Instrumentos de Desenvolvimento Urbano

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Instrumentos de 
Desenvolvimento
Urbano Sustentável
CURSO DE EDUCAÇÃO À DISTÂNCIA
Introdução aos Instrumentos para o desenvolvimento urbano 
sustentável
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano 
sustentável
Informações: A dimensão do conhecimento para o 
desenvolvimento urbano sustentável
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento 
urbano sustentável
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano 
sustentável
Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento 
urbano sustentável
Monitorar, Avaliar, Criticar e Aprender com o desenvolvimento 
urbano sustentável
Desenvolvimento urbano sustentável e a prática nas cidades 
brasileiras
MÓDULO 1
MÓDULO 2
MÓDULO 3
MÓDULO 4
MÓDULO 5
MÓDULO 6
MÓDULO 7
MÓDULO 8
EXPEDIENTE
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva
MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID
Ministro Jader Barbalho Filho
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e Metropolitano 
Departamento de Estruturação do Desenvolvimento Urbano e 
Metropolitano
Departamento de Adaptação das Cidades à Transição Climática e 
Transformação Digital
GIZ NO BRASIL
Diretor Geral
Michael Rosenauer
O presente trabalho foi desenvolvido no contexto do Projeto APOIO 
À AGENDA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO 
SUSTENTÁVEL NO BRASIL – ANDUS.
O projeto é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério 
Federal da Economia e Ação Climática (BMWK) da Alemanha como parte 
da Iniciativa Internacional para o Clima (IKI). É implementado pela Deutsche 
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH no contexto da 
Cooperação Brasil-Alemanha para o Desenvolvimento Sustentável.
Mais informações em:
www.gov.br/cidades | http://andusbrasil.org.br/ | www.giz.de/brasil
http://www.gov.br/cidades
http://andusbrasil.org.br/
http://www.giz.de/brasil
FICHA TÉCNICA
MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e 
Metropolitano 
Departamento de Estruturação do 
Desenvolvimento Urbano e Metropolitano
Departamento de Adaptação das Cidades à 
Transição Climática e Transformação Digital
Coordenação e Revisão Técnica 
Nathan Belcavello de Oliveira 
Leonardo Rizzo de Melo e Souza
Equipe participante da Revisão Técnica
Adriana Micheletto Brandão 
Ana Paula Bruno
Cesar Augustus De Santis Amaral 
Elize Risseko Fujitani Higuti 
Raquel Furtado Martins de Paula 
Roberta Pereira da Silva
GIZ – DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR 
INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT GmbH
Projeto ANDUS – APOIO À AGENDA NACIONAL 
DE DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL 
NO BRASIL
Diretora
Sarah Habersack
Coordenação e Revisão Técnica
Anna Carolina Marco 
Cecília Martins Pereira 
Matheus de Souza Maia
Equipe participante
Ana Luísa Oliveira da Silva 
Marcella Menezes Vaz Teixeira 
Thomaz Machado Teixeira Ramalho 
Verena Laura Mattern
Viktoria Yasmin Carvalho de Matos
ORGANIZAÇÃO E ELABORAÇÃO
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Reitor
Carlos Gilberto Carlotti Junior
Vice-reitora
Maria Arminda do Nascimento Arruda
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO 
DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Diretor
Eugenio Fernandes Queiroga
Vice-Diretora
Maria Camila Loffredo D’Ottaviano
LABORATÓRIO DE HABITAÇÃO E 
ASSENTAMENTOS HUMANOS
DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Coordenação do do Laboratório de Habitação e 
Assentamentos Humanos
Luciana de Oliveira Royer
Coordenação Executiva e Comissão Científica 
Maria Lucia Refinetti Rodrigues Martins 
Luciana de Oliveira Royer
Ana Gabriela Akaishi
Giusepe Filocomo
Taís Tsukumo
Equipe de Docentes
Módulo 1: Rérisson Máximo e Camila Aldigueri
Módulo 2: Rose Laila de Jesus Bouças
Módulo 3: Fernanda Balestro
Módulo 4: Jacy Soares Corrêa Neto
Módulo 5: Luan Melo 
Módulo 6: Raphael Faustino 
Módulo 7: Patricia Sepe
Módulo 8: Ana Gabriela Akaishi, Giusepe Filocomo, 
Taís Tsukumo, Karina Oliveira Leitão
PROJETO GRÁFICO
Lara Isa Costa Ferreira
Mariana Ribeiro Pardo
Ana Luiza Aun Al Makul 
Mariana Byczkowski Iglecias
PROJETO AUDIOVISUAL
Streamax Produtora
 Márcio Coelho
 Camila Mazzini
REVISÃO DOS TEXTOS
Lucas Nascimento Pinto
TREINAMENTO EM COMUNICAÇÃO E 
GRAVAÇÃO DE VÍDEOS
Natalia Aurélio de Sá
APRESENTAÇÃO DOS MÓDULOS
Maria Vitória Royer Moura
APOIO INSTITUCIONAL
Programa das Nações Unidas para os 
Assentamentos Humanos (ONU-HABITAT)
Escritório Regional para América Latina e o Caribe 
(ROLAC) - Brasil e Cone Sul 
Representante para o Brasil e Cone Sul
Alain Grimard
Oficial Nacional para o Brasil
Rayne Ferretti Moraes
Especialista Financeira
Claudia Bastos de Mello
Analistas de Operações
Adriana Carneiro
Vanessa Santos
Carolina Oliveira
Coordenador de Programas
Alex Marques Rosa
Analistas de Programas 
Angélica Maria Carnelosso
Fernanda Balbino 
Paula Zacarias
Assistentes de Programas 
Bethânia Boaventura 
Mariana Nascimento
Analista de Dados
Harlan da Silva
Assistente de Dados 
Júlio Santos
Assistente de Comunicação
Jessamine Santos
Designer Gráfico Júnior
Sávio Araújo
Produtor Audiovisual 
Demétrio Portugal
Sobre o 
Projeto ANDUS
ATENÇÃO!
Esse logotipo será apresentado na 
apostila quando o conteúdo didático 
remeter a processos e produtos 
ANDUS. 
As cidades no Brasil e no mundo inteiro se encontram numa fase marcada por 
transformações: digital, ambiental, sociodemográfica, econômica e laboral. Para atingir 
uma maior equidade e enfrentar os processos de transformação, é necessário reorientar 
as práticas de desenvolvimento urbano.
O Projeto ANDUS surgiu como forma de apoiar o governo brasileiro no aprimoramento 
de políticas para o desenvolvimento urbano sustentável no Brasil a partir da concepção, 
difusão e implementação de uma nova abordagem, baseada na Agenda 2030, na Nova 
Agenda Urbana e no Acordo de Paris sobre mudança climática.
Ele é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério Federal da Economia e 
Ação Climática (BMWK) da Alemanha como parte da Iniciativa Internacional para o Clima 
(IKI). É implementado pela Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) 
GmbH no contexto da Cooperação Brasil-Alemanha para o Desenvolvimento Sustentável.
A partir do projeto de cooperação técnica intitulado “Apoio à Agenda Nacional de 
Desenvolvimento Urbano Sustentável no Brasil – ANDUS”, o objetivo desse curso é apoiar 
as pessoas atuantes na administração pública em nível federal, estadual e municipal na 
implementação de estratégias de desenvolvimento e gestão urbana sustentável, com 
capacitação e difusão do conhecimento técnico e especializado. Também, pretende-
se ampliar o acesso ao tema e a processos de promoção do desenvolvimento urbano 
sustentável a pesquisadoras e pesquisadores e pessoas interessadas na temática, de 
modo geral. 
Para tal, serão aprofundados aspectos da elaboração, implementação, monitoramento 
e avaliação de leis, planos, programas e projetos no país. Eventos ambientais extremos 
estão cada vez mais frequentes em nossas cidades, tais como enchentes, deslizamentos, 
desmoronamentos e problemas sanitários, que convergem com graves questões sociais 
e econômicas. Abordar os conceitos e fundamentos do Desenvolvimento Urbano 
Sustentável e os caminhos para sua promoção é fundamental nesse contexto. 
Decorre daí o diálogo com a universidade pública, para a preparação de material didático 
e informativo. As apostilas e as videoaulas foram produzidas por um conjunto de pessoas 
com experiência na gestão pública e na universidade, fazendo pesquisa e aprendendo 
nesse diálogo entre ensino, pesquisa e prática.
Destaca-se, ainda, que o curso é produzido por meio da articulação remota dessa rede 
nacional de pesquisadoras, pesquisadores e profissionais. Ele é produto do trabalho 
coletivo de uma equipe de vários profissionais, que contou com a coordenação do 
Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos - LABHAB da Faculdade de 
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo e com a participação de mais de 
25 convidadas e convidados docentes, profissionais, acadêmicos de todovez que os dois tratam dos usos permitidos e dos 
parâmetros urbanísticos necessários em cada zona urbana. A principal diferença é o de-
talhamento dos procedimentos para execução das obras. A Lei de Uso e Ocupação do 
Solo regula as questões externas à obra, mais focada na escala urbana: afastamentos mí-
nimos, taxa de permeabilidade do solo e altimetria. O Código de Obras busca detalhar 
a dimensão mínima dos ambientes internos, a altura das edificações e o percentual de 
visibilidade de muros e fachadas, entre outros.
A rotina de fiscalização deve poder ser feita sobre demanda, em caso de denúncia de ir-
regularidades, por exemplo. Nesse caso, o município deve estar preparado para receber 
essas solicitações e contar com uma estrutura de atendimento fixo ou on-line. A fiscali-
zação também pode ser feita pela própria prefeitura, a partir das prioridades estabeleci-
das. Muitas vezes, a demanda é maior do que a equipe e os recursos disponíveis.
Recomenda-se que a equipe de campo seja coordenada por profissional legalmente ha-
bilitado(a), como arquitetos e arquitetas ou engenheiros e engenheiras. Esses profis-
sionais se responsabilizarão pela assinatura do relatório de vistoria. A equipe pode ser 
composta também por técnicos e técnicas em edificações, topografia, arquitetura, enge-
nharia e outras especialidades, dependendo dos recursos disponíveis. Também é impor-
tante contar com pessoas da guarda municipal para garantir a segurança no processo de 
fiscalização. 
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
O município precisa oferecer equipamentos de proteção individual (EPI) e documentos 
de identificação. Além disso, equipamentos para medição, equipamentos para registro 
fotográfico, transporte, alimentação e material de escritório para o trabalho da equipe 
poder ser realizado.
Há áreas específicas nas cidades que podem exigir ações mais frequentes de fiscaliza-
ção. Isso acontece por parâmetros urbanísticos e construtivos mais restritivos ou por 
suas dinâmicas mais intensas de ocupação. Como exemplo, podemos pensar nas áreas de 
patrimônio histórico ou nas áreas ocupadas por população de baixa renda, classificadas 
como de interesse social. 
As áreas de patrimônio histórico têm ambientes construtivos excepcionais. Assim, novas 
construções precisam ser feitas de forma consistente com o conjunto. As áreas ocupa-
das muitas vezes envolvem processos informais de loteamento e edificação, em resposta 
à demanda por habitação das classes populares. Por isso, precisam ser regularizadas e 
fiscalizadas para garantir condições mínimas de habitabilidade e qualidade socioambien-
tal. Devem também garantir a ocupação por população considerada de baixa renda. Nos 
dois casos os parâmetros urbanísticos e construtivos não podem ser aplicados de forma 
indiscriminada e apenas burocrática. A fiscalização urbanística nessas áreas precisa con-
tar com equipes treinadas para esse olhar contextualizado e capazes de encaminhar as 
demandas aos órgãos responsáveis, em especial de proteção cultural e assistência social.
É importante que os municípios tenham políticas voltadas para a regularização e urba-
nização de áreas historicamente vulnerabilizadas. Grande parte das cidades brasilei-
ras foram autoconstruídas por pessoas que não tiveram acesso ao mercado formal de 
terras e habitação. Reconhecer esses territórios com o objetivo de integrá-los à cidade 
formal é fundamental para evitar práticas contrárias aos objetivos do desenvolvimento 
urbano sustentável. Isso geralmente é chamado de criminalização da pobreza, quando 
se aplica punições nos processos de fiscalização a populações que não possuem meios 
para se adequar às normas. Esse reconhecimento pode ser feito a partir das Zonas 
Especiais de Interesse Social ou Áreas Especiais de Interesse Social, que também dis-
cutiremos no Capítulo 3.
AULA 4
MÓDULO 5
Aula 4 - Implementação 
de políticas urbanas e 
competências locais: 
controle urbano
Apresentação de Adriano 
Chaves de França da 
Prefeitura de Naviraí-MS.
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
2.4 Zeladoria urbana
Garantir o bem-estar das pessoas que vivem no município é um dos principais guias da 
política urbana, de acordo com as previsões legais que estudamos até aqui. A zeladoria 
urbana é um dos meios para se pôr em prática esse objetivo, já que tem impacto dire-
to na qualidade de vida da população. É geralmente a partir das atividades de zeladoria 
que as pessoas percebem a presença ou a ausência da gestão urbana no seu cotidiano. 
Fazem parte dos serviços de zeladoria urbana a limpeza urbana, a manutenção preventi-
va e corretiva dos espaços públicos e a vigilância sanitária. Outros serviços importantes 
para o bem-estar da população que se desloca cotidianamente pela cidade também fa-
zem parte dos serviços de zeladoria.
A Aula 5 discutirá a importância de incluir as questões de zeladoria e manutenção urba-
na no planejamento e na gestão da cidade. Muitas vezes o custo de manter uma obra 
ou equipamento não é considerado quando ele é planejado. Os investimentos públicos 
iniciais se perdem, pois no dia a dia da cidade a falta de manutenção dificulta o uso total 
da sua população. Somente garantindo a eficiência e a eficácia da zeladoria urbana ga-
rantiremos que os projetos sejam não apenas implementados, mas também mantidos, e 
alcancem os objetivos previstos nos planos. 
As ações de zeladoria podem ajudar a monitorar se os instrumentos previstos nas legis-
lações urbanísticas estão sendo aplicados de acordo com a lei. A taxa de solo natural, da 
fachada ativa, do coeficiente de aproveitamento dependem de um esforço contínuo de 
monitoramento da prefeitura.
Veremos também na Aula 5 como a utilização de aplicativos e sistemas de dados podem 
ajudar a controlar e fazer a manutenção de vias, calçadas e canteiros. Assim como moni-
torar se os parâmetros urbanísticos obrigatórios estão sendo respeitados pelas pessoas 
proprietárias privadas. 
Para garantir esses serviços essenciais para o desenvolvimento sustentável da cidade, 
vamos refletir sobre as capacidades institucionais. Avaliaremos a estrutura de suporte 
necessária, os custos de operação, o pessoal necessário e a participação da sociedade 
civil nessas ações.
2.4.1 Limpeza urbana (varrição, limpeza de córregos e galerias)
O serviço de limpeza urbana inclui ações de manutenção do espaço público: varrição, 
capinação, podas de árvores, limpeza das estruturas de drenagem e coleta de resíduos 
sólidos, recicláveis e hospitalares. Um dos seus fundamentos é o trabalho pela segurança 
e pela saúde da população.
