em 2017, com uma vacatio legis que levanta questionamentos constitucionais sobre a
razoabilidade do prazo.
◾Esta situação levanta debates sobre a constitucionalidade do prazo de vacatio legis e destaca a
necessidade de reflexão sobre a efetividade das decisões judiciais diante de demoras legislativas.
📌ADO 25: Federalismo Cooperativo e Compensação de Perdas na Arrecadação:
No caso da ADO 25, a abordagem do STF trouxe novas perspectivas ao lidar com a mora legislativa na
implementação de medidas compensatórias. Aqui, a questão central envolveu a desoneração do ICMS prevista
na Lei Kandir, impactando as finanças estaduais. O Congresso Nacional, desde 2003, não havia legislado de
forma efetiva para compensar as perdas.
Em 2016, o STF, por maioria, fixou um prazo de 12 meses para o Congresso resolver a omissão. Após
tentativas de prorrogação, em 2020, o Congresso Nacional editou a LC n. 176, abordando a compensação de
perdas na arrecadação.
◾Esse caso exemplifica um federalismo cooperativo, envolvendo atores federativos na busca por
soluções para impasses financeiros decorrentes de incentivos tributários.
📌ADO 26: Criminalização da Homofobia e Transfobia:
Por fim, na ADO 26, o STF adotou uma posição concretista direta e vinculante ao reconhecer a mora
inconstitucional do Congresso Nacional na criminalização da homofobia e transfobia. O tribunal, sem fixar
prazos, interpretou conforme a Constituição para enquadrar essas condutas na Lei n. 7.716/89 até que uma
legislação autônoma fosse promulgada.
◾Essa decisão levanta debates sobre os limites da atuação do Poder Judiciário na criminalização de
condutas, mas também evidencia a necessidade de enfrentar omissões inconstitucionais, especialmente em
questões sensíveis relacionadas a direitos fundamentais.
7.4.10. FUNGIBILIDADE ENTRE ADI E ADO179
A jurisprudência atual do STF reconhece a fungibilidade entre ADI e ADO. Esse entendimento foi
consolidado em um precedente marcante, no qual o Ministro Gilmar Mendes desempenhou um papel central. A
ementa desse julgamento oferece uma visão abrangente sobre o assunto (para maior aprofundamento,
recomendamos a leitura da íntegra do voto):
EMENTA: Senhores Ministros, Senhoras Ministras. Estamos diante de um caso deveras interessante. Temos
quatro ações diretas de inconstitucionalidade (ADI n. 1.987/DF, ADI n. 875/DF, ADI n. 2.727/DF e ADI n.
3.243/DF) imbricadas por uma evidente relação de conexão, fenômeno que determina o seu julgamento
179 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 215.
132
conjunto, conforme a jurisprudência desta Corte (ADI-MC n. 150, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 9.3.1990). Por
outro lado, é possível observar a intenção dos requerentes de estabelecer uma nítida distinção de pedidos:
uns pela declaração da inconstitucionalidade por omissão e outros pela declaração da inconstitucionalidade
(por ação). (...) O quadro aqui revelado, portanto, está a demonstrar uma clara imbricação de pedidos e causas
de pedir e, dessa forma, a evidenciar a patente fungibilidade que pode existir entre a ação direta de
inconstitucionalidade e a ação diretade inconstitucionalidade por omissão. (...) A Lei n. 9.868/99 possui
capítulos específicos para a ação direta de inconstitucionalidade (Capítulo II) e para a ação declaratória de
constitucionalidade (Capítulo III). Com a nova Lei n. 12.063, de 22 de outubro de 2009, a Lei n. 9.868/99 passa a
contar com o capítulo II-A, que estabelece rito procedimental e medidas cautelares específicas para a ação
direta de inconstitucionalidade por omissão. A Lei n. 9.882/99, por seu turno, trata da arguição de
descumprimento de preceito fundamental. No Supremo Tribunal Federal, atualmente, todas as ações
possuem uma classe específica de autuação: Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI); Ação Declaratória de
Constitucionalidade (ADC); Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) e Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). Portanto, ante a aparente confusão inicialmente
verificada nos diversos pedidos, como demonstrado, e tendo em vista a patente defasagem da
jurisprudência até então adotada pelo Tribunal, temos aqui uma valiosa oportunidade para
superarmos o antigo entendimento e reconhecermos o caráter fungível entre as ações” (ADI 875; ADI
1.987; ADI 2.727, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 24.02.2010, Plenário, DJE de 30.04.2010).
7.4.11. QUADRO COMPARATIVO (ADI X ADC X ADO X ADPF)
ADI ADO ADC ADPF
Lei/ato federal ou estadual Lei/ato federal ou
estadual
Lei/ato federal Lesão a preceito
fundamental. Pode ter por
objeto lei municipal e lei
anterior à Constituição.
Legitimados:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou a Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou o Governador do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
A petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente improcedente serão
liminarmente indeferidas pelo relator. Cabe agravo da decisão que indeferir.
Na PI da ADC, deve indicar a existência de controvérsia judicial relevante sobre a
aplicação da disposição objeto da ação.
PI indeferida quando não
for caso de ADPF, inepta.
Cabe agravo em 5 dias.
O Relator pode solicitar O Relator pode solicitar O Relator pode solicitar
133
informações que devem ser
prestadas no prazo de 30
dias.
informações que devem
ser prestadas no prazo de
30 dias.
informações que devem
ser prestadas no prazo de
10 dias.
O MP, quando não tiver
proposto, terá vista do
processo por 5 dias.
Serão ouvidos AGU e PGR
tendo 15 dias para se
manifestarem.
AGU defenderá o ato/texto
impugnado
Relator pode solicitar
manifestação da AGU (15
dias).
PGR terá vista por 15 dias.
PGR deve pronunciar-se
em 15 dias.
Medida cautelar: maioria
absoluta, após manifestação
do órgão que emanou a
lei/ato (5 dias). Em caso de
excepcional urgência, pode
dispensar manifestação do
órgão.
Se julgar indispensável,
ouvirá AGU e PGR em 3
dias.
A medida terá efeito ex
nunc e eficácia contra
todos, tornado aplicável
legislação anterior.
Medida cautelar: maioria
absoluta, após
manifestação do órgão
que emanou a lei/ato (5
dias).
A medida pode consistir
na suspensão da
aplicação da lei/ato bem
com suspensão dos
processos judiciais e
procedimentos adm.
Se julgar indispensável,
ouvirá PGR em 3 dias.
Medida cautelar: maioria
absoluta.
Consiste na determinação
de que juízes/tribunais
suspendam o julgamento
do processo que envolvam
aplicação da lei/ato objeto
da ação.
Concedida a medida, o
Tribunal deve proceder ao
julgamento da ação no
prazo de 180 dias, sob
pena de perder sua
eficácia.
Limiar pode ser concedida
por decisão de maioria
absoluta.
Em caso de extrema
urgência ou recesso, pode
ser concedida pelo relator
ad referendum do Pleno
(maioria absoluta).
Relator pode ouvir AGU ou
PGR em 5 dias.
Não se suspendem as
ações transitadas em
julgado.
Se a omissão for
imputável a órgão da
Administração Pública as
providências deverão ser
tomadas em 30 dias.
Não admite intervenção de
terceiros.
A decisão somente poderá ser tomada se presentes na sessão pelo menos 8
Ministros, tendo que se manifestar pelo 6 favoravelmente.
Decisão somente poderá
ser tomada se presentes
na sessão pelo menos 2/3
dos Ministros.
Decisão irrecorrível, salvo ED em 5 dias.
Não cabe rescisória.
Decisão irrecorrível e não
cabe rescisória.
Modulação temporal dos efeitos da decisão: por voto de 2/3 dos membros, tendo em vista razões de
segurança jurídica e excepcional interesse social.
Admitem amicus curiae
134
7.5. REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA (IF)
7.5.1. CONCEITO (IF)180
O artigo 18, caput, da Constituição Federal de 1988, estabelece a organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil, compreendendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos. De forma geral, nenhum ente federativo deve intervir em outro. Contudo, excepcionalmente, a
Constituição prevê situações de anormalidade que justificam a intervenção:
◾União: nos Estados, Distrito Federal (hipóteses do art. 34) e nos Municípios localizados em Território
Federal (hipótese do art. 35).
◾Estados: em seus Municípios (art. 35).
A Representação Interventiva é um procedimento que surge como um dos requisitos para a decretação
da intervenção federal ou estadual. Vale ressaltar que, nesse contexto, quem decreta a intervenção não é o
Poder Judiciário, mas o Chefe do Poder Executivo.
