Planejamento Urbano Sustentável

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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 2. PLANO DIRETOR E INSTRUMENTOS DE 
PLANEJAMENTO TERRITORIAL SUSTENTÁVEL
Após verificarmos os pontos de identificação municipais e supramunicipais do território, 
é importante destacar a definição dos objetivos de planejamento feita antes dos dados 
serem coletados. Isto é, quais são as intenções da coleta de dados? Os dados servirão 
para quê? Quais problemáticas buscam ser resolvidas ou potencializadas? Tais ques-
tões serão aprofundadas na segunda parte deste curso.
Além disso, é importante também fixar 
responsabilidades (qual ou quais órgãos 
municipais coletam os dados) e periodi-
cidades (qual o intervalo de tempo entre 
as coletas) necessárias para a definição de 
políticas de dados. Esse tema foi discutido 
no “Módulo 2 – Governança: a dimensão 
política do desenvolvimento urbano sus-
tentável”. Esses aspectos são fundamen-
tais para se desenvolver diagnósticos e 
planejamentos adequados aos municípios
Neste capítulo, apresentaremos uma vi-
são geral dos instrumentos de desenvol-
vimento urbano sustentável e do Plano 
Diretor. Entenderemos o que é o plane-
jamento integrado de intervenções urba-
nísticas em planos, programas e projetos 
de intervenção. Relacionaremos também 
a elaboração do Plano Diretor com os de-
mais planos municipais e supramunicipais. 
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INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 2.
2
Após discutirmos sobre a diversidade de municípios 
e territórios municipais, você, participante, consegue 
identificar qual(is) a(s) escala(s) e contexto(s) em que seu 
município está inserido? Quais os principais aspectos 
municipais e supramunicipais de seu município?
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
Analisaremos o Estatuto da Cidade e a sua aplicação com o objetivo de se obter o de-
senvolvimento urbano sustentável. Para isso, identificaremos os seus principais instru-
mentos urbanísticos e institutos jurídicos e políticos, detalhando em especial o Plano 
Diretor, sua criação e integração com demais instrumentos de intervenção urbanística. 
Além disso, daremos exemplos de diálogos urbanos e ambientais nos temas de coopera-
ção municipal. 
Examinaremos a metodologia dos Instrumentos de Desenvolvimento Sustentável 
(IDUS), apresentando as etapas para se criar instrumentos urbanísticos adequados aos 
diferentes contextos e escalas do município. 
2.1 Instrumentos territoriais básicos de planejamento do 
desenvolvimento urbano sustentável
A política de desenvolvimento urbano brasileira instituída em 1988 tem como princi-
pal instrumento o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Ele estabelece diretrizes ge-
rais da política urbana e amplia os instrumentos de desenvolvimento urbano no Brasil. 
Sendo assim, são propostos instrumentos da política urbana que devem ser executados 
por meio do planejamento territorial. Esses instrumentos são: (i) planos nacionais, re-
gionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; 
(ii) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; 
(iii) planejamento municipal; (iv) institutos tributários e financeiros; (v) institutos ju-
rídicos e políticos; e (vi) estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de 
impacto de vizinhança (EIV). 
Caso queira se aprofundar mais no 
assunto, acesse o texto do Estatuto da 
Cidade, Lei 10.257/2001.
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho 
de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 
183 da Constituição Federal, estabelece 
diretrizes gerais da política urbana e dá 
outras providências. Diário Oficial da 
União, Brasília, DF, 11 jul. 2001. Seção 1.
Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
APROFUNDE-SE
Ele se relaciona diretamente com o 
desenvolvimento sustentável, pois 
institui como direito de toda a popu-
lação o “[...] acesso à terra urbana, à 
moradia, ao saneamento ambiental, à 
infraestrutura urbana, ao transporte 
e aos serviços públicos, ao trabalho e 
ao lazer, para as presentes e futuras 
gerações” (BRASIL, 2001, n.p). 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
A Figura 15 mostra os oito instrumentos de planejamento municipal relacionados com o 
Estatuto da Cidade.
Os instrumentos de planejamento municipal se integram em três abordagens. A primeira 
está associada a questões de ordenamento do território municipal. O Plano Diretor, a 
disciplina do parcelamento do uso e da ocupação do solo e o zoneamento ambiental são 
instrumentos legais (leis) que estruturam o desenvolvimento municipal a longo prazo. 
Na segunda abordagem, temos o planejamento do desenvolvimento setorial e socioe-
conômico. E na terceira, os instrumentos ligados à questão político-econômica. Eles 
incluem o plano plurianual, as diretrizes orça-
mentárias e o orçamento anual, além da ges-
tão orçamentária participativa, como foi apre-
sentado no “Módulo 5 – Gestão – A dimensão 
institucional do desenvolvimento urbano sus-
tentável” e no “Módulo 6 – Financiamento – A 
dimensão financeira para o desenvolvimento 
urbano sustentável”. É importante destacar 
que as duas últimas abordagens estruturam o 
desenvolvimento municipal de forma flexível, 
adequando-se ao presente.