Os serviços podem ser solicitados pela população, mas devem também fazer parte do 
cotidiano da gestão urbana municipal. Geralmente, esses serviços estão ligados a uma 
diretoria específica dentro da estrutura organizacional do município, mas isso não é 
45
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
uma regra. A alocação desse setor do serviço público vai variar de acordo com os re-
cursos disponíveis. Seja como for, essa atividade tem um custo contínuo e precisa estar 
prevista no orçamento anual do município. É importante que se busque elementos para 
calcular os custos fixos das diversas atividades, criando-se um calendário de ações, por 
exemplo. Também pode ser feito um inventário dos equipamentos públicos, divididos em 
categorias, estado de conservação, necessidade de manutenção com o tempo e custos 
associados.
É importante eleger prioridades para executar os serviços, já que geralmente a demanda 
é maior do que a capacidade institucional. Um bom critério para definir essas prioridades 
pode ser o risco que a falta de manutenção de certas estruturas ou serviços oferece à 
vida das pessoas. Esse risco pode ser questões de saúde, possíveis desastres ou aciden-
tes. As operações de inverno que limpam canais e galerias antes da intensificação dos 
períodos de chuva são um exemplo disso.
A limpeza urbana atravessaquestões sanitárias e de saúde pública. Acúmulo de lixo e 
terrenos baldios com entulho podem atrair ratos, baratas, escorpiões, mosquitos e ou-
tros tipos de insetos, vetores de zoonoses e arboviroses.
De acordo com a Lei nº 8.080/90, a vigilância sanitária “[...] é responsável por desenvol-
ver um conjunto de ações capazes de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de 
intervir nos problemas sanitários”. Ela atua a partir das três esferas de governo, com atri-
buição específica em cada uma. A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) é 
responsável por realizar estudos, propor normas e orientações, inclusive sobre o uso de 
materiais contaminantes. O órgão estadual habilitado coordena as ações com base na 
política nacional e presta apoio técnico aos municípios. No município, o órgão compe-
tente executa as ações e realiza os serviços de vigilância sanitária. Ele deve multar co-
mércios de alimentos, consultórios médicos, salões de beleza, farmácias, entre outros. 
Essa atividade costuma estar ligada à Secretaria de Saúde. Mas, seguindo o princípio da 
cooperação entre os diversos setores da administração pública, é essencial a sua parce-
ria com a zeladoria urbana para garantir condições para a saúde da população como um 
todo.
A comunicação cidadã é importante por suas ações pedagógicas e campanhas de cons-
cientização. Elas fazem com que a população considere no seu dia a dia a conservação do 
bem comum. Envolver a comunidade nas ações, oferecendo cursos, oficinas e participa-
ção popular na tomada de decisões pode ajudar no sentimento de pertencimento.
As iniciativas populares podem ser mapeadas para se estabelecer parcerias. Um grupo de 
catadores de material reciclado pode ser mobilizado para uma cooperativa, por exemplo. 
A prefeitura pode oferecer um galpão ou um terreno para separação e limpeza do mate-
rial, que seriam vendidos para empresas também cadastradas na iniciativa. A prefeitura 
também pode fazer uma parceria com essas empresas para desenvolver um aplicativo 
de celular. O aplicativo seria um canal de diálogo entre a população e os catadores para 
a coleta do material reciclável, a partir de uma campanha ampla de educação ambiental.
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Os aplicativos podem ser usados para espacializar os equipamentos públicos, destaca-
dos por prioridades e rotinas de manutenção. Esse é um exemplo de como podemos uti-
lizar a tecnologia digital para otimizar os processos de zeladoria.
2.4.2 Gestão e manutenção dos espaços públicos (ruas, calçadas, praças 
e parques)
A manutenção dos espaços públicos inclui a conservação da vegetação, as obras no sis-
tema viário e nas calçadas, as requalificações e a manutenção dos parques. Assim como a 
gestão das atividades privadas em espaços públicos. A gestão dos espaços públicos deve 
se basear principalmente no Código de Posturas municipal. Ele estabelece as normas de 
publicidade e propaganda, limpeza, atividades de esporte e lazer, eventos, conservação 
de calçadas, feiras livres e arborização. Essa lei é frequentemente apresentada com o 
Código de Obras por serem complementares.
As áreas verdes e a arborização são elementos importantes para promover a qualidade 
de vida das pessoas. São elementos de contato entre a cidade e a natureza, trazem bene-
fícios para a qualidade do ar, amenizam a temperatura e contribuem com a drenagem ur-
bana e o lazer. Esses elementos da estrutura urbana precisam de manutenção constante, 
pois têm componentes naturais vivos que precisam de materiais para seu desenvolvi-
mento completo. É importante estar atento aos ciclos naturais das espécies dos espaços 
verdes e intervir com serviços de limpeza urbana e jardinagem. Dessa forma, conserva-
-se a paisagem e a segurança das pessoas. A poda das árvores deve ser uma prioridade, 
evitando acidentes que geralmente acontecem em dias chuvosos. Também é importante 
aumentar a quantidade de árvores na cidade, plantando espécies compatíveis com a es-
cala das ruas. Pode-se levar em consideração a resistência e a autonomia das espécies. 
Dessa forma, são escolhidas árvores que precisam de menos manutenção, levando em 
consideração espécies nativas ao terreno. O clima também pode ajudar nessa escolha.
Além das áreas verdes, os parques têm outros equipamentos que precisam de manu-
tenção: brinquedos para crianças, equipamentos para prática de esportes, fontes e la-
gos, bancos para se descansar. A manutenção desses equipamentos evita custos maio-
res com restaurações ou substituições. Como diz o ditado popular: é melhor prevenir 
do que remediar.
Um grande desafio nas rotinas de zeladoria é a manutenção do sistema viário, composto 
por ruas, avenidas e estradas da rede urbana. É por ele que se desenvolvem os demais 
sistemas de infraestrutura. Sua manutenção inclui calçamento de vias, recapeamento, 
tapamento de buracos, implantação e manutenção de sinalização, adaptação de acessi-
bilidade (rampas nas calçadas, piso tátil, travessia em nível) e iluminação pública. É im-
portante que a prefeitura tenha equipamentos e equipe especializada para manter uma 
rotina de cuidado com esses espaços. Mas ela também pode contratar serviços pontuais 
com equipes terceirizadas. 
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Levantar informações sobre o sistema viário pode ajudar a pla-
nejar a gestão desses equipamentos urbanos, estabelecendo 
prioridades de ação e orçamentárias. Assim como foi sugerido 
para a limpeza urbana, esse mapeamento pode estar disponí-
vel em um aplicativo que destaque quais ruas estão calçadas e 
quais não estão. Além de detalhar a situação das calçadas, da 
acessibilidade, da iluminação pública e da sinalização. Prever 
um recurso mínimo no orçamento anual é fundamental para 
realizar essa atividade.
O município é responsável por autorizar e fiscalizar as ativida-
des privadas realizadas nos espaços públicos, como eventos, 
feiras livres e propagandas. É importante que a gestão dessas 
atividades esteja ligada ao controle urbano e quem proponha 
essas atividades peça autorização municipal para realizá-la. 
Apresentando o formulário de requerimento com a documen-
tação prevista, pode ser pedido um projeto arquitetônico as-
sinado por profissional legalmente habilitado(a). Isso serviria 
para confirmar a segurança do evento e a sua capacidade de 
atender o público esperado. Esse procedimento é importante 
também para que a prefeitura se prepare para dar suporte com-
plementar, como segurança e limpeza urbana.
2.4.3 Manutenção das redes de água, esgoto, 
iluminação e Internet
A manutenção das redes de água, esgoto, iluminação e Internet 
é muitas vezes função de outros níveis de governo, de agên-
cias privadas ou de economia mista. Porém, é importante que a 
prefeitura considere essas infraestruturas na rotina das obras 
e crie fóruns de alinhamento contínuo para coordenar ações e 
não gerar retrabalhos. 
AULA 5
MÓDULO 5 Aula 5 - Implementação 
de políticas urbanas e 
competências locais: 
zeladoria urbana
48
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 3. REAFIRMANDO O 
COMPROMISSO DA GESTÃO DO 
DESENVOLVIMENTO URBANO COM O 
DIREITO À CIDADE DOS TERRITÓRIOS 
VULNERABILIZADOS
A Agenda 2030 traz Objetivos para o Desenvolvimento 
Sustentável (ODS) que dialogam com o aparecimento do deba-
te sobre moradia adequada num contexto de mudanças climá-
ticas e pandemia global. O ODS 1 busca acabar com a pobreza 
em todos os lugares, com governos comprometidos a promover 
o acesso da população vulnerabilizada a recursos econômicos e 
serviços básicos. O ODS 3 trata da saúde de qualidade a todos. 
Ele tem uma área de interação com questões de infraestruturas 
das áreas vulnerabilizadas, como o saneamento básico, funda-
mentais para diminuir o índice de doenças como arboviroses e 
zoonoses. Além da preocupação com a qualidade da habitabi-
lidade nas casas como fator de uma ideia de saúde que inclui o 
meioonde se vive como fator determinante para o bem-estar.
Recentemente, o mundo viveu o terror da pandemia do Novo 
Coronavírus. As principais recomendações das autoridades 
de saúde diziam respeito à intensificação da higiene pessoal 
e à manutenção do distanciamento social. As conhecidas cha-
madas para lavar as mãos e ficar em casa mostraram a impor-
tância de habitações de boa qualidade para garantir a saúde 
pública e o bem-estar coletivo. Muitas pessoas não têm con-
dições de seguir essas recomendações, escancarando as desi-
gualdades socioespaciais de nossas cidades. 
O ODS 13 diz respeito às ações contra a mudança climática. É 
sabido que muitos assentamentos populares estão em áreas de 
vulnerabilidade ambiental, avançando sobre matas ou nas mar-
gens de rios. É importante uma gestão integrada que pense na 
mitigação ambiental e na questão da moradia. Deve-se usar o 
princípio da regularização fundiária total para mediar conflitos 
ambientais, melhorando os territórios e consolidando comuni-
dades autoconstruídas. Dessa forma, o avanço sobre áreas na-
turais é contido e se evita grandes remoções e demolições que 
também trariam impactos ambientais.
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Figuras 9, 10, 11: Símbolos dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável 1, 3 e 13 da Agenda 2030.
Fonte: https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
As cidades brasileiras são fortemente marcadas pela desigualdade social, aparecendo 
na paisagem urbana o contraste entre áreas formais e informais. Essa desigualdade 
socioespacial tem raízes históricas no processo de colonização do Brasil, baseado no 
tripé econômico monocultura, latifúndio e mão de obra escravizada (dos povos origi-
nários e negros trazidos à força da África). Esse tripé concentrou a terra e o poder po-
lítico e econômico nas mãos de poucos. A abolição da escravidão é um fato recente na 
nossa história, com menos de 150 anos. O Brasil foi o último país das Américas a abolir 
o trabalho escravo e esse sistema deixou marcas profundas em nossa sociedade e que 
reverberam até hoje. 
Apesar da abolição do trabalho escravo, não foram criados mecanismos para a inclusão 
efetiva da população negra e dos povos originários na sociedade brasileira. Jogadas à 
própria sorte, muitas encontram ainda hoje dificuldade para acessar a terra urbani-
zada. Diante do não acesso ao mercado de trabalho e à terra urbanizada, esse grupo 
significativo de pessoas vulnerabilizadas pelo processo histórico deram a si mesmas 
uma alternativa habitacional ocupando áreas de baixo valor econômico e alto risco 
ambiental, como morros e alagados. Esse processo junto com a rápida urbanização na 
metade do século XX, a industrialização dos grandes centros urbanos e a migração do 
campo para a cidade sem um planejamento prévio contribuíram para a formação de 
territórios vulnerabilizados. 
Durante todo este curso, vimos que a principal orientação da política urbana no nosso 
marco legal diz respeito à garantia das funções sociais da cidade e do bem-estar da sua 
população. No entanto, a condição de ilegalidade dos territórios vulnerabilizados têm im-
pedido o acesso da população de baixa renda a direitos básicos previstos na Constituição 
de 1988, como o direito à moradia e a cidades socialmente justas. A concentração do 
poder político nas mãos das elites locais influencia a escolha das prioridades no uso do 
orçamento público. O investimento em infraestruturas é feito nas áreas privilegiadas da 
cidade, enquanto outras áreas sofrem com a falta de sistemas de água, esgoto, ilumina-
ção e transporte público. 
https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
50
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
O desenvolvimento urbano sustentável só será alcançado se promover uma reparação 
histórica e adotar o princípio da equidade, tratando as pessoas diferentes de forma di-
ferente. Ou seja, quem tem menos acesso aos serviços públicos precisa mais da atuação 
do Estado para se integrar à cidade formal. É essencial para isso a gestão democrática do 
desenvolvimento urbano e a inclusão da população no debate sobre os rumos da cidade.
Veremos a seguir como implementar alguns instrumentos previstos no marco legal bra-
sileiro, especificamente nessas áreas vulnerabilizadas. Dessa forma, promove-se uma 
maior integração com a cidade formal. 
3.1 Implementação das Zonas Especiais de Interesse Social 
(ZEIS) ou Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS)
Certamente não se pode melhorar atuando no que não se conhece. Então, o primeiro 
passo para incluir áreas vulnerabilizadas na política de desenvolvimento urbano sus-
tentável dos municípios é produzir informações sobre essas áreas, como vimos no 
Módulo 3. Isso pode ser feito por meio de mapeamentos e levantamentos socioeconô-
micos, por exemplo. 
Além de conhecer a realidade desses territórios, é importante reconhecê-los legalmen-
te. Surgem assim instrumentos urbanísticos como as Zonas Especiais de Interesse Social 
(ZEIS) ou Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), categorias do zoneamento urbano 
municipal. Por meio delas são estabelecidas regras especiais, com o objetivo de regula-
rizar a posse de terras públicas ou privadas e a sua urbanização, considerando o padrão 
construtivo existente. Os ajustes necessários são feitos para superar questões de risco e 
outras inadequações que comprometam a vida dos habitantes e os interesses da comu-
nidade. O instrumento também é utilizado para impedir a ação predatória do mercado 
imobiliário, que por vezes acaba expulsando gradualmente as comunidades de seus lo-
cais de origem, por meio da valorização da terra e dos aluguéis. Esse processo aos poucos 
obriga a população mais pobre a ocupar áreas mais distantes da cidade, prejudicando a 
mobilidade e aumentando os movimentos pendulares casa/trabalho. 
A implementação das ZEIS e AEIS pode acontecer nos processos de criação e revisão dos 
Planos Diretores, bem como da Lei de Uso e Ocupação do Solo, também por meio de de-
creto do Executivo. Todas as alternativas devem estabelecer critérios para transformar 
uma área em ZEIS ou AEIS, como o padrão de uso e ocupação do solo.
Outro fator importante na implementação do instrumento é a obrigatoriedade da cria-
ção de um conselho gestor responsável pela área. Ele deve reunir equipes técnicas da 
prefeitura com formações complementares (advocacia, assistência social, arquitetura e 
urbanismo). Além disso, contar com as lideranças comunitárias representantes das áreas 
demarcadas. Esse conselho pode ter um fundo associado a ele e que será administrado 
pelos envolvidos. Seu papel é debater e definir prioridades para aplicar os recursos que 
serão executados pelo Poder Executivo, segundo as orientações votadas. 