📌Análise do Procedimento: Clèmerson Clève, ao examinar esse instituto, o descreve como um
procedimento "fincado a meio caminho entre a fiscalização da lei in thesi e aquela realizada in casu". Em outras
palavras, trata-se de uma variante da fiscalização concreta realizada por meio de ação direta. O Judiciário exerce
um controle da ordem constitucional considerando o caso concreto apresentado para sua análise.
📌Natureza do Litígio Constitucional: Luís Roberto Barroso destaca que, embora seja formulado um
juízo abstrato sobre a constitucionalidade do ato normativo nas hipóteses em que o ato impugnado tenha essa
natureza, não se trata de um processo objetivo sem partes ou sem um caso concreto subjacente. Ao contrário,
é um litígio constitucional, uma relação processual contraditória entre União e Estado-membro, cujo desfecho
pode resultar em intervenção federal.
FASE 1
◾ fase jurisdicional: o STF ou TJ analisam apenas os pressupostos para a intervenção,
não nulificando o ato que a ensejou. Julgando procedente o pedido, requisitam a
intervenção para o Chefe do Executivo
FASE 2
◾intervenção branda: o Chefe do Executivo, por meio de decreto, limita-se a suspender
a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da
normalidade.
◾controle político? NÃO. Nesta fase 2, está dispensada a apreciação pelo Congresso
Nacional ou pela Assembleia Legislativa
180 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 215.
135
FASE 3
◾ intervenção efetiva: se a medida tomada durante a fase 2 não foi suficiente, o Chefe
do Executivo decretará a efetiva intervenção, devendo especificar a amplitude, o prazo e
as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor.
◾ controle político? SIM. Nesta fase 3, deverá o decreto do Chefe do Executivo ser
submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembleia Legislativa do Estado,
no prazo de 24 horas, sendo que, estando em recesso, será feita a convocação
extraordinária, no mesmo prazo de 24 horas.
7.5.2. REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA FEDERAL (ADI INTERVENTIVA
FEDERAL)181
O artigo 36, III, da CF/88, estabelece que a decretação da intervenção federal dependerá de provimento,
pelo STF, de uma representação do Procurador-Geral da República,especialmente nas hipóteses do art. 34, VII,
que envolvem os princípios sensíveis da Constituição.
Até o momento, desde a promulgação da Constituição de 1988, nenhum caso chegou à fase 2
(decretação pelo Chefe do Poder Executivo). Contudo, alguns pedidos foram submetidos ao STF, destacando-se:
◾IF 114 (07.02.1991): Envolveu um pedido de intervenção devido à omissão do Poder Público no
controle de linchamentos de presos em Mato Grosso. O STF, no mérito, indeferiu o pedido, entendendo que
não era caso de intervenção.
◾IF 4.822 (08.04.2005): Pedido de intervenção no Centro de Atendimento Juvenil Especializado (Caje),
com base em deliberação do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH). O pedido foi julgado
prejudicado em 02.05.2018 devido à desativação do centro.
◾IF 5.129 (05.10.2008): Envolvendo a violação de direitos humanos no presídio Urso Branco, em Porto
Velho, Rondônia. A matéria está pendente de julgamento pelo STF.
◾IF 5.179 (11.02.2010): Pedido de intervenção devido a um suposto esquema de corrupção no Distrito
Federal. O pedido foi julgado improcedente no mérito.
7.5.2.1. OBJETO (IF)
📌Amplitude do Objeto da ADI Interventiva Federal: Inicialmente, o STF, contrariando a doutrina de
Alfredo Buzaid, restringiu o objeto da ação somente a atos normativos (Rp 94/DF, Rel. Min. Castro Nunes, j.
17.07.1946). No entanto, o entendimento atual é ampliado, possibilitando a ADI Interventiva Federal para:
1. Lei ou ato normativo que viole princípios sensíveis;
2. Omissão ou incapacidade das autoridades locais para assegurar o cumprimento e preservação
dos princípios sensíveis, como os direitos da pessoa humana;
3. Ato governamental estadual que desrespeite os princípios sensíveis;
4. Ato administrativo que afronte os princípios sensíveis;
181 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 215.
136
5. Ato concreto que viole os princípios sensíveis.
Essa ampla gama de possibilidades destaca a flexibilidade da ADI Interventiva Federal para lidar com
diversas situações que ameacem a ordem constitucional.
📌Diferenças na Fase Judicial da Intervenção: É essencial compreender que a fase judicial da
intervenção não se assemelha às demais ações de inconstitucionalidade. Na ADI Interventiva Federal, o Tribunal
não anula, no caso de lei, o ato normativo. Em relação à omissão, há um avanço significativo, sendo sugerido
pela doutrina e posteriormente sedimentado na jurisprudência do STF e na Lei n. 12.562/2011.
Um caso ilustrativo é a intervenção solicitada no Estado do Mato Grosso devido à omissão estatal e
negligência, resultando em linchamentos de presos pela população local. O STF considerou que a omissão e a
incapacidade do governo local em garantir os direitos da pessoa humana eram suficientes para justificar a ação.
No mérito, mesmo diante da gravidade, o STF negou o pedido, argumentando que o Estado estava investigando
o crime (IF 114, Rel. Min. Presidente Néri da Silveira, j. 13.03.1991).
📌DF como Objeto da Representação: A ADI Interventiva Federal também pode envolver o Distrito
Federal, abrangendo lei ou ato normativo, omissão ou ato governamental distrital. O caso IF 5.179 exemplifica
um pedido de intervenção devido a um suposto "esquema de corrupção", preservado por omissão das
autoridades locais. O STF, no mérito, indeferiu o pedido, considerando inadmissível a intervenção perante a
dissolução do quadro que se preordenaria a remediar (IF 5.179, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 30.06.2010, Plenário,
DJE de 08.10.2010 e Inf. 593/STF).
7.5.2.2. PRINCÍPIOS SENSÍVEIS182
O pedido de intervenção é cabível quando ocorre violação aos princípios sensíveis, conforme
especificados no art. 34, VII, “a”-“e”. São eles:
◾ forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
◾ direitos da pessoa humana;
◾ autonomia municipal;
◾prestação de contas da Administração Pública, direta e indireta;
◾aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino e nas ações e nos serviços
públicos de saúde.
7.5.2.3. COMPETÊNCIA (IF)183
A competência é originária do STF (art. 36, III).
183 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 217.
182 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 217.
137
7.5.2.4. LEGITIMIDADE (IF)184
📌Legitimado Ativo: O Procurador-Geral da República (PGR)
A representação interventiva federal é uma ferramenta legal fundamental para a preservação da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. No entanto, somente o
Procurador-Geral da República é o legitimado ativo para apresentar essa representação.
◾Autonomia e Discricionariedade:
O PGR detém total autonomia e discricionariedade para formar seu convencimento em relação à
propositura da representação interventiva federal.
Essa autonomia ressalta a importância do Ministério Público na defesa do equilíbrio federativo e na
preservação dos princípios fundamentais da Constituição.
◾Atribuição sugerida ao AGU:
Algumas propostas já foram feitas para transferir essa atribuição ao Advogado-Geral da União (AGU).
No entanto, a ideia enfrenta críticas, considerando a vedação expressa no art. 129, IX, que proíbe o
Ministério Público de representar judicialmente entidades públicas.
◾Legitimado Passivo: Ente Federativo e a Violção ao Princípio Sensível
Ao falarmos sobre legitimado passivo na representação interventiva federal, referimo-nos ao ente
federativo no qual se verifica a violação ao princípio sensível da Constituição Federal de 1988.
1. Relação Processual Controvertida:
○ Surge uma relação processual controvertida entre a União e os Estados-Membros ou o
Distrito Federal.
○ O PGR atua em defesa do equilíbrio federativo, buscando solucionar conflitos que
impactem a ordem jurídica e o regime democrático.
2. Solicitação de Informações:
○ Para estabelecer a legitimidade passiva, são solicitadas informações às autoridades ou
órgãos estaduais ou distritais responsáveis.
○ A Assembleia Legislativa local ou o Governador, representado pelo Procurador-Geral do
Estado ou do DF, desempenham papéis importantes nesse processo.
7.5.2.5. PROCEDIMENTO (IF)185
📌Procedimento Inicial: Proposição da Ação pelo PGR
◾Elementos da Petição Inicial: Quando o Procurador-Geral da República propõe a ação no STF, a
petição inicial deve conter elementos essenciais, como a indicação do princípio constitucional sensível violado,
do ato normativo questionado, e a prova da violação.
185 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 218.
184 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 217.
138
◾Legitimidade Ativa e Passiva: O PGR tem a incumbência de propor a ação, e o ente federativo no
qual ocorre a violação é o legitimado passivo.