Figura 15: Instrumentos de Planejamento Municipal – Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)
Fonte: Adaptado da Lei 10.257/2001 (2022). Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
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MÓDULOS 5 E 6.
5,6
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
O Plano Diretor (PD) como instrumento básico da política de desenvolvimento e ex-
pansão urbana é aprovado por lei específica na câmara municipal e tem como principal 
objetivo o “atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à 
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas” (BRASIL, 2001, n. p.). 
A execução do Plano Diretor deve considerar todo o território municipal. Sua revisão 
obrigatória deve acontecer em até dez anos. A sua criação e execução devem contar com 
a participação de diversos segmentos de grupos sociais, com transparência e acessibili-
dade às informações por quaisquer pessoas interessadas (Quadro 12). 
• Com mais de 20 mil habitantes.
• Integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.
• Onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4° 
do art. 182 da Constituição Federal (adequado aproveitamento do solo urbano).
• Integrantes de áreas de especial interesse turístico.
• Inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo 
impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
• Incluídos no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência 
de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos 
ou hidrológicos correlatos, mananciais de abastecimento, áreas de recarga hídrica, 
planícies aluviais e áreas permeáveis que prestem serviços ecossistêmicos de 
amortização de enchentes a jusante. 
SITUAÇÕES DE OBRIGATORIEDADE DE ELABORAÇÃO 
DO PLANO DIRETOR EM MUNICÍPIOS
Quadro 12 – Situações de obrigatoriedade do Plano Diretor em municípios
Fonte: Brasil (2001).
Cerca de 67% dos municípios brasileiros não se enquadram na obrigatoriedade de ela-
boração de planos diretores, como vimos no subcapítulo 1.2.2. Entretanto, um fato que 
merece destaque é que essa não obrigatoriedade não impede a sua criação, pois o Plano 
Diretor é o instrumento básico de desenvolvimento e expansão urbana do município. 
Ainda que existam possibilidades e alternativas legais de desenvolvimento urbano 
previstas para municípios com menos de 20 mil habitantes, a elaboração de um Plano 
Diretor participativo pode ter um papel muito importante parao Desenvolvimento 
Urbano Sustentável. Deve-se prezar por sua execução integrada aos demais instrumen-
tos urbanísticos adequados às realidades municipais específicas.
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
O Plano Diretor deve regulamentar a propriedade urbana 
para que esta desempenhe a Função Social da Propriedade. A 
Função Social da Propriedade Urbana é um princípio instituí-
do pela Constituição Federal de 1988. Ela assegura que a terra 
urbana sirva também aos interesses coletivos e não apenas aos 
interesses de seus proprietários. A propriedade urbana cum-
pre sua função social quando seu uso é ajustado à infraestru-
tura e aos equipamentos e serviços públicos existentes. Assim, 
geram bem-estar comum à população da cidade ao reduzir as 
desigualdades socioambientais (CRAWFORD, 2017).
Para a Política Nacional de Habitação, 
os assentamentos precários são “[...] 
conjuntos urbanos inadequados ocupados 
por moradores de baixa renda, incluindo as 
tipologias tradicionalmente utilizadas pelas 
políticas públicas de habitação, tais como 
cortiços, loteamentos irregulares de periferia, 
favelas e assemelhados, bem como os 
conjuntos habitacionais que se acham 
degradados” (BRASIL, 2010, p. 9).
VOCÊ SABIA ?Segundo Saboya (2019, n.p.), um Plano 
Diretor tem ainda como funções regular 
e ordenar o parcelamento do solo, ao de-
finir as áreas que podem ser urbanizadas. 
Ele orienta a fixação de parâmetros para 
novas construções a partir de zoneamen-
tos próprios e direciona investimentos 
públicos para se construir infraestrutura 
e equipamentos. 
Para Saboya (2019) o Plano Diretor pode influenciar e ser in-
fluenciado por outros instrumentos urbanísticos, como as leis 
de uso e ocupação do solo (zoneamentos), as leis do perímetro 
urbano, as leis de parcelamento do solo e o Código de Obras. 
Este orienta o ordenamento da elaboração de projetos e cons-
trução de edificações. Os ganhos dessa associação de instru-
mentos melhoram padrões de urbanização, adequando usos do 
solo à capacidade ambiental dos ecossistemas locais, do ponto 
de vista urbanístico. Melhoram também a qualidade ambiental 
arquitetônica em edificações.
O Plano Diretor pode orientar a criação de planos setoriais ou 
projetos específicos no município (em casos ideais da integração 
desses instrumentos), assim como estabelecer prazos e priori-
dades de atuação. Além disso, é um instrumento técnico e po-
lítico, por ser elaborado a partir da leitura e da discussão feitas 
por equipes multidisciplinares. Esse trabalho trata de questões 
que envolvem conflitos territoriais, ou seja, de natureza política 
(SABOYA, 2019) e conta com a participação da população.
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
AULA 5
MÓDULO 4
Aula 5 - Plano Diretor e 
instrumentos básicos da política 
municipal de desenvolvimento e 
ordenamento territorial
Os Instrumentos de Desenvolvimento Urbano Sustentável 
(IDUS) são ferramentas para a garantir estruturação e orde-
namento do território. 
A complexidade das problemáticas gera propostas também 
complexas e adequadas às realidades municipais. Na área do 
planejamento, os IDUS correspondem a planos diretores, pla-
nos de desenvolvimento urbano integrado (metropolitanos) 
e outros instrumentos de planejamento e regulação (BRASIL, 
2021).
Goulart, Terci e Otero (2013, p. 15) descrevem a implementa-
ção de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) como “[...] o 
instrumento mais absorvido pelos novos Planos Diretores as-
sociado à política de habitação”. De modo geral, as ZEIS criam 
áreas reservadas à moradia digna para a população de baixa 
renda, podendo incluir melhorias urbanísticas pela regulariza-
ção fundiária e pelos projetos de habitação de interesse social.
Podemos citar o Plano Diretor Urbano e Ambiental do 
Município de Manaus (2019), capital do Estado do Amazonas, 
como exemplo de integração de instrumentos urbanísticos. A 
inter-relação entre instrumentos tem ocorrido na cidade pela 
delimitação e regulamentação das Zonas Especiais de Interesse 
Social (ZEIS) em áreas centrais.
Além do Plano Diretor, o município conta 
com outros institutos ou instrumentos 
jurídicos e políticos (conjunto de normas 
legais e reguladoras com características 
próprias). Alguns deles são: (i) instituição 
de zonas especiais de interesse social; 
(ii) regularização fundiária; (iii) demarca-
ção urbanística para fins de regulariza-
ção fundiária; e (iv) operações urbanas 
consorciadas. Esses institutos podem ser 
entendidos como instrumentos urbanísti-
cos, pois agem no território e possibilitam 
intervenções concretas na ordem urbana.
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
A história do desenvolvimento urbano de Manaus é marcada 
pela presença de assentamentos precários com moradias de 
palafitas e flutuantes ao longo de corpos d’água, denominados 
regionalmente de igarapés (riachos). Assim, as questões sociais 
e históricas de ocupação ribeirinha consolidada foram incluídas 
nas leis municipais de urbanismo pelo termo “Áreas de Especial 
Interesse Social” (AEIS). A função das AEIS de Manaus é: 
[...] assegurar moradia digna para a popula-
ção de baixa renda, por intermédio de me-
lhorias urbanísticas, recuperação ambiental 
e regularização fundiária de assentamentos 
precários e irregulares, bem como a provi-
são de novas habitações de interesse social, 
dotadas de boa oferta de serviços, equipa-
mentos públicos e infraestrutura urbana. 
(MANAUS, 2019, p. 135).
As diretrizes propostas para as AEIS centrais de Manaus têm 
como objetivo: (i) evitar o processo de expulsão indireta dos 
moradores; (ii) corrigir situações de risco causadas por ocupa-
ção de áreas impróprias à habitação; e (iii) possibilitar investi-
mentos públicos e privados em projetos e programas habitacio-
nais de interesse social. 
Isso vem sendo utilizado no enfren-
tamento do déficit habitacional jun-
to com programas habitacionais como 
o Programa Social e Ambiental dos 
Igarapés de Manaus (PROSAMIM) como 
uma forma de integrar os instrumentos. 
O PROSAMIM foi uma iniciativa criada 
pelo Governo do Estado do Amazonas 
em parceria com o Banco Interamericano 
de Desenvolvimento (BID). O programa 
atuou de 2003 a 2021 na urbanização 
de assentamentos precários de Manaus, 
em parceria com órgãos municipais, esta-
duais e federais.
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MÓDULO 8.
8
52
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
Figura 16: Plano Diretor e Áreas de Especial Interesse Social em áreas centrais de Manaus (AM), destacadas no 
polígono em vermelho.
Fonte: Adaptado do Plano Diretor Urbano e Ambiental do Município de Manaus (2019). 
Uma das propostas do PROSAMIM é incentivar melhorias urbanísticas e de saneamento 
ambiental. Busca-se a permanência de parte da população reassentada pelo programa 
em áreas centrais. Destacamos aqui a relação entre o Plano Diretor e a criação de AEIS 
para estimular o uso e a ocupação de áreas historicamente ocupadas por populações ri-
beirinhas ou que viviam em contexto de extrema precariedade.
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
2.2 Estrutura de elaboração de instrumentos urbanísticos de 
base sustentável
Já se falou sobre a importância do Plano Diretor como um dos principais instrumentos 
que orientam o desenvolvimento urbano sustentável por ser responsabilidade do muni-
cípio. No entanto, sua eficiência depende da parceria com os outros instrumentos urba-
nísticos. Da mesma forma, dependerá do planejamento urbano municipal ser acordado 
ou pactuado com os outros agentes de cada contexto local e de planejamento urbano.
Assim, a primeira etapa do processo é a leitura do território, como já discutimos no sub-
capítulo 1.3. Nessa etapa, deve-se identificar e entender os temas e as problemáticas de 
cada município. Eles devem ser entendidos nãosó como desafios, mas também , e a partir 
deles os objetivos de mudança futura do território. 
Figura 17: Estrutura de elaboração e revisão de planos diretores. 
Fonte: Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022).
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
Como vimos anteriormente no Guia de Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022) 
e considerando as informações reunidas na Etapa de Leitura, na etapa de propostas, uma 
equipe multidisciplinar cria estratégias (formas de solucionar determinadas problemáti-
cas). Isso é feito de acordo com o contexto específico de cada município. 
Todo esse processo acontece por meio de perguntas abertas que convidam à reflexão 
sobre qual poderia ser o melhor caminho para cada município. Quando essas leituras e 
estratégias forem cruzadas, é possível se aprofundar nos caminhos sugeridos para cada 
contexto. Outras referências locais, nacionais e até mesmo internacionais poderão ser 
usadas para definir diretrizes urbanísticas adequadas para aquele local. 
Nesse momento, o município pode en-
tender de que forma cada estratégia 
está relacionada com os Objetivos do 
Desenvolvimento Sustentável (ODS). 
A partir deles, poderá gerar indicadores 
para atingir suas metas.
Na etapa de consolidação e sistematização de propostas são selecionados os instru-
mentos que dialogam com a leitura do território e com as diretrizes de desenvolvimen-
to urbano estabelecidas. Essa etapa considera tanto os casos de elaboração quanto os 
de revisão de planos diretores. Ela também detalha as diretrizes, até então formuladas 
sob aspectos genéricos, buscando atribuir o caráter territorial físico das possíveis inter-
venções a partir do direcionamento de instrumentos urbanísticos. Por fim, verifica-se se 
os instrumentos realmente estão de acordo com a visão de futuro proposta ao município 
em termos de seus recursos de gestão, definindo suas prioridades de ação.
Indica-se que em cada etapa se construa um quadro síntese para organizar com maior 
clareza o alinhamento de metas-diretrizes-instrumentos em conjunto. Não é suficiente 
apenas formular instrumentos urbanísticos com qualidade, eles devem ser definidos de 
acordo com a realidade do município.
Em seguida, esse conjunto de ações futuras deve passar pela consulta pública para in-
centivar o debate e a participação. Assim, ajusta-se e define-se propostas presentes nos 
instrumentos. Se o poder Executivo municipal (na etapa de criação do Plano Diretor) e 
Legislativo (debate e aprovação do Projeto de Lei do 
Plano Diretor) não realizarem audiências públicas, sua 
aprovação e execução poderá ser anulada. Isso ocorre, 
porque a participação popular é um preceito consti-
tucional obrigatório nos processos de planejamento 
(GUIA DE ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS 
DIRETORES, 2022).
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VER TAMBÉM O 
MÓDULO 1.
1
55
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
Figura 18: Exemplo de quadro síntese de propostas.
Fonte: Guia de Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022).
A participação popular em diferentes segmentos proporciona a representação territo-
rial da população municipal nos processos de tomada de decisão. Pode ainda trazer olha-
res de diferentes grupos sociais em questões como as de gênero, de relações étnico-ra-
ciais, de Pessoas com Deficiência (PcD) e de populações tradicionais. Portanto, a ampla 
participação social é uma ferramenta de diálogo para se construir um processo de gestão 
democrático para a pactuação coletiva. Isso pode ser feito em fóruns, encontros e ofici-
nas para se consultar ou decidir sobre ações estratégicas e prioritárias de investimentos 
do Plano Diretor (GUIA DE ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS DIRETORES, 2022).
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
2.3 Formulação de propostas: 
Definir e selecionar instrumentos de ação municipal
Neste subcapítulo, entenderemos o que é o planejamento urbano integrado e qual sua 
importância para o alinhamento de intervenções urbanísticas a partir de planos, progra-
mas e projetos. 
Os municípios são responsáveis pela criação e execução de políticas urbanas, assegura-
das pela Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.22757/2001). 
Nesse contexto, podemos considerar que o planejamento urbano integrado é uma abor-
dagem de planejamento com o objetivo de realizar de maneira eficiente os objetivos de 
desenvolvimento propostos pelo município. 
As ações são pensadas de forma integrada, buscando potencializar e solucionar pro-
blemáticas de médio a longo prazo. Elas integram os diversos setores responsáveis pelo 
desenvolvimento urbano do município: habitação, mobilidade e transportes, saneamen-
to básico, meio ambiente, entre outros (PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS, 2020). 
Além disso, buscam melhorar a qualidade de vida de seus habitantes. 
Os planos setoriais são planos operacionais e estratégicos para resolver problemáticas es-
pecíficas. Nesses planos, identificam-se diretrizes de desenvolvimento urbano sustentável 
que devem estar presentes no Plano Diretor e se formulam objetivos específicos de acordo 
com metas claras de realização de ações de planejamento territorial (FURUKAVA, 2012).
Os planos setoriais devem operacionalizar o planejamento territorial de setores de 
atividades do município ou de áreas de intervenção urbanística específicas. Por mais 
que a abordagem setorial tenha objetivos específicos, ela por si só não é suficiente para 
enfrentar desafios complexos, pois lhe falta uma abordagem integrada. Dessa forma, a 
intersetorialidade é um princípio que garante o desenvolvimento urbano sustentável, 
partindo do entendimento que os arranjos institucionais presentes nas políticas setoriais 
devem ocorrer de maneira coordenada e integrada em seus projetos, programas ou polí-
ticas (BRASIL, 2021).
Destacamos a experiência de Santos (SP) como uma experiência de parceria entre diretri-
zes previstas no Plano Diretor e Planos Setoriais. O Plano Diretor de Desenvolvimento e 
Expansão Urbana de Santos (PDDEU), Lei Complementar Municipal nº 1005/2018, pre-
vê um capítulo específico sobre mudanças climáticas, o qual fundamentou a criação do 
Plano de Ação Climática de Santos (PACS).
O Município de Santos se situa na zona costeira do oceano Atlântico. Em 2016, a cidade 
criou seu primeiro plano de mudança do clima. Por causa da intensificação das mudan-
ças climáticas, criou o Plano de Ação Climática de Santos (PACS) entre 2018 e 2021. O 
objetivo do PACS é oferecer condições favoráveis de crescimento econômico e bem-es-
tar à população. A participação de diversos setores da sociedade foi fundamental para 
se executar ações para reduzir a vulnerabilidade aos riscos climáticos (PREFEITURA DE 
SANTOS, 2022).
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
O plano foi desenvolvido em parceria 
com o ProAdapta (Projeto de Apoio ao 
Brasil na Implantação da sua Agenda 
Nacional de Adaptação à Mudança do 
Clima) pela Cooperação Alemã para o 
Desenvolvimento Sustentável (GIZ), 
pela atuação da Comissão Municipal de 
Adaptação à Mudança do Clima (CMMC) 
e da sua Comissão Consultiva Técnica 
Acadêmica (CCTA). Ele contou com a 
cooperação da sociedade civil e com a 
estrutura da gestão municipal no pla-
nejamento intersetorial das Secretaria 
Municipal de Meio Ambiente, Secretaria 
de Serviços Públicos, Secretaria de 
Infraestrutura e Edificações, Secretaria 
de Desenvolvimento Urbano e Secretaria 
de Segurança.
AULA 8
MÓDULO 4
Aula 8 - Planos setoriais e o 
diálogo com o Plano Diretor
Caso queira se aprofundar mais no 
assunto, acesse a publicação do Plano de 
Ação Climática de Santos (PACS).
PREFEITURA DE SANTOS. Plano de 
Ação Climática de Santos. Santos: 
Prefeitura de Santos, 2022.
Disponível em: https://www.santos.
sp.gov.br/static/files_www/files/portal_
files/hotsites/pacs/plano_de_acao_
climatica_de_santos_pacs_sumario_executivo.pdf
APROFUNDE-SE
O PACS prevê 8 eixos de atuação prioritá-
ria: (1) Planejamento urbano sustentável 
e meio ambiente; (2) Inclusão e redução 
da vulnerabilidade social; (3) Resiliência 
urbana e soluções baseadas na natureza; 
(4) Resiliência da zona costeira, praias, es-
tuários e rios e canais/drenagem urbana; 
(5) Vulnerabilidade e gestão de riscos cli-
máticos (desastres naturais); (6) Gestão 
de infraestruturas (recursos hídricos, 
saneamento, transportes, estrutura por-
tuária) e equipamentos sociais de gran-
de porte; (7) Administração e participa-
ção na gestão climática; (8) Inventário 
de Gases de Efeito Estufa (GEE) e Plano 
Municipal de Mitigação (PREFEITURA 
DE SANTOS, 2022).
A partir disso, devemos pensar as ações intraurbanas pactuadas, isto é, aquelas que 
ocorrem nos territórios urbanos. Elas são resultado do esforço coletivo entre os diver-
sos setores da administração pública, ou seja, de forma multissetorial. É importante 
entendermos que o planejamento urbano integrado não é uma utopia, apesar dos seus 
desafios. Ao longo deste subcapítulo mostraremos como ele é utilizado em algumas ex-
periências brasileiras.
https://www.santos.sp.gov.br/static/files_www/files/portal_files/hotsites/pacs/plano_de_acao_climatica_de_santos_pacs_sumario_executivo.pdf
https://www.santos.sp.gov.br/static/files_www/files/portal_files/hotsites/pacs/plano_de_acao_climatica_de_santos_pacs_sumario_executivo.pdf
https://www.santos.sp.gov.br/static/files_www/files/portal_files/hotsites/pacs/plano_de_acao_climatica_de_santos_pacs_sumario_executivo.pdf
https://www.santos.sp.gov.br/static/files_www/files/portal_files/hotsites/pacs/plano_de_acao_climatica_de_santos_pacs_sumario_executivo.pdf
https://www.santos.sp.gov.br/static/files_www/files/portal_files/hotsites/pacs/plano_de_acao_climatica_de_santos_pacs_sumario_executivo.pdf
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Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
Cada município tem a opção de escolher seus instrumentos e formas de planejamento 
territorial. Utilizam para isso planos, programas e projetos urbanísticos, os quais são 
meios de registrar e efetivar as ações de planejamento. Assim, a regulamentação e apli-
cação desses instrumentos dependerá da estratégia de desenvolvimento adotada pela 
gestão municipal. 
O plano é o documento mais amplo do 
planejamento territorial. Nele se identificam 
problemáticas e se formulam estratégias e metas 
de ação, a partir da execução de programas e/ou 
projetos. O programa contém conjuntos de projetos 
associados a um objetivo maior, como programas 
habitacionais, que direcionam a construção 
de projetos específicos e apoiam a execução 
orçamentária. Já o projeto é um instrumento de 
execução de intervenção concreta, apoiando a 
criação de orçamentos de obras e de serviços 
(TEIXEIRA, 2009).
VOCÊ SABIA ?Orienta-se que se formulem agen-
das urbanísticas, ou seja, um con-
junto de necessidades, demandas 
e compromissos. Elas devem ser 
aceitas por toda a gestão (diferen-
tes órgãos que compõem a adminis-
tração municipal) e pela sociedade 
civil. Essas agendas devem orientar 
a criação dos programas e projetos, 
os quais levarão à execução de re-
cursos financeiros, à realização de 
obras e à prestação de serviços.
1. Construção de um amplo processo participativo.
2. Implementação de mecanismos ágeis de 
comunicação e difusão do conhecimento 
produzido.
3. Leitura do território com vistas à construção de um 
diagnóstico.
4. Definição das diretrizes do plano com base numa 
avaliação estratégica (recursos e capacidades).
5. Produção de um prognóstico amparado nos 
princípios e diretrizes estabelecidos.
6. Gestão integrada e multissetorial.
7. Implementação de mecanismos de monitoramento, 
gestão e avaliação estratégica do plano.
METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO 
DE PLANOS URBANOS INTEGRADOS
A metodologia de planejamento urbano integrado proposta pelo Programa Cidades 
Sustentáveis (2020) pode contribuir com o Guia para Elaboração e Revisão de Planos 
Diretores (2022) para se enfrentar esse desafio, por ter como foco justamente a integra-
ção setorial. Essa metodologia traz abordagens que podem ajudar os municípios a plane-
jar de uma forma integrada (Quadro 13).
AULA 7
MÓDULO 4
Aula 7 - O planejamento 
integrado das intervenções 
urbanísticas em planos e 
projetos
Quadro 13 – Proposta de 
metodologia de elaboração de 
planos urbanos integrados
Fonte: Guia de Introdução ao 
Planejamento Urbano Integrado 
(2020, p. 47).
59
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
O planejamento integrado ultrapassa questões de governo, é uma forma de planejar 
que traz ganhos a longo prazo aos habitantes do município (PANET, 2017). A gestão (ad-
ministração municipal) e o planejamento (que vai além dos governos municipais, ou seja, 
além de mandatos de quatro anos) são campos de atuação complementares que devem 
garantir o desenvolvimento urbano sustentável.
Quando se pensa em suas possibilidades, o planejamento urbano integrado pode garan-
tir que se formule diretrizes de desenvolvimento urbano a partir de reflexões. Fortalece-
se a atuação local, tornando as políticas urbanas pactuadas mais eficientes, assim como 
os orçamentos públicos associados a elas (PANET, 2017). Pactuar significa compati-
bilizar necessidades coletivas. O Plano Diretor Estratégico deve ser pensado nessa 
perspectiva.