51
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
As primeiras ZEIS foram demarcadas ainda na década de 1980, antes da Constituição 
de 1988. Isso aconteceu em Recife, em 1983, e foi fruto da pressão de movimentos po-
pulares, mas ainda sem muitas definições. Em 1987, o instrumento foi regulamentado e 
foi criado o Plano de Regularização das ZEIS. Uma lei estabeleceu o fórum do Plano de 
Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social e associou um fundo a esse fórum. 
3.1.1 Importância das ZEIS e seu papel na criação de políticas de habitação 
municipal 
Com as áreas vulnerabilizadas mapeadas e demarcadas como ZEIS, podemos entender 
melhor as necessidades de cada uma delas. É possível também desenhar uma política 
habitacional a partir da diversidade existente. 
Tratamos as ZEIS até aqui como um instrumento de reconhecimento de ocupações es-
pontâneas para regularizar e urbanizá-las. Mas existem modalidades desse instrumento 
que possibilitam uma atuação que dialoga com a diversidade da questão habitacional 
nos municípios. Por exemplo, as categorias de ZEIS definidas pelo Plano Diretor de São 
Paulo (2014). Ele estabelece cinco categorias: 
Figura 12 – ZEIS do Plano Diretor de São Paulo (2014)Fonte: São Paulo (2014). Elaboração gráfica Labhab (2022).
52
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Além de podermos utilizar o instrumento de forma flexível, a aplicação das ZEIS ou AEIS 
possibilita que o município entenda melhor os investimentos que precisam ser feitos 
para a urbanização e regularização dessas áreas. Assim como prevê-los no orçamento 
municipal de forma racionalizada. 
Outro ponto importante é a organização da comunidade e a possibilidade de debater e 
definir os rumos do território com pessoas envolvidas no assunto.
Existem ZEIS demarcadas no 
seu município? Descreva os 
seus tipos.
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
AULA 6
MÓDULO 5
Aula 6 - Implementação 
integrada de serviços urbanos/
processos de urbanização e 
regularização fundiária
3.1.2 Implementação de planos de urbanização e regularização fundiária: 
o desafio da regularização fundiária plena e de uma atuação integrada
É preciso realizar ações de urbanização, além de proteger esses territórios transforman-
do-os em ZEIS ou AEIS e garantir a posse da terra pela regularização fundiária. O desafio 
de uma atuação integrada no planejamento das ZEIS aponta para a retomada do concei-
to de regularização fundiária plena proposto pela Lei nº 11.977/09.
O conceito da regularização fundiária plena associa questões cartoriais a processos de 
urbanização, com o lançamento de infraestrutura na área e ajustes urbanos que dimi-
nuam os riscos. Ela é fundamental para que as políticas públicas de urbanização desses 
assentamentos não consolidem precariedades urbanas e melhorem a qualidade de vida 
da população, como previsto no Estatuto das Cidades.
Uma vez definidas no zoneamento municipal, a prefeitura deve levantar informações so-
cioeconômicas e espaciais para aprofundar as ações. Isso pode ser feito com o desenvol-
vimento de um plano urbanístico local por meio da comissão criada pelo fórum gestor da 
ZEIS em questão. Esse fórum estabelecerá metas e ações que devem ser desenvolvidas 
para implementar as transformações no território.
É importante que essas ações estejam previstas no orçamento público. Isso pode ser 
feito por meio de um fundo administrado por um conselho gestor ou parecido. Deve-se 
pensar também em diversificar a captação de recursos, buscando parcerias com os ou-
tros entes federativos, com entes privados e pela cooperação internacional. 
53
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Com um plano urbanístico detalhado e recursos disponibiliza-
dos, deve-se distribuir as ações traçadas para o desenvolvimen-
to de forma intersetorial. Elas serão distribuídas entre os ór-
gãos competentes, como Diretoria de Obras Públicas, Diretoria 
de Habitação, Diretoria de Saneamento, Diretoria de Serviço 
Social, Diretoria de Saúde, Diretoria de Educação, Diretoria 
de Mobilidade e Diretoria de Regularização Fundiária e ou 
similares.
AULA 7
MÓDULO 5
Aula 7 - Implementação das ZEIS: 
urbanização e regularização
Entrevista com Fernanda Costa, 
diretora-geral do Instituto 
Brasileiro de Direito Urbanístico.
3.2 O direito à assistência técnica para 
habitação de interesse social
Costumamos pensar na questão habitacional como um proble-
ma apenas de falta de casas, idealizando uma imagem dos con-
juntos habitacionais novos. No entanto, muitas pessoas estão 
em situação de déficit habitacional devido às más condições das 
casas onde moram. São casas autoconstruídas sem suporte pro-
fissional para garantir a habitabilidade, ou seja, boa ventilação, 
circulação, iluminação etc.
Muitos problemas podem surgir das más condições de moradia, 
inclusive de saúde, causados pela umidade, baixa luminosidade 
natural e ausência de ventilação. As más condições de acessibi-
lidade também podem ampliar as barreiras que dificultam o dia 
a dia de pessoas com baixa mobilidade. Nos casos mais graves, 
os problemas no sistema elétrico podem colocar em risco a vida 
das pessoas que moram nessas casas.
A intervenção do Estado é necessária, pois essas situações acon-
tecem nos territórios vulnerabilizados. Lá mora uma população 
de baixa renda que não consegue contratar ajuda profissional 
especializada ou acessar crédito para realizar as intervenções. 
54
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
3.2.1 Surgimento e dispositivos previstos na Lei Federal nº 11.888/08
O movimento para criar um marco legal e uma política pública para a assistência técni-
ca em habitação de interesse social surgiu nos anos 1970. Ele foi resultado dos debates 
que deram origem ao movimento de reforma urbana. A primeira lei a tratar do tema é 
de 1976, de autoria da Prefeitura de Porto Alegre, conhecida como Assistência Técnica 
à Moradia Econômica (ATME). Essa lei mais tarde inspirou a criação da Lei Federal nº 
11.888/08, a chamada Lei da Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social 
(ATHIS). Além disso, muitas experiências por todo o país influenciaram a criação desse 
marco legal. Elas eram promovidas por equipes técnicas envolvidas no debate sobre o 
direito à cidade e à moradia de qualidade. Eram experiências muitas vezes originadas nas 
universidades, buscando uma prática profissional concreta para democratizar o acesso 
ao conhecimento técnico e combater as desigualdades sociais.
A Lei nº 11.888/08 estabelece que famílias de baixa renda (renda de até três salários mí-
nimos) têm o direito à assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção 
de habitação de interesse social. Além disso, a lei diz que: 
Art. 2o 
§ 1o O direito à assistência técnica previsto no caput deste artigo 
abrange todos os trabalhos de projeto, acompanhamento e 
execução da obra a cargo dos profissionais das áreas de arquitetura, 
urbanismo e engenharia necessários para a edificação, reforma, 
ampliação ou regularização fundiária da habitação. 
§ 2o Além de assegurar o direito à moradia, a assistência técnica de 
que trata este artigo objetiva: 
I - otimizar e qualificar o uso e o aproveitamento racional do espaço 
edificado e de seu entorno, bem como dos recursos humanos, técnicos 
e econômicos empregados no projeto e na construção da habitação; 
II - formalizar o processo de edificação, reforma ou ampliação da 
habitação perante o poder público municipal e outros órgãos públicos; 
III - evitar a ocupação de áreas de risco e de interesse ambiental; 
IV - propiciar e qualificar a ocupação do sítio urbano em consonância 
com a legislação urbanística e ambiental. 
A ATHIS é um direito previsto em lei federal, porém ainda existe um longo caminho a per-
correr para que seja regulamentada pelos municípios e se efetive esse direito. Depois de 
mais de uma década, a lei teve pouca aplicação prática e é extremamente desconhecida 
tanto pelas gestões das prefeituras quanto pela população em geral. Ela tem maior visi-
bilidade nos meios técnicos.
55
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
3.2.2 Formas de implementar e captar recursos 
As iniciativas de Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social (ATHIS) podem es-
tar ligadas à Secretaria de Habitação e à Secretaria de Desenvolvimento Urbano. Podem 
até mesmo estar ligadas à Secretaria de Saúde e de Assistência Social. Isso varia de mu-
nicípio para município, dependendo da capacidade institucional e financeira de cada um. 
Mas, geralmente se cria um departamento ou divisão para promover essas iniciativas, 
com equipes profissionais capacitadas dos campos da engenharia, direito, serviço social, 
arquitetura e urbanismo.
Como a demanda geralmente é muito grande, esse departamento pode estruturar o tra-
balho a partir de programas de regularização fundiária, de melhorias habitacionais e de 
suporte à locação social. A implementação desses programas pode ser iniciada escolhen-
do áreas a partir do princípio da equidade, ou seja, priorizando os assentamentos mais 
vulnerabilizados do município. 
Os recursos podem ser das prefeituras. Elas podem fazer reajustesorçamentários e es-
tabelecer prioridades para implementar essa política pública, como gastos com remo-
ções e reassentamentos. Eles podem vir também das outras esferas, como os recursos do 
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). Outra possibilidade é a par-
ceria com o setor privado ou mesmo com outras instituições públicas, como o Conselho 
de Arquitetura e Urbanismo (CAU), que pode usar 2% de seu orçamento para iniciativas 
em ATHIS.
3.3 Experiências de ATHIS no Brasil 
3.3.1 Escritório Público de Assistência Técnica, Conde/PB
O Município do Conde faz parte da Região Metropolitana de João Pessoa, no litoral sul 
da Paraíba. Tem uma área de aproximadamente 172,744 km² e uma população estimada 
pelo IBGE em 2019 de 24.670 habitantes.
Esse pequeno município paraibano criou um programa de governo entre 2017 e 2019 
chamado Escritório Público de Assistência Técnica (EPA). O EPA promove ações de re-
gularização fundiária, de reparo das residências e de melhoria dos espaços públicos das 
comunidades atendidas. Isso é feito por meio de programas como o Programa Chão de 
Direito, o Programa Melhorias Habitacionais e o Mutirão na Vizinhança.
O Mutirão na Vizinhança foi implementado por meio da parceria entre a Prefeitura do 
Conde e o curso de arquitetura e urbanismo da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), 
articulando diversas secretarias do município e mobilizando o setor privado. Foi criada 
uma ampla rede com diversos setores sociais para melhorar os espaços públicos nos ter-
ritórios vulnerabilizados da cidade. Além desse esforço para captar recursos humanos 
e financeiros, o principal pilar do EPA é a participação da comunidade em todas as eta-
pas. Buscou-se construir um processo participativo e não entregar apenas um produto. 
56
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Assim, as pessoas da comunidade são estimuladas a construir mais do que espaços públi-
cos e a desenvolver de fato uma autonomia popular, reconhecendo seus direitos.
O objetivo dos programas Chão de Direito e Melhorias Habitacionais é promover a re-
gularização fundiária e a melhoria habitacional. Eles foram implementados a partir dos 
editais do CAU Paraíba e em parceria com movimentos sociais por moradia. Os movi-
mentos entraram na empreitada fornecendo mão de obra para a realização das melho-
rias habitacionais.
33
Hino de Conde/PB 
(Benedito Honório da Silva)
Goiás, 2019
Foto: CNM/UniverCidades
Organograma da iniciativa
 
Urbanismo Arquitetura Projetos Prog. Urb.
Departamento de 
Regularização Fund.
Div. Fiscalização, Tráfe-
go e Administração
Div. Cont. e Análise de 
Estatística de Trânsito
Depart. de Cadastro 
Técnico e Geoprocessa-
mento
Div. Engenharia 
e Sinalização
Div. Educação de 
trânsito Análise Fiscalização
Admin. Orçam.
Departamento de 
Convênios
Asses. Técn.
Coordenadoria 
de Mobilidade e 
Trânsito
Coordenadoria 
de Planejamento 
Territorial
 
 
Coordenadoria 
de Habitação
 
 
Coordenadoria 
de Controle 
Urbano
 
Coordenadoria de 
Orçamento
 
Secretário de 
Planejamento
33
Figura 13: Organograma 
do Escritório Público de 
Assistência Técnica (EPA), 
Conde-PB
Fonte: https://cisama.sc.gov.
br/assets/uploads/5b435-
conde-pb_epa_escritorio-
publico-de-assistencia-
tecnica.pdf
AULA 8
MÓDULO 5
Aula 8 - Instrumentos de gestão e 
modelos inovadores e inclusivos de gestão 
compartilhada para o desenvolvimento 
urbano sustentável: coletivos, associações 
e outras formas de ação coletiva sobre o 
território urbano
Apresentação de Susana Montenegro 
sobre o estudo de caso de Conde-PB.
https://cisama.sc.gov.br/assets/uploads/5b435-conde-pb_epa_escritorio-publico-de-assistencia-tecnica.pdf
https://cisama.sc.gov.br/assets/uploads/5b435-conde-pb_epa_escritorio-publico-de-assistencia-tecnica.pdf
https://cisama.sc.gov.br/assets/uploads/5b435-conde-pb_epa_escritorio-publico-de-assistencia-tecnica.pdf
https://cisama.sc.gov.br/assets/uploads/5b435-conde-pb_epa_escritorio-publico-de-assistencia-tecnica.pdf
https://cisama.sc.gov.br/assets/uploads/5b435-conde-pb_epa_escritorio-publico-de-assistencia-tecnica.pdf
57
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
3.3.2 CODHab/DF
A Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito 
Federal (CODHAB/DF) é uma empresa pública que faz par-
te da administração indireta do Governo do Distrito Federal. 
Desde 2015, desenvolve uma importante experiência com a 
instalação de escritórios de assistência técnica nas periferias 
de Brasília. Segundo o Conselho de Arquitetura e Urbanismo 
do Brasil (CAU-BR) em matéria publicada em 23/02/20201, a 
iniciativa contava com dez escritórios distribuídos pelas co-
munidades nos arredores de Brasília. 
Os escritórios são divididos em duas categorias: Projeto na 
Medida, que foca nas ações de melhorias habitacionais, e pro-
jetos focados na revitalização do espaço público. Quatro escri-
tórios estão destinados à primeira categoria e seis à segunda.
O Projeto na Medida foca nas questões de adequação sanitá-
ria das edificações. As famílias interessadas se cadastram nos 
escritórios físicos e passam por uma análise de perfil socioeco-
nômico, de acordo com o previsto na Lei Federal nº 18.888/18, 
a lei de ATHIS. Se for enquadrada como possível beneficiária, 
uma visita de campo é agendada para identificar as situações 
de insalubridade relatadas. Então, a equipe de engenharia e ar-
quitetura inicia os levantamentos, e desenvolve o projeto para 
os ambientes, geralmente banheiros ou cozinhas. A partir daí, a 
família pode acessar um recurso de até 13 mil reais e o escritó-
rio contrata a mão de obra e compra os materiais necessários. 
Até fevereiro de 2020, 132 reformas já haviam sido entregues, 
32 estavam em andamento e 47 estavam para ser iniciadas, se-
gundo a matéria mencionada acima.