📌Análise do Relator e Pedido de Informações:
◾Indeferimento Liminar: O relator pode indeferir liminarmente a petição inicial em casos específicos,
como quando não se trata de representação interventiva ou quando faltam requisitos legais.
◾Pedido de Informações: Após o recebimento da inicial, o relator busca resolver administrativamente
o conflito, solicitando informações às autoridades responsáveis pelo ato questionado.
📌Procedimentos Intermediários e Audiência Pública:
◾Manifestações do AGU e PGR: Após o prazo para informações, o Advogado-Geral da União (AGU) e
o PGR emitem suas manifestações.
◾Diligências Adicionais: O relator pode, se necessário, requisitar informações adicionais, nomear
peritos ou realizar audiência pública com especialistasna matéria.
📌 Julgamento e Execução:
◾Quórum e Decisão: O julgamento exige a presença de pelo menos 8 Ministros, com a decisão
proclamada com a manifestação de pelo menos 6 Ministros.
◾Execução e Comunicação: Se a decisão for procedente, a comunicação é feita às autoridades
responsáveis, cabendo ao Presidente do STF levar o acórdão ao Presidente da República para cumprimento.
📌 Intervenção Federal: Fases 2 e 3:
◾Intervenção Branda e Efetiva: Se necessário, o Presidente da República, por meio de decreto, pode
suspender a execução do ato impugnado (fase 2) ou, se preciso, decretar a intervenção federal (fase 3).
◾Controle Político pelo Congresso: O decreto de intervenção é submetido ao Congresso Nacional
para controle político. O retorno das autoridades afastadas ocorre após o término da intervenção, salvo
impedimento legal.
7.5.2.6. MEDIDA LIMINAR (IF)186
📌 Natureza da Ação Direta Interventiva e Medida Liminar:
◾Posição de Barroso: Barroso defendeu que a natureza e a finalidade da ação direta interventiva não
são compatíveis com a concessão de medida liminar. Argumentou que antecipar efeitos, como a suspensão do
ato impugnado, seria incongruente, pois a decisão de mérito apenas determina a execução da intervenção pelo
Chefe do Executivo.
📌Lei n. 12.562/2011 e Admissibilidade de Medida Liminar:
◾Contrariando essa visão, o art. 5.º da Lei n. 12.562/2011 expressamente admitiu o cabimento de
medida liminar na representação interventiva. No entanto, estabeleceu que a decisão para concessão da
liminar deve ser tomada pela maioria absoluta dos Ministros.
186 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 218.
139
📌 Evolução Legislativa e Procedimentos:
◾Lei n. 5.778/72: O art. 2.º desta lei, que regula o processo da representação interventiva estadual,
autoriza o relator, a requerimento do chefe do Ministério Público estadual e mediante despacho
fundamentado, a suspender liminarmente o ato impugnado.
◾Lei n. 4.337/64: Anteriormente, o art. 5.º desta lei previa um procedimento abreviado para a análise
do pedido de intervenção.
📌 Limitações e Procedimentos para Concessão da Medida Liminar:
◾Previsão no Contexto Atual: A Lei n. 12.562/2011 não contempla a possibilidade de concessão de
medida liminar pelo Relator ou pelo Ministro Presidente do STF, diferentemente de outras ações de controle.
◾Oitiva de Órgãos e Autoridades Responsáveis: Para a concessão da liminar, o relator pode ouvir os
órgãos ou autoridades responsáveis pelo ato questionado, além do Advogado-Geral da União (AGU) ou do
Procurador-Geral da República (PGR), em um prazo comum de 5 dias.
◾Natureza da Liminar: A liminar pode consistir na determinação de suspensão do andamento de
processos, efeitos de decisões judiciais ou administrativas, ou de qualquer outra medida relacionada à matéria
objeto da representação interventiva.
7.5.2.7. REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA NO CASO DE RECUSA À EXECUÇÃO
DE LEI FEDERAL187
📌Fundamento Legal e Competência do STF:
◾Art. 36, III, da Constituição Federal: O referido artigo estabelece o cabimento da representação
interventiva perante o STF, a ser ajuizada pelo Procurador-Geral da República (PGR), nos casos de recusa à
execução de lei federal por Estado-Membro ou Distrito Federal.
◾Interpretação de Gilmar Mendes: Gilmar Mendes propõe a expressão "recusa à execução do
direito federal", uma abordagem que consideramos mais precisa. Esse entendimento realça o cerne do conflito,
que se manifesta quando o Estado ou o Distrito Federal se recusam a aplicar ou descumprem o direito federal.
◾Competência do STF: Originalmente, a Constituição de 1988 indicava competência do STJ, retificada
pela Reforma do Judiciário (EC n. 45/2004), que corrigiu o equívoco e estabeleceu claramente a competência do
STF. Essa alteração fundamenta-se na natureza do conflito entre a União e o Estado ou o Distrito Federal,
configurando-se como um caso de competência do STF conforme o art. 102, I, “f”, da CF/88.
📌Procedimento e Legislação Aplicável:
◾Lei n. 12.562/2011: O procedimento para a representação interventiva está detalhadamente previsto
na Lei n. 12.562/2011. Tudo que discutimos anteriormente em relação à representação interventiva se aplica a
esta hipótese específica.
187 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
140
📌Comparação com ADI Interventiva:
◾Abordagem da Doutrina: “A doutrina tem-se limitado a tratar como ADI Interventiva (admitindo-se
essa nomenclatura ainda como adequada) a hipótese do art. 34, VII (violação aos princípios sensíveis)”.
7.5.3. REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA ESTADUAL (ADI INTERVENTIVA
ESTADUAL)188
📌Regulamentação e Alterações Legislativas:
◾Lei n. 5.778/72: O processo da representação interventiva estadual encontra regulamentação na Lei
n. 5.778/72. Em seu art. 1.º, caput, a lei estabelece que o processo e julgamento dessas representações em
municípios regem-se, no que for aplicável, pela Lei n. 4.337/64, com exceção do seu art. 6.º.
◾Alterações com a Lei n. 12.562/2011: Com o advento da Lei n. 12.562/2011, que tratou de toda a
matéria relativa à intervenção federal, consideramos que a Lei n. 4.337/64 foi totalmente revogada. O
procedimento, portanto, deve observar, no que couber, as novas regras introduzidas pela Lei n. 12.562/2011.
📌Competência e Procedimentos Constitucionais:
◾Art. 35, IV, da CF/88: O art. 35, IV, da Constituição Federal estabelece que a intervenção estadual,
decretada pelo Governador de Estado, dependerá de provimento pelo Tribunal de Justiça (TJ) local de
representação. Essa representação tem como objetivo assegurar a observância de princípios constitucionais
estaduais ou prover a execução de lei, ordem ou decisão judicial.
◾Regras Estaduais e Regimentos Internos: As regras para essa representação são previstas nas
Constituições estaduais e nos regimentos internos dos tribunais locais. Essas normativas devem, em essência,
seguir o modelo federal, garantindo simetria com as disposições constitucionais.
ADI INTERVENTIVA FEDERAL189 ADI INTERVENTIVA ESTADUAL190
FASE 1 - “JUDICIAL” 191
OBJETO192
Lei ou ato normativo, ou omissão,
ou ato governamental estaduais
ou distritais que desrespeitem os
princípios sensíveis previstos no
art. 34, VII, “a”-“e”, da CF/88
Lei ou ato normativo, ou omissão,
ou ato governamental municipais
que desrespeitem os princípios
sensíveis indicados na CE
COMPETÊNCIA 193 STF — originária TJ — originária
193 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
192 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
191 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
190 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
189 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
188 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
141
LEGITIMADO ATIVO194
PGR — Chefe do Ministério
Público da União (art. 129, IV, da
CF/88)
PGJ — Chefe do Ministério Público
Estadual (art. 129, IV, da CF/88)
LEGITIMADO PASSIVO195
Ente federativo (Estado ou DF) no
qual se verifica a violação ao
princípio sensível da CF/88,
devendo ser solicitadas
informações às autoridades ou
aos órgãos estaduais ou
distritais responsáveis pela
violação aos princípios sensíveis
Ente federativo (Município) no
qual se verifica a violação ao
princípio sensível da CE, devendobrasileiro.
🚨JÁ CAIU
Na prova para o cargo de Promotor de Justiça do MPE-SCl (Ano: 2023; Banca: CESPE/CEBRASPE) foi
apresentado o seguinte enunciado: “Relativamente ao controle difuso de constitucionalidade, aos efeitos da
decisão de inconstitucionalidade, à arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) e ao controle
de convencionalidade, julgue o item subsequente”. E foi considerada incorreta a assertiva que dizia que
“Tratados internacionais sobre direitos humanos que não hajam atingido, no Congresso Nacional, o quórum
de aprovação aplicável às emendas constitucionais podem ser objeto de controle difuso de convencionalidade,
dado seu status supralegal.