Um exemplo de planejamento urbano 
integrado é a pactuação de diretrizes 
em projetos de requalificação urbana 
do Município de Conde, no estado da 
Paraíba. O município possui cerca de 25 
mil habitantes e a requalificação previu a 
reurbanização do centro da cidade. 
As premissas da intervenção foram alinhadas desde o planejamento municipal, a partir 
da relação direta entre equipe técnica da prefeitura e moradores. Num primeiro mo-
mento, a população foi consultada a respeito de temas de mobilidade e acessibilidade, 
comércio e serviços, áreas verdes e sombras, cultura e lazer. Em seguida, a população e 
os técnicos formularam diretrizes que ajudaram nas propostas de criação de concursos 
de projetos para o local da intervenção (MOBILIZE BRASIL, 2021). 
Figura 19: Projeto vencedor 
do 1º Concurso Público de 
Projetos Urbanísticos de 
Conde (PB).
Fonte: Prefeitura de Conde-
PB (2018).
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 8.
8
60
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
A proposta ganhadora foi executada e tinha como objetivo principal fazer da área central 
o principal lugar de moradia e de usos diversos pelos moradores. As soluções são simples 
e funcionais, e estimulam a caminhabilidade, as travessias de pedestres. Elas incentivam 
a integração de espaços públicos a partir de novos espaços e projetos paisagísticos com 
arborização, o que estimulou os moradores a usá-los.
AULA 6
MÓDULO 4
Aula 6 - Pactuação de 
diretrizes de planejamento 
em projetos de intervenção 
urbanística no território
Os recursos de planejamento e execução 
do planejamento urbano integrado vieram 
da prefeitura, cerca de 5,5 milhões de reais. 
Tudo isso só foi possível por conta da par-
ceria entre a Secretaria de Planejamento 
(SEPLAN) e os profissionais da arquite-
tura e urbanismo das coordenadorias de 
Habitação, Controle Urbano, Fiscalização 
e Mobilidade Urbana (ROSSI, 2019).
2.4 Formulação de propostas: 
Definir e selecionar instrumentos para a ação supramunicipal
Em contextos supramunicipais e regionais, ao se definir diretrizes de planos gera-se im-
pactos nas relações que vão além de um único município. A cooperação municipal e in-
terfederativa são fundamentais para garantir não só o planejamento, mas a gestão ter-
ritorial compartilhada. 
Aprofunda-se aqui a abordagem de integração em planos supramunicipais originados 
das Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs). No caso de aglomerações urbanas e 
arranjos metropolitanos, é preciso regular o planejamento e o desenvolvimento urbano 
dessas funções associadasao uso e ocupação do solo, habitação, meio ambiente, recur-
sos hídricos e saneamento. Da mesma forma, deve ser feito com os serviços públicos de 
transporte e mobilidade urbana, coleta de lixo, e na implantação de infraestruturas físi-
cas (sistema viário) e de dados (sistemas de informação geográfico) (IPEA, 2020b.).
Para isso é preciso elaborar um Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI). O 
PDUI é um instrumento legal de planejamento que, segundo FNEM (2022, n.p):
[...] estabelece diretrizes, projetos e ações para orientar o de-
senvolvimento urbano e regional, buscando reduzir as desi-
gualdades e melhorar as condições de vida da população me-
tropolitana. Também fixa as bases de atuação conjunta entre 
estados e municípios. 
61
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
Trata-se de um instrumento de planejamento, viabilização econômico-financeira e ges-
tão estratégica de regiões metropolitanas e aglomerados urbanos.
Segundo o Fórum Nacional de Entidades Metropolitanas (2022), essa abordagem de pla-
nejamento é resultante do Estatuto da Metrópole (Lei Federal nº 13.089/2015). A meto-
dologia básica para se elaborar um PDUI inclui a “[...] estruturação de uma rede de polos 
metropolitanos para melhorar a qualidade de vida em áreas mais distantes dos centros 
urbanos mais consolidados [...]” e atende a “[...] propostas setoriais presentes em vários pla-
nos e aquelas constantes dos Planos Diretores municipais aprovados” (FNEM, 2022, n.p).
A elaboração dos PDUIs deve contar com representantes do Estado e dos municípios 
integrantes de aglomerações urbanas ou regiões metropolitanas envolvidas no plane-
jamento territorial. Da mesma forma, a participação popular é essencial para que as 
demandas reflitam meios democráticos de resolução de problemáticas comuns e de in-
teresse metropolitano. Apresentamos no Quadro 14 os passos metodológicos de elabo-
ração de um PDUI.
1. Preparação: mobilização inicial, as análises preliminares, as definições 
metodológicas, o mapeamento dos atores, a comunicação e a definição da 
forma de participação social.
2. Definição do escopo: construção da visão (que metrópole queremos?), 
a definição dos objetivos e principais temas a serem abordados, metas, 
prioridades e horizontes.
3. Elaboração: caracterização e diagnóstico, estratégias e propostas.
4. Consolidação do plano: sistematização de todo o conhecimento 
acumulado nas atividades anteriores. 
5. Aprovação: apresentação final e instituição do plano.
6. Revisão: estabelecimento de revisões sistemáticas.
METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO 
DE UM PDUI
Quadro 14 – Metodologia de elaboração de um PDUI
Fonte: Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba (2022).
A formulação de propostas deve inte-
grar e considerar áreas de influência de 
municípios com ou sem Plano Diretor 
ou demais instrumentos urbanísticos. 
Isso pode acontecer ao se definir estra-
tégias que prevejam possíveis impactos 
(negativos ou positivos) gerados pelas 
dinâmicas urbanas e regionais de muni-
cípios vizinhos ou limítrofes.
AULA 9
MÓDULO 4
Aula 9 - Plano de 
Desenvolvimento 
Urbano Integrado: 
planejamento 
na escala 
supramunicipal e 
metropolitana.
62
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
Um exemplo de pactuação de diretrizes 
de integração do Plano Diretor com pla-
nos supramunicipais é o Plano Diretor de 
Desenvolvimento Integrado da Região 
Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-
RMBH). Esse plano inclui 34 municípios 
da RMBH e seu objetivo é reestruturar o 
território para reduzir as desigualdades 
socioespaciais dos municípios da região. 
O plano tem como eixos de ação a aces-
sibilidade, a urbanidade, a seguridade e a 
sustentabilidade.
Caso queira se aprofundar mais no 
assunto, acesse o Plano Diretor de 
Desenvolvimento Integrado (PDDI) da 
RMBH.
COLEGIADO METROPOLITANO DA 
SOCIEDADE CIVIL - RMBH. Região 
Metropolitana de Belo Horizonte: 
Plano Diretor de Desenvolvimento 
Integrado - PDDI. 2012. 
Disponível em: http://www.rmbh.org.
br/arquivos_biblioteca/COLEGIADO-
RMBH_2012-05-21_Apres-PDDI-
RMBH.pdf
APROFUNDE-SE
O PPDI da Região Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-
RMBH) também atua no ordenamento territorial metropoli-
tano, tornando obrigatória a revisão dos Planos Diretores de 
seus municípios integrantes. Foi elaborado por uma equipe de 
180 especialistas da Universidade Federal de Minas Gerais 
(UFMG), da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais 
(PUC Minas) e da Universidade do Estado de Minas Gerais 
(UEMG). Contou também com a representação da sociedade ci-
vil e das gestões públicas municipais e estadual. Essa experiên-
cia mostra a importância da participação da comunidade aca-
dêmica no desenvolvimento urbano sustentável (COLEGIADO 
METROPOLITANO DA SOCIEDADE CIVIL, 2012).
Os desafios de pactuação do planejamen-
to integrado setorial e supramunicipal se 
direcionam particularmente às “[...] inca-
pacidades e insuficiências de gestão, de 
integração de políticas, de recursos para 
o financiamento do desenvolvimento ur-
bano” (IPEA, 2020b., p. 94). Destacamos 
a importância de se aproveitar capaci-
dades técnicas nas gestões municipais 
ou em agências de desenvolvimento me-
tropolitano, como no caso da RMBH. 
Chega-se a melhores resultados urbanís-
ticos se as propostas forem criadas nos 
debates intermunicipais e em decisões 
colaborativas.
Uma vez que apresentamos os 
instrumentos urbanísticos de base 
sustentável, você consegue refletir 
criticamente sobre os principais desafios 
e possibilidades de integração setorial do 
planejamento territorial do seu município? 
Visitando o Guia para Elaboração e 
Revisão de Planos Diretores (2022), qual 
instrumento ou instrumentos você diria 
que melhor respondem a esse desafio e 
estimulam essa possibilidade?
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
http://www.rmbh.org.br/arquivos_biblioteca/COLEGIADO-RMBH_2012-05-21_Apres-PDDI-RMBH.pdf
http://www.rmbh.org.br/arquivos_biblioteca/COLEGIADO-RMBH_2012-05-21_Apres-PDDI-RMBH.pdf
http://www.rmbh.org.br/arquivos_biblioteca/COLEGIADO-RMBH_2012-05-21_Apres-PDDI-RMBH.pdf
http://www.rmbh.org.br/arquivos_biblioteca/COLEGIADO-RMBH_2012-05-21_Apres-PDDI-RMBH.pdf