Já no programa focado na requalificação de espaços públicos, os 
escritórios têm autonomia para definir os projetos prioritários. 
Além disso, podem organizar mutirões comunitários, desenvol-
ver projetos urbanísticos, organizar concursos públicos para 
implantação de equipamentos e mediar conflitos fundiários. 
1. Disponível em: https://
www.caubr.gov.br/
assistencia-tecnica-periferia-
df/.
https://www.caubr.gov.br/assistencia-tecnica-periferia-df/
https://www.caubr.gov.br/assistencia-tecnica-periferia-df/
https://www.caubr.gov.br/assistencia-tecnica-periferia-df/
https://www.caubr.gov.br/assistencia-tecnica-periferia-df/
58
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
3.3.3 Rede Moradia-Assessoria
A Rede Moradia-Assessoria2 reúne grupos de todo o Brasil com 
experiências em ATHIS e em assessoria técnica popular, asso-
ciando o conhecimento técnico a lutas dos movimentos sociais 
e das comunidades organizadas. O grupo se diz uma rede de 
articulação política, acadêmica e profissional para pesquisa e 
ação sobre condições de moradia e iniciativas populares de as-
sessoria técnica no Brasil. 
Enquanto rede, pretende estimular a capacidade de olhar para 
as questões da moradia e da assessoria técnica com a devida 
complexidade, reconhecendo a sua realidade diversa e as dife-
rentes possibilidades de atuação e de investigação. O objetivo 
do grupo é dar visibilidade aos apagamentos e ao subdimen-
sionamento de informações e levantamentos das condições de 
moradia no país. A rede se propõe também a divulgar debates, 
práticas e conceitos que aproximem a discussão nacional so-
bre moradia da assessoria técnica. Além disso, busca ser uma 
agente na luta pelo campo profissional da assessoria técnica no 
Brasil.
A partir do banco de dados da Rede, podemos ter acesso a di-
versas iniciativas em todo o território nacional. Servem tanto 
de estudo de caso para inspirar outras experiências quanto 
para abrir um leque de possibilidades de parcerias com os gru-
pos mapeados e envolvidos na rede.
 
2. Mais informações 
em: https://www.
moradiaassessoria.org.br/
https://www.moradiaassessoria.org.br/
https://www.moradiaassessoria.org.br/59
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 4. REDES DE APOIO À GESTÃO DO 
DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
O ODS 17 busca fortalecer os meios de implementação 
e revitalizar a parceria global para o desenvolvimen-
to sustentável. Isso é feito por meio de iniciativas nas 
áreas de finanças, tecnologia, comércio, entre outras. 
Esse ODS foca nas relações internacionais de coopera-
ção entre países do Norte e do Sul Global. No entanto, 
é fundamental que esse princípio seja absorvido pelos 
países e que cada ente federativo diversifique as redes 
de suporte para implementação de políticas públicas. 
As fontes de captação de recursos financeiros e huma-
nos também devem ser diversificadas. Como sabemos, 
alguns problemas urbanos se manifestam em escalas 
muito grandes e só poderemos avançar com um esfor-
ço conjunto dos diversos setores da sociedade.
Figura 14: Símbolo do Objetivo de 
Desenvolvimento Sustentável 17 da 
Agenda 2030.
Fonte: https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
Neste capítulo final, discutiremos as formas de apoio 
à gestão do desenvolvimento urbano municipal, explo-
rando possibilidades de parcerias entre os municípios 
e a sociedade civil, a academia e o terceiro setor. Tendo 
como referência as leis que regulam esses acordos de 
parceria, apresentaremos seus limites, vantagens e 
possibilidades. Assim como algumas experiências já 
realizadas no Brasil de implementação de projetos de 
extensão universitária (4.1.1); de residência em arqui-
tetura e urbanismo (4.1.2); e de convênios e coopera-
ções técnicas (4.1.3).
4.1 Arranjos e possibilidades de apoio
4.1.1 A extensão universitária
A combinação de ensino, pesquisa e extensão forma 
o conceito do tripé universitário no Brasil. O ensino é 
responsável pela transmissão de conhecimento e pela 
formação de novos e novas profissionais. A pesquisa é 
responsável pelo desenvolvimento tecnológico e cien-
tífico. A extensão é responsável pela aplicação prática 
do conhecimento produzido na universidade em inte-
ração com a sociedade. 
https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
60
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
O Plano Nacional de Educação (PNE) já previa a extensão universitária como uma es-
tratégia, regulamentada pela Resolução nº 7 do MEC/CNE/CES, em 18 de dezembro de 
2018. Essa resolução estabelece que “[...] as atividades de extensão devem compor, no 
mínimo, 10% (dez por cento) do total da carga horária curricular estudantil dos cursos 
de graduação, as quais deverão fazer parte da matriz curricular dos cursos”. A resolução 
também criou o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira 
(INEP), que ao reconhecer cursos de graduação, leva em consideração o cumprimento da 
carga horária destinada à extensão. Além da sua articulação com a pesquisa e o ensino, e 
a presença de professores responsáveis pela prática.
Muitas iniciativas vêm sendo conduzidas em todo país, experiências de extensão que 
atravessam várias dimensões do desenvolvimento urbano sustentável. Na Aula 9 va-
mos ver o exemplo de um projeto de extensão da Universidade Federal de Pernambuco 
(UFPE) em parceria com os vereadores e as assessorias.
Houve um conflito fundiário envolvendo a 
empresa Transnordestina Logística S/A e a 
Comunidade da Linha, localizada no bair-
ro do Ibura, na zona sul do Recife. A par-
tir daí, foi criado um grupo de parceiros, 
mobilizados pela defesa do território e do 
direito à moradia. Essa comunidade está 
ameaçada de despejo forçado, sem ne-
nhuma alternativa habitacional. O grupo 
formado por organizações do terceiro se-
tor promoveu uma série de informações e 
ações de mobilização na comunidade. Fa-
zem parte dele a Cooperativa Arquitetura, 
Urbanismo e Sociedade (CAUS), o Centro 
Popular de Direitos Humanos (CPDH), o 
Laboratório Espaço e Política da Universi-
dade Federal de Pernambuco (LEP-UFPE) 
e vereadores da Câmara Municipal do Re-
cife. Esse grupo pressionou as lideranças 
tomadoras de decisão a construírem al-
ternativas habitacionais. Usaram a regu-
larização fundiária e a Assistência Técnica 
em Habitação de Interesse Social (ATHIS) 
como instrumentos mediadores do confli-
to. A partir dessa mobilização, foi possível 
reunir a Prefeitura do Recife, o Ministé-
rio Público Federal, a Defensoria Públi-
ca Federal, o Departamento Nacional de 
Infraestrutura de Transportes, a empresa 
61
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Transnordestina Logística S/A, a população local e as entidades de assessoria. Criou-
-se um fórum de pactuação interinstitucional que têm buscado caminhos alternativos 
para garantir os direitos dessas famílias.
O projeto de extensão coordenado pelo LEP-UFPE tem trabalhado no aprofundamen-
to dos estudos do conflito para ampliar as perspectivas de regularização e urbanização 
de todo o território. O processo é realizado com os moradores, construindo autonomia 
por meio da educação popular e da troca dos saberes técnicos e dos que surgiram no 
território. 
Figuras 15, 16 (página anterior), 17: Oficina de cartografia colaborativa, conduzida pelo LEP- UFPE como atividade 
de extensão na Comunidade da Linha, Recife-PE.
Fonte: Acervo do Laboratório Espaço e Política da Universidade Federal de Pernambuco (LEP-UFPE).
Caso queira se aprofundar mais 
no conteúdo, acesse os links…
https://lep-ufpe.com.br/
laboratorio-espaco-e-politica/
extramuros/
https://issuu.com/comunicaus/
docs/pei-comunidade_da_linha
APROFUNDE-SE AULA 9
MÓDULO 5
Aula 9 - Redes de apoio à gestão do 
desenvolvimento urbano sustentável: 
a extensão universitária
https://lep-ufpe.com.br/laboratorio-espaco-e-politica/extramuros/
https://lep-ufpe.com.br/laboratorio-espaco-e-politica/extramuros/
https://lep-ufpe.com.br/laboratorio-espaco-e-politica/extramuros/
https://issuu.com/comunicaus/docs/pei-comunidade_da_linha
https://issuu.com/comunicaus/docs/pei-comunidade_da_linha
62
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
4.1.2 Residência em arquitetura e urbanismo 
Outra possibilidade de parceria são as residências universi-
tárias que atuam no campo do urbanismo. Costumamos ouvir 
falar de residência universitária no campo da saúde, na qual 
profissionais recém-formados(as) podem ter uma experiência 
prática e exercitar os conhecimentos antes de entrar no merca-
do de trabalho. Recentemente, várias iniciativas assim vêm sen-
do desenvolvidas no campo da produção do espaço, com foco 
na promoção do direito à moradia e a cidades justas.
Os alunos e alunas dessa parceria têm a possibilidade de in-
teragir com a realidade das nossas cidades. A universidade 
consegue dar respostas ao seu papel social e as comunidades 
atendidas passam a ter acesso a uma assessoria profissional. 
Trazemos como exemplo o caso da Residência em Arquitetura, 
Urbanismo e Engenharia da Universidade Federal da Bahia 
(Residência AU+E/UFBA)3.
3. Mais informações em: 
https://residencia-aue.ufba.
br/
O objetivo desse programa de residência é criar projetos inovadores de interesse social 
de forma participativa para ampliar o acesso a recursos públicos, melhorar a qualidade 
de moradias e fortalecer a cidadania. Além do curso, a residência da AU+E/UFBA envol-
ve também o trabalho de campo para assistência técnica e criação de projetos por meio 
de oficinas, pesquisa e planejamento. Essa proposta pioneira está diretamente pautada 
na Lei Federal nº 11.888/08 que garante às famílias com renda de até três salários míni-
mos, de áreas urbanas ou rurais, assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a 
construção de habitação de interesse social. Isso faz parte do direito social à moradia.
Os municípios podem estabelecer parcerias como essas por meio de convênios. Elas de-
vem estabelecer condições e interesses mútuos, e beneficiar as comunidades e as uni-
versidades. Na Aula 10, teremos a palestra de Giusepe Filocomo sobre a experiência de 
residência em arquitetura e urbanismo da Universidadede São Paulo.
AULA 10
MÓDULO 5
Aula 10 - Redes de apoio à gestão do 
desenvolvimento urbano sustentável: 
residência em arquitetura e urbanismo
Apresentação de Giusepe Filocomo 
sobre a residência em arquitetura e 
urbanismo da Universidade de São 
Paulo.
https://residencia-aue.ufba.br/
https://residencia-aue.ufba.br/
63
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
4.1.3 Formalizando convênios e cooperações 
técnicas
Uma opção para formalizar a parceria entre o município e as ini-
ciativas descritas nos itens anteriores são os convênios e coo-
perações técnicas. Eles foram regulamentados pela Lei Federal 
nº 13.204, de 14 de dezembro de 2015. Esses mecanismos 
buscam determinar um marco legal para parcerias voluntárias 
entre administrações públicas e organizações da sociedade ci-
vil, lançando orientações para o estímulo e a cooperação. Essas 
parcerias podem acontecer com ou sem transferência de fun-
dos, em sistemas de cooperação mútua para alcançar objetivos 
de interesse público. Segundo o texto, trata-se de uma lei que:
Altera a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, 
‘que estabelece o regime jurídico das parcerias 
voluntárias, envolvendo ou não transferências 
de recursos financeiros, entre a administração 
pública e as organizações da sociedade civil, 
em regime de mútua cooperação, para a conse-
cução de finalidades de interesse público; de-
fine diretrizes para a política de fomento e de 
colaboração com organizações da sociedade 
civil; institui o termo de colaboração e o termo 
de fomento; e altera as Leis nº 8.429, de 2 de ju-
nho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999’; 
altera as Leis nº 8.429, de 2 de junho de 1992, 
9.790, de 23 de março de 1999, 9.249, de 26 de 
dezembro de 1995, 9.532, de 10 de dezembro 
de 1997, 12.101, de 27 de novembro de 2009, 
e 8.666, de 21 de junho de 1993; e revoga a Lei 
nº 91, de 28 de agosto de 1935.
64
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta apostila discutimos os desdobramentos da gestão urbana 
na aplicação dos instrumentos urbanísticos tratados no módulo 
de planejamento (M4), principalmente nos arranjos administra-
tivos e nos fluxos cotidianos. Tratamos também de controle, fis-
calização e zeladoria (território formal e informal). No próximo 
módulo, trataremos do financiamento (M6).
A gestão é um elemento fundamental para atingir os objetivos 
de desenvolvimento urbano sustentável. Vimos como a legisla-
ção reconhece o município como ente federativo e dá a ele auto-
nomia política e administrativa, e responsabilidade na condução 
da política urbana. Além de planejar, o município deve adminis-
trar essa política, porém vimos também que não existem regras 
rígidas para se formar uma estrutura organizacional, ainda mais 
levando em consideração a diversidade entre os municípios. No 
entanto, também vimos alguns exemplos de organogramas e de 
distribuição de pessoal, e refletimos sobre a estrutura material 
necessária para implementar as diversas ações. 
65
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
REFERÊNCIAS 
ARRETCHE, M. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de Janeiro: 
Editora FGV/Editora Fiocruz, 2012.
ATELIER PARALELO. Redação da primeira versão da Política Nacional de 
Desenvolvimento Urbano: PNDU Produto 3. 2021. Nota Técnica Sobre Instrumentos 
de Planejamento e Gestão Aplicáveis à Política Urbana.
BRASIL; AGÊNCIA GIZ NO BRASIL. Bases para a atualização colaborativa da Agenda 
Nacional de Desenvolvimento Urbano Sustentável. Brasília, 2021. 
BRASIL; AGÊNCIA GIZ NO BRASIL; INSTITUTO PÓLIS. Guia para elaboração e revisão 
de planos diretores. No prelo.
BRASIL. Decreto nº 23.793, de 23 de janeiro de 1934. Código florestal. Aprova o codigo 
florestal que com este baixa. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decre-
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10/11/2022.
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da Natureza e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/leis/l9985.htm. Acesso em: 10/11/2022.
______. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras provi-
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm
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66
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
______. Lei nº 14.118, de 12 de janeiro de 2021. Institui o Programa Casa Verde e Amarela; 
altera as Leis n os 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.100, de 5 de dezembro de 1990, 
8.677, de 13 de julho de 1993, 11.124, de 16 de junho de 2005, 11.977, de 7 de julho 
de 2009, 12.024, de 27 de agosto de 2009, 13.465, de 11 de julho de 2017, e 6.766, de 
19 de dezembro de 1979; e revoga a Lei nº 13.439, de 27 de abril de 2017.. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14118.htm. 
Acesso em 10/11/2022.