15 Martins, Flávio. Curso de direito constitucional. Disponível em: Minha Biblioteca, (7th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 224.
15
1.7. CONTROLE CONCENTRADO X CONTROLE DIFUSO
CONTROLE CONCENTRADO CONTROLE DIFUSO (CONTROLE INCIDENTAL)
Realizado pelo STF, em regra*, de forma abstrata, nas
hipóteses em que lei ou ato normativo violar a CF/88.
Realizado por qualquer juiz ou Tribunal (inclusive o
STF), em um caso concreto.
Produz, como regra, os seguintes efeitos:
• Ex tunc
• Erga omnes
• Vinculante
Produz, como regra, os seguintes efeitos:
• Ex tunc
• Inter partes
• Não vinculante
2. BREVE ANÁLISE EVOLUTIVA DO SISTEMA BRASILEIRO DE
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE16
2.1. CONSTITUIÇÃO DE 182417
A Constituição Imperial de 1824, também chamada de "Constituição Política do Império do Brasil," foi a
primeira constituição do Brasil após a independência de Portugal em 1822. Ela foi promulgada durante o
reinado de Dom Pedro I e incorporou as ideias políticas da época, incluindo conceitos do direito francês e
inglês. Vamos destacar os principais aspectos da Constituição de 1824 relacionados ao sistema de controle de
constitucionalidade e ao papel do Poder Moderador:
📌Soberania do Parlamento: A Constituição de 1824 estabeleceu a supremacia do Parlamento como o
órg
📌Ausência de sistema de controle de constitucionalidade: A Constituição de 1824 não criou
nenhum mecanismo para verificar a conformidade das leis com a Constituição. Em vez disso, a
responsabilidade de interpretar e aplicar a Constituição era inteiramente confiada ao Parlamento.
📌Poder Moderador: Essa Constituição introduziu o Poder Moderador, exercido pelo Imperador, com
o papel de coordenar os outros poderes e manter a harmonia entre eles. Isso incluía a resolução de conflitos
entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
📌Impacto na fiscalização da constitucionalidade: A presença do Poder Moderador na Constituição
de 1824 limitou significativamente a capacidade do Judiciário de fiscalizar a constitucionalidade das leis. O
Imperador tinha autoridade para resolver conflitos entre os poderes, tornando o Judiciário incapaz de
17 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
16 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
16
determinar a inconstitucionalidade das leis. O Poder Moderador centralizava a autoridade na figura do
Imperador.
📌Influência do direito público europeu: Além dos pontos mencionados, a Constituição de 1824
refletiu a influência do direito público europeu, especialmente o direito inglês e francês, sobre as elites políticas
e jurídicas brasileiras da época. Essa influência moldou a estrutura e as práticas políticas do Império do Brasil.
2.2. CONSTITUIÇÃO DE 189118
A Constituição de 1891 introduziu uma transformação significativa no controle de constitucionalidade
no Brasil. Sob a influência do direito norte-americano, essa Constituição estabeleceu a técnica de controle de
constitucionalidade de leis ou atos, desde que fossem infraconstitucionais, permitindo que qualquer juiz
ou tribunal pudesse realizar esse controle. Esse modelo é conhecido como controle difuso de
constitucionalidade, caracterizado por ser repressivo, posterior e aberto. Nesse sistema, a declaração de
inconstitucionalidade ocorre de maneira incidental, ou seja, no decorrer de um caso específico, prejudicando o
mérito da questão. Essa abordagem se manteve até a Constituição de 1988.
2.3. CONSTITUIÇÃO DE 193419
A Constituição de 1934, mantendo o sistema de controle difuso, trouxe inovações significativas
relacionadas ao controle de constitucionalidade. Estabeleceu a ação direta de inconstitucionalidade
interventiva, a chamada cláusula de reserva de plenário (exigindo maioria absoluta dos membros do
tribunal para declarar inconstitucionalidade) e conferiu ao Senado Federal a competência para
suspender a execução, total ou parcial, de uma lei ou ato considerado inconstitucional por decisão definitiva.
Uma mudança notável, destacada por Gilmar Ferreira Mendes, foi a introdução da "declaração de
inconstitucionalidade para evitar a intervenção federal", também conhecida como representação
interventiva. Essa representação era responsabilidade do Procurador-Geral da República e estava relacionada a
situações em que princípios consagrados no artigo 7º, I, a a h, da Constituição eram violados. Isso representava
uma abordagem peculiar na resolução de conflitos federativos, vinculando a eficácia de leis de intervenção,
iniciadas pelo Senado (conforme o artigo 41, § 3º), à declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal
(conforme o artigo 12, § 2º).
2.4. CONSTITUIÇÃO DE 193720
A Constituição de 1937, conhecida como a "Constituição Polaca" devido à sua inspiração na Carta
ditatorial polonesa de 1935, manteve o sistema de controle de constitucionalidade difuso. No entanto,
introduziu uma mudança significativa ao permitir que o Presidente da República influenciasse as
decisões do Poder Judiciário que declarassem a inconstitucionalidade de uma lei. O Presidente tinha o
poder discricionário de submeter a decisão ao Parlamento para reexame, permitindo ao Legislativo, por meio
de uma decisão de 2/3 de ambas as Casas, tornar sem efeito a declaração de inconstitucionalidade, desde que
20 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
19 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
18 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
17
confirmasse a validade da lei. Essas regras resultaram em um desequilíbrio significativo de poder,
fortalecendo desproporcionalmente o Executivo.
2.5. CONSTITUIÇÃO DE 194621
A Constituição de 1946, resultado do movimento de redemocratização no Brasil, trouxe importantes
mudanças no sistema de controle de constitucionalidade. Ela buscou reduzir o poder excessivo do Executivo e
restabelecer a tradição desse sistema. Através da Emenda Constitucional nº 16, de 26 de novembro de 1965, foi
criada uma nova modalidade de ação direta de inconstitucionalidade, com competência originária do Supremo
Tribunal Federal (STF), para processar e julgar representações de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos, sejam federais ou estaduais. Essas representações eram exclusivamente propostas pelo
Procurador-Geral da República. Além disso, a Constituição de 1946 estabeleceu a possibilidade de controle
concentrado em âmbito estadual. Essas mudanças marcaram uma restauração da tradição do controle de
constitucionalidade e buscaram equilibrar os poderes no sistema político do país.
2.6. CONSTITUIÇÃO DE 1967 e EC nº 1/6922
“Esta última regra foi retirada pela Constituição de 1967, embora a EC n. 1/69 tenha previsto o controle
de constitucionalidade de lei municipal, em face da Constituição Estadual, para fins de intervenção no
Município. ”23
2.7. CONSTITUIÇÃO DE 198824
A Constituição de 1988, elaborada pela Assembleiaser solicitadas informações às
autoridades ou aos órgãos
municipais responsáveis pela
violação aos princípios sensíveis
PROCEDIMENTO 196
◾Proposta a ação pelo
Procurador-Geral da República,
no STF, quando a lei ou o ato
normativo de natureza estadual
(ou distrital), ou omissão, ou ato
governamental contrariarem os
princípios sensíveis da CF,
buscar-se-á a solução
administrativa
◾Não sendo o caso, nem o de
arquivamento, serão solicitadas
informações às autoridades
estaduais ou distritais
responsáveis e ouvido o PGR,
sendo, então, o pedido relatado e
levado a julgamento
◾ Julgado procedente o pedido
(quorum do art. 97, maioria
absoluta), o Presidente do STF
imediatamente comunicará a
decisão aos órgãos do Poder
Público interessados e requisitará
◾Proposta a ação pelo
Procurador-Geral de Justiça, no
TJ, quando a lei ou o ato
normativo, ou omissão, ou ato
governamental de natureza
municipal contrariarem os
princípios sensíveis previstos na
CE, buscar-se-á a solução
administrativa
◾Não sendo o caso, nem o de
arquivamento, serão solicitadas
informações às autoridades
municipais responsáveis e ouvido
o PGJ, sendo, então, o pedido
relatado e levado a julgamento
◾Julgado procedente o pedido
(quorum do art. 97, maioria
absoluta), o Presidente do TJ
imediatamente comunicará a
decisão aos órgãos do Poder
Público interessados e requisitará
a intervenção ao Governador do
196 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
195 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
194 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
142
a intervenção ao Presidente da
República, que, por se tratar de
“requisição”, e não mera
solicitação, não poderá
descumprir a ordem
mandamental, sob pena de
cometimento tanto de crime
comum como de
responsabilidade, inaugurando-se,
assim, a fase 2 do procedimento
Estado, que, por se tratar de
“requisição”, e não mera
solicitação, não poderá
descumprir a ordem
mandamental, sob pena de
cometimento tanto de crime
comum como de
responsabilidade, inaugurando-se,
assim, a fase 2 do procedimento
FASE 2 - “INTERVENÇÃO BRANDA”197
DECRETO DO EXECUTIVO198
◾O Presidente da República,
nos termos do art. 36, § 3.º, por
meio de decreto, limitar-se-á a
suspender a execução do ato
impugnado, se essa medida bastar
para o restabelecimento da
normalidade.
◾Nessa fase, está dispensada a
apreciação pelo Congresso
Nacional (controle político)
◾O Governador do Estado, nos
termos do art. 36, § 3.º, por meio
de decreto, limitar-se-á a
suspender a execução do ato
impugnado, se essa medida bastar
para o restabelecimento da
normalidade
◾ Nessa fase, está dispensada a
apreciação pela Assembleia
Legislativa (controle político)
FASE 3 - “INTERVENÇÃO EFETIVA”199
DECRETO DO EXECUTIVO E
CONTROLE POLÍTICO200
◾Caso a medida de mera
suspensão não seja suficiente
para o restabelecimento da
normalidade, aí, sim, o Presidente
da República decretará a efetiva
intervenção no Estado ou no DF,
executando-a com a nomeação de
interventor, se for o caso, e
afastando as autoridades
responsáveis de seus cargos (art.
84, X, da CF/88).
◾Caso a medida de mera
suspensão não seja suficiente
para o restabelecimento da
normalidade, aí, sim, o
Governador do Estado decretará a
efetiva intervenção no Município,
executando-a com a nomeação de
interventor, se for o caso, e
afastando as autoridades
responsáveis de seus cargos (art.
84, X, da CF/88).
200 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
199 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
198 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
197 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219.
143
◾Nesse caso de intervenção
efetiva, haverá controle político
pelo Congresso Nacional no
prazo de 24 horas a contar do
decreto interventivo. Se o
Congresso Nacional não estiver
funcionando, far-se-á convocação
extraordinária.
◾Cessados os motivos da
intervenção, as autoridades
afastadas de seus cargos a estes
voltarão, salvo impedimento legal.
◾Nesse caso de intervenção
efetiva, haverá controle político
pela Assembleia Legislativa no
prazo de 24 horas a contar do
decreto interventivo. Se a
Assembleia Legislativa não estiver
funcionando, far-se-á convocação
extraordinária
◾Cessados os motivos da
intervenção, as autoridades
afastadas de seus cargos a estes
voltarão, salvo impedimento legal
🚨JÁ CAIU
Na prova para o cargo de Defensor Público da DPE-RO(Ano: 2023; Banca: CESPE/CEBRASPE) foi apresentado
o seguinte enunciado: “Conforme a Constituição Federal de 1988 (CF) e a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal (STF), na Constituição Estadual, no que se refere à previsão de legitimidade ativa para propor ação de
controle concentrado de constitucionalidade junto ao tribunal de justiça, deve ser “. E foi considerada correta a
seguinte assertiva: “incluído, entre os legitimados, o chefe do Ministério Público estadual!.
8. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE NOS
ESTADOS-MEMBROS201
8.1. REGRAS GERAIS202
📌 Competência dos Estados:
Nos termos do art. 125, § 2.º, da CF/88, é atribuída aos Estados a competência para instituir a
representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais. Importante
destacar que a legitimação para agir não pode ser atribuída a um único órgão.
Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. (...)
§ 2º Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos
estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um
único órgão.
202 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 220.
201 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 219/227
144
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Defensor Público Substituto - DPE-TO (Ano: 2022, CESPE/CEBRASPE)
foi considerado o gabarito da questão a assertiva prevista na letra “C”:
Considere que tenha sido ajuizada, em tribunal de justiça local, uma ação direta de inconstitucionalidade contra
lei ou ato normativo editado por município, tendo como parâmetro de controle dispositivo da Constituição
Federal de 1988 (CF). Nesse caso, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), o controle
abstrato de constitucionalidade
a. deve ser exercido originariamente pelo STF, considerando-se que o parâmetro de controle são normas
insertas na CF.
b. não é cabível, pois o ato normativo municipal deve ser questionado no âmbito do controle difuso.
c. pode ser exercido pelo tribunal de justiça, caso o parâmetro de controle invocado na ação seja norma
de reprodução obrigatória na Constituição estadual.
d. não deve ser admitido pelo tribunal de justiça, ainda que se trate de norma de reprodução obrigatória
na Constituição estadual.
e. pode ser exercido originariamente pelo STF, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória.
📌 Regras Claras do Controle Abstrato Estadual:
◾Objeto de Controle: Somente leis ou atos normativos estaduais ou municipais podem ser objetos
desse controle.
◾ Parâmetro de Confronto: O parâmetro para confrontoNacional Constituinte convocada em 1985,
introduziu quatro principais mudanças no sistema de controle de constitucionalidade:
◾A primeira alteração diz respeito ao controle concentrado em âmbito federal, que ampliou a
legitimidade para propor a representação de inconstitucionalidade, permitindo que não apenas o
Procurador-Geral da República, mas também outras autoridades e entidades, como o Presidente da República,
as Mesas do Senado e da Câmara dos Deputados, governadores de estados, a Ordem dos Advogados do Brasil,
partidos políticos com representação no Congresso Nacional, confederações sindicais e entidades de classe de
âmbito nacional, possam propor ação direta de inconstitucionalidade de leis.
◾ A segunda foi a possibilidade de controle de constitucionalidade das omissões legislativas, seja
de forma concentrada (ações diretas de inconstitucionalidade por omissão) e de modo incidental, pelo
controle difuso (mandado de injunção).
◾A terceira, de acordo com o artigo 125, parágrafo 2º é a permissão dos Estados para estabelecer a
representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em relação à
Constituição Estadual. No entanto, não é permitido conceder exclusivamente a um único órgão o direito de
tomar essa ação.
◾Além Disso, introduziu a arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) no
ordenamento jurídico brasileiro. Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 3/93 estabeleceu a ação
24 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
23 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
22 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
21 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 124.
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declaratória de constitucionalidade (ADC) e renumerou o parágrafo único do artigo 102, transformando-o
em § 1º, mantendo a redação original da previsão da ADPF. A Emenda Constitucional nº 45/2004, conhecida
como Reforma do Judiciário, ampliou a legitimidade ativa para a ADC, igualando-a aos legitimados da ADI e
estendendo o efeito vinculante também para a ADI, consolidando a ideia de efeito dúplice ou ambivalente entre
as duas ações, restando apenas a igualação de seus objetos.
Nas palavras do professor José Afonso da Silva:
“o Brasil seguiu o sistema norte-americano, evoluindo para um sistema misto e peculiar que combina o
critério difuso por via de defesa com o critério concentrado por via de ação direta de
inconstitucionalidade, incorporando também, agora timidamente, a ação de inconstitucionalidade por
omissão (arts. 102, I, a e III, e 103). A outra novidade está em ter reduzido a competência do Supremo Tribunal
Federal à matéria constitucional. Isso não o converte em Corte Constitucional. Primeiro porque não é o único
órgão jurisdicional competente para o exercício da jurisdição constitucional, já que o sistema perdura fundado
no critério difuso, que autoriza qualquer tribunal e juiz a conhecer da prejudicial de inconstitucionalidade, por
via de exceção. Segundo, porque a forma de recrutamento de seus membros denuncia que continuará a ser
um Tribunal que examinará a questão constitucional com critério puramente técnico-jurídico, mormente
porque, como Tribunal, que ainda será, do recurso extraordinário, o modo de levar a seu conhecimento e
julgamento as questões constitucionais nos casos concretos, sua preocupação, como é regra no sistema
difuso, será dar primazia à solução do caso e, se possível, sem declarar inconstitucionalidades ”.25
3. ESPÉCIES DE INCONSTITUCIONALIDADE E O “ESTADO DE COISAS
INCONSTITUCIONAL”26
3.1. INCONSTITUCIONALIDADE POR AÇÃO E POR OMISSÃO27
A inconstitucionalidade é um conceito jurídico fundamental que se refere à incompatibilidade de uma
norma infraconstitucional, como leis ou atos do Poder Público, com a Constituição de um país. Essa
incompatibilidade pode surgir devido a ações (inconstitucionalidade por ação) ou omissões
(inconstitucionalidade por omissão) por parte do Poder Público. Vamos explorar esses dois tipos de
inconstitucionalidade em detalhes.