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http://centrodametropole.fflch.usp.br/sites/centrodametropole.fflch.usp.br/files/user_files/livros/arquivo/livro_capacidades_administrativas_dos_municipios_brasileiros_para_a_politica_habitacional_2012
http://centrodametropole.fflch.usp.br/sites/centrodametropole.fflch.usp.br/files/user_files/livros/arquivo/livro_capacidades_administrativas_dos_municipios_brasileiros_para_a_politica_habitacional_2012
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http://www.ibama.gov.br/sophia/cnia/legislacao/MMA/RE0001-230186.PDF
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https://www.icmbio.gov.br/cecav/images/download/CONAMA%20237_191297.pdf
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https://www.sei.ba.gov.br/images/publicacoes/download/sep/sep_94.zip
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67
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
MARTINS, M. L. R.; LEME, M. C. S. (Org.). Residência em Arquitetura e Urbanismo na
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Elaboração e Revisão de PD. [s.l.], 2020.
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Tese (Doutorado em Planejamento Urbano e Regional) – Faculdade de Arquitetura e 
Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013.
SOARES, J. A.; CACCIA-BAVA, S. Os desafios da gestão municipal democrática. São 
Paulo: Cortez, 1998.
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	_heading=h.sd2x61l8tnejo país ao longo 
do curso.
E entre as demais instituições envolvidas, destacam-se a Escola Nacional de 
Administração Pública, a ENAP, e o Programa das Nações Unidas para os 
Assentamentos Humanos, o ONU-Habitat, parceiros fundamentais na elaboração 
deste projeto.
Assim, o presente Curso de Educação à Distância trata dos Instrumentos de 
Desenvolvimento Urbano Sustentável com atenção especial às diferentes realidades 
das cidades brasileiras. 
Ou seja, a promoção do desenvolvimento urbano sustentável no Brasil deve, sem 
sombra de dúvidas, considerar e partir dos problemas reais das cidades brasileiras. A 
sensibilidade interdisciplinar, intersetorial, socioespacial e socioambiental é ponto de 
Sobre o curso
partida para que as políticas sociais olhem e atuem de forma mais efetiva com atenção 
às diversidades e desigualdades regionais brasileiras. O curso é assim orientado por uma 
forte noção de justiça socioambiental, ao mesmo tempo que visa apoiar a formulação de 
políticas públicas mais equitativas.
Durante o curso refletiremos sobre os instrumentos de desenvolvimento urbano 
sustentável a partir de diferentes lentes de análise, metodologias e dinâmicas de 
ensino-aprendizagem à distância. Os 8 módulos, 8 apostilas e diversas videoaulas foram 
planejados de forma a potencializar o caráter informativo, instrumental, reflexivo, 
crítico e propositivo do curso. Neste sentido, o público-alvo desta iniciativa são gestoras, 
gestores, técnicas e técnicos da administração pública, assim como pesquisadoras e 
pesquisadores, agentes privados e do terceiro setor com interesse e atuação na temática 
urbana e ambiental. 
O curso abordará os instrumentos urbanísticos apresentados pelo Estatuto da Cidade e 
irá além, articulando conceitos de governança, dados e informações, planos e programas, 
capacidades administrativas e de gestão, geração de receitas e recursos financeiros, 
monitoramento e avaliação da atuação estatal. Além de apresentar experiências 
regionais distintas sobre práticas adotadas nas cidades brasileiras.
Introdução aos 
Instrumentos para 
o desenvolvimento 
urbano sustentável
Governança: A 
dimensão política 
do desenvolvimento 
urbano sustentável
Planejamento: 
A dimensão territorial 
para o desenvolvimento 
urbano sustentável
Gestão: A dimensão 
institucional do 
desenvolvimento 
urbano sustentável
Financiamento: A 
dimensão financeira 
para o desenvolvimento 
urbano sustentável
Monitorar, Avaliar, 
Criticar e Aprender 
com o desenvolvimento 
urbano sustentável
Desenvolvimento 
urbano sustentável e 
a prática nas cidades 
brasileiras
MÓDULO 1 MÓDULO 2 MÓDULO 3 MÓDULO 4
MÓDULO 5 MÓDULO 6 MÓDULO 7 MÓDULO 8
Os módulos funcionam de forma independente, tem sua autonomia e podem despertar 
interesse específico do público participante. No entanto, incentivamos fortemente 
acompanhar a sequência toda dos módulos, que trazem elementos complementares 
para o desenvolvimento urbano sustentável.
Por fim, convidamos para que desfrutem do seu conteúdo e usufruam de suas 
ferramentas, explorando seu potencial enquanto catalisador de novas comunidades e 
redes profissionais e de pesquisa. 
Desejamos a todas e todos uma boa leitura!
Informações: A dimensão 
do conhecimento para o 
desenvolvimento urbano 
sustentável
As apostilas que compõem o nosso material 
didático são interativas. Ao clicar nos links 
apresentados ao longo delas, você será 
direcionado(a) a materiais e informações 
complementares. Destacam-se ainda as 
referências bibliográficas apresentadas 
ao final de cada apostila de módulo, elas 
permitem o aprofundamento adicional no 
conteúdo do curso. 
Como utilizar
esta apostila
Sempre que aparecer o ícone ao 
lado você poderá clicar e acessar o 
conteúdo indicado de forma direta.
O simbolo ao lado, presente ao final 
de cada página, permite que você 
retorne ao sumário com um clique!
ATENÇÃO!
12 
GLOSSÁRIO
13 
APRESENTAÇÃO
14 
INTRODUÇÃO
15 
CAPÍTULO 1. FAZENDO AS COISAS ACONTECEREM:
A GESTÃO DO DESENVOLVIMENTO URBANO 
27 
CAPÍTULO 2. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS URBANAS E 
COMPETÊNCIAS LOCAIS
48 
CAPÍTULO 3. REAFIRMANDO O COMPROMISSO DA GESTÃO DO 
DESENVOLVIMENTO URBANO COM O DIREITO À CIDADE DOS 
TERRITÓRIOS VULNERABILIZADOS
59 
CAPÍTULO 4. REDES DE APOIO À GESTÃO DO 
DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
64 
CONSIDERAÇÕES FINAIS
65 
REFERÊNCIAS 
Sumário
Luan Melo é arquiteto e urbanista, formado pela 
Universidade Federal de Pernambuco. Atua há 
oito anos com assessoria técnica para habitação 
de interesse social, por meio da Cooperativa 
Arquitetura, Urbanismo e Sociedade (CAUS). 
Atualmente, é mestrando no Programa de Pós-
Graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAUUSP.
Para conhecer o currículo detalhado acesse: 
https://lattes.cnpq.br/6885142509053035
Para mais informações acesse: 
www.linkedin.com/in/luansmelo
Sobre o 
autor
Luan Melo
https://lattes.cnpq.br/6885142509053035
http://www.linkedin.com/in/luansmelo
12
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
GLOSSÁRIO
Áreas vulnerabilizadas: comunidade, favela, área vulnerável, aglomerado subnormal, 
quebrada etc. Muitos são os nomes dos assentamentos espontâneos ocupados pela 
população de baixa renda, com urbanização orgânica de ruas estreitas, alta densidade 
e lotes pequenos. Nesta apostila, chamaremos essas áreas de áreas vulnerabilizadas. 
Entendemos que elas não são naturalmente vulneráveis, mas foram vulnerabilizadas 
pelo processo histórico e pelas decisões políticas que favoreceram outras áreas.
Capacidades administrativas: os municípios receberam uma série de responsabilidades 
ao serem reconhecidos como entes federativos com autonomia política e administrativa. 
Uma delas foi a competência de formular e desenvolver a política urbana municipal. Mas 
além das previsões legais, é preciso entender quais são os recursos disponíveis para 
implementar uma estratégia de desenvolvimento urbano sustentável.
Estrutura organizacional: sistema de organização administrativa que tem o papel de 
materializar metas e tarefas traçadas para atingir um objetivo. Essa estrutura geralmente 
é transformada em organogramas que demonstram os fluxos de atividades e hierarquias. 
No nosso caso, das repartições públicas e das suas atividades.
Gestão: ações que envolvem a administração de processos e recursos financeiros, 
humanos e materiais. Seu objetivo é gerenciar atividades para alcançar um fim específico. 
No nosso caso, aplicaremos o conceito de gestão à condução da política urbana nos 
municípios. Assim, direcionaremos para a estratégia focada no desenvolvimento urbano 
sustentável.
Gestão democrática: busca ampliar a participação dos diversos grupos sociais na criação 
e na condução das ações de transformação da cidade. Descentraliza o poder e aumenta o 
papel da cidadania, fazendo com que todos também sejam responsáveis pelos rumos do 
desenvolvimento urbano municipal.
Impacto ambiental: mudanças no ambiente causadas pelas atividades humanas, 
podendo ser negativas ou positivas, duradouras ou temporárias. Nos municípios, essas 
mudanças devem ser fiscalizadas pela prefeitura por meio das ações de licenciamento e 
fiscalização ambiental.
Regularização fundiária: ações para legalizar a posse de terrenos ocupados em 
propriedades públicas ou privadas, urbanas ou rurais. Seu objetivo é integrar essas 
áreas à cidade formal por meio de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais. 
Esse processo deve ser pensado além das questões administrativas e cartorárias junto 
com medidas de urbanização no caso dos territórios vulnerabilizados. Isso seria a 
regularização fundiária plena.
13
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
APRESENTAÇÃO
Este módulo discutirá questões relacionadas aos desafios da 
gestão do desenvolvimento urbano sustentável nos municípios. 
Além de analisar suas capacidades administrativas, considera-
remos as diversidades regionais, orçamentárias e institucionais. 
Para isso, buscaremosentender as competências municipais no 
sistema federativo para realizar políticas de desenvolvimento 
urbano, com foco na gestão. Apresentaremos os instrumentos 
legais para se implementar a gestão democrática nos municí-
pios e os instrumentos urbanísticos. Mostraremos também o 
papel do licenciamento urbano e ambiental, da zeladoria urba-
na e do controle urbano. Destacaremos as possibilidades de se 
implementar e gerir instrumentos para regularizar e urbanizar 
territórios vulnerabilizados. 
 APRESENTAÇÃO
MÓDULO 5
Apresentação do 
Módulo 5 - Gestão: A 
dimensão institucional do 
desenvolvimento urbano 
sustentável
14
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
INTRODUÇÃO
Diante das contradições sociais presentes na paisagem urbana das cidades brasileiras, 
o desenvolvimento urbano sustentável se apresenta no contexto atual como principal 
paradigma para guiar transformações e combater essas contradições.
Nas apostilas dos módulos anteriores, aprendemos sobre agendas urbanas, governança, 
importância da produção de dados e planejamento territorial. Nesta apostila, entende-
remos melhor a gestão da política de desenvolvimento sustentável nos municípios bra-
sileiros, buscando aumentar o conhecimento sobre a gestão integrada e participativa.
No Capítulo 1, discutiremos as competências municipais dentro do pacto federativo 
brasileiro, com foco na gestão da política de desenvolvimento urbano. Serão tratados 
os artigos da Constituição que dão autonomia política e administrativa aos municípios, 
e os que consolidam a política de desenvolvimento urbano e seus instrumentos. Na se-
quência, debateremos os dispositivos legais estabelecidos pelo Estatuto da Cidade para 
democratizar a gestão do desenvolvimento urbano nos municípios.
No Capítulo 2, retomaremos a implementação dos instrumentos jurídicos e técnicos 
que orientam a execução das políticas urbanas. O licenciamento urbano e ambiental, o 
controle urbano e a zeladoria urbana também serão apresentados como elementos que 
atravessam a gestão da política urbana municipal.
No Capítulo 3, o foco será o compromisso da gestão do desenvolvimento urbano com 
a implementação de instrumentos para regularizar e urbanizar as áreas vulnerabiliza-
das da cidade. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são um exemplo desses ins-
trumentos. Discutiremos também a implementação da Lei de Assistência Técnica para 
Habitação de Interesse Social (ATHIS).
O Capítulo 4 destaca a importância de se organizar uma rede de parcerias para pôr em 
prática a gestão do desenvolvimento urbano sustentável. Mostraremos algumas possi-
bilidades de convênio e cooperação técnica, como projetos de extensão universitária e 
residências profissionais. 
 AULA MAGNA
MÓDULO 5
Aula Magna do 
Módulo 5 - Gestão: 
A dimensão institucional do 
desenvolvimento urbano 
sustentável
Palestra do Prof. Dr. José Júlio 
Lima da Universidade Federal 
do Pará.
15
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 1. FAZENDO AS COISAS ACONTECEREM: A 
GESTÃO DO DESENVOLVIMENTO URBANO 
 
As capacidades administrativas e de gestão dos municípios brasileiros influenciam dire-
tamente a eficiência, a eficácia e a efetividade da administração pública. Elas são condi-
ções essenciais para pôr em prática o Desenvolvimento Urbano Sustentável (DUS). 
A Constituição de 1988 também é conhecida como Constituição Cidadã. Um dos moti-
vos disso é que ela estabelece direitos fundamentais para todas as pessoas: direito à saú-
de, à educação, à moradia, entre outros. Esses direitos devem ser promovidos e garanti-
dos pelo Estado brasileiro em suas diferentes esferas. União, estados e Distrito Federal e 
municípios têm competências próprias para garantir esses direitos. 
Interessa-nos as competências municipais na gestão da política de desenvolvimento ur-
bano. Essas competências foram estabelecidas pela Carta Constitucional e foram desen-
volvidas no Estatuto da Cidade (2001). O município deve seguir as orientações gerais 
fixadas em lei, garantindo o cumprimento da função social da cidade e o bem-estar de 
sua população. 
Gestão e planejamento podem parecer sinônimos, mas são atividades com papéis dife-
rentes e se complementam na implementação das políticas urbanas municipais. O pla-
nejamento tem uma perspectiva de longo prazo, estabelecendo orientações gerais com 
o objetivo de conduzir o desenvolvimento urbano. É uma espécie de bússola que guia o 
crescimento da cidade. A gestão está relacionada ao cotidiano da condução da política 
urbana. É um elo que articula curto, médio e longo prazos para consolidar os objetivos 
estabelecidos no planejamento por meio de processos operacionais.
É sempre bom lembrar que a vida cotidiana da população acontece nos municípios. 
Portanto, é lá que as políticas públicas para o desenvolvimento urbano sustentável de-
vem ser implementadas. Isso deve ser feito para combater as desigualdades socioes-
paciais, garantir direitos constitucionais e fazer valer o princípio da responsabilidade 
pública.
 
16
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
1.1 O processo de gestão no marco legal: 
competências municipais
Nos módulos anteriores, aprendemos um pouco sobre o papel 
da governança na implementação de uma política pública de 
desenvolvimento urbano sustentável. Além disso, a importân-
cia da informação sobre as cidades e como esses elementos se 
cruzam para criar o planejamento territorial. É preciso uma es-
trutura que suporte esses processos para que todos eles se con-
cretizem e sejam postos em prática. 
Essa estrutura é a gestão urbana. Além de oferecer as condi-
ções para levantamento, coordenação e planejamento aconte-
cerem, seu objetivo é executar ações práticas no gerenciamen-
to cotidiano da política urbana municipal. Ela deve gerenciar o 
contexto atual com os recursos disponíveis, considerando ne-
cessidades imediatas e adaptando o que for necessário ao longo 
do caminho. Para isso, é necessário construir e qualificar uma 
estrutura organizacional que atravessa os diversos setores da 
política urbana municipal. Esses setores são os de licenciamen-
to, zeladoria, controle urbano, fiscalização e execução de obras 
públicas. Também é preciso acompanhar, avaliar e revisar regu-
larmente as ações previstas. 
A gestão urbana é um enorme desafio para os municípios brasi-
leiros diante de um cenário de acelerado crescimento da popu-
lação urbana a partir da metade do século XX. As desigualdades 
sociais da paisagem brasileira se manifestam no contraste claro 
entre a cidade legal e a cidade ilegal. A primeira é bem servida 
de serviços públicos, abrigando a população das classes mais 
altas. A segunda abriga a população vulnerabilizada de baixa 
renda que sofre com a falta de acesso à infraestrutura e aos ser-
viços públicos. 
Houve um crescimento acelerado das cidades a partir dos anos 
1960 com a migração do campo para a cidade. O resultado dis-
so foi uma forma urbana fragmentada e diversificada, cheia de 
conflitos de interesse entre as principais funções urbanas (habi-
tar, trabalhar, circular e recrear). A gestão urbana é necessária 
para mediar esses conflitos. Mas qual é o papel do município na 
implementação das políticas de desenvolvimento urbano sus-
tentável e principalmente na gestão urbana? 
17
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
A organização político-administrativa do Brasil em uma república federativa forma-
da pela União, estados e Distrito Federal e municípios foi estabelecida por meio da 
Constituição de 1988. Todos os entes federativos têm autonomia política, administrati-
va e financeira (art. 18) e competências. O art. 30 estabelece uma série de competências 
relacionadas à gestão para os municípios: 
Art. 30. Compete aos Municípios: 
I - Legislar sobre assuntos de interesse local;
II - Suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
[...]
VIII - Promover, no que couber adequadoordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da 
ocupação do solo urbano;
IX - Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. 
(BRASIL, 1988).
Os municípios têm poder para criar legislações próprias 
que complementem as legislações federais e estaduais, 
e efetivar ações de interesse local. Eles também devem 
conduzir o ordenamento territorial, o planejamento, a 
proteção do patrimônio histórico e o uso e ocupação 
do solo. Além disso, a Carta Magna estabelece a políti-
ca de desenvolvimento urbano por meio dos arts. 182 
e 183. Os artigos são fruto de uma emenda de iniciativa 
popular liderada pelo Movimento de Reforma Urbana 
e dão aos municípios a competência para elaborar e 
executá-la:
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 1.
1
Art. 182. A política de desenvolvi-
mento urbano, executada pelo Poder 
Público municipal, conforme dire-
trizes gerais fixadas em lei, tem por 
objetivo ordenar o pleno desenvol-
vimento das funções sociais da ci-
dade e garantir o bem-estar de seus 
habitantes.
(BRASIL, 1988).
18
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
O município é responsável por elaborar e executar a 
política urbana, desde que siga as orientações gerais 
estabelecidas pelas leis federais e estaduais. Dessa 
forma, evita-se um conflito de competências entre os 
entes federativos e preserva-se conceitos obrigató-
rios, como o cumprimento da função social da cidade e 
a garantia do bem-estar de sua população. A forma de 
implementar essa política pública varia de município 
para município, o que se apoia no art. 29 do texto cons-
titucional. Ele trata da autonomia política e estabelece 
que cada município deve ter uma lei orgânica, ou seja, 
uma lei orientadora municipal, assim como a constitui-
ção orienta o país. Assim, determina seu modo de orga-
nização próprio: 
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 2.
2
Art. 29. O Município reger-se-á por lei 
orgânica, votada em dois turnos, com in-
terstício mínimo de dez dias, e aprovada 
por dois terços dos membros da Câmara 
Municipal, que promulgará, atendidos os 
princípios estabelecidos nesta constitui-
ção, na Constituição do respectivo Estado 
e os seguintes preceitos [...] (BRASIL, 1988). 
No Brasil, um dos princípios da política urbana nacional é a de-
mocratização da gestão urbana, além da autonomia municipal. 
Isso está previsto no Estatuto da Cidade em seu art. 2º, inciso II. 
Sua orientação geral para efetivar a política urbana é respeitar 
a função social da cidade e da propriedade, e promover a par-
ticipação popular nos espaços de criação, execução e acompa-
nhamento dessa política:
II - gestão democrática por meio da par-
ticipação da população e de associações 
representativas dos vários segmentos da 
comunidade na formulação, execução e 
acompanhamento de planos, programas e 
projetos de desenvolvimento urbano [...]
(BRASIL, 2001). 
19
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Além dessa orientação, o estatuto indica os meios para pôr em prática a gestão democrá-
tica das cidades. Ele lista no Capítulo IV alguns instrumentos: 
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão 
ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
(I) - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual 
e municipal; 
(II) - debates, audiências e consultas públicas; 
(III) - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis 
nacional, estadual e municipal; 
(IV) - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e 
projetos de desenvolvimento urbano.
 
O Módulo 2 deste curso tratou da dimensão político-relacional e mostrou que é ne-
cessário considerar a realidade de diferentes agentes e interesses ao se criar e exe-
cutar políticas de desenvolvimento urbano. A participação é decisiva para que essas 
políticas aconteçam de forma sustentável e acordada entre esses diferentes setores, 
especialmente no entendimento da realidade local. Só avançaremos na busca por uma 
cidade menos desigual que utiliza os recursos públicos com equidade e envolve toda a 
população na tomada de decisão, ao levar em consideração os diferentes interesses da 
sua população. 
A abertura à participação também deve ser um esforço contínuo no campo técnico-ad-
ministrativo durante a gestão de cada política urbana, seja ela estruturante ou setorial. 
Aprofundaremos no exercício da democracia à medida que a população esteja envolvi-
da inclusive no dia a dia da implementação das ações. Isso demonstra um compromisso 
permanente com a transparência na condução do desenvolvimento urbano e com a 
coisa pública.
Não restam dúvidas sobre a importância de uma boa estrutura organizacional para 
atingir os resultados esperados de desenvolvimento urbano sustentável. No entanto, 
há obstáculos e particularidades no dia a dia que dificultam a implementação de uma 
gestão urbana eficaz. Exemplos dessas dificuldades são a questão financeira, as diferen-
ças regionais e os recursos humanos. 
Os municípios têm escalas diferentes e muitos não têm recursos suficientes para imple-
mentar a estrutura organizacional necessária para o funcionamento completo da ges-
tão urbana. Se, por um lado, o pacto federativo deu aos municípios a competência de 
planejar e executar a política de desenvolvimento urbano, por outro não associou uma 
autonomia financeira a essa autonomia política. O pacto federativo dá aos municípios 
a competência tributária para cobrar dois impostos: o Imposto Sobre Serviços (ISS) e o 
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Mas, os municípios pequenos muitas vezes 
20
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
não arrecadam o suficiente para concretizar iniciativas impor-
tantes de desenvolvimento urbano e acabam dependendo dos 
repasses da União. Isso também acontece com obras grandes 
de infraestrutura que exigem muitos recursos, como veremos 
no Módulo 6. Essa dependência fiscal muitas vezes impede que 
se construa e se mantenha uma capacidade institucional ade-
quada às demandas de gestão do município. Não diversificar a 
captação de recursos para a manutenção dessa estrutura acaba 
levando a uma estrutura mínima, na qual equipes técnicas e ad-
ministrativas acumulam funções.
Alguns municípios podem ter dificuldades de acessar informa-
ções, tecnologias e outros elementos. Também podem ter difi-
culdades para captar recursos humanos com qualificação téc-
nica para o desenvolvimento completo das agendas urbanas. 
Muitos estados não contam com programas de pós-graduação 
em desenvolvimento urbano, por exemplo. Nem contam com 
outras especializações fundamentais para formar técnicos 
capacitados para implementar adequadamente a política de 
desenvolvimento urbano nos municípios. Isso faz com que pe-
quenos municípios não consigam atrair profissionais qualifica-
dos(as) para a esfera pública, quando somado à baixa arreca-
dação orçamentária.
As tradições políticas locais podem assumir posturas conser-
vadoras e impedir a implementação de uma política de de-
senvolvimento sustentável. Muitas vezes, as lideranças (exe-
cutivas e legislativas) temem que os processos participativos 
tirem seu protagonismo, sua capacidade de decisão política e 
seu comando administrativo. Essas posturas podem reforçar 
princípios contrários a uma gestão democrática, resultando 
em centralização, troca de favores e falta de transparência 
com a coisa pública.
Aprofundaremos as análises sobre as capacidades administra-
tivas e institucionais, e as formas de implementar estruturas e 
procedimentos de gestão. No próximo subcapítulo vamos de-
bater melhor a estrutura organizacional, levando em conta a 
diferença de tamanho e capacidade institucional entre os mu-
nicípios. Usaremos exemplos que mostram as possibilidades de 
arranjos e de preparaçãoda máquina pública para gerir a rotina 
da política de desenvolvimento urbano. 
21
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Quadro 1 – A gestão urbana no nosso marco legal: competências municipais
Fonte: Elaborado pelo autor. Elaboração gráfica Labhab (2022).
Quais dificuldades 
mostradas até aqui você 
considera mais críticas no 
seu município? 
Descreva-as.
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
22
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
1.2 Caminhos para implementar uma estrutura organizacional 
para um desenvolvimento urbano sustentável
Além das normas nacionais, o Brasil assinou compromissos internacionais que tratam da 
importância das instituições eficazes para alcançar o desenvolvimento sustentável. É o 
caso da Agenda 2030 e dos Objetivos para o Desenvolvimento Sustentável (ODS), mais 
especificamente do ODS 16, cujo objetivo é “Promover sociedades pacíficas e inclusivas 
para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e cons-
truir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis”.
Figura 1: Símbolo do Objetivo de 
Desenvolvimento Sustentável 16 da 
Agenda 2030.
Fonte: https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
Como vimos no subcapítulo 1.1 desta apostila, o pac-
to federativo dá autonomia política e administrativa 
aos municípios, reconhecendo-os como entes da fe-
deração. Fica a cargo de cada município definir sua 
estrutura organizacional de forma geral por meio de 
sua própria lei orgânica. Como se diz na expressão po-
pular, “não existe receita de bolo”, ou seja, não há uma 
regra que estabeleça como implantar uma estrutura 
administrativa das repartições públicas municipais. A 
estrutura deve ser estabelecida a partir das demandas 
locais, considerando os recursos disponíveis e a capaci-
dade de implementação. 
Esse objetivo defende que lideranças políticas sejam 
mais responsáveis com as pessoas, com o uso de re-
cursos financeiros, com o combate à corrupção e com 
a transparência da coisa pública. É uma preocupação 
internacional para que os governos se comprometam 
a construir uma sociedade mais justa e igualitária. A 
estrutura organizacional e as suas capacidades insta-
ladas são sem dúvida fundamentais para garantir uma 
gestão comprometida e capaz de avançar rumo ao de-
senvolvimento urbano sustentável.
A eficiência da política urbana está associada à capacidade municipal de captar recursos, 
de implementar programas e ações e de prestar serviços. Nesse sentido, implantar um 
órgão gestor da política de desenvolvimento urbano sustentável no município ajuda a 
dar importância ao assunto na agenda municipal. Isso geralmente acontece com as pas-
tas da saúde e da educação. Segundo Arretche et al. (2012, p. 67) “A teoria instituciona-
lista sustenta que a existência de uma burocracia especializada para planejar, adminis-
trar e extrair recursos é uma precondição para a emergência de programas sociais.”
https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
23
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Existem diversas formas para se implementar um órgão específico para a política de de-
senvolvimento urbano, como: 
• órgão da administração indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de 
economia mista, fundações públicas etc.); 
• secretaria municipal em conjunto com outras políticas; 
• secretaria municipal exclusiva; 
• setor subordinado à chefia do executivo; e
• setor subordinado a outra secretaria. 
A prefeitura do município baiano de Água Fria transferiu a condução da política de de-
senvolvimento urbano a uma das repartições da Secretaria de Obras e Serviços. Existem 
outros casos em que esse órgão está em uma secretaria junto com a pasta de habitação, 
como na cidade paulista de Osasco. Outro exemplo é quando o desenvolvimento da polí-
tica urbana está ligado à Secretaria de Meio Ambiente, como no município pernambuca-
no de Jaboatão dos Guararapes.
Estabelecer um setor específico dentro da estrutura da prefeitura é muito importante 
para conduzir a política urbana municipal para o desenvolvimento urbano sustentável. 
Mas essa iniciativa não pode acontecer de qualquer forma, ela não basta por si só para 
garantir uma gestão eficiente. Ela precisa estar amarrada a uma estratégia ampla que 
cruze as diversas restrições do presente. Para isso, podemos tomar como ponto de par-
tida a realização de um diagnóstico situacional que identifique problemas e possibilida-
des a partir do que já existe. Por exemplo: 
(I) Na configuração das repartições públicas atuais, buscando identificar as res-
ponsabilidades de cada setor na condução da política urbana e estabelecen-
do uma leitura crítica sobre suas capacidades operacionais. Identificar tam-
bém possíveis conflitos interinstitucionais, como competências conflitantes 
e desequilíbrio na divisão do trabalho. Verificar se existem ou não poderes de 
coordenação e mediação de conflitos, e se são eficientes. E se há metas para 
os diversos setores, como zeladoria, licenciamento, controle urbano, execu-
ção de obras públicas, e se são eficientes.
(II) Nas normas municipais relacionadas à política urbana, buscando identificar 
a relação entre os princípios e os objetivos estabelecidos com as rotinas para 
implementá-los. Assim, destaca-se as possíveis áreas não cobertas ou subva-
lorizadas em sua aplicação.
(III) Identificando assuntos ligados à gestão nos ciclos de planejamento e orça-
mento. Deve-se buscar entender quais recursos financeiros, materiais e tec-
nológicos estão disponíveis e previstos para possibilitar os fluxos cotidianos 
da gestão.
24
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
(IV) Identificar funcionários administrativos disponíveis nas repartições relacio-
nadas à política urbana, entendendo quais são suas capacidades técnicas e 
gerenciais. Além de avaliar quantitativamente a sua distribuição nos diver-
sos setores e as demandas de trabalho.
(V) Na estrutura disponível ou não para possibilitar uma gestão democrática. 
Deve haver mecanismos de comunicação, acessibilidade em espaços físicos, 
oferta de formação em temas relacionados ao desenvolvimento urbano e ou-
tros que possibilitem a inclusão dos diversos grupos sociais. Especialmente 
as populações historicamente vulnerabilizadas, inclusive ao se fazer esse 
diagnóstico. 
(VI) Na situação política local e nos diversos níveis da federação, buscando en-
tender os possíveis conflitos e afinidades de estratégias de desenvolvimento 
urbano sustentável. Além de avaliar as possibilidades de convênios e alian-
ças com outras esferas do poder público, setor privado, mercado imobiliário, 
movimentos sociais, ONGs e movimentos comunitários.
(VII) Nas estruturas e fluxos baseados no princípio da transparência e da presta-
ção de contas, avaliando sua eficiência.
Temos os materiais para redesenhar a estrutura organizacional responsável pela polí-
tica urbana municipal e seus fluxos com os resultados do levantamento e da análise do 
diagnóstico de situações. Assim, é possível direcioná-los para uma maior racionalização 
dos processos cotidianos e garantir instituições eficientes, responsáveis e inclusivas em 
todos os níveis (ODS 16). É importante considerar o cruzamento de problemas e possibi-
lidades apontadas a partir das questões que os guiam, buscando:
(I) Racionalizar o fluxograma das repartições públicas, distribuindo as respon-
sabilidades de cada setor, como zeladoria, licenciamento, controle urbano e 
execução de obras públicas. Isso dependerá das necessidades levantadas e 
se tentará evitar conflitos de competência e desequilíbrio na divisão do tra-
balho. Além de promover a criação de poderes de coordenação, mediação de 
conflitos e monitoramento contínuo de metas para os setores.
(II) Simplificação da legislação urbana municipal, com o objetivo de acelerar a con-
dução da política urbana. Assim, evita-se a lentidão nos processos de rotina.
III) A sustentabilidadefinanceira da máquina pública, desenhando uma estraté-
gia que possa ser implementada com os recursos disponíveis. Esses recursos 
precisam estar previstos no orçamento municipal. O modelo econômico pre-
cisa estar baseado no princípio da equidade. Ajustes serão feitos de acordo 
com as prioridades do programa que se quer implementar, racionalizando o 
gasto com a manutenção da estrutura que ajuda a gestão.
25
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
(IV) Racionalizar a distribuição dos funcionários administrativos disponíveis nas re-
partições, otimizando as capacidades técnicas e gerenciais. Formar e treinar os 
funcionários disponíveis na repartição. Contratar profissionais para conduzir 
a política urbana: arquitetos, arquitetas e urbanistas, advogados e advogadas, 
assistentes sociais, especialistas em política pública e geógrafos e geógrafas. 
Devem ser contratados de acordo com as necessidades e recursos disponíveis.
(V) Respeitar o princípio da gestão democrática, possibilitando uma estrutura 
com mecanismos de comunicação, acessibilidade em espaços físicos e oferta 
de formação em temas relacionados ao desenvolvimento urbano. Isso pos-
sibilitará a inclusão dos diversos grupos sociais, em especial das populações 
historicamente vulnerabilizadas. 
(VI) Pensar numa coordenação que além de se articular internamente, deseje se 
articular politicamente com os outros setores da sociedade, pensando em re-
lações públicas, comunicação e captação de recursos. Estabelecer convênios 
e alianças com outras esferas do poder público, setor privado, mercado imo-
biliário, movimentos sociais, ONGs e movimentos comunitários. Assim, será 
possível cumprir as metas traçadas.
(VII) Respeitar a transparência e a prestação de contas, criando mecanismos e es-
truturas para combater a corrupção.
Redesenhar a estrutura organizacional em um plano estratégico de gestão é a base para 
implementar esse plano. Ele deve ser realizado por profissionais especializados(as), con-
tar com a participação social e prever elementos financeiros, materiais e tecnológicos. É 
importante pensar a implementação no tempo, estabelecendo um processo em fases com 
prioridades de curto, médio e longo prazo, e acompanhamento e avaliação constantes. É 
possível implementar o plano estratégico de gestão inclusive por meio de decretos, direi-
tos do Poder Executivo e que servem para regulamentar uma lei. Nesse caso, precisamos 
de juristas especializados(as) para transformar o que foi pensado no plano estratégico de 
gestão em um texto normativo, respeitando o que foi previsto na lei orgânica municipal. 
Há também as portarias. Sua finalidade é estabelecer providências administrativas com 
normas de organização, de ordem disciplinar e de funcionamento de serviço ou procedi-
mentos de um órgão ligado à administração pública. As portarias também são direitos do 
Executivo municipal, mais especificamente dos titulares dos diversos órgãos públicos.
O desafio de preparar a máquina pública para uma gestão que respeita os princípios do 
desenvolvimento urbano sustentável com certeza não é tarefa fácil. Mas, a efetividade 
dos serviços públicos em combater as desigualdades socioespaciais fica comprometida 
sem esse esforço coletivo. Assim como se compromete o princípio da responsabilidade 
pública, evitando enquadramentos na Lei nº 8.429, de 22 de junho de 1992, que carac-
teriza a improbidade administrativa como ações contrárias aos princípios da administra-
ção pública e que podem suspender os direitos políticos. 
26
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Neste capítulo, apresentamos as competências municipais re-
lacionadas à gestão do desenvolvimento sustentável e as pos-
síveis dificuldades encontradas por causa da diversidade de 
contextos locais. Além das possibilidades para reformular as es-
truturas organizacionais de condução da política urbana e seus 
fluxos cotidianos. No próximo capítulo, trataremos dos meios 
para implementar essa política, focando em diversos setores, 
como zeladoria, licenciamento, controle urbano e execução de 
obras públicas.
Descreva o lugar da política 
de desenvolvimento urbano 
na estrutura administrativa 
da prefeitura do seu 
município.
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
AULA 1
MÓDULO 5
Aula 1 - Fazendo as coisas 
acontecerem: a gestão do 
desenvolvimento urbano 
a partir de sua estrutura, 
competências, rotinas e 
processos de implementação
27
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 2. IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS URBANAS E 
COMPETÊNCIAS LOCAIS
A escala municipal representa o campo de maior aplicabilida-
de das políticas setoriais urbanas, porque as demandas locais 
especificam as ações. Este capítulo explorará os aspectos das 
diversas formas de executar políticas urbanas, tratando da 
implementação dos seus instrumentos. As questões de lim-
peza e manutenção do espaço público são responsabilidades 
municipais, além das políticas de desenvolvimento urbano. 
Chamaremos essas questões de zeladoria urbana.
2.1 Instrumentos de planejamento territorial: exigências e 
demandas de implementação
No módulo anterior, vimos o papel de diversos instrumentos urbanísticos como meio para 
realizar o planejamento territorial municipal. Entre eles estavam o Plano Diretor, a Lei de 
Uso e Ocupação do Solo e o Zoneamento Ambiental. Além de Planos Setoriais, programas 
e projetos que aqui trataremos sob o ponto de vista de sua implementação. O objetivo 
é entender quais são as necessidades técnico-administrativas, materiais, tecnológicas e 
financeiras para garantir um fluxo cotidiano eficiente das atividades correspondentes.
O Plano Diretor é uma importante ferramenta de política urbana municipal e pode regu-
lamentar o planejamento e a gestão democrática da cidade. Sua criação deve resultar de 
um processo com a participação de diferentes atores, para além da estrutura adminis-
trativa municipal. Isso deve ser feito através dos conselhos gestores, dos fóruns munici-
pais e do Poder Legislativo. Esse poder deve participar desde o início do processo como 
forma de apropriar e evitar mudanças importantes depois. O Estatuto da Cidade obriga 
uma revisão da legislação a cada dez anos para adequar a política urbana às dinâmicas 
contemporâneas.
O Plano Diretor deve conter uma série de orientações e conceitos, como a função social 
da cidade e da propriedade, qualificando o art. 182 da Constituição de 1988. Segundo 
o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), a lei é obrigatória para “[...] municípios com po-
pulação acima de 20.000 habitantes, aqueles situados em regiões metropolitanas ou 
aglomerações urbanas, áreas de interesse turístico, ou áreas sob influência de empreen-
dimentos de grande impacto ambiental.”
Recomenda-se para a sua criação que haja na estrutura municipal um núcleo de acom-
panhamento do processo. Ele deve ser formado por membros do Poder Executivo e da 
sociedade civil. É obrigatório realizar no mínimo uma audiência pública para apresentar 
o projeto de lei. Porém, é recomendável no mínimo uma audiência adicional na etapa de 
caracterização ou diagnóstico para ampliar a leitura das demandas da população.
28
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
O conteúdo deve definir a política urbana, materializada no macrozoneamento. Ele de-
fine os limites da área rural e da área urbana, por meio da qual se define o espaço de 
loteamentos, condomínios e demais usos. É importante prestar atenção em questões re-
lativas à geomorfologia, à capacidade dos ecossistemas, e analisar a disponibilidade de 
infraestrutura.
O macrozoneamento deve ser repartido em zonas menores, delimitando as áreas de 
consolidação e adensamento, de conservação ambiental, de preservação cultural, de 
ocupação social e de desenvolvimento econômico. Ou seja, o Plano Diretor deve refletir 
as particularidades e a realidade local, e definir padrões específicos para cada região.Todo o processo deve ser necessariamente publicado para que qualquer pessoa interes-
sada possa acessar os documentos produzidos. Isso significa atuar de forma transparen-
te, usando estratégias eficientes de comunicação e pelos diferentes meios de comunica-
ção disponíveis.
É importante haver uma base cartográfica que espacialize as leituras e orientações apon-
tadas para dar suporte à regulamentação e atuar como instrumento de planejamento e 
gestão municipal. Podemos agrupar as informações necessárias à construção do plano 
em mapas temáticos sobre território, caracterização e distribuição da população, uso do 
solo, infraestrutura e atividades econômicas. O zoneamento municipal deve ser dese-
nhado a partir dessas bases.
Após a sua criação, o Plano Diretor deve ser discutido e aprovado na Câmara de 
Vereadores, e sancionado pela liderança municipal. Então, partimos para os desafios 
da implementação, que deve iniciar com a determinação do órgão responsável por sua 
coordenação. Muitas vezes, esse órgão já está previsto no texto da lei sancionada, caso 
contrário, sugere-se a criação imediata de um órgão gestor ou parecido.
O órgão gestor precisa começar a analisar as possibilidades de implementação imediata, 
reorganizando a instituição. Deverá fazer isso a partir da avaliação da autoaplicabilidade 
ou não do plano. Em alguns casos, isso significa identificar quais dispositivos ainda preci-
sam ser regulamentados. Em todo caso, pode-se começar a implementar os instrumen-
tos já regulamentados e, em seguida, estabelecer prioridades para criar emendas subs-
titutivas. Essas emendas regulamentarão os dispositivos fundamentais à sua aplicação 
que ainda não tenham sido examinados. 
Caso a lei sancionada não faça indicações sobre a estrutura organizacional das reparti-
ções, o órgão gestor ou parecido deve começar a redesenhar o organograma operacional 
da política urbana municipal. Ao distribuir as responsabilidades de metas e ações previs-
tas no plano, fará com que ele seja aplicado de fato. Por exemplo, pode-se instituir uma 
Comissão Executiva que responda ao órgão gestor. Essa comissão teria as competências 
de acompanhar o desenvolvimento de programas e projetos, captar recursos, estabele-
cer parcerias com os diversos setores da sociedade e associar as ações à previsão orça-
mentária do município.
29
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Recomenda-se também que se crie um Conselho Gestor ou parecido, ligado à estrutura 
do órgão gestor. Isso deve ser feito por meio da Comissão Executiva, que seria composta 
por servidores e servidoras das diversas áreas da gestão municipal. Seu objetivo é associar 
políticas setoriais às orientações do plano. Em primeiro lugar, servidores e servidoras de 
carreira, pois o plano deve ser executado por mais de um governo municipal para garantir 
condições mínimas para a continuidade de sua implementação. A composição do quadro 
de servidores e servidoras deve incluir pessoas com capacidades além das especialidades 
tradicionalmente ligadas ao planejamento urbano. Deve conter especialidades como ges-
tão do orçamento municipal, operação do cadastro técnico municipal, execução do plano de 
obras, gestão da política fiscal, condução de processos participativos e mobilização social. A 
Comissão Executiva deve oferecer condições para o funcionamento adequado do Conselho 
Gestor, convocando reuniões e disponibilizando recursos materiais, tecnológicos etc.
Outro ponto de partida fundamental para o início da implementação do plano é criar 
mecanismos de gestão participativa e integrada. Esses mecanismos devem permitir seu 
constante monitoramento, avaliação e revisão. Isso pode acontecer por meio da regu-
lamentação dos instrumentos de gestão participativa, como vimos no subcapítulo 1.1 e 
que estão previstos no Capítulo IV, art. 43 do Estatuto da Cidade. Aliás, esse é um obje-
tivo que atravessa a implementação de toda a política urbana municipal. Busca-se com 
isso construir um compromisso cidadão com as transformações da cidade, como vere-
mos no Módulo 7 deste curso.
Um exemplo dessa prática é a implementação dos Conselhos Municipais de Desenvol-
vimento Urbano. Eles devem ser formados por diversos setores da sociedade: movimen-
tos sociais que lutam por reformas urbanas, representantes do setor público, entidades 
da sociedade civil e setor privado. 
A criação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano deve estar vinculada a um 
órgão do Poder Executivo municipal. Mas ele deve ter independência para discutir e de-
cidir sobre as questões, desde que já previstas em seu regulamento. Por isso, sua criação 
deve ser aprovada em lei pela câmara municipal. Essa legislação deve tratar da composi-
ção (quantas pessoas e de quais segmentos sociais), do modo de entrada dos seus mem-
bros e das competências do conselho e das pessoas que fazem parte dele. O projeto de 
lei também deve mostrar se existirá algum fundo ligado ao conselho e se o colegiado terá 
poderes de decisão sobre ele. A repartição pública à qual o conselho esteja ligado deverá 
dar as condições para seu funcionamento total.
Também é necessário avaliar se os órgãos finalísticos precisam de alguma adequação. 
O modo como se estrutura as competências de cada repartição finalística deve seguir 
as necessidades e os recursos disponíveis. Deve-se prestar atenção na sustentabilidade 
dos fluxos cotidianos. A seguir, podemos ver um exemplo de organização administrativa. 
Ele foi pensado com base na divisão por temas, buscando destinar recursos humanos e 
materiais específicos para o desenvolvimento de cada iniciativa. Esse é um exemplo fictí-
cio, não um modelo a ser seguido. Os municípios têm independência na sua organização 
administrativa e devem se adaptar às condições locais.
30
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 2 –Exemplo esquemático de organização administrativa
Fonte: Elaborado pelo autor. Elaboração gráfica Labhab (2022).
É importante oferecer elementos para o desenvolvimento das 
atividades de cada repartição responsável pela implementação 
dos objetivos e ações previstas no Plano Diretor. Para isso, 
adapta-se e compatibiliza-se instrumentos que já existem na 
legislação municipal, quando essa compatibilização não for 
feita na criação ou na revisão do Plano Diretor. É o caso das 
compatibilizações necessárias aos instrumentos como Lei de 
Uso e Ocupação do Solo, Zoneamento Ambiental, Código de 
Obras e Edificações e Cadastro Territorial Multifinalitário. Esse 
procedimento também é importante para evitar conflitos de 
competências entre as normas. 
A regulamentação urbanística deve estar detalhada na Lei de 
Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, em harmonia com a 
Lei Orgânica Municipal. É importante que sua revisão ocorra 
também a cada dez anos, pois está diretamente associada à im-
plementação da estratégia urbana indicada pelo Plano Diretor. 
Dessa forma, é recomendável que a licitação para revisão da lei 
(LPUOS) seja realizada com as demais legislações urbanas.
31
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Tendo como modelo a proposta de revisão da LPUOS de Recife 
(2021), o conteúdo dessa lei tem as seguintes finalidades:
• adequar a colocação de empreendimentos no 
seu entorno, evitando a descontinuidade do 
sistema viário;
• estabelecer limites para a interferência de ativi-
dades não habitacionais, preservando o ambiente 
urbano compatível ao uso habitacional;
• controlar as concentrações construtivas e demo-
gráficas em relação aos serviços e à infraestrutu-
ra urbana existente e projetada;
• atuar sobre a volumetria das edificações;
• atuar sobre a qualificação ambiental e a arboriza-
ção urbana;
• melhorar a relação entre o logradouro público e 
os edifícios; e
• adequar o uso do solo aos modos de transpor-
te não motorizados, em especial à mobilidade 
ativa.
Essa lei pode ser criada, acompanhada e revisada pelo órgão 
responsável por conduzir a políticade desenvolvimento muni-
cipal. Porém, da mesma forma que o Plano Diretor, deve pas-
sar pela aprovação na câmara de vereadores após sua criação. 
As decisões da Lei do Parcelamento, do Uso e da Ocupação do 
Solo servirão de base para o trabalho de Controle Urbano e 
Licenciamento, por exemplo. 
 AULA 2
MÓDULO 5 Aula 2 - Implementação 
das políticas urbanas: 
instrumentos 
associados
32
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
2.2 Licenciamento ambiental municipal
A divisão de competências federativas indica que a União deve tratar de matérias de in-
teresse nacional, os estados de matérias de interesse regional e os municípios, das de 
interesse local. Esse princípio da predominância dos interesses também é válido para o 
meio ambiente. Mas os entes também têm competências comuns em alguns assuntos. 
Segundo a Lei Complementar nº 140, de 08 de dezembro de 2011, são objetivos comuns 
para a União, estados e municípios:
• Proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e 
eficiente.
• Garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a prote-
ção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a er-
radicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais.
• Harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposi-
ção de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de 
atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente.
• Garantir a uniformidade da política ambiental para todo o país, res-
peitadas as peculiaridades regionais e locais.
O principal instrumento de controle do poder público em defesa do meio ambiente é o 
licenciamento ambiental. Segundo o art. 1º da Resolução CONAMA 237/97:
Art. 1° [...] I – Licenciamento Ambiental: procedimento adminis-
trativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a loca-
lização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos 
e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas 
efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qual-
quer forma, possam causar degradação ambiental, consideran-
do as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas 
aplicáveis ao caso.
A licença pode ser aprovada por todos os entes federativos. Mas dependendo das con-
dições do empreendimento ou da intervenção, é obrigatório emitir certidão municipal 
que confirme se o projeto proposto está de acordo com a legislação de uso e ocupação 
do solo. Essa certidão deve ser emitida pela prefeitura municipal, mas em alguns casos 
há acordos de cooperação entre estado e município para analisar o licenciamento. Isso 
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
torna o processo menos burocrático, mais barato e ainda evita 
conflitos de competência. As normas de cooperação também 
estão fixadas na Lei Complementar Federal nº 140/11. Além 
disso, o art. 6° da Resolução CONAMA 2327/97 diz que:
Compete ao órgão ambiental munici-
pal, ouvidos os órgãos competentes 
da União, dos Estados e do Distrito 
Federal, quando couber, o licencia-
mento ambiental de empreendimen-
tos e atividades de impacto ambiental 
local e daquelas que lhe forem delega-
das pelo Estado por instrumento legal 
ou convênio.
Impacto ambiental local são as atividades humanas que cau-
sam transformação no meio ambiente natural. Essas altera-
ções podem ser positivas ou negativas, podem ser permanen-
tes ou temporárias. Vamos imaginar que um grupo privado 
pretende construir um condomínio residencial nos limites en-
tre a área urbana e a rural do município, e precisa desmatar a 
vegetação nativa de parte do terreno. O(A) empreendedor(a) 
precisa submeter o projeto ao licenciamento ambiental muni-
cipal para não cometer uma contravenção ambiental. A pessoa 
que propõe o projeto deve se dirigir ao órgão responsável da 
prefeitura e fornecer as informações para a análise. Com a so-
licitação protocolada, as equipes técnicas da prefeitura terão 
um tempo para analisar a infraestrutura instalada na área e a 
sua capacidade de suportar a demanda proposta. Elas também 
avaliarão se o projeto respeita as normas estabelecidas pelo 
zoneamento, para então emitir um parecer positivo ou nega-
tivo. Se for negativo, emitirão recomendações para adaptar o 
projeto. Se o parecer for positivo, o município deve também 
avaliar as compensações que o empreendedor precisa dar 
para aliviar os impactos ambientais, como construir infraes-
trutura ou reflorestar a área. 
34
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
A Prefeitura do Recife definiu através do Decreto nº 35.608/22 os 
seguintes procedimentos administrativos do licenciamento ambiental:
Quadro 2 – Procedimentos administrativos do licenciamento ambiental
Fonte: Recife (2022). Elaboração gráfica Labhab (2022).
35
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 3: Organograma da Secretaria Executiva de Licenciamento e Controle Ambiental do Recife
Fonte: http://licenciamentoambiental.recife.pe.gov.br/apresentacao
As solicitações devem ser feitas por quem propõe o empreen-
dimento junto ao órgão responsável. O órgão deve ter uma 
estrutura para atender o público, com equipes dedicadas para 
receber as solicitações e capacitadas para tirar as dúvidas so-
bre o processo administrativo do licenciamento ambiental. 
O município pode oferecer quando for possível a possibilida-
de de abertura do processo administrativo de forma on-line. 
Deve ser disponibilizado à pessoa proponente um formulário 
de acordo com o empreendimento e o licenciamento da sua 
proposta. Precisam ser apresentados estudos e documen-
tos técnicos feitos por profissionais habilitados(as), com as 
Anotações de Responsabilidade Técnica (ART) ou Registro 
de Responsabilidade Técnica (RRT) de cada um. Esses docu-
mentos podem ser de três categorias e ter níveis variados de 
complexidade.
http://licenciamentoambiental.recife.pe.gov.br/apresentacao
36
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 4 – Estudos e documentos técnicos para licenciamento ambiental
Fonte: Elaborado pelo autor. Elaboração gráfica Labhab (2022).
O órgão pode solicitar estudos complementares durante o processo para avaliar me-
lhor questões que não foram totalmente esclarecidas pela pessoa responsável pelo 
empreendimento. O órgão responsável também pode agendar visitas técnicas ao em-
preendimento para colher informações e estabelecer melhor as condições ambientais 
da licença. É necessário para essa atividade uma equipe de campo formada por profissio-
nais capacitados(as). 
Os Pareceres Técnicos e Jurídicos são emitidos após todo esse processo e eles também 
fazem parte da licença. Caso não seja necessário rever os estudos ou alterar o proje-
to, o órgão responsável deve emitir a licença e publicá-la no Diário Oficial do municí-
pio. A licença ambiental será emitida pelo órgão competente com o número do Processo 
Administrativo, número da Portaria do Órgão ou da Resolução, data da publicação no 
Diário Oficial, prazo de validade da licença e as condições estabelecidas. A seguir, apre-
sentamos um esquema conceitual para exemplificar esse processo: 
 
37
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 5 – Esquema conceitual para processo de licenciamento ambiental.
Fonte: Elaborado pelo autor. Elaboração gráfica Labhab (2022).
Alguns municípios encontram dificuldades para implementar essa estrutura, seja por 
questões orçamentárias, seja pela falta de recursos humanos especializados ou outros 
obstáculos. Nesse caso, o estado ou a União deverão assumir essa tarefa até que o muni-
cípio consiga estruturar um órgão próprio para o licenciamento ambiental.
AULA 3
MÓDULO 5 Aula 3 - Implementação 
de políticas urbanas 
e competências 
locais: licenciamento 
ambiental municipal
38
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbanosustentável
2.3 Controle urbano
A administração municipal deve não apenas atuar no licenciamento ambiental, mas tam-
bém adotar procedimentos de controle urbano. Assim, poderá executar planos, progra-
mas e projetos urbanos de acordo com os parâmetros estabelecidos. Há dois tipos de 
procedimentos: licenciamento urbanístico e fiscalização. Eles fazem parte das esferas 
administrativa e judicial.
A esfera administrativa usa a função da administração pública de polícia administrativa. 
Ela condiciona atividades e direitos individuais em benefício da coletividade ou do pró-
prio Estado. Os instrumentos de controle urbanos têm três naturezas.
Figura 6 –Instrumentos de controle urbano
Fonte: Elaborado pelo autor. Elaboração gráfica Labhab (2022).
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
A Agenda 2030 estabelece o Objetivo de Desenvolvi-
mento Sustentável 11 que busca tornar as cidades e 
comunidades mais inclusivas, seguras, resistentes e 
sustentáveis. Esse objetivo se relaciona com as práti-
cas do controle urbano, pois é na condução cotidiana 
do planejamento urbano que se aplicam os objetivos 
traçados. 
Figura 7: Símbolo do Objetivo de 
Desenvolvimento Sustentável 11 da 
Agenda 2030.
Fonte: https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
2.3.1 Procedimentos do licenciamento urbanístico
O licenciamento urbanístico é uma responsabilidade do Poder Executivo munici-
pal, ao fazer cumprir a função social da propriedade urbana citada no Plano Diretor. 
Paralelamente, ele garante que sejam observados os parâmetros urbanísticos e cons-
trutivos mínimos definidos pela legislação municipal. O objetivo é garantir segurança e 
adequação ao uso previsto.
Esse instrumento é uma ferramenta de controle preventivo para que não haja sobrepo-
sição das imposições individuais sobre os direitos sociais relacionados ao ordenamento 
do uso e ocupação do solo. É através dessa atividade que o município vai colocar em prá-
tica as definições do Plano Diretor e da Lei de Uso e Ocupação do Solo. O município fará 
cumprir o princípio da função social da propriedade na gestão cotidiana do processo de 
implementação da legislação. Será analisado se os projetos apresentados estão de acor-
do com as normas estabelecidas e adequações serão apontadas quando for necessário. 
Recomenda-se que o município crie ou revise instrumentos como o Código de Obras e 
Posturas e a Lei de Uso e Ocupação do Solo. Isso deve ser feito com base nas estratégias 
e ações pensadas no Plano Diretor. É preciso ter como princípio a não sobreposição de 
competências nesses instrumentos, buscando a complementaridade entre eles e a des-
burocratização. Os parâmetros estabelecidos nessas ferramentas servirão de base para 
as práticas cotidianas de controle urbano.
Assim como o licenciamento ambiental, o licenciamento urbanístico exige que se abra 
um processo administrativo, categorizado em novas construções, ampliações, reformas 
e demolições. O município precisa ter um local para atender o público e contar com equi-
pes capacitadas para esclarecer dúvidas e orientar as pessoas sobre o processo adminis-
trativo. Deve-se disponibilizar um formulário de requerimento adequado para cada tipo 
de licença e pedir os documentos necessários à análise do empreendimento ou atividade 
proposta. Vale ressaltar que se o município tiver a tecnologia adequada, esse processo 
também pode ser feito on-line. Isso facilita e acelera o procedimento. 
https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
A partir da análise do formulário, dos documentos pedidos e 
com o pagamento da taxa de análise, a abertura do processo 
administrativo é protocolada. Ele seguirá então para a análise 
de especialistas. Essas pessoas devem avaliar o enquadramen-
to da proposta na legislação atual e seus impactos na infraes-
trutura, no meio ambiente e na vizinhança. 
Alguns empreendimentos são classificados como geradores 
de impacto ambiental, na paisagem, na mobilidade, sonoro ou 
poluente. É o caso de shopping centers, edificações com área 
construída elevada, loteamentos, hospitais e rodovias que exi-
gem Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV). Esse estudo agru-
pa informações sobre os possíveis impactos do empreendimen-
to na qualidade de vida da população do entorno, na ordenação 
urbanística do solo e no meio ambiente. Como podemos perce-
ber, muitas vezes o licenciamento urbanístico e o licenciamen-
to ambiental são transversais, impactando diretamente o meio 
ambiente. Assim, é importante pensar em uma estrutura orga-
nizacional que possa integrar os processos, desburocratizando 
os pedidos e as análises. 
O alvará de obra será emitido se o parecer da análise for positi-
vo e não exigir informações adicionais. Ele autoriza que a pessoa 
inicie a construção, demolição ou reforma proposta. É impor-
tante seguir com a fiscalização das obras, mesmo que um em-
preendimento tenha recebido o alvará de construção. As obras 
podem ser embargadas por qualquer irregularidade até que ela 
termine. Essa ação em si já exige uma capacidade institucional 
de reunir uma equipe de campo responsável pela fiscalização. 
Após a conclusão, o poder público poderá emitir o Habite-se, 
atestado de conclusão de obra, caso esteja comprovada a regu-
laridade da construção e o alinhamento ao projeto aprovado. A 
maior parte das regulações sobre parâmetros construtivos es-
tão no Código de Obras, conforme vimos no Módulo 1.
A qualquer momento a prefeitura pode emitir notificações, 
aplicar multas, embargar a obra e até determinar a demolição 
obrigatória. Isso acontece quando as irregularidades não pude-
rem se ajustar às determinações legais. Os imóveis já construí-
dos, mas que não estão de acordo com as normas municipais, 
podem solicitar o Habite-se depois para regularizar sua situa-
ção. A seguir, temos um organograma conceitual do processo 
de licenciamento urbanístico: 
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
 Figura 8 – Esquema conceitual para processo de licenciamento urbanístico.
Fonte: Elaborado pelo autor. Elaboração gráfica Labhab (2022).
Como o acesso a profissionais de arquitetura e engenharia costumam ter custos altos, 
o município pode disponibilizar uma assistência técnica gratuita para pessoas de baixa 
renda. Isso se baseia na Lei Federal nº 11.888/08 que discutiremos no Capítulo 3. No 
entanto, muitos municípios não conseguem manter nem uma estrutura mínima para o 
licenciamento por questões orçamentárias ou falta de arquitetos e arquitetas. Esses 
profissionais são responsáveis pela assinatura do Habite-se e de outros documentos. 
Nesses casos, é preciso recorrer ao Estado para estabelecer convênios de cooperação 
técnica até o município conseguir sua independência nos processos de licenciamento.
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Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano sustentável
2.3.2 Procedimentos de fiscalização
Assim como o licenciamento urbanístico, o objetivo da fiscalização é garantir o cumpri-
mento da função social da propriedade e da cidade. Ela segue as regras estabelecidas e 
acompanha o crescimento da cidade, mas também está associada à garantia da habitabi-
lidade das construções. Para isso, os seguintes aspectos são considerados em legislações 
de fiscalização: conforto térmico e acústico, segurança, durabilidade e acessibilidade.
A fiscalização é geralmente acionada nos seguintes casos:
• categorias de construção que precisam de licenciamento;
• parâmetros urbanísticos, principalmente para ambientes internos;
• prazos de procedimentos, taxas e documentação exigida para cada tipo 
de processo administrativo;
• regulação operacional para cada modalidade de obra;
• normas de vistoria de acompanhamento e conclusão da obra;
• penalidades nos casos de irregularidade; e
• regulação para legalização de edificações irregulares.
A fiscalização usa como base o Código de Obras. Ele por sua vez faz referência direta à 
Lei de Uso e Ocupação do Solo, uma