📌Inconstitucionalidade por Ação (Positiva): A inconstitucionalidade por ação, também conhecida
como inconstitucionalidade positiva ou por atuação, ocorre quando atos inferiores, como leis ou regulamentos,
entram em conflito com a Constituição de forma vertical. Isso pressupõe a existência de normas que são
inconstitucionais.
◾a) Do ponto de vista formal: Nesse caso, a inconstitucionalidade surge devido à afronta ao devido
processo legislativo, ou seja, as regras e procedimentos estabelecidos para a elaboração das leis não foram
seguidos adequadamente. Isso pode incluir a violação das etapas necessárias para a aprovação de uma lei,
27 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 125.
26 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 125/129.
25 J. A. Silva, Curso de direito constitucional positivo, p. 554-555.
19
como a ausência de votações ou debates adequados no processo legislativo.
◾b) Do ponto de vista material: A inconstitucionalidade material ocorre quando há um problema no
conteúdo ou substância da norma. Isso significa que o próprio conteúdo da norma entra em conflito com os
princípios e valores da Constituição. Em outras palavras, a matéria tratada pela norma é incompatível com a
Constituição.
◾c) Vício de decoro parlamentar: Um exemplo de inconstitucionalidade por ação é o "vício de decoro
parlamentar," relacionado a escândalos políticos, como o "mensalão" e o "mensalinho." Nesses casos,
parlamentares podem ser coagidos a votar de maneira inconstitucional, o que também é considerado uma
forma de inconstitucionalidade por ação.
📌 Inconstitucionalidade por Omissão: A inconstitucionalidade por omissão ocorre quando o Poder
Público não cumpre sua obrigação de regulamentar normas constitucionais de eficácia limitada. Em outras
palavras, é a "violação da lei constitucional pelo silêncio legislativo."
ESPÉCIES DE INCONSTITUCIONALIDADE
POR AÇÃO - POSITIVA (POR ATUAÇÃO)
◾ vício formal
- orgânica
- formal propriamente dita
- por violação a pressupostos objetivos do ato
◾ vício material
◾ vício de decoro parlamentar
POR OMISSÃO - NEGATIVA (“SILÊNCIO LEGISLATIVO”)
3.2. VÍCIO FORMAL (INCONSTITUCIONALIDADE ORGÂNICA,
INCONSTITUCIONALIDADE FOR MAL PROPRIAMENTE DITA E
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VIOLAÇÃO A PRESSUPOSTOS
OBJETIVOS DO ATO) - NOMODINÂMICA28
A inconstitucionalidade formal, também chamada de nomodinâmica, ocorre quand oa lei ou ato
normativo infraconstitucional contiver algum vício em sua “forma”, ou seja, em seu processo de formação, vale
dizer, no processo legislativo de sua elaboração, ou, ainda, em razão de sua elaboração por autoridade
incompetente.
Segundo Canotilho, os vícios formais afetam o ato normativo em si, independentemente de seu
conteúdo, levando em consideração apenas a maneira como foi elaborado, seus pressupostos, procedimentos
de formação e forma final.
28 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 126.
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Vejamos a seguir seus desdobramentos, inconstitucionalidade formal orgânica, em
inconstitucionalidade formal propriamente dita e em inconstitucionalidade formal por violação a
pressupostos objetivos do ato.
3.2.1. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA29
A inconstitucionalidade formal orgânica ocorre quando um ato normativo, como uma lei, é criado por
uma entidade que não possui a competência legal para elaborá-lo,ou seja, quando há uma violação da
distribuição de competências legislativas estabelecida na Constituição.
3.2.2. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL PROPRIAMENTE DITA30
A inconstitucionalidade formal propriamente dita decorre da não observância do devido processo
legislativo. Isso significa que uma norma pode ser considerada inconstitucional devido a problemas
relacionados ao processo de criação da lei. Podemos identificar essa forma de inconstitucionalidade em duas
categorias principais: vício formal subjetivo e vício formal objetivo.
📌Vício Formal Subjetivo: Este tipo de inconstitucionalidade ocorre na fase de iniciativa. O exemplo
clássico é quando algumas leis são de iniciativa exclusiva (reservada) do Presidente da República, como aquelas
que fixam ou modificam os efetivos das Forças Armadas, conforme o artigo 61, § 1º, I, da Constituição Federal
de 1988. Iniciativa privativa significa que somente o Presidente da República pode iniciar o processo legislativo
sobre esse assunto. Se, por acaso, um Deputado Federal tentar iniciar o processo, isso representaria um vício
formal subjetivo insanável, tornando a lei inconstitucional.
📌Vício Formal Objetivo: Esse tipo de inconstitucionalidade é identificado nas fases posteriores do
processo legislativo, após a fase de iniciativa. Por exemplo, quando uma lei complementar é votada com um
quórum de maioria relativa, ocorre um vício formal objetivo. Isso porque, de acordo com o artigo 69 da
Constituição Federal de 1988, leis complementares devem ser aprovadas por maioria absoluta. Outro exemplo
seria uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) votada com um quórum diferente do previsto no artigo 60,
§ 2º (3/5 em cada Casa e em 2 turnos de votação). Nesse caso, a emenda promulgada apresentaria um vício
formal objetivo de inconstitucionalidade.
Além disso, a violação ao princípio do bicameralismo federativo também pode dar origem a um vício
formal objetivo. Segundo esse princípio, os projetos de lei federal devem ser aprovados nas duas Casas do
Congresso Nacional, ou seja, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Se um projeto de lei for
substancialmente modificado pela Casa revisora, ele deve ser devolvido à Casa iniciadora para análise. Caso
contrário, isso configuraria um vício formal objetivo.
Por fim, é importante destacar que, embora a "emenda de redação" seja permitida na Casa revisora,
ela não deve significar uma modificação substancial no texto aprovado na Casa iniciadora. Caso contrário, a
emenda também deverá ser devolvida para análise da outra Casa, sob pena de caracterizar um vício formal
objetivo de inconstitucionalidade.
30 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 126.
29 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 126.
21
3.2.3. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VIOLAÇÃO A PRESSUPOSTOS
OBJETIVOS DO ATO NORMATIVO31
A inconstitucionalidade formal por violação a pressupostos objetivos do ato normativo é um conceito
que questiona se certos elementos tradicionalmente não reentrantes no processo legislativo podem,
atualmente, causar vícios de inconstitucionalidade. Isso se refere aos chamados pressupostos objetivos, que
são considerados elementos determinantes da competência dos órgãos legislativos em relação a certas
matérias.
📌Exemplo no Direito Brasileiro: Aplicando essa teoria ao direito brasileiro, podemos observar
exemplos apresentados por Clèmerson Merlin Clève. Um exemplo é a edição de medida provisória sem a
observância dos requisitos de relevância e urgência, conforme estabelecido no artigo 62, caput da Constituição
Federal. Outro exemplo é a criação de municípios por lei estadual sem a observância dos requisitos do artigo
18, § 4º da Constituição Federal.
No segundo exemplo, se uma lei estadual criar um novo município, mesmo que seja aprovada e
sancionada regularmente, mas sem a observância do pressuposto mencionado, essa lei estará contaminada
por um inafastável vício de inconstitucionalidade formal. Isso também se aplica ao artigo 18, § 3º da
Constituição Federal.
📌Exemplo na Jurisprudência Brasileira: Essa perspectiva foi apreciada no julgamento da Ação Direta
de Inconstitucionalidade (ADI) 2.240, na qual se discutia a constitucionalidade da lei baiana n. 7.619/2000, que
criou o Município de Luís Eduardo Magalhães sem a total observância dos pressupostos estabelecidos no artigo
18, § 4º da Constituição Federal. O Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a inconstitucionalidade desse
dispositivo, mas não anulou o ato, mantendo sua vigência por mais 24 meses (efeito prospectivo ou para o
futuro).
É importante notar que a Emenda Constitucional n. 57/2008 convalidou a criação de vários municípios,
o que, para o professor Pedro Lenza é inconstitucional, ilegítimo e até imoral.
3.3. VÍCIO MATERIAL (DE CONTEÚDO, SUBSTANCIAL OU DOUTRINÁRIO) -
NOMOESTÁTICA32
É também conhecida como nomoestática.
Pedro Lenza explica que o vício material (de conteúdo, substancial ou doutrinário) diz respeito à
“matéria”, ao conteúdo do ato normativo.
📌Inconstitucionalidade Material: O Que é? A inconstitucionalidade material expressa uma
incompatibilidade de conteúdo substancial entre a lei ou ato normativo e a Constituição. Isso significa que
o problema não está no processo de elaboração da norma, mas sim no seu conteúdo em si. Quando uma lei ou
32 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 127.
31 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 126.
22
ato normativo contraria uma regra constitucional ou um princípio constitucional, ela é considerada
inconstitucional materialmente.
📌Exemplos de Inconstitucionalidade Material:
◾Violação do Princípio da Igualdade: Uma lei que discrimina injustamente um grupo de pessoas
com base em características como raça, gênero ou idade confronta o princípio da igualdade. Por exemplo, uma
lei que estabelece remuneração acima do limite constitucional para uma categoria de servidores públicos (em
desacordo com o artigo 37, XI da Constituição) é materialmente inconstitucional.
◾Restrição à Isonomia: Se uma lei restringe ilegitimamente a participação de candidatos em um
concurso público com base em fatores como sexo ou idade, isso entra em desarmonia com o princípio da
isonomia (previsto nos artigos 5º, caput, e 3º, IV da Constituição). Portanto, essa lei também é materialmente
inconstitucional.
📌O controle material de constitucionalidade pode ter como parâmetro todas as categorias de normas
constitucionais: de organização, definidoras de direitos e programáticas
⚠ATENÇÃO: uma lei pode padecer somente de vício formal, somente de vício material, ou ser duplamente
inconstitucional por apresentar tanto o vício formal como o material.
🚨JÁ CAIU
Nesse sentido, para prova para o cargo de Defensor Público/DPE-RS (Ano: 2022, CESPE/CEBRASPE) foi
considerada correta a assertiva que dizia:
“Em razão das consequências econômicas da pandemia de COVID-19, determinado estado-membro promulgou
lei ordinária com o seguinte teor: “Ficam as instituições de ensino da educação infantil, ensino fundamental,
ensino médio e superior da rede privada do Estado obrigadas a conceder diferimento em suas mensalidades
em percentual mínimo de 30% (trinta por cento), enquanto durarem as medidas temporárias para
enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia de COVID-19”. A partir dessa
premissa, julgue o item que se segue, considerando a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e as
disposições da Constituição da República sobre a matéria.
A lei impugnada padece de inconstitucionalidade material ao estabelecer descontos lineares a todos os
consumidores dos serviços educacionais,impedindo que as partes disponham livremente sobre outras formas
de repactuação dos contratos e contrariando o princípio constitucional da livre iniciativa.”
O gabarito da questão está fundamentado no Informativo 1038 do STF:
São inconstitucionais as interpretações judiciais que, unicamente fundamentadas na eclosão da pandemia de
Covid-19 e no respectivo efeito de transposição de aulas presenciais para ambientes virtuais, determinam às
instituições privadas de ensino superior a concessão de descontos lineares nas contraprestações dos
contratos educacionais, sem considerar as peculiaridades dos efeitos da crise pandêmica em ambas as partes
contratuais envolvidas na lide. Tese fixada pelo STF: É inconstitucional decisão judicial que, sem considerar as
23
circunstâncias fáticas efetivamente demonstradas, deixa de sopesar os reais efeitos da pandemia em ambas
as partes contratuais, e determina a concessão de descontos lineares em mensalidades de cursos prestados
por instituições de ensino superior. STF. Plenário. ADPF 706/DF e ADPF 713/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados
em 17 e 18/11/2021
(Info 1038).
3.4. VÍCIO DE DECORO PARLAMENTAR (?)33
O decoro parlamentar refere-se ao comportamento ético e moral esperado dos membros do Congresso
Nacional e de outras casas legislativas. O Artigo 55, § 1º da Constituição Federal do Brasil estabelece casos de
incompatibilidade com o decoro parlamentar, incluindo o abuso das prerrogativas asseguradas aos membros
do Congresso e a percepção de vantagens indevidas. Situações que violem essas normas podem ser
consideradas um "vício de decoro parlamentar".
📌O Caso "Mensalão": O "Mensalão" é um caso notório de compra de votos no cenário político
brasileiro. Durante as investigações e o julgamento da Ação Penal 470, ficou evidente um esquema de
corrupção destinado a comprar apoio político no Congresso. A Ministra Rosa Weber destacou a existência desse
conluio, com dinheiro vindo de recursos públicos e pagamento ilícito a parlamentares. Esse caso é um exemplo
claro de vício de decoro parlamentar.
◾Implicações no Processo Legislativo: O vício de decoro parlamentar pode ter implicações
significativas no processo legislativo. Isso levanta questões sobre a validade das emendas constitucionais e leis
aprovadas com o envolvimento de parlamentares que tenham violado o decoro parlamentar. Várias ações
diretas de inconstitucionalidade (ADIs) foram movidas no Supremo Tribunal Federal (STF) alegando que as
reformas da Previdência (ECs ns. 41/2003 e 47/2005) foram aprovadas mediante a compra de votos por parte
de parlamentares envolvidos no "Mensalão".
◾O Julgamento das ADIs no STF: As ADIs movidas no STF levantaram a questão de como o vício de
decoro parlamentar afeta o processo legislativo. O julgamento dessas ações resultou na decisão unânime de
improcedência. O STF considerou que o número limitado de parlamentares condenados no "Mensalão" não foi
suficiente para alterar o resultado da votação das emendas constitucionais, destacando a presunção de
inocência e a legitimidade dos atos legislativos.
◾ Reflexões sobre o Caso "Mensalão": Pedro Lenza destaca que o caso "Mensalão" levanta
importantes questões sobre a integridade no processo político e legislativo. É essencial que o decoro
parlamentar seja mantido para garantir a representatividade e a legitimidade das decisões legislativas. Além
disso, o caso nos lembra da importância de manter a ética e a integridade no âmbito político.
3.5. “ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL” (ECI)34
34 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 129.
33 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 127.
24
O ECI refere-se a uma situação em que um sistema ou políticas públicas violam sistematicamente
direitos fundamentais, levando a uma crise estrutural e crônica. Esse conceito tem origem em decisões da Corte
Constitucional da Colômbia e foi utilizado pelo Ministro Marco Aurélio no julgamento da ADPF 347.
📌A Decisão do STF na ADPF 347: A ADPF 347 foi movida no STF para abordar a situação precária do
sistema penitenciário brasileiro. O Ministro Marco Aurélio caracterizou o sistema penitenciário nacional como
um ECI devido à violação massiva e persistente de direitos fundamentais. Isso ocorreu devido a falhas
estruturais e à falência de políticas públicas.
📌Medidas Determinadas pelo STF: Em resposta à caracterização do ECI no sistema penitenciário, o
STF determinou a liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional para abordar a situação precária das
penitenciárias. Além disso, foi estabelecida a obrigatoriedade de realização de audiências de custódia em até 90
dias, permitindo que os presos compareçam perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas
após a prisão.
📌Persistência da Situação: Apesar da decisão de 2015, a situação do sistema penitenciário brasileiro
ainda persiste. Níveis elevados de superlotação carcerária continuam a ser observados, resultando na violação
massiva dos direitos fundamentais de um grande número de pessoas.
3.6. INCONSTITUCIONALIDADE ÚTIL
A expressão "inconstitucionalidade útil" tem sido discutida no contexto jurídico brasileiro e se refere a
uma prática na qual o legislador cria leis sabidamente inconstitucionais com o objetivo de obter
vantagens temporárias enquanto essas leis permanecem em vigor. Essa prática é frequentemente usada
para beneficiar determinados grupos ou interesses, explorando a demora do sistema legal em declarar a
inconstitucionalidade ou a possível modulação dos efeitos dessa declaração.
“O Ministro Otávio Gallotti, por ocasião de sua posse na Presidência do Supremo Tribunal Federal,
definiu a “inconstitucionalidade útil”: “são atos deliberadamente inconstitucionais, praticados com finalidades
corporativas ou pelo desejo de governadores que querem consertar as finanças de seus Estados. Eles praticam
esses atos torcendo pelos efeitos que eles produzem até serem corrigidos” .35
A "inconstitucionalidade útil" envolve portanto uma manobra legislativa na qual os legisladores
deliberadamente editam leis que contrariam a Constituição, muitas vezes ignorando alertas de
inconstitucionalidade. Eles contam com a possibilidade de que o Judiciário demore para reconhecer essa
inconstitucionalidade ou que, quando o fizer, a decisão seja modulada, tornando os efeitos da declaração de
inconstitucionalidade aplicáveis apenas a partir do momento da decisão (ex nunc). Isso significa que, enquanto
a lei inconstitucional estiver em vigor, ela produzirá efeitos e benefícios para aqueles a quem se destina.
No entanto, essa prática levanta várias questões e críticas no âmbito do sistema jurídico.
35 Apud TORRES, artigo “O Consequencialismo e a Modulação dos Efeitos
das Decisões do Supremo Tribunal Federal”, disponível em https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/download/1653/1144, Apud MELLO,
Gustavo Miguez; e TROIANELLI, Gabriel Lacerda. “O Princípio da Moralidade no
Direito Tributário”. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). O Princípio da Moralidade no Direito Tributário. São Paulo: RT, p. 212. Acesso em 30 de
outubro de 2023.
25
Primeiramente, ela é vista como prejudicial à moralidade pública, pois permite que atos flagrantemente
inconstitucionais sejam promulgados e utilizados, minando o princípio da supremacia da Constituição. Além
disso, a "inconstitucionalidade útil" pode criar uma sensação de impunidade, pois as pessoas ou grupos que se
beneficiam da lei inconstitucional podem alegar que agiram de boa-fé até que a inconstitucionalidade seja
declarada.
Essa prática também gera divergências de opinião no sistema jurídico, uma vez que alguns
acreditam que o Supremo Tribunal Federal deve reconhecer a "inconstitucionalidade útil", enquanto outros
discordam, como exemplificado pela posição vencida do Ministro Marco Auréliono seguinte julgado:
DIREITO CONSTITUCIONAL - CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
ED: juiz de paz e remuneração
O Plenário, por maioria, acolheu embargos de declaração para prestar esclarecimentos referentes a acórdão
que, em assentada anterior, declarou a inconstitucionalidade da expressão “recolhidas à disposição do Juiz de
Paz”, contida no parágrafo único do art. 2º da Lei 10.180/1990 do Estado de Minas Gerais (Informativo 617).
O dispositivo, que alterou a Lei estadual 7.399/1978 (Regimento de Custas do Estado de Minas Gerais),
determinava que as custas cobradas para o processo de habilitação de casamento fossem recolhidas à
disposição do Juiz de Paz.
O embargante pleiteava: a) a concessão de eficácia “ex nunc” à declaração de inconstitucionalidade; e b) a
fixação de prazo razoável para as providências necessárias à regularização normativa da matéria.
O Colegiado acolheu os embargos para esclarecer que a declaração de inconstitucionalidade não afeta as
hipóteses em que os juízes de paz tenham exercido suas atribuições até 26 de maio de 2011, data da
publicação do acórdão no Diário de Justiça.
Vencido o ministro Marco Aurélio, que desproveu os embargos. A seu ver, o Tribunal não poderia encampar
a chamada “inconstitucionalidade útil”, ou seja, a edição de leis, sabidamente inconstitucionais, a
contar com possível morosidade judicial e eventual modulação dos efeitos de futura declaração de
inconstitucionalidade.
ADI 954 ED/MG, rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 20.6.2018. (ADI-954)36
4. MOMENTOS DE CONTROLE37
A classificação que estudaremos a seguir se refere ao momento em que o controle é realizado:
◾antes de o projeto de lei se tornar lei (controle prévio/preventivo) ou;
◾ após a lei entrar em vigor, quando já gera efeitos (controle posterior/repressivo).
MOMENTOS DE
CONTROLE
DESCRIÇÃO
PRÉVIO OU
PREVENTIVO
◾Legislativo: Próprio parlamentar e CCJ
◾Executivo: Veto
37 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 129/136
36Disponível em: https://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo907.htm. Acesso em 02 de novembro de 2023.
26
◾Judiciário: MS impetrado por parlamentar
POSTERIOR OU
REPRESSIVO
◾Político: Cortes ou Tribunais Constitucionais ou Órgão de Natureza Política
◾Jurisdicional misto (difuso e concentrado)
Exceções:
- Legislativo
- Executivo
- Órgãos Administrativos de Controle (TCU, CNJ e CNMP)? Cuidado!
◾Híbrido: Há tanto o político como o jurisdicional
4.1. CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO38
O controle prévio ou preventivo é uma etapa de verificação que ocorre durante o processo legislativo
de criação de um ato normativo, como um projeto de lei. Ele envolve a análise da regularidade material desse
projeto de lei, ou seja, a avaliação de sua conformidade com a Constituição, outras leis e princípios jurídicos
antes que o ato normativo seja promulgado ou entre em vigor.
Nesse contexto, as seguintes características são relevantes:
◾Realização durante o processo legislativo: O controle prévio ocorre no início do processo de
elaboração de um ato normativo, no momento em que um projeto de lei é apresentado e começa a tramitar no
âmbito do Poder Legislativo. É nessa fase que o iniciador do projeto, que pode ser um membro do Legislativo, o
Executivo ou outro órgão, deve analisar se o projeto está em conformidade com as normas legais existentes.
◾Verificação da regularidade material: A regularidade material refere-se à adequação do projeto de
lei às normas e princípios legais, como a Constituição e outras leis em vigor. Durante o controle prévio, as
autoridades responsáveis avaliam se o projeto respeita os requisitos legais estabelecidos e se está de acordo
com os princípios fundamentais do sistema jurídico.
◾Realizado por diferentes órgãos: O controle prévio não é uma prerrogativa exclusiva de um órgão
específico. Ele pode ser realizado por diversos poderes do Estado, como o Poder Legislativo, o Executivo e o
Judiciário. Cada um deles pode exercer essa função dentro de sua esfera de competência.
4.1.1. O CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO REALIZADO PELO LEGISLATIVO39
O controle prévio ou preventivo realizado pelo Legislativo envolve a verificação da constitucionalidade
e legalidade de um projeto de lei durante o processo legislativo. Nesse contexto, o controle é realizado
principalmente pelas comissões de constituição e justiça de ambas as casas legislativas (Câmara dos Deputados
e Senado Federal) e, em certos casos, pelo plenário.
Conforme estabelecido pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a
39 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 129
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Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (Câmara) e a Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania (Senado) são responsáveis por realizar esse controle prévio. O plenário das Casas Legislativas
também pode se envolver na análise da constitucionalidade durante as votações.
Michel Temer destaca que esse controle nem sempre é aplicado a todos os projetos de atos
normativos, mencionando sua ausência em relação a medidas provisórias, resoluções dos Tribunais e
decretos.
Se as Comissões emitirem parecer negativo, declarando a inconstitucionalidade do projeto de lei,
isso inviabilizaria seu prosseguimento? O Regimento Interno do Senado Federal prevê que, em caso de
inconstitucionalidade parcial, a Comissão pode oferecer emenda corrigindo o vício. Entretanto, em caso de
parecer pela inconstitucionalidade total e injuridicidade, a proposição será considerada rejeitada e arquivada
definitivamente, a menos que haja recurso interposto por pelo menos 1/10 dos membros do Senado.
4.1.2. CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO REALIZADO PELO EXECUTIVO40
O Chefe do Executivo, ao receber um projeto de lei aprovado pelo Legislativo, tem a prerrogativa de
sancioná-lo, concordando com seu teor, ou vetá-lo. O veto pode se dar por duas razões principais:
inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público. O primeiro é conhecido como veto jurídico,
enquanto o segundo é denominado veto político.
◾Controle de Constitucionalidade Prévio: Caso o Chefe do Executivo considere o projeto de lei
inconstitucional, ele pode vetá-lo. Esse ato configura um controle de constitucionalidade prévio ou preventivo,
realizado antes que o projeto se transforme em lei.
◾Procedimento de Apreciação do Veto: Conforme estabelecido no art. 66, § 4.º, da Constituição
Federal de 1988, o veto é apreciado em sessão conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, no
prazo de 30 dias a contar de seu recebimento. A votação é ostensiva, ou seja, por voto "aberto", conforme a
Emenda Constitucional n. 76/2013, que aboliu a votação secreta nessa situação.
◾ Consequências da Apreciação do Veto: Se o veto for rejeitado pela maioria absoluta dos
Deputados e Senadores, em votação ostensiva, produzirá os mesmos efeitos que a sanção. Derrubado o veto, o
projeto segue para promulgação, a cargo do Presidente da República, do Presidente do Senado Federal ou do
Vice-Presidente do Senado Federal, conforme o art. 66, § 7.º, da CF/88.
◾Arquivamento e Irrepetibilidade: No caso de manutenção do veto, o projeto é arquivado, seguindo
a regra contida no art. 67, que estabelece a irrepetibilidade, ou seja, a impossibilidade de reapresentação do
mesmo projeto na mesma legislatura.
⚠ATENÇÃO: Se o veto for derrubado e a lei promulgada, ela poderá ser objeto de controle de
constitucionalidade posterior ou repressivo.
40 Lenza, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Disponível em: Minha Biblioteca, (27th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 129
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4.1.3. CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO REALIZADO PELO JUDICIÁRIO41
◾Controle Prévio e Legitimação: