Aprovação PGE - PGM-LONDRINA - 2 Fase - Temas Relevantes

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TEMAS RELEVANTES PARA A FASE DISCURSIVA 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
TEMAS RELEVANTES ............................................................................................................................................................ 6 
01 - CONCEITO DE CONSTITUIÇÃO ....................................................................................................................................... 6 
SENTIDOS DA CONSTITUIÇÃO .......................................................................................................................................... 6 
ELEMENTOS DA CONSTITUIÇÃO ....................................................................................................................................... 6 
ESTRUTURA DA CONSTITUIÇÃO ....................................................................................................................................... 7 
CONSTITUCIONALISMO .................................................................................................................................................... 7 
FENÔMENOS CONSTITUCIONAIS...................................................................................................................................... 8 
HERMENÊUTICA CONSTITUCIONAL .................................................................................................................................. 9 
PRINCÍPIOS DA INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL ...................................................................................................... 10 
02 - ORGANIZAÇÃO DO ESTADO ......................................................................................................................................... 13 
03 - CRÉDITO TRIBUTÁRIO .................................................................................................................................................. 20 
04 - RESPONSABILIDADE TRIBUTÁRIA ................................................................................................................................ 30 
05 - REGIME DE PRECATÓRIOS ........................................................................................................................................... 42 
06 - ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................................................................................................. 74 
07 - PODERES ADMINISTRATIVOS ....................................................................................................................................... 79 
08 - LICITAÇÕES PÚBLICAS .................................................................................................................................................. 81 
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL .................................................................................................................................. 81 
PRESSUPOSTOS DA LICITAÇÃO ....................................................................................................................................... 82 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR ...................................................................................................................................... 82 
PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DAS LICITAÇÕES ..................................................................................................................... 83 
TIPOS DE LICITAÇÃO ....................................................................................................................................................... 84 
COMISSÃO DE LICITAÇÃO ............................................................................................................................................... 85 
MODALIDADES LICITATÓRIAS ......................................................................................................................................... 85 
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS ................................................................................................................................ 92 
“Licitação carona” .......................................................................................................................................................... 92 
REGISTROS CADASTRAIS ................................................................................................................................................. 93 
CONTRATAÇÃO DIRETA (SEM LICITAÇÃO) ...................................................................................................................... 93 
REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES - RDC ..................................................................................................... 101 
09 - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS................................................................................................................................ 104 
10 - CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................................................................ 114 
11 - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .............................................................................................................................. 118 
12 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ...................................................................................................................... 135 
13 - BENS PÚBLICOS .......................................................................................................................................................... 148 
14 - INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE PRIVADA ............................................................................................................... 149 
15 - MANDADO DE SEGURANÇA ....................................................................................................................................... 151 
 
 
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01 - CONCEITO DE CONSTITUIÇÃO 
 
SENTIDOS DA CONSTITUIÇÃO 
 
1) SENTIDO SOCIOLÓGICO – FERDINAND LASALE 
 
“O que é Constituição” – Constituição não é uma folha de papel. Constituição é soma 
dos fatores reais de poder que emanam da população. 
 
2) SENTIDO POLÍTICO – CARL SCHMITT 
 
Decisão política fundamental (posição decisionista). Segundo este conceito, existe 
diferença entre a Constituição e a lei constitucional. 
 
Constituição Lei Constitucional 
Decisão política fundamental Aspecto formal 
EFEITOS NO BRASIL 
Lei materialmente constitucional Lei formalmente constitucional 
Conteúdo de direito constitucional 
(d. Fundamentais) 
Está inserida no texto 
constitucional, ainda que não tenha 
conteúdo constitucional 
 
3) SENTIDO JURÍDICO – HANS KELSEN 
 
A) SENTIDO JURÍDICO-POSITIVO – é a lei mais importante de todo o ordenamento 
jurídico. É o pressuposto de validadepara as situações em que, após a decisão do STF, houver pagamento a maior, surgindo o 
direito à restituição. 2) Por outro lado, este posicionamento do Supremo não se aplica: para 
situações ocorridas antes da decisão e que não tenham sido judicializadas; e para situações 
que foram judicializadas, mas o contribuinte perdeu (não teve direito à restituição) e houve 
trânsito em julgado. 
 
2.2 Responsabilidade por transferência 
Na responsabilidade por transferência, quando da ocorrência do fato gerador, 
tem-se determinado sujeito passivo, entretanto, posteriormente, em virtude de 
acontecimento definido em lei, advém a modificação da pessoa que ocupa o polo passivo da 
obrigação tributária, surgindo então o responsável tributário por transferência. 
A doutrina ainda classifica a responsabilidade por transferência em: a) por 
sucessão; b) por solidariedade3; e c) de terceiros. 
 
2.2.1 Responsabilidade por sucessão 
 
3 O CTN não trata da solidariedade no capítulo da responsabilidade tributária, mas no capítulo do sujeito passivo (arts. 124 
e 125). Neste sentido: “Art. 124. São solidariamente obrigadas: I - as pessoas que tenham interesse comum na situação que 
constitua o fato gerador da obrigação principal; II - as pessoas expressamente designadas por lei. Parágrafo único. A 
solidariedade referida neste artigo não comporta benefício de ordem. Art. 125. Salvo disposição de lei em contrário, são os 
seguintes os efeitos da solidariedade: I - o pagamento efetuado por um dos obrigados aproveita aos demais; II - a isenção 
ou remissão de crédito exonera todos os obrigados, salvo se outorgada pessoalmente a um deles, subsistindo, nesse caso, a 
solidariedade quanto aos demais pelo saldo; III - a interrupção da prescrição, em favor ou contra um dos obrigados, favorece 
ou prejudica aos demais.” 
 
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As regras sobre sucessão tributária se aplicam às obrigações tributárias surgidas 
até a data dos atos legalmente definidos como geradores de sucessão tributária (art. 129 do 
CTN). 
Responsabilidade tributária dos adquirentes de bens imóveis 
Conforme dispõe o art. 130 do CTN, os créditos tributários relativos a impostos 
cujo fato gerador seja a propriedade, o domínio útil ou a posse de bens imóveis, e bem assim 
os relativos a taxas pela prestação de serviços referentes a tais bens4, ou a contribuições de 
melhoria, sub-rogam-se na pessoa dos respectivos adquirentes, salvo quando conste do 
título a prova de sua quitação. Já no caso de arrematação de bem imóvel em hasta pública, o 
parágrafo único do dispositivo afirma que a sub-rogação ocorre sobre o respectivo preço e 
não na pessoa do adquirente. 
Ou seja, se constar do título a prova de quitação de eventual débito tributário 
(apresentação de certidão negativa), o adquirente não se sub-roga no crédito tributário e não 
terá que arcar com o tributo (não será responsável tributário). Da mesma forma, aquele que 
arremata bem imóvel em hasta pública o recebe livre e desembaraçado, devendo-se quitar 
os tributos devidos até a data da arrematação com o produto da venda (preço). 
Responsabilidade tributária dos adquirentes de bens móveis 
Para os bens móveis, aplica-se a mesma regra geral do art. 130 do CTN, sendo, 
contudo, inaplicáveis as duas exceções indicadas no item anterior. De acordo com a 
legislação, “são pessoalmente responsáveis o adquirente ou remitente, pelos tributos 
relativos aos bens adquiridos ou remidos” (art. 131, I, do CTN). 
Responsabilidade tributária na sucessão causa mortis 
Na responsabilidade por sucessão causa mortis, durante o período que vai da 
abertura da sucessão (morte) até a partilha de bens, a responsabilidade pelos tributos 
devidos pelo falecido, até a data do óbito, é do espólio5 (art. 131, III, do CTN). 
Com a sentença de partilha ou adjudicação, a responsabilidade pelos tributos 
passa a ser dos sucessores a qualquer título e do cônjuge meeiro, limitada esta 
responsabilidade ao montante do quinhão do legado ou da meação (art. 131, II, do CTN). 
Ademais, registre-se que, de acordo com o STJ, na sucessão causa mortis, também 
se transmitem as multas moratórias6 (REsp 295.222). 
Já quanto as multas punitivas (ou de ofício)7, o STJ possui recente súmula no 
sentido de que são transferidas tanto as multas moratórias como as punitivas no caso de 
sucessão empresarial8, posicionamento este que, por seus fundamentos, pode ser aplicado 
 
4 Nota-se que não se incluem na regra as taxas decorrentes do exercício do poder de polícia. 
5 Considera-se espólio o conjunto de bens, direitos e obrigações da pessoa falecida. Ele surge juridicamente com a morte 
do de cujos e deixa de existir na data da partilha ou adjudicação. 
6 Multas moratórias (ou administrativas) são aquelas impostas ao contribuinte pelo fato de ele ter atrasado o pagamento do 
tributo. 
7 Multas punitivas (ou de ofício) são aquelas impostas pelo descumprimento de uma obrigação acessória do contribuinte. 
8 Súmula 554 do STJ: Na hipótese de sucessão empresarial, a responsabilidade da sucessora abrange não apenas os tributos 
devidos pela sucedida, mas também as multas moratórias ou punitivas referentes a fatos geradores ocorridos até a data da 
sucessão. 
 
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também à sucessão causa mortis (resta aguardar o desenrolar da jurisprudência). O principal 
fundamento utilizado pela Corte reside no fato de que as multas, sejam elas moratórias ou 
punitivas, representam dívida de valor, e, como tal, fazem parte do patrimônio (conjunto de 
bens, direitos e obrigações) a ser transferido aos sucessores. 
 
Responsabilidade tributária na sucessão empresarial 
Segundo o art. 132 do CTN, a pessoa jurídica de direito privado que resultar de 
fusão, transformação ou incorporação de outra ou em outra é responsável pelos tributos 
devidos até à data do ato pelas pessoas jurídicas de direito privado fusionadas, 
transformadas ou incorporadas. 
Vale atentar que o CTN não fez menção à figura da cisão, haja vista que este 
instituto só veio a ser disciplinado na Lei n° 6.404/1976, posterior ao CTN9. Neste sentido, 
majoritariamente entende-se aplicável à responsabilidade tributária o art. 233 da Lei n° 
6.404/1976, segundo o qual, na cisão com extinção da companhia cindida (cisão total), as 
sociedades que absorverem parcelas do seu patrimônio respondem solidariamente pelas 
obrigações da companhia extinta, ao passo que, na cisão parcial, a companhia cindida que 
subsistir e as que absorverem parcelas do seu patrimônio responderão solidariamente pelas 
obrigações da primeira anteriores à cisão. 
Ademais, nos casos de extinção de pessoas jurídicas de direito privado, quando a 
mesma atividade seja continuada por qualquer sócio remanescente, ou seu espólio, sob a 
mesma ou outra razão social, ou sob firma individual, haverá responsabilidade da entidade 
sucessora pelos tributos devidos pela pessoa jurídica extinta (Art. 132, § único, do CTN). 
Outro tema de grande importância é a responsabilidade tributária do adquirente 
de estabelecimento empresarial10 ou fundo de comércio. Neste sentido, vejamos a disciplina 
do CTN: 
Art. 133. A pessoa natural ou jurídica de direito privado que adquirir de outra, 
por qualquer título, fundo de comércio ou estabelecimento comercial, 
industrial ou profissional, e continuar a respectiva exploração, sob a mesma ououtra razão social ou sob firma ou nome individual, responde pelos tributos, 
relativos ao fundo ou estabelecimento adquirido11, devidos até à data do ato: 
 I - integralmente, se o alienante cessar a exploração do comércio, indústria 
ou atividade; 
 
9 A cisão é a operação pela qual a companhia transfere parcelas do seu patrimônio para uma ou mais sociedades, 
constituídas para esse fim ou já existentes, extinguindo-se a companhia cindida, se houver versão de todo o seu patrimônio, 
ou dividindo-se o seu capital, se parcial a versão (art. 229 da Lei n° 6.404/1976). 
10 Considera-se estabelecimento todo complexo de bens organizado, para exercício da empresa, por empresário, ou por 
sociedade empresária (art. 1.142 do CC/02). 
11Observe que a responsabilidade se restringe aos tributos relativos ao fundo ou estabelecimento adquirido, não abrangendo 
todos os tributos devidos pelo alienante. 
 
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 II - subsidiariamente com o alienante, se este prosseguir na exploração ou 
iniciar dentro de seis meses a contar da data da alienação, nova atividade no 
mesmo ou em outro ramo de comércio, indústria ou profissão12. 
 § 1o O disposto no caput deste artigo não se aplica na hipótese de 
alienação judicial: 
 I – em processo de falência; 
 II – de filial ou unidade produtiva isolada, em processo de recuperação 
judicial13. 
 § 2oNãose aplica o disposto no § 1o deste artigo quando o adquirente for: 
 I – sócio da sociedade falida ou em recuperação judicial, ou sociedade 
controlada pelo devedor falido ou em recuperação judicial; 
 II – parente, em linha reta ou colateral até o 4o (quarto) grau, consanguíneo 
ou afim, do devedor falido ou em recuperação judicial ou de qualquer de seus 
sócios; ou 
 III – identificado como agente do falido ou do devedor em recuperação 
judicial com o objetivo de fraudar a sucessão tributária. 
 § 3o Em processo da falência, o produto da alienação judicial de empresa, 
filial ou unidade produtiva isolada permanecerá em conta de depósito à 
disposição do juízo de falência pelo prazo de 1 (um) ano, contado da data de 
alienação, somente podendo ser utilizado para o pagamento de créditos 
extraconcursais ou de créditos que preferem ao tributário. 
 
Por fim, destaca-se a redação da recente Súmula 554 do STJ: “Na hipótese de 
sucessão empresarial, a responsabilidade da sucessora abrange não apenas os tributos 
devidos pela sucedida, mas também as multas moratórias ou punitivas referentes a fatos 
geradores ocorridos até a data da sucessão”. 
Para o STJ, a multa aplicada antes da sucessão, seja ela punitiva ou moratória, 
incorpora-se ao patrimônio transferido do contribuinte, o qual compreende não só bens e 
direitos, mas também obrigações, motivo pelo qual pode ser exigida do sucessor. 
 
2.2.2 Responsabilidade tributária de terceiros 
A responsabilidade de terceiros é enunciada nos arts. 134 e 135 do CTN. 
Inicialmente, vejamos o conteúdo do citado art. 134: 
 
12 Note que, para os fins deste dispositivo, não importa o ramo de atividade do adquirente, diferentemente do que acontece 
no § único do art. 132 do CTN. 
13 Veja-se que não há responsabilidade do adquirente no caso de alienação realizada em processo de falência ou de filial 
ou unidade produtiva isolada, em processo de recuperação judicial. Isto porque o legislador pretendeu facilitar tais 
aquisições, a fim de que possam servir de efetivo instrumento para a falência e a recuperação judicial alcançarem seus fins 
legais. 
 
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Art. 134. Nos casos de impossibilidade de exigência do cumprimento da 
obrigação principal pelo contribuinte, respondem solidariamente com este nos 
atos em que intervierem ou pelas omissões de que forem responsáveis: 
I - os pais, pelos tributos devidos por seus filhos menores; 
II - os tutores e curadores, pelos tributos devidos por seus tutelados ou 
curatelados; 
III - os administradores de bens de terceiros, pelos tributos devidos por estes; 
IV - o inventariante, pelos tributos devidos pelo espólio; 
V - o síndico e o comissário, pelos tributos devidos pela massa falida ou pelo 
concordatário14; 
VI - os tabeliães, escrivães e demais serventuários de ofício, pelos tributos 
devidos sobre os atos praticados por eles, ou perante eles, em razão do seu 
ofício15; 
VII - os sócios, no caso de liquidação de sociedade de pessoas. 
Parágrafo único. O disposto neste artigo só se aplica, em matéria de 
penalidades, às de caráter moratório. 
 
O dispositivo acima carece de maior precisão técnica, pois, para fins de 
responsabilidade tributária, requer a impossibilidade de exigência do cumprimento da 
obrigação principal pelo contribuinte, o que não se compatibiliza com a ideia de 
solidariedade, haja vista esta não admitir benefício de ordem. Em verdade, trata-se, segundo 
a doutrina majoritária e a jurisprudência do STJ, de responsabilidade subsidiária16. 
O texto legal também condiciona a responsabilidade dos terceiros enumerados no 
art. 134 do CTN à sua ativa participação na hipótese que constitui o fato gerador ou às 
indevidas omissões de que sejam culpados (“nos atos em que intervierem ou pelas omissões 
de que forem responsáveis”). 
Por sua vez, o art. 135 do CTN prevê: 
Art. 135. São pessoalmente responsáveis pelos créditos correspondentes a 
obrigações tributárias resultantes de atos praticados com excesso de poderes 
ou infração de lei, contrato social ou estatutos: 
I - as pessoas referidas no artigo anterior; 
II - os mandatários, prepostos e empregados; 
III - os diretores, gerentes ou representantes de pessoas jurídicas de direito 
privado17. 
 
 
14 Com a terminologia adotada pela nova Lei de Falências (Lei n° 11.101/2005), tem-se como responsável pelos tributos 
devidos pela massa falida ou pela empresa em processo de recuperação judicial a figura doadministrador judicial. 
15 O tabelião ou notário é responsável pelos tributos devidos sobre atos que pratica ou que perante ele são praticados, desde 
que atue ou se omita indevidamente com relação ao seu ofício. 
16 STJ, EREsp 446.955/SC. 
17 O mero sócio sem poderes de gerência não está abrangido pelos efeitos do art. 135 do CTN. 
 
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A partir da redação legal, vê-se que a responsabilidade tributária dos sujeitos 
previstos nos incisos do art. 135 do CTN depende da prática de atos com excesso de poderes 
ou infração de lei, contrato social ou estatutos. 
O dispositivo também afirma que tais agentes serão pessoalmente responsáveis. 
Isto não quer dizer, segundo a jurisprudência do STJ, que diretores, gerentes e representantes 
serão responsabilizados de modo exclusivo, liberando da obrigação tributária a pessoa 
jurídica a que estão vinculados. Aliás, tais pessoas jurídicas respondem solidariamente com 
estes sujeitos que agem em seu nome (REsp 1.455.490-PR). 
 
 
 
Atenção! 
 
Faz-se necessário ressaltar que o mero inadimplemento da obrigação tributária 
não constitui motivo suficientepara gerar a responsabilidade do sócio-gerente, não se 
enquadrando na ideia de infração legal exigida pelo art. 135 do CTN. Neste sentido é a súmula 
430 do STJ: 
Súmula 430 do STJ: O inadimplemento da obrigação tributária pela sociedade 
não gera, por si só, a responsabilidade solidária do sócio-gerente. 
 
Por outro lado, em casos de dissolução irregular da pessoa jurídica, o STJ entende 
configurada a responsabilidade tributária do sócio-gerente, haja vista que é de sua 
incumbência tomar as providências exigidas pela legislação para o regular encerramento das 
atividades da pessoa jurídica que administra (infração à lei). Ademais, o mesmo STJ entende 
presumida a dissolução irregular quando a empresa deixa de funcionar no seu domicílio 
fiscal, sem regular comunicação aos órgãos da Administração Tributária. Evidenciando seu 
entendimento, eis a súmula 435 do STJ: 
Súmula 435 do STJ: Presume-se dissolvida irregularmente a empresa que deixar 
de funcionar no seu domicílio fiscal, sem comunicação aos órgãos competentes, 
legitimando o redirecionamento da execução fiscal para o sócio-gerente. 
 
Outra discussão que merece destaque é a respeito da necessidade ou não de o 
gerente estar na administração da empresa na época do fato gerador ou do vencimento do 
tributo para fins de redirecionamento da execução fiscal, ou se basta apenas encontrar-se na 
gerência no momento da dissolução irregular. Nos termos do que restou ementado no AgRg 
no REsp 1541209/PE: 
“O STJ consolidou o entendimento de que a responsabilidade do sócio-gerente, 
por atos de infração à lei, é solidária.” (REsp 1455490/PR) 
 
 
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“[...] III. A jurisprudência da Segunda Turma do STJ, até recentemente, 
orientava-se no sentido de que a autorização judicial do redirecionamento 
de Execução Fiscal, em face de sócio-gerente, estaria subordinada a dois 
requisitos cumulativos: a) que o referido sócio-gerente tivesse exercido o 
encargo, ao tempo em que se deu o inadimplemento do tributo; b) que o 
referido sócio-gerente tivesse permanecido no exercício do encargo, durante 
a dissolução irregular da sociedade. 
IV. Entretanto, a Segunda Turma do STJ veio a alterar, em parte, esse 
entendimento, de modo a condicionar a responsabilização pessoal de sócio-
gerente a um único requisito, ou seja, encontrar-se o referido sócio no 
exercício da administração da sociedade, no momento da sua dissolução 
irregular. 
V. Nos termos do mencionado precedente inovador, "o pedido de 
redirecionamento da execução fiscal, quando fundado na dissolução irregular 
ou em ato que presuma sua ocorrência - encerramento das atividades 
empresariais no domicílio fiscal, sem comunicação aos órgãos competentes 
(Súmula 435/STJ) -, pressupõe a permanência do sócio na administração da 
sociedade no momento dessa dissolução ou do ato presumidor de sua 
ocorrência, uma vez que, nos termos do art. 135, caput, III, CTN, combinado 
com a orientação constante da Súmula 435/STJ, o que desencadeia a 
responsabilidade tributária é a infração de lei evidenciada na existência ou 
presunção de ocorrência de referido fato. Consideram-se irrelevantes para a 
definição da responsabilidade por dissolução irregular (ou sua presunção) a 
data da ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, bem como o 
momento em que vencido o prazo para pagamento do respectivo débito" (STJ, 
REsp 1.520.257/SP) [...]” 
 
Deste modo, aquele que exerce a gerência à época da dissolução irregular é 
responsável pelos tributos devidos, ainda que não estivesse no exercício da gerência no 
momento do fato gerador ou quando do vencimento dos valores inadimplidos. 
 
3. RESPONSABILIDADE POR INFRAÇÕES 
O uso que o CTN fez do vocábulo “responsabilidade” no âmbito das infrações à 
legislação tributária é aquele de uso corrente, ou seja, será responsável quem incorrer nas 
condutas legalmente vedadas, pelas quais sofrerá as consequências jurídicas. 
Neste sentido, salvo disposição de lei em contrário, a responsabilidade por 
infrações da legislação tributária independe da intenção do agente ou do responsável e da 
efetividade, natureza e extensão dos efeitos do ato (art. 136 do CTN). Logo, regra geral, a 
 
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responsabilidade por infrações tributárias é objetiva. Poderá, contudo, ser subjetiva (exigir 
dolo ou culpa) caso o legislador assim expressamente requeira18. 
Pela relevância do posicionamento, vale destacar que o STJ entende que o 
comerciante de boa-fé que adquire mercadoria cuja nota fiscal emitida pelo vendedor é 
posteriormente declarada inidônea não pode ser objetivamente responsabilizado pela 
infração, nem perde a oportunidade de aproveitar o respectivo crédito oriundo da não 
cumulatividade19. 
Outro ponto a destacar são os casos de responsabilidade pessoal previstos no art. 
137. Vejamos a redação do dispositivo: 
Art. 137. A responsabilidade é pessoal ao agente: 
I - quanto às infrações conceituadas por lei como crimes ou contravenções, 
salvo quando praticadas no exercício regular de administração, mandato, 
função, cargo ou emprego, ou no cumprimento de ordem expressa emitida 
por quem de direito; 
II - quanto às infrações em cuja definição o dolo específico do agente seja 
elementar20; 
III - quanto às infrações que decorram direta e exclusivamente de dolo 
específico: 
a) das pessoas referidas no artigo 134, contra aquelas por quem respondem; 
b) dos mandatários, prepostos ou empregados, contra seus mandantes, 
preponentes ou empregadores; 
c) dos diretores, gerentes ou representantes de pessoas jurídicas de direito 
privado, contra estas. 
 
Nos casos previstos acima, serão sujeitos passivos da multa apenas os agentes e 
não as pessoas que representam (responsabilidade pessoal). 
3.1 Denúncia espontânea de infrações 
Segundo o art. 138 do CTN, a responsabilidade é excluída pela denúncia 
espontânea da infração, acompanhada, se for o caso, do pagamento do tributo devido e dos 
juros de mora, ou do depósito da importância arbitrada pela autoridade administrativa, 
quando o montante do tributo dependa de apuração. Já o parágrafo único do dispositivo 
afirma que não se considera espontânea a denúncia apresentada após o início de qualquer 
procedimento administrativo ou medida de fiscalização, relacionados com a infração. 
Para ser efetiva, a denúncia deve ser realizada antes que o Fisco comunique 
formalmente o contribuinte sobre o início de procedimento administrativo ou medida de 
fiscalização relacionados com a infração. 
 
18 CTN – “Art. 136. Salvo disposição de lei em contrário, a responsabilidade por infrações da legislação tributária independe 
da intenção do agente ou do responsável e da efetividade, natureza e extensão dos efeitos do ato”. 
19 Súmula 509 do STJ: É lícito ao comerciante de boa-fé aproveitar os créditos de ICMS decorrentes de nota fiscal 
posteriormente declarada inidônea, quando demonstrada a veracidade da compra e venda. 
20 É elementar tudo aquilo considerado essencial para a configuração de uma infração. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
A jurisprudência do STJ sedimentou, em sede de recurso repetitivo,o 
entendimento de que o instituto da denúncia espontânea (art. 138 do CTN) não se aplica 
nos casos de parcelamento de débito tributário. Isto porque, para aquela Corte Superior, o 
parcelamento não se equipara ao pagamento do tributo. Neste sentido, o §1º do art. 155-A 
dispõe que, salvo disposição de lei em contrário, o parcelamento do crédito tributário não 
exclui a incidência de juros e multas. 
Outro entendimento importante do STJ é aquele que reputa inaplicável o instituto 
da denúncia espontânea de infrações à hipótese de descumprimento de obrigações 
meramente formais (acessórias)21. 
Deve-se atentar também para o conteúdo da súmula 360 do STJ: 
Súmula 360 do STJ: O benefício da denúncia espontânea não se aplica aos 
tributos sujeitos a lançamento por homologação regularmente declarados, mas 
pagos a destempo. 
 
Sobre o tema, veja-se elucidativo trecho da ementa do EAg 621481/SC: 
“Esse lançamento, chamado, também, de homologação, presume-se 
verdadeiro até que o Fisco o desconstitua ou deixe decorrer o prazo para 
examiná-lo. Efetuado o lançamento por homologação, cuja responsabilidade 
é do contribuinte, surge para este a obrigação de antecipar o pagamento do 
valor apurado sem prévio exame da autoridade administrativa. Verificando-
se tal fenômeno tributário, o valor do tributo deve ser recolhido ao Fisco na 
data do vencimento, sob pena de incidirem multa e juros de mora. Não há, 
portanto, possibilidade, nesta situação, de o contribuinte ser beneficiado pelo 
instituto da denúncia espontânea. Esta exige que nenhum lançamento tenha 
sido feito, isto é, que a infração não tenha sido identificada pelo Fisco nem se 
encontre registrada nos livros fiscais e/ou contábeis do contribuinte. A 
denúncia espontânea não é instituto que favoreça o atraso do pagamento do 
tributo. Ela existe como incentivo ao contribuinte para denunciar situações de 
ocorrência de fatos geradores que foram omitidas, como é o caso de aquisição 
de mercadorias sem nota fiscal, de venda com preço registrado aquém do real, 
etc. Firmado entendimento da ocorrência de denúncia espontânea no caso de 
tributo recolhido com atraso, após sua apuração, desapareceria a incidência 
da multa punitiva aplicável para tal procedimento.” 
 
Por fim, registre-se que o STJ entende que a denúncia espontânea das infrações exclui tanto 
as multas moratórias quanto as punitivas (EDcl no AgRg no REsp 1375380/SP). 
 
21 Vide REsp 322.505/PR. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Segundo o STJ (Info 576), o depósito judicial integral do débito tributário e dos respectivos 
juros de mora, mesmo antes de qualquer procedimento do Fisco tendente à sua exigência, 
não configura denúncia espontânea (art. 138 do CTN). 
O instituto da denúncia espontânea, mais que um benefício direcionado ao contribuinte, que 
dele se favorece ao ter excluída a responsabilidade pela multa, está direcionado à 
Administração Tributária, que deve ser preservada de incorrer nos custos administrativos 
relativos à fiscalização, constituição, administração e cobrança do crédito. Para sua 
ocorrência, deve haver uma relação de troca entre o custo de conformidade (custo suportado 
pelo contribuinte para se adequar ao comportamento exigido pelo Fisco) e o custo 
administrativo (custo no qual incorre a máquina estatal para as atividades acima elencadas) 
balanceado pela regra prevista no art. 138 do CTN. 
O depósito judicial integral não trouxe qualquer vantagem ou redução de custos para a 
Administração Tributária. Não houve a chamada "relação de troca entre custo de 
conformidade e custo administrativo" a atrair caracterização da denúncia espontânea (art. 
138 do CTN). 
 
 
 
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05 - REGIME DE PRECATÓRIOS 
 
(Fontes Bibliográficas: - Poder Público em Juízo, da Editora Juspodvim (Guilherme Freire de 
Melo Barros, ano 2015); - A Fazenda Pública em Juízo, da Editora Dialética (Leonardo 
Carneiro da Cunha, ano 2015); - Advocacia Pública em Ação: atuação prática judicial e 
extrajudicial, da coleção “Carreiras em Ação” da Editora Juspodvim (Helton Kramer Lustoza, 
ano 2014); - Site Dizer o Direito:http://www.dizerodireito.com.br/2013/04/entenda-
decisao-do-stf-que- declarou.html; - http://www.dizerodireito.com.br/2015/04/informativo-
esquematizado-779-stf_18.html; http://www.dizerodireito.com.br/2016/02/informativo-
esquematizado-812-stf_4.html; - http://www.dizerodireito.com.br/2015/07/o-que-e-
execucao-invertida-na-execucao.html; - 
http://www.dizerodireito.com.br/2014/11/advogado-pode-receber-os-honorarios.html). 
 
SISTEMA DE PAGAMENTO DE DÉBITOS DO ENTE PÚBLICO: PRECATÓRIO E REQUISIÇÃO DE 
PEQUENO VALOR 
 
 O pagamento de débitos do ente público pode ser realizado de duas formas, através 
de precatório ou mediante requisição de pequeno valor. Cada qual possui características 
próprias e peculiaridades que demandam um estudo específico. 
 Os referidos sistemas de pagamentos de débitos dos entes públicos (precatórios e 
RPV) estão disciplinados no bojo do artigo 100 e seus parágrafos da Constituição Federal, 
além de também serem tratados em alguns artigos específicos da ADCT (arts. 78 e 87, por 
exemplo). 
O regime de precatórios é um privilégio instituído em favor da Fazenda Pública, 
considerando que ela não terá que pagar imediatamente o valor para a qual foi condenada, 
ganhando assim um "prazo" maior. 
Quem tem o privilégio de pagar por meio de precatório? A quem se aplica o regime 
dos precatórios? As Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais. Essa 
expressão abrange: 
 União, Estados, DF e Municípios (administração direta); 
 Autarquias; 
 Fundações; 
 Empresas públicas prestadoras de serviço público (ex: Correios); 
 Sociedades de economia mista prestadoras de serviço público de atuação própria 
do Estado e de natureza não concorrencial. 
 
Sobre o tema, o STF decidiu que: As sociedades de economia mista prestadoras de 
serviço público de atuação própria do Estado e de natureza não concorrencial submetem-
 
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se ao regime de precatório. (2ª Turma. RE 852302 AgR/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 
15/12/2015 - Info 812). 
 
O caso concreto no qual o STF decidiu isso envolvia uma sociedade de economia mista 
prestadora de serviços de abastecimento de água e saneamento que prestava serviço público 
primário e em regime de exclusividade. O STF entendeu que a atuação desta sociedade de 
economia mista correspondia à própria atuação do Estado, já que ela não tinha objetivo de 
lucro e o capital social era majoritariamente estatal. 
Logo, diante disso, o STF reconheceu que ela teria direito ao processamento da 
execução por meio de precatório. 
 
ATENÇÃO!!! Existe precedente em sentido contrário (STF. 1ª Turma. RE 531538 AgR, Rel. Min. 
Marco Aurélio, julgado em 17/09/2013). No entanto, para fins de concurso, deve-se adotar a 
posição explicada acima por se tratar do julgado mais recente e do entendimento majoritário. 
 
Segundo o STF, para que a sociedade de economia mista goze dos privilégios da 
Fazenda Pública, é necessário que ela não atue em regime de concorrência com outras 
empresas e que não tenhaobjetivo de lucro. 
 
(...) Os privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às sociedades de economia 
mista que executam atividades em regime de concorrência ou que tenham como 
objetivo distribuir lucros aos seus acionistas. Portanto, a empresa Centrais Elétricas 
do Norte do Brasil S.A. - Eletronorte não pode se beneficiar do sistema de 
pagamento por precatório de dívidas decorrentes de decisões judiciais (art. 100 da 
Constituição). (...) (STF. Plenário. RE 599628, Rel. Min. Ayres Britto, Relator p/ 
Acórdão Min. Joaquim Barbosa, julgado em 25/05/2011). 
 
Em regra, o STF (Info 888) entende que as empresas públicas e sociedades de economia 
mista não têm direito à prerrogativa de execução via precatório, vez que estão submetidas 
ao regime das pessoas jurídicas de direito privado (execução comum). No entanto, é possível 
sim aplicar o regime de precatórios para empresas públicas e sociedades de economia mista 
que prestem serviços públicos e que não concorram com a iniciativa privada. Assim, o STF 
(Info 858) já decidiu que é aplicável o regime dos precatórios às empresas públicas e 
sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza 
não concorrencial. 
 
A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 A EC 62/2009 alterou o art. 100 da CF/88 e o art. 97 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT) da CF/88 prevendo inúmeras mudanças no regime dos 
precatórios. 
As modificações impostas pela EC 62/2009 dificultaram o recebimento dos precatórios 
pelos credores e tornaram ainda mais vantajosa a situação da Fazenda Pública. Por esta razão, 
a alteração ficou conhecida, jocosamente, como “Emenda do Calote”. 
Neste contexto, foram propostas quatro ações diretas de inconstitucionalidade contra 
esta previsão: 
• ADI 4357/DF – Conselho Federal da OAB e Associação dos Magistrados 
Brasileiros (AMB); 
• ADI 4425/DF – Confederação Nacional das Indústrias – CNI; 
• ADI 4400/DF – Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho 
(Anamatra); 
• ADI 4372/DF – Associação dos Magistrados Estaduais (Anamages). 
 
 O STF não conheceu (julgou extintas sem apreciação do mérito) as ações propostas 
pela Anamages e pela Anamatra, por considerar que não havia pertinência temática (relação 
direta) entre o assunto tratado pela EC 62/2009 e os fins institucionais dessas entidades de 
classe. 
Quanto à AMB, embora esta igualmente não detenha legitimação universal, o STF 
considerou que havia pertinência temática, pois uma das alegações na petição inicial da ADI 
da AMB era a de que a EC 62/09 violava o princípio da separação de Poderes, sendo a defesa 
do Judiciário nacional uma das finalidades desta associação. Ademais, entre as finalidades 
previstas no Estatuto da AMB está a defesa do Estado democrático e a preservação dos 
direitos e garantias individuais e coletivos. 
As ADI’s nº 4357 e 4425, ambas de Relatoria do Ministro Carlo Ayres Britto, foram 
julgadas parcialmente procedentes, declarando inconstitucional boa parte das modificações 
introduzidas pela EC nº 62/2009. Todavia, é pertinente registrar que em 25 de março de 2015 
o STF modulou os efeitos da decisão, que serão detalhados mais adiante. 
A partir de agora, vamos iniciar uma análise pormenorizada do artigo 100 da CF/88 e 
seus parágrafos, fazendo os comentários pertinentes em relação a cada modificação 
introduzida pela EC nº 62/2009 e, mais recentemente, pela EC nº 94/2016. 
 
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, 
Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente 
na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos 
respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações 
orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 62, de 2009). (Vide Emenda Constitucional nº 62, de 
2009) 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de 
salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios 
previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em 
responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e 
serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles 
referidos no § 2º deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, 
de 2009). 
§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão 
hereditária, tenham 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença 
grave, ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, serão pagos 
com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo 
fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o 
fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem 
cronológica de apresentação do precatório. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 94, de 2016) 
 
O regime de precatórios é tratado pelo art. 100 da CF, assim como pelo art. 78 do 
ADCT. No caput do art. 100 consta a regra geral dos precatórios, ou seja, os pagamentos 
devidos pela Fazenda Pública em decorrência de condenação judicial transitada em julgado 
devem ser realizados na ordem cronológica de apresentação dos precatórios. Existe, então, 
uma espécie de “fila” para pagamento dos precatórios. Não há qualquer 
inconstitucionalidade no caput do art. 100 da CF, que permanece válido e eficaz. 
No § 1º do art. 100 é previsto que os débitos de natureza alimentícia gozam de 
preferência no recebimento dos precatórios. É como se existisse uma espécie de “fila 
preferencial”. Também não há qualquer inconstitucionalidade no § 1º do art. 100 da CF, que 
permanece válido e eficaz. 
 
MUITO IMPORTANTE!!! Os débitos de natureza alimentícia são aqueles decorrentes de 
salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios 
previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade 
civil. 
 
 É pertinente registrar que a ressalva constitucional prevista no §1º do artigo 100 não 
significa que o crédito de natureza alimentícia dispensa a requisição por precatório, mas tão 
somente que tem preferência de recebimento frente aos créditos de natureza ordinária. Esse 
historicamente é o entendimento consolidado em nossos Tribunais Superiores: 
 
Súmula 144 do STJ 
Os créditos de natureza alimentícia gozam de preferência, desvinculados os 
precatórios da ordem cronológica dos créditos de natureza diversa. 
 
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Súmula 655 do STF 
A exceção prevista no art. 100, «caput», da CF/88, em favor dos créditos de 
natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a 
isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de 
condenações de outra natureza. 
 
Por sua vez, o § 2º do art. 100 prevê que os débitos de natureza alimentícia que 
tenham como beneficiários pessoas com 60 (sessenta) anos de idade ou mais, ou portadoras 
de doenças graves, ou pessoas com deficiência terão uma preferência ainda maior. É como 
se fosseuma “fila com superpreferência”. 
 
Recapitulando: 
Os débitos da Fazenda Pública devem ser pagos por meio do sistema de precatórios. Assim, 
a atual ordem de pagamento é a seguinte: 
 
* Quem é pago em 1º lugar: créditos alimentares de idosos, portadores de doenças 
graves, e pessoas com deficiência até o limite de três vezes o valor fixado para a 
Requisição de Pequeno Valor. 
* Quem é pago em 2º lugar: créditos alimentares de pessoas que não sejam idosas, 
portadoras de doenças graves ou pessoas com deficiência. 
* Quem é pago em 3º lugar: créditos não alimentares. 
 
ATENÇÃO!!! A superpreferência para créditos alimentares de idosos, portadores de doenças 
graves ou pessoas com deficiência possui um limite de valor previsto no § 2º do art. 100. 
Assim, se o valor a receber pelo idoso ou doente grave for muito alto, parte dele será paga 
com superpreferência e o restante será quitado na ordem cronológica de apresentação do 
precatório. Esta limitação de valor foi considerada constitucional pelo STF. 
É preciso lembrar que dentro de cada uma dessas “filas”, os débitos devem ser pagos 
conforme a ordem cronológica em que os precatórios forem sendo apresentados. No 
momento para efetuar o pagamento de precatórios, essa é a ordem a ser seguida (créditos 
com superpreferência – créditos alimentícios – créditos ordinários). 
No entanto, é preciso ter claro que a ordem vale para cada ano de pagamento. Por 
exemplo: na lista de precatórios a ser quitados em 2010, segue-se essa ordem, desde que 
todos do ano anterior já tenham sido quitados. Quer dizer, a ordem de pagamento de 
precatório é, sobretudo, temporal (do mais antigo para o mais recente). Somente depois da 
análise do critério temporal é que se passa a aferir o critério qualitativo (créditos alimentares 
de idosos e portadores de doença grave até certo valor – créditos alimentares – créditos 
ordinários). 
 
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CONCLUSÃO: Nos termos da jurisprudência do STJ, o pagamento de precatórios deve 
obedecer ao critério temporal e, dentre os do mesmo ano, aí sim faz-se a distinção quanto 
a natureza. 
 
POLÊMICA!!! E em que momento é analisada esta idade de 60 anos para que a pessoa passe 
a ter direito à superpreferência? 
A redação originária do § 2º do art. 100, para que o indivíduo tivesse direito à 
superpreferência, ele deveria ser idoso (60 anos ou mais) no dia da expedição do 
precatório pelo juízo. Ocorre que, entre o dia em que o precatório é expedido e a data em 
que ele é efetivamente pago, são passados alguns anos. Desse modo, é comum que a pessoa 
não seja idosa no instante em que o precatório é expedido, mas como o processo de 
pagamento é tão demorado, ela acaba completando mais de 60 anos de idade durante a 
espera. 
Diante disso, esta expressão “na data de expedição do precatório” constante no §2º 
do art. 100 da CF/88 foi declarada INCONSTITUCIONAL. O STF entendeu que esta limitação 
até a data da expedição do precatório viola o princípio da igualdade e que esta 
superpreferência deveria ser estendida a todos os credores que completassem 60 anos de 
idade enquanto estivessem aguardando o pagamento do precatório de natureza alimentícia. 
Ressalta-se, outrossim, que a EC nº 94/2016 conferiu nova redação ao § 2º do art. 100, 
retirando essa expressão declarada inconstitucional. 
 
§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios 
não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno 
valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial 
transitada em julgado. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 
§ 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores 
distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades 
econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de 
previdência social. 
 
 A requisição de pequeno valor (RPV) é a outra forma de quitação de débitos dos entes 
públicos provenientes de condenações judiciais transitadas em julgado. É tratada de forma 
expressa nos parágrafos 3º e 4º da CF/88. Essa forma diferenciada de pagamento de débitos 
judiciais não constava da redação original da Constituição da República, sendo introduzida e 
alterada por emendas constitucionais. 
 Para fins de pagamento por esse regime, é preciso verificar, em primeiro lugar, o que 
se entende por “pequeno valor”. O montante varia conforme o ente público. Para a União, 
as obrigações de pequeno valor são aquelas não excedentes a 60 (sessenta) salários mínimos, 
nos termos da Lei nº 10.259/2011, a Lei dos Juizados Especiais Federais (art. 3º c/c art. 17, 
 
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§1º). Havendo condenação até esse montante, o pagamento dispensa o precatório e é feito 
por RPV. 
 No âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, o valor deve ser fixado em lei 
própria, tendo como patamar mínimo o valor do maior benefício do RGPS. Esse, portanto, é 
o valor mínimo que a legislação estadual, distrital e municipal pode anotar para o pagamento 
via requisição de pequeno valor. 
 Caso os entes públicos não editem norma específica para regular a matéria, são 
aplicáveis os valores fixados pelo art. 87 do ADCT: 40 (quarenta) salários mínimos para 
Estados e DF e 30 (trinta) salários mínimos para os Municípios. 
 A condenação que exceder o valor fixado como de pequeno valor deve ser paga 
através de precatório. A parte vencedora da demanda, porém, pode optar por renunciar ao 
valor excedente da obrigação de pequeno valor para receber sem a necessidade de esperar 
pelo precatório (art. 87, parágrafo único, do ADCT). 
 Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o 
art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados 
de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras 
pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição 
Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que 
tenham valor igual ou inferior a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 
2002) 
 I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito 
Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002) 
 II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 37, de 2002) 
 Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o 
pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte 
exequente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo 
pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100. 
 
 O processamento do RPV é muito mais simples do que o precatório, porque não 
demanda inclusão orçamentária para pagamento em momento posterior. O cumprimento 
da condenação é imediato. 
 No que tange à correção monetária, o STF consolidou o entendimento de que incide 
correção monetária na RPV, contada entre a data da elaboração do cálculo e sua expedição 
para pagamento (AI 821239, AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, julgado em 18/02/2014). 
 
§ 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de 
verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas 
em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, 
fazendo-se o pagamento até o finaldo exercício seguinte, quando terão seus 
 
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valores atualizados monetariamente. (Redação dada pela Emenda Constitucional 
nº 62, de 2009). 
§ 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados 
diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a 
decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento 
do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de 
precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do 
seu débito, o sequestro da quantia respectiva. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 62, de 2009). 
§ 7º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, 
retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios incorrerá em crime 
de responsabilidade e responderá, também, perante o Conselho Nacional de 
Justiça. 
 
 O pagamento do débito público é realizado através de um procedimento 
administrativo próprio, que se inicia com a expedição da requisição de pagamento, o 
precatório, e se encerra com seu efetivo pagamento à parte. 
 Diante do requerimento do credor, o juiz sentenciante expede ofício ao presidente do 
Tribunal para inclusão do crédito na classe de pagamento correspondente (crédito alimentar 
de idoso ou portador de doença grave; crédito alimentar; ou crédito comum). Conforme 
estabelece o §5º do art. 100 da CF/88, o precatório apresentado até 1º de julho deve ser pago 
até o final do exercício financeiro seguinte. Por sua vez, os precatórios apresentados a partir 
dessa data são incluídos no orçamento subsequente. 
 Os valores devidos não são pagos pelo Poder Público diretamente ao credor. As 
dotações orçamentárias são consignadas ao Poder Judiciário, e cabe ao presidente do 
Tribunal determinar o pagamento dos montantes das respectivas condenações de seu órgão 
judiciário (art. 100, §6º, CF/88). 
 Além disso, o parágrafo 6º do art. 100 da CF/88 autoriza o Presidente do Tribunal a 
determinar o sequestro de verba pública para satisfação do crédito de precatório em 
somente duas hipóteses: a) preterição do direito de preferência do credor; e b) falta de 
alocação orçamentária suficiente para satisfação do débito. 
 Embora o instituto do sequestro, no âmbito do Processo Civil, tenha natureza 
acautelatória, a doutrina é unânime no sentido de que essa medida, no âmbito da requisição 
de precatórios, tem natureza satisfativa, pois o credor preterido efetivamente recebe o que 
lhe é devido. 
 
ATENÇÃO!!! A atividade do Presidente do Tribunal no processamento do precatório possui 
natureza administrativa, e não jurisdicional, conforme entendimento sumulado dos Tribunais 
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Súmula 733 do STF 
Não cabe recurso extraordinário contra decisão proferida no processamento de 
precatórios. 
 
Súmula 311 do STJ 
Os atos do presidente do tribunal que disponham sobre o processamento e 
pagamento de precatório não tem caráter jurisdicional. 
 
 Inclusive, a má condução do pagamento de precatórios pode levar o presidente do 
Tribunal a responder perante o CNJ, nos termos do parágrafo 7º do art. 100 da CF/88. 
 O art. 1º-E da Lei nº 9494/97 prevê que o Presidente do Tribunal pode efetuar a revisão 
das contas elaboradas para aferir o valor dos precatórios antes do seu pagamento ao credor. 
 
Art. 1o-E. São passíveis de revisão, pelo Presidente do Tribunal, de ofício ou a 
requerimento das partes, as contas elaboradas para aferir o valor dos precatórios 
antes de seu pagamento ao credor. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, 
de 2001) 
 
Acerca dessa questão, a doutrina destaca que a atuação do Presidente do Tribunal 
deve-se limitar à verificação da regularidade formal da requisição do precatório, e a 
modificação de valores a serem pagos somente pode decorrer da correção de erros formais, 
materiais ou aritméticos. 
Por sua vez, a interpretação do STJ é um pouco mais ampla, pois permite ao Presidente 
do Tribunal excluir a incidência de juros moratórios e compensatórios incluídos 
indevidamente no cálculo, sem que tal atividade contenha natureza jurisdicional. 
 
MUITO IMPORTANTE!!! Quanto ao cabimento de correção monetária, esta é sempre devida, 
pois tem o condão de impedir o efeito do tempo corroa o valor do crédito devido. Ou seja, a 
correção monetária consiste em deixar a parte na mesma situação econômica que se 
encontrava antes. Nesse sentido, o direito à correção monetária é um reflexo imediato da 
proteção da propriedade. 
 De outro lado, os juros de mora são devidos em decorrência do atraso no pagamento 
da obrigação. Nesse sentido, destaque-se que o precatório apresentado até 1º de julho deve 
ser pago até o final do exercício financeiro seguinte, de modo que, nesse período, não 
incidem juros. 
 Dentro do denominado “período constitucional” (período previsto no §5º do art. 100 
da CF/88), não incidem juros. Esse entendimento está consolidado pelo STF por súmula 
vinculante: 
 
 
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Súmula Vinculante nº 17: Durante o período previsto no parágrafo 1º do artigo 100 
da Constituição Federal, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele 
sejam pagos. 
 
O STF (Info 861), em sede de repercussão geral, reconheceu que incidem juros da mora 
no período compreendido entre a data da realização dos cálculos e a da requisição de 
pequeno valor (RPV) ou do precatório. Repare, portanto, que o entendimento do STF definido 
no RE 579431/RS não invalida a SV 17 porque o que foi decidido neste recurso é um período 
anterior ao de que trata a súmula. 
 No tocante aos juros moratórios aplicáveis a condenações da Fazenda Pública, o STF 
fixou a seguinte tese: “O artigo 1º-F da Lei 9.494/1997, com a redação dada pela Lei 
11.960/2009, na parte em que disciplina os juros moratórios aplicáveis a condenações da 
Fazenda Pública, é inconstitucional ao incidir sobre débitos oriundos de relação jurídico-
tributária, aos quais devem ser aplicados os mesmos juros de mora pelos quais a Fazenda 
Pública remunera seu crédito tributário, em respeito ao princípio constitucional da isonomia 
(CRFB, art. 5º, caput); quanto às condenações oriundas de relação jurídica não-tributária, a 
fixação dos juros moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança é 
constitucional, permanecendo hígido, nesta extensão, o disposto no artigo 1º-F da Lei 
9.494/1997 com a redação dada pela Lei 11.960/2009”. 
 Com relação à correção monetária, o STF entendeu que “O artigo 1º-F da Lei 
9.494/1997, com a redação dada pela Lei 11.960/2009, na parte em que disciplina a 
atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública segundo a remuneração 
oficial da caderneta de poupança, revela-se inconstitucional ao impor restrição 
desproporcional ao direito de propriedade (CRFB, art. 5º, XXII), uma vez que não se qualifica 
como medida adequada a capturar a variação de preços da economia, sendo inidônea a 
promover os fins a que se destina”. 
 A menção ao §1º do artigo 100 se dá por ter sido editado o enunciado antes da EC nº 
62/2009. A referência quanto ao prazo de pagamento agora está prevista no parágrafo 5º. 
 O pagamento de jurosmoratórios é feito através da expedição de precatório 
complementar, que deve ser requerido perante o juiz da execução da sentença, dentro do 
mesmo processo, sendo desnecessária a propositura de nova demanda e a realização de nova 
citação, em consonância com o entendimento consolidado pelo STF. 
 
§ 8º É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de 
valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução 
para fins de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste 
artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 
 
 O parágrafo 8º do art. 100 da CF/88 veda o fracionamento de valores de condenações 
judiciais para fins de enquadramento da verba como RPV. 
 
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 Por outro lado, não é possível a execução provisória da sentença (exceção feita à 
liquidação da sentença), uma vez que a expedição do precatório somente pode alcançar o 
valor acerca do qual não haja mais litígio. Disso resulta que, se os embargos da Fazenda 
Pública forem parciais, o valor do montante não questionado torna-se definitivo, sendo 
possível a expedição do precatório para essa parcela. Esse é o entendimento já sedimentado 
no STJ. 
 
É possível fracionar o valor da execução movida contra a Fazenda Pública, de modo 
a permitir a cobrança dos honorários sucumbenciais pelo rito da Requisição de 
Pequeno Valor – RPV e o crédito principal ser cobrado mediante precatório? Em 
outras palavras, o advogado pode separar a sua parte (referente aos honorários 
advocatícios) e pedir o pagamento imediato como RPV?22 
SIM. O STJ e o STF decidiram que é possível que a execução de honorários advocatícios 
devidos pela Fazenda Pública se faça mediante Requisição de Pequeno Valor (RPV) na 
hipótese em que os honorários não excedam o valor limite a que se refere o art. 100, § 
3º, da CF, ainda que o crédito dito “principal” seja executado por meio do regime de 
precatórios. Isso porque os honorários advocatícios (inclusive os de sucumbência) 
podem ser executados de forma autônoma – nos próprios autos ou em ação distinta –
, independentemente da existência do montante principal a ser executado. 
Em outras palavras, é possível o fracionamento de precatório para pagamento de 
honorários advocatícios. 
 
A relação creditícia dos honorários é autônoma e não se subordina ao crédito 
“principal”. Diz-se que os honorários são créditos acessórios apenas porque não são 
o bem da vida imediatamente perseguido em juízo, e não porque dependem de um 
crédito dito “principal”. Por essa razão, não é correto afirmar que a natureza acessória 
dos honorários impede que se adote procedimento distinto do que for utilizado para 
o crédito “principal”. 
Além disso, no direito brasileiro, os honorários de quaisquer espécies (inclusive 
os de sucumbência) pertencem ao advogado; e o contrato, a decisão e a sentença que 
os estabelecem são títulos executivos que podem ser executados autonomamente, 
nos termos dos arts. 23 e 24, § 1º, da Lei n.° 8.906/1994 (Estatuto da Ordem dos 
Advogados do Brasil). 
 
O § 8º do art. 100 da CF/88 não proíbe o fracionamento de precatório para 
pagamento de honorários advocatícios? 
NÃO. Veja o que diz o dispositivo: 
 
22 https://www.dizerodireito.com.br/2014/11/advogado-pode-receber-os-honorarios.html 
 
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§ 8º É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor 
pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins 
de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste artigo. 
 
A finalidade do parágrafo 8º é impedir que o exequente utilize, 
simultaneamente, mediante o fracionamento, repartição ou quebra do valor da dívida, 
dois sistemas de satisfação de crédito: o do precatório para uma parte dela e o do 
pagamento imediato para a outra. Assim, a regra constitucional apenas incide em 
situações em que o crédito seja atribuído a um mesmo titular. Ex: o autor (beneficiário 
da sentença transitada em julgado) não pode receber uma parte do seu crédito 
mediante RPV e a outra por precatório. 
 
Fracionamento deve ocorrer antes da expedição do precatório 
Vale ressaltar que, para o advogado executar seus honorários por meio de RPV é 
necessário que o fracionamento da execução ocorra antes da expedição do ofício 
requisitório, sob pena de quebra da ordem cronológica dos precatórios. 
 
RESUMINDO: 
Se a Fazenda Pública for condenada a pagar dinheiro, deverá o pagamento ser feito, 
em regra, por meio de precatório. 
Se a quantia for considerada como de “pequeno valor”, não haverá necessidade de 
precatório. 
É possível que a execução de honorários advocatícios devidos pela Fazenda Pública 
se faça mediante Requisição de Pequeno Valor (RPV) na hipótese em que os 
honorários não excedam o valor limite a que se refere o art. 100, § 3º, da CF, ainda 
que o crédito dito “principal” seja executado por meio do regime de precatórios. 
Em outras palavras, é possível o fracionamento de precatório para pagamento de 
honorários advocatícios. 
STF. Plenário. RE 564132/RS, red. p/ o acórdão Min. Cármen Lúcia, julgado em 
30/10/2014 (repercussão geral) (Info 765). 
STJ. 1ª Seção. REsp 1.347.736-RS, Rel. Min. Castro Meira, Rel. para acórdão Min. 
Herman Benjamin, julgado em 9/10/2013 (recurso repetitivo) (Info 539). 
 
Mas, e se a relação processual de origem foi um litisconsórcio ativo? Uma ação 
coletiva, por exemplo?23 
 
Nesse caso, o STF pacificou o entendimento que não é possível. 
 
 
23 https://www.dizerodireito.com.br/2019/02/nao-e-possivel-o-fracionamento-da.html 
 
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Não é possível fracionar o crédito de honorários advocatícios em litisconsórcio ativo 
facultativo simples em execução contra a Fazenda Pública por frustrar o regime do 
precatório. 
A quantia devida a título de honorários advocatícios é uma só, fixada de forma 
global, pois se trata de um único processo, e, portanto, consiste em título a ser 
executado de forma una e indivisível. 
STF. Plenário. RE 919269/RS, Rel. para acórdão Dias Toffoli, julgado em 07/02/2019. 
 
Vejamos o informativo 929 do STF24: 
 
Fazenda Pública e fracionamento de execução de honorários advocatícios – 2 - 
 
O Plenário, por maioria e em conclusão de julgamento, deu provimento aos embargos 
de divergência para determinar que a execução dos honorários advocatícios se dê de 
forma una e indivisa. 
 
No caso, discutiu-se a possibilidade de execução fracionada contra a Fazenda Pública 
de honorários advocatícios fixados em ação proposta em regime de litisconsórcio ativo 
facultativo. Com o trânsito em julgado da sentença, foram promovidas tantas 
execuções quantos eram os litisconsortes. Considerado o valor de cada execução, 
postulou-se o pagamento por meio de Requisição de Pequeno Valor (RPV). 
 
O acórdão ora embargado, proferido pela Primeira Turma deste Tribunal, manteve a 
decisão monocrática do ministro Edson Fachin (relator). O ministro deu provimento ao 
recurso extraordinário, reformando o acórdão de origem, para reconhecer a 
possibilidade de pagamentodos honorários advocatícios sucumbenciais sobre o 
crédito proporcional à fração de cada um dos litisconsortes facultativos na forma de 
requisição de pequeno valor, se couber, ou de precatório. 
 
No entanto, para o Colegiado, os honorários sucumbenciais não se confundem com o 
crédito dos patrocinados. Inexiste, aqui, a pluralidade de autores, de titulares do 
crédito, ou seja, não há litisconsórcio. A quantia devida a título de honorários 
advocatícios é uma só, fixada de forma global, e consiste em título a ser executado de 
forma una e indivisível. 
 
O fato de o patrono ter atuado em causa plúrima não torna plúrimo também o seu 
crédito. A verba advocatícia é única, visto ser calculada sobre o montante total devido, 
ainda que esse consista na soma de vários créditos unitários. Como se trata de credor 
 
24 http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo929.htm 
 
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e devedor único, não há como parcelar o débito, sob pena de gerar desequilíbrio e 
frustração do que está determinado no art. 100 (1) da Constituição Federal (CF), 
prejudicando-se a Fazenda. 
 
A verba honorária goza de autonomia em relação ao crédito principal, podendo ser 
destacada do montante da execução. Assim, o fracionamento dessa parcela 
caracteriza, indubitavelmente, hipótese vedada pelo art. 100, § 8º (2), da CF. Essa 
mesma conclusão foi adotada pela Segunda Turma deste Tribunal no julgamento do 
RE 949.383. 
 
O argumento de que o litisconsórcio facultativo simples representa, na verdade, várias 
causas cumuladas não pode ser utilizado para justificar a legitimidade do 
fracionamento da execução dos honorários advocatícios sucumbenciais se a 
condenação à verba honorária, no título executivo, tiver sido global, ou seja, tiver 
buscado remunerar o trabalho conjunto prestado pelo causídico aos litisconsortes. 
 
Vencidos os ministros Alexandre de Moraes, Edson Fachin, Roberto Barroso, Luiz Fux 
e Ricardo Lewandowski, que negavam provimento aos embargos. Para eles, é possível 
a execução fracionada dos honorários advocatícios sucumbenciais constituídos em 
processo com litisconsortes facultativos no polo ativo da relação jurídica processual, 
tendo como devedora a Fazenda Pública. 
 
O litisconsórcio facultativo no polo ativo permite que vários sujeitos deduzam suas 
respectivas pretensões em um único processo, com evidente economia processual e 
menor desgaste da máquina do Poder Judiciário. Todavia, isso não descaracteriza o 
direito autônomo de cada um dos litisconsortes, notadamente quando se trata de 
direito de crédito. Tanto é que, conquanto se tenha um único processo, cada 
litisconsorte ativo recebe específica tutela jurisdicional, compatível com o bem jurídico 
que lhe deva ou não ser reconhecido. 
 
Assim também se constitui o crédito dos honorários sucumbenciais, pois sua existência 
está diretamente ligada à vitória de cada um dos litisconsortes. Não se pode tomar 
como único o crédito em favor do advogado, de natureza sucumbencial, ao singelo 
argumento processual de que fora arbitrado pelo magistrado de forma única na 
sentença em que foram constituídos créditos autônomos a favor de cada um dos 
litisconsortes por ele representados processualmente. 
 
A autonomia dos créditos de titularidade dos litisconsortes, que legitima a execução 
fracionada, conduz ao mesmo tratamento com relação aos honorários sucumbenciais. 
O advogado não pode ser prejudicado, na hora da execução de seus honorários, 
 
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porque optou pelo mais racional e mais célere, em contribuição à própria prestação 
jurisdicional. 
 
(1) CF: “Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, 
Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na 
ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, 
proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos 
créditos adicionais abertos para este fim.” 
(2) CF: “Art. 100. (...) § 8º É vedada a expedição de precatórios complementares ou 
suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do 
valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 
3º deste artigo. ” 
 
RE 919269 ED-EDv/RS, rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 7.2.2019. (RE-919269) 
ARE 930251 AgR-ED-EDv/RS, rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 7.2.2019. (RE-
930251) 
ARE 797499 AgR-EDv/RS, rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 7.2.2019. (ARE-797499) 
RE 919793 AgR-ED-EDv/RS, rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 7.2.2019. (RE-919793) 
 
§ 9º No momento da expedição dos precatórios, independentemente de 
regulamentação, deles deverá ser abatido, a título de compensação, valor correspondente 
aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor 
original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, 
ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa 
ou judicial. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 
§ 10. Antes da expedição dos precatórios, o Tribunal solicitará à Fazenda Pública 
devedora, para resposta em até 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento, 
informação sobre os débitos que preencham as condições estabelecidas no § 9º, para os fins 
nele previstos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 
 
Segundo o § 10 do art. 100, antes de expedir o precatório, o Tribunal solicitará à Fazenda 
Pública devedora que informe se existem débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida 
ativa e constituídos contra o exequente. Em outras palavras, o Tribunal indagará à Fazenda 
se o beneficiário original do precatório possui débitos com o Poder Público. Ex: determinada 
sentença transitou em julgado condenando o Estado do Amazonas a pagar 500 mil reais a 
João. Antes de expedir o precatório, o Tribunal deveria indagar à Fazenda Pública 
amazonense se João devia algum valor líquido e certo ao Estado do Amazonas. 
Se existissem débitos, estes seriam abatidos do valor a ser pago pela Fazenda Pública. 
Assim, o § 9º previa uma compensação entre o que era devido pela Fazenda e o que era 
devido pelo exequente. Voltando ao nosso exemplo, João tinha a receber 500 mil reais, mas 
 
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possuía uma dívida de 100 mil com a Fazenda estadual. Logo, haveria uma compensação e o 
precatório seria expedido no valor de 400 mil. 
 
ATENÇÃO!!! O STF entendeu que os §§ 9º e 10 do art. 100 são INCONSTITUCIONAIS. 
Para o Supremo, este regime de compensação obrigatória trazido pelos §§ 9º e 10, ao 
estabelecer uma enorme superioridade processual à Fazenda Pública, viola a garantia do 
devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, da coisa julgada, da isonomia e afeta 
o princípio da separação dos Poderes. 
 
 A despeito de fulminar a previsão constitucional acerca da compensação de 
precatórios como uma prerrogativa do Poder Público, o STF, por ocasião da modulação de 
efeitos, delegou ao CNJ a tarefa de estudar e apresentar proposta legislativa que possibilitea compensação de precatórios vencidos. 
 Seja qual for a regulamentação proposta pelo CNJ, o STF já impôs uma mudança clara, 
que é a compensação como direito do particular, e não como prerrogativa do Poder Público. 
 
§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa 
devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de imóveis públicos 
do respectivo ente federado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 
 
§ 12. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de 
valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, 
independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração 
básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão 
juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de 
poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios. 
 
 Como já vimos, entre o dia em que o precatório é expedido e a data em que ele é 
efetivamente pago, são passados alguns anos. Durante este período, obviamente, se a 
quantia devida não for atualizada, haverá uma desvalorização do valor real do crédito em 
virtude da inflação. Com o objetivo de evitar essa perda, o § 5º do art. 100 determina que o 
valor do precatório deve ser atualizado monetariamente quando for pago. 
 
Mas como é calculado o valor da correção monetária e dos juros de mora no caso de atraso 
no pagamento do precatório? 
 
A EC n° 62/09 trouxe uma nova forma de cálculo prevista no § 12 do art. 100: 
§ 12. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização (obs: 
correção monetária) de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo 
pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de 
 
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remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da 
mora (obs2: juros de mora), incidirão juros simples no mesmo percentual de juros 
incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros 
compensatórios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62/09) 
 
Desse modo, o § 12 determinava que a correção monetária e os juros de mora, no caso 
de precatórios pagos com atraso, deveriam adotar os índices e percentuais aplicáveis às 
cadernetas de poupança. 
Regra semelhante está prevista no art. 1º-F da Lei n° 9.494/97: 
Art. 1º-F. Nas condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de 
sua natureza e para fins de atualização monetária, remuneração do capital e 
compensação da mora, haverá a incidência uma única vez, até o efetivo 
pagamento, dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à 
caderneta de poupança. (Redação dada pela Lei nº 11.960/09) 
 
O § 12 do art. 100, inserido pela EC 62/09, também foi questionado. O que decidiu a 
Corte? 
O STF declarou a inconstitucionalidade da expressão “índice oficial de remuneração 
básica da caderneta de poupança”, constante do § 12 do art. 100 da CF. 
Para os Ministros, o índice oficial da poupança não consegue evitar a perda de poder 
aquisitivo da moeda. Este índice é fixado ex ante, ou seja, previamente, a partir de critérios 
técnicos não relacionados com a inflação considerada no período. Todo índice definido ex 
ante é incapaz de refletir a real flutuação de preços apurada no período em referência. 
Dessa maneira, como este índice (da poupança) não consegue manter o valor real da 
condenação, ele afronta à garantia da coisa julgada, tendo em vista que o valor real do crédito 
previsto na condenação judicial não será o valor real que o credor irá receber efetivamente 
quando o precatório for pago (este valor terá sido corroído pela inflação). 
A finalidade da correção monetária consiste em deixar a parte na mesma situação 
econômica que se encontrava antes. Nesse sentido, o direito à correção monetária é um 
reflexo imediato da proteção da propriedade. 
Vale ressaltar, ainda, que o Poder Público tem seus créditos corrigidos pela taxa SELIC, 
cujo valor supera, em muito, o rendimento da poupança, o que reforça o argumento de que 
a previsão do § 12 viola a isonomia. 
Como vimos acima, o art. 1º-F. da Lei n° 9.494/97, com redação dada pelo art. 5º da 
Lei n° 11.960/2009, também previa que, nas condenações impostas à Fazenda Pública, os 
índices a serem aplicados eram os da caderneta de poupança. 
Logo, com a declaração de inconstitucionalidade do § 12 do art. 100 da CF, o STF 
também declarou inconstitucional, por arrastamento (ou seja, por consequência lógica ou 
reverberação normativa), o art. 5º da Lei n° 11.960/2009, que deu a redação atual ao art. 1º-
F. da Lei n° 9.494/97. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Conforme exposto acima, o STF se manifestou expressamente, em sede de repercussão 
geral, no seguinte sentido: “o artigo 1º-F da Lei 9.494/1997, com a redação dada pela Lei 
11.960/2009, na parte em que disciplina a atualização monetária das condenações impostas 
à Fazenda Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança, revela-se 
inconstitucional ao impor restrição desproporcional ao direito de propriedade (CRFB, art. 5º, 
XXII), uma vez que não se qualifica como medida adequada a capturar a variação de preços 
da economia, sendo inidônea a promover os fins a que se destina”. 
O STF também declarou a inconstitucionalidade da expressão “independentemente de 
sua natureza”, presente no § 12 do art. 100 da CF, com o objetivo de deixar claro que, para 
os precatórios de natureza tributária se aplicam os mesmos juros de mora incidentes sobre o 
crédito tributário. 
Do mesmo modo, o STF entendeu que “o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação 
dada pela Lei nº 11.960/2009, na parte em que disciplina os juros moratórios aplicáveis a 
condenações da Fazenda Pública, é inconstitucional ao incidir sobre débitos oriundos de 
relação jurídico-tributária, aos quais devem ser aplicados os mesmos juros de mora pelos 
quais a Fazenda Pública remunera seu crédito tributário, em respeito ao princípio 
constitucional da isonomia (art. 5º, da CF/88)”. 
Assim, para o STF, aos precatórios de natureza tributária devem ser aplicados os 
mesmos juros de mora que incidem sobre todo e qualquer crédito tributário. 
 
§ 13. O credor poderá ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a 
terceiros, independentemente da concordância do devedor, não se aplicando ao cessionário 
o disposto nos §§ 2º e 3º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 
 
§ 14. A cessão de precatórios somente produzirá efeitos após comunicação, por meio de 
petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora. 
 
 O credor de precatório pode optar por ceder seu direito creditório a terceiro. Tal 
possibilidade está expressa prevista nos parágrafos acima transcritos, introduzidos na 
Constituição através da EC nº 62/2009. Trata-se de um negócio jurídico realizado entre 
particulares, que não depende da aquiescência do devedor ente público. 
 Uma vez realizada a cessão, deve-se comunicar o ato ao Tribunal e ao ente público 
devedor. A doutrina indica que a comunicação é feita ao juízo de origem, responsável pela 
execução. Ainda assim, parece adequado que haja a comunicação do negócio jurídico à 
Presidência do Tribunal, que é o órgão responsável pelo efetivo pagamento do débito. 
 
MUITO IMPORTANTE!!!A transferência do crédito a terceiros importa na perda da 
qualificação do crédito como sendo alimentício ou de requisição de pequenode todas as leis. 
B) SENTIDO LÓGICO-JURÍDICO – acima da Constituição há “norma fundamental 
hipotética”, com um só mandamento: obedeça a constituição. Retira, assim, de sua 
doutrina as outras ciências, criando a teoria pura do direito. 
 
4) SENTIDO CULTURALISTA – MEIRELLES TEIXEIRA E JOSÉ AFONSO DA SILVA 
 
Fruto da cultura de um país e dela condicionante, ou seja, uma via de mão-dupla. 
ELEMENTOS DA CONSTITUIÇÃO 
 
ELEMENTOS ORGÂNICOS Aqueles que organizam a estrutura do 
Estado (arts. 2º, 18, 92 etc). 
 
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ELEMENTOS LIMITATIVOS 
 
Aquele que limitam o exercício do 
poder do Estado, fixando direitos à 
população (arts. 5º, 16 etc). 
ELEMENTOS SÓCIO-IDEOLÓGICOS Aqueles que fixam uma ideológia 
estatal (arts. 3º, 4º, 170 etc) 
ELEMENTOS FORMAIS DE 
APLICABILIDADE 
Aqueles que auxiliam na aplicação de 
outras normas constitucionais (art. 5º, 
§ 1º) 
ELEMENTOS DE ESTABILIZAÇÃO 
CONSTITUCIONAL 
Aqueles que buscam a estabilidade em 
caso de tumulto institucional 
(intervenção federal, estado de defesa, 
estado de sítio) 
 
ESTRUTURA DA CONSTITUIÇÃO 
 
PREÂMBULO Não é elemento obrigatório. Todavia, esteve presente 
em todas as constituições brasileiras, exceto na EC 1/69. 
Segundo o STF, o preâmbulo não é norma constitucional. 
Consequências: 1) não pode ser usado como parâmetro 
no controle de constitucionalidade; 2) não é norma de 
repetição obrigatória nas constituições estaduais 
(ACRE); 3) a palavra “Deus” no preâmbulo não fere a 
laicidade do Estado brasileiro; 4) serve como vetor 
interpretativo, apenas. 
PARTE 
PERMANENTE 
Compreende o art. 1º ao 250, sendo passível de reforma 
constitucional 
ADCT Conjunto de normas constitucionais temporárias ou 
excepcionais. Segundo o STF, o ADCT é norma 
constitucional, podendo ser alterado por Emenda 
Constitucional e ser utilizado como parâmetro do 
controle de constitucionalidade 
 
CONSTITUCIONALISMO 
 
É o movimento social, político e jurídico, no intuito de limitar o poder do Estado, por meio de 
uma Constituição. 
Marcos históricos: 
1 Magna carta de 1215 Outorgada pelo Rei João I (sem terra). 
Pressionado pelos barões ingleses para 
 
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estabelecer diversos direitos, tais como a law of 
the land (lei da terra). 
2 Constituição Americana 
de 1787 
Elas espalharam por todo mundo os ideais 
constitucionalistas. Antes da 2ª Guerra Mundial, 
muitos países adotavam um constitucionalistmo 
semântico ou simbólico (utilizado para encobrir 
regimes ditatoriais). 
3 Constituição Francesa 
de 1791 
4 NEOCONSTITUCIO-
NALISMO 
Com o fim da 2ª guerra mundial e com o declínio 
do positivismo, nasce o neoconstitucionalismo. 
Seu objetivo principal é garantir maior eficácia da 
Constituição, principalmente dos direitos 
fundamentais. Consequências: 1) aumento da 
importância dos princípios – Paulo Bonavides 
(“constitucionalismo principialista”); 2) 
surgimento de uma hermenêutica constitucional; 
3) maior eficácia das normas constitucionais, 
principalmente dos direitos fundamentais; 4) 
aumento da jurisdição constitucional 
5 TRANSCONSTITU-
CIONALISMO 
(futuro) 
O constitucionalista Marcelo Neves fala do 
TRANSCONSTITUCIONALISMO, que se refere a um 
relacionamento entre o sistema protetivo da 
Constituição e de regras internacionais. Nada mais 
é do que o diálogo entre estas fontes. Ao invés de 
uma colisão, os sistemas devem se complementar. 
 
FENÔMENOS CONSTITUCIONAIS 
 
RECEPÇÃO A nova Constituição recepciona as leis anteriores 
desde que compatíveis. As leis anteriores 
incompatíveis não serão recepcionadas. Qualquer juiz 
pode declarar que uma lei não foi recepcionada. 
Dúvidas: art. 21 do CPP (incomunicabilidade) e art. 
100 do CPP (foro privilegiado da mulher). A lei 
9.882/99 trouxe a possibilidade do ADPF contra a lei 
ou ato normativo anterior à CF. Ex: o STF declarou que 
a Lei de Imprensa não foi recepcionada (ADPF). 
REPRISTINAÇÃO Retorno da lei revogada quando sua lei revogadora 
perde a vigência. Em regra, não ocorre. Exceções: 
1) Previsão expressa na nova lei 
2) Cautelar da ADI (Lei 9.868/99) 
 
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DESCONSTITUCIONALIZAÇÃO A nova Constituição, ao revogar a Constituição 
anterior, transforma esta em lei infraconstitucional. 
RECEPÇÃO MATERIAL DE 
NORMA CONSTITUCIONAL 
(Jorge Miranda) 
A nova Constituição mantém em vigor alguns 
dispositivos da Constituição anterior. (ex: art. 34 do 
ADCT – sistema tributário) 
MUTAÇÃO CONSTITUCIONAL 
(poder constituinte difuso) 
Não consiste na alteração do texto constitucional. 
Consiste na alteração da interpretação do texto 
constitucional. Espécie de modificação informal da 
Constituição. (art. 52, X, CF – senado e 103, §3º, CF) 
 
HERMENÊUTICA CONSTITUCIONAL 
 
Prevalece o entendimento de que existe uma hermenêutica constitucional. Interpretar as leis 
não é o mesmo do que interpretar a Constituição, pois esta exige métodos e princípios 
próprios. A Constituição é formada de um conjunto de normas de natureza política, 
diferentemente das leis. 
 
Duas teorias: 
 
 Interpretativista: o intérprete deve se limitar ao texto da Constituição e aos princípios 
claramento implícitos. 
 Não-interpretativismo: o intérprete não deve se liminar ao texto, mas deve buscar os 
valores constitucionais como igualdade e justiça. 
 
Métodos de Interpretação Constitucional 
 
MÉTODOS DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL (CANOTILHO) 
 
Método Jurídico ou Hermenêutico Clássico 
Mesmo método utilizado na interpretação das demais leis: 
 Gramatical ou literal – texto 
 Lógica – baseia-se em raciocínios lógicos 
 Teleológica – busca a finalidade da lei 
 Histórica – analisa as discussões legislativas que ensejaram a lei 
 Sistemática – analisa-se o ordenamento jurídico em conjunto. 
 
Método Tópico-problemático 
O intérprete parte do problema para se chegar à norma constitucional. 
 
 
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Método Hermenêutico concretizador (Konrad Hesse) 
O intérprete parte de uma pré-compreensão da norma constitucional e faz 
um “círculo hermenêutico” entre a norma e o fato. 
 
Método normativo-estruturante 
O texto constitucional não se confunde com a norma constitucional, pois é 
mais limitado, constituindo apenas a “ponta do iceberg”. 
 
Método científico-espiritual 
O intérprete busca os valores constitucionais (o “espírito da Constituição”). 
 
Método Comparativo 
O intérprete se utiliza do Direito Comparado. 
 
 
PRINCÍPIOS DA INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL 
 
PRINCÍPIOS DA INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL 
 
Unidade 
Em caso de antinomias constitucionais, um dispositivo não pode anular 
outro. 
Obs: antinomias legais. 
Critérios tradicionais: hierárquico (lei superior prevalece sobre a inferior), 
cronológico (lei posterior prevalece sobre a anterior – mesma hierarquia) e 
especialidade (lei especial prevalece sobre a geral). 
 
Efeito integrador 
O interprete deve buscar a interpretação que mantém a integração política 
e socialvalor. O débito 
será pago na ordem cronológica dos créditos ordinários. 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
§ 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituição Federal 
poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, 
Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e 
prazo de liquidação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 
 
§ 16. A seu critério exclusivo e na forma de lei, a União poderá assumir débitos, oriundos 
de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os 
diretamente. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009) 
 
O grande problema e a vergonha deste país no que tange aos precatórios diz respeito 
aos Estados e Municípios. Existem Estados e Municípios que não pagam precatórios vencidos 
há mais de 20 anos. Tais dívidas se acumulam a cada dia e, se alguns Estados fossem 
obrigados a pagar tudo o que devem de precatórios, isso seria muito superior ao orçamento 
anual. Na União e suas entidades a situação não é tão deficitária e os precatórios não 
apresentam este quadro absurdo de atraso. 
Pensando nisso, a EC n° 62/09 acrescentou o § 15 ao art. 100, afirmando que o legislador 
infraconstitucional poderia criar um regime especial para pagamento de precatórios de 
Estados/DF e dos Municípios, estabelecendo uma vinculação entre a forma e prazo de 
pagamentos com a receita corrente líquida desses entes. 
O objetivo era que este regime especial previsse uma forma dos Estados/DF e 
Municípios irem reduzindo esta dívida de precatórios sem que o orçamento dos entes ficasse 
inviabilizado. 
A EC n° 62/09 incluiu ainda o art. 97 ao ADCT prevendo um regime especial de 
pagamento dos precatórios enquanto não fosse editada a lei complementar. Confira: 
Art. 97. Até que seja editada a lei complementar de que trata o § 15 do art. 100 da 
Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de 
publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de 
precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive 
os emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído por este 
artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, 
sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, exceto em seus 
§§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios 
já formalizados na data de promulgação desta Emenda Constitucional. (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 62/2009) 
 
O regime especial instituído pelo art. 97 do ADCT prevê uma série de vantagens aos 
Estados e Municípios, sendo permitido que tais entes realizem uma espécie de “leilão de 
precatórios” no qual os credores de precatórios competem entre si oferecendo deságios 
(“descontos”) em relação aos valores que têm para receber. Aqueles que oferecem maiores 
descontos irão receber antes do que os demais. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Assim, o regime especial excepcionou a regra do art. 100 da CF/88 de que os 
precatórios deveriam ser pagos na ordem cronológica de apresentação. Logo, se alguém 
estivesse esperando há 20 anos, por exemplo, para receber seu precatório, já seria afetado 
por este novo regime e, para aumentar suas chances de conseguir “logo” seu crédito, deveria 
conceder um bom “desconto” ao ente público. 
Leonardo da Cunha afirmou, com razão, que a EC n.° 62/09 previu uma espécie de 
“moratória” ou “concordata” para os Estados/DF e Municípios. Daí a alcunha dada, de forma 
justa, por sinal, de “emenda do calote”. 
Não vale a pena dar mais detalhes sobre como era este regime especial pelo fato de 
que ele perdeu importância, uma vez que foi considerado inconstitucional pelo STF. 
 
O Supremo declarou inconstitucionais o § 15 do art. 100 da CF/88 e todo o art. 97 do ADCT. 
 
Restou claro que, com o comportamento inadimplente do Poder Público e com o novo 
regime instituído, o objetivo foi forçar os titulares de precatórios a participarem dos leilões, 
concedendo “descontos” ao erário em relação a valores que são devidos por força de decisão 
judicial transitada em julgado. 
O STF concluiu que a EC n. 62/09, ao prever este “calote”, feriu os valores do Estado 
de Direito, do devido processo legal, do livre e eficaz acesso ao Poder Judiciário e da razoável 
duração do processo. Além disso, mencionou-se a violação ao princípio da moralidade 
administrativa, da impessoalidade e da igualdade. 
Afirmou-se que, para a maioria dos entes federados, não falta dinheiro para o 
adimplemento dos precatórios, mas sim compromisso dos governantes quanto ao 
cumprimento de decisões judiciais. Nesse contexto, observou-se que o pagamento de 
precatórios não se contraporia, de forma inconciliável, à prestação de serviços públicos. Além 
disso, arrematou-se que configuraria atentado à razoabilidade e à proporcionalidade impor 
aos credores a sobrecarga de novo alongamento temporal dos créditos que têm para receber. 
 
Resumindo 
 
Dispositivos declarados integralmente inconstitucionais: 
• § 9º do art. 100 da CF/88 
• § 10 do art. 100 da CF/88 
• § 15 do art. 100 da CF/88 
• Art. 97 (e parágrafos) do ADCT 
• Art. 1º-F. da Lei n.° 9.494/97 
 
Dispositivos declarados parcialmente inconstitucionais: 
• § 2º do art. 100 da CF/88 
• § 12 do art. 100 da CF/88 
 
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Quanto ao § 2º do art. 100 da CF/88, foi declarada inconstitucional a seguinte expressão: 
“na data de expedição do precatório” 
 
Quanto ao § 12 do art. 100, foram declaradas inconstitucionais as seguintes expressões: 
• “índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança” 
• “independentemente de sua natureza” 
 
Os demais dispositivos permanecem válidos e eficazes. 
 
MODULAÇÃO DOS EFEITOS (STF. Plenário. ADI 4357 QO/DF e ADI 4425 QO/DF, Rel. Min. 
Luiz Fux, julgados em 25/3/2015 (Info 779). 
 
Durante os debates, surgiu a discussão se a presente decisão deveria ter seus efeitos 
modulados. Os Ministros resolveram, no entanto, que iriam deliberar sobre isso apenas mais 
para frente, quando fossem provocados. 
Nesse contexto, a modulação dos efeitos do julgamento das ADI’s 4357 e 4425 foi 
finalmente delineada em 25/03/2015, restando decidido o seguinte: 
 
a) O § 15 do art. 100 da CF/88 e o art. 97 do ADCT (que tratam sobre o regime especial 
de pagamento de precatórios) ainda irão valer (poderão ser aplicados) por mais cinco 
anos (cinco exercícios financeiros) a contar de 01/01/2016. Em outras palavras, tais 
regras serão válidas até 2020. 
b) §§ 9º e 10 do art. 100 da CF/88 (previam a possibilidade de compensação obrigatória 
das dívidas que a pessoa tinha com a Fazenda Pública com os créditos que tinha para 
receber com precatório): o STF afirmou que são válidas as compensações obrigatórias 
que foram feitas até 25/03/2015 (dia em que ocorreu a modulação). A partir desta 
data, não será possível mais a realização de compensações obrigatórias, mas é possível 
que sejam feitos acordos entre a Fazenda e o credor do precatório e que também 
possua dívidas com o Poder Público para compensações voluntárias. 
c) Leilõespara desconto de precatório: o regime especial instituído pela EC 62/2009 
previa uma série de vantagens aos Estados e Municípios, sendo permitido que tais 
entes realizassem uma espécie de “leilão de precatórios” no qual os credores de 
precatórios competem entre si oferecendo deságios (“descontos”) em relação aos 
valores que têm para receber. Aqueles que oferecem maiores descontos irão receber 
antes do que os demais. Esse sistema de leilões foi declarado inconstitucional, mas o 
STF afirmou que os leilões realizados até 25/03/2015 (dia em que ocorreu a 
modulação) são válidos (não podem ser anulados mesmo sendo inconstitucionais). A 
partir desta data, não será possível mais a realização de tais leilões. IMPORTANTE!!! 
 
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Restou decidido também que o desconto máximo permitido seria de 40% do valor 
corrigido do crédito. 
d) Vinculação de percentuais mínimos da receita corrente líquida ao pagamento dos 
precatórios e sanções para o caso de não liberação tempestiva dos recursos 
destinados ao pagamento de precatórios: as regras que tratam sobre o tema, previstas 
nos §§ 2º e 10 do art. 97 do ADCT da CF/88 continuam válidos e poderão ser utilizados 
pelos Estados e Municípios até 2020. 
e) Expressão “índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança” prevista 
no § 12 do art. 100: 
- 5.1 Para precatórios da administração ESTADUAL e MUNICIPAL: o STF disse 
que a TR (índice da poupança) poderia ser aplicada até 25/03/2015. 
- 5.2 Para os precatórios da administração FEDERAL: o STF afirmou que se 
poderia aplicar a TR até 31/12/2013. 
 
Após essas datas, qual índice será utilizado para substituir a TR (julgada 
inconstitucional)? 
• Precatórios em geral: IPCA-E. 
• Precatórios tributários: SELIC. 
 
f) O CNJ deverá apresentar proposta normativa que discipline (i) a utilização compulsória 
de 50% dos recursos da conta de depósitos judiciais tributários para o pagamento de 
precatórios e (ii) a possibilidade de compensação de precatórios vencidos, próprios ou 
de terceiros, com o estoque de créditos inscritos em dívida ativa até 25.03.2015, por 
opção do credor do precatório. O CNJ deverá ainda monitorar e supervisionar o 
pagamento dos precatórios pelos entes públicos na forma da presente decisão. 
 
Em 2016, foi editada a EC nº 94, que alterou as regras sobre precatórios prevista no art. 
100 da CF e estabeleceu no ADCT um regime especial de pagamento para os casos em mora. 
Ato contínuo, em 2017, a EC nº 99, alterou o ADCT para instituir novo regime especial de 
pagamento de precatórios. 
Ante as alterações, o art. 100 da CF passou a contar com os seguintes parágrafos: 
 
§ 17. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aferirão mensalmente, em 
base anual, o comprometimento de suas respectivas receitas correntes líquidas com o 
pagamento de precatórios e obrigações de pequeno valor. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 94, de 2016) 
§ 18. Entende-se como receita corrente líquida, para os fins de que trata o § 17, o 
somatório das receitas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições 
e de serviços, de transferências correntes e outras receitas correntes, incluindo as oriundas 
do § 1º do art. 20 da Constituição Federal, verificado no período compreendido pelo segundo 
 
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mês imediatamente anterior ao de referência e os 11 (onze) meses precedentes, excluídas as 
duplicidades, e deduzidas: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
I - na União, as parcelas entregues aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios por 
determinação constitucional; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
II - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
III - na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a contribuição dos 
servidores para custeio de seu sistema de previdência e assistência social e as receitas 
provenientes da compensação financeira referida no § 9º do art. 201 da Constituição Federal. 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
§ 19. Caso o montante total de débitos decorrentes de condenações judiciais em 
precatórios e obrigações de pequeno valor, em período de 12 (doze) meses, ultrapasse a 
média do comprometimento percentual da receita corrente líquida nos 5 (cinco) anos 
imediatamente anteriores, a parcela que exceder esse percentual poderá ser financiada, 
excetuada dos limites de endividamento de que tratam os incisos VI e VII do art. 52 da 
Constituição Federal e de quaisquer outros limites de endividamento previstos, não se 
aplicando a esse financiamento a vedação de vinculação de receita prevista no inciso IV do 
art. 167 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
§ 20. Caso haja precatório com valor superior a 15% (quinze por cento) do montante dos 
precatórios apresentados nos termos do § 5º deste artigo, 15% (quinze por cento) do valor 
deste precatório serão pagos até o final do exercício seguinte e o restante em parcelas iguais 
nos cinco exercícios subsequentes, acrescidas de juros de mora e correção monetária, ou 
mediante acordos diretos, perante Juízos Auxiliares de Conciliação de Precatórios, com 
redução máxima de 40% (quarenta por cento) do valor do crédito atualizado, desde que em 
relação ao crédito não penda recurso ou defesa judicial e que sejam observados os requisitos 
definidos na regulamentação editada pelo ente federado. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 94, de 2016) 
 
Após as alterações, o ADCT passou a prever o regime especial de pagamento de 
precatórios com a seguinte configuração: 
 
Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, em 25 de março de 2015, se 
encontravam em mora no pagamento de seus precatórios quitarão, até 31 de dezembro de 
2024, seus débitos vencidos e os que vencerão dentro desse período, atualizados pelo Índice 
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), ou por outro índice que venha a 
substituí-lo, depositando mensalmente em conta especial do Tribunal de Justiça local, sob 
única e exclusiva administração deste, 1/12 (um doze avos) do valor calculado 
percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas apuradas no segundo mês anterior 
ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a quitação de seus débitos e, ainda que 
variável, nunca inferior, em cada exercício, ao percentual praticado na data da entrada em 
 
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vigor do regime especial a que se refere este artigo, em conformidade com plano de 
pagamento a ser anualmente apresentado ao Tribunal de Justiça local. (Redação dada pela 
Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
§ 1º Entende-se como receita corrente líquida, para os fins de que trata este artigo, o 
somatório das receitas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições 
e de serviços, de transferências correntes e outras receitas correntes, incluindo as oriundas 
do § 1º do art. 20 da Constituição Federal, verificado no período compreendido pelo segundo 
mês imediatamente anterior ao de referência e os 11 (onze) meses precedentes,excluídas as 
duplicidades, e deduzidas: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação 
constitucional; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
II - nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a contribuição dos servidores para 
custeio de seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da 
compensação financeira referida no § 9º do art. 201 da Constituição Federal. (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
§ 2º O débito de precatórios será pago com recursos orçamentários próprios provenientes 
das fontes de receita corrente líquida referidas no § 1º deste artigo e, adicionalmente, 
poderão ser utilizados recursos dos seguintes instrumentos: (Redação dada pela Emenda 
constitucional nº 99, de 2017) 
I - até 75% (setenta e cinco por cento) dos depósitos judiciais e dos depósitos 
administrativos em dinheiro referentes a processos judiciais ou administrativos, tributários 
ou não tributários, nos quais sejam parte os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, e as 
respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, mediante a instituição 
de fundo garantidor em montante equivalente a 1/3 (um terço) dos recursos levantados, 
constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais e remunerado pela taxa referencial 
do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para títulos federais, nunca inferior 
aos índices e critérios aplicados aos depósitos levantados; (Redação dada pela Emenda 
constitucional nº 99, de 2017) 
II - até 30% (trinta por cento) dos demais depósitos judiciais da localidade sob jurisdição 
do respectivo Tribunal de Justiça, mediante a instituição de fundo garantidor em montante 
equivalente aos recursos levantados, constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais 
e remunerado pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) 
para títulos federais, nunca inferior aos índices e critérios aplicados aos depósitos levantados, 
destinando-se: (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
a) no caso do Distrito Federal, 100% (cem por cento) desses recursos ao próprio Distrito 
Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
b) no caso dos Estados, 50% (cinquenta por cento) desses recursos ao próprio Estado e 
50% (cinquenta por cento) aos respectivos Municípios, conforme a circunscrição judiciária 
onde estão depositados os recursos, e, se houver mais de um Município na mesma 
circunscrição judiciária, os recursos serão rateados entre os Municípios concorrentes, 
 
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proporcionalmente às respectivas populações, utilizado como referência o último 
levantamento censitário ou a mais recente estimativa populacional da Fundação Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, 
de 2017) 
III - empréstimos, excetuados para esse fim os limites de endividamento de que tratam os 
incisos VI e VII do caput do art. 52 da Constituição Federal e quaisquer outros limites de 
endividamento previstos em lei, não se aplicando a esses empréstimos a vedação de 
vinculação de receita prevista no inciso IV do caput do art. 167 da Constituição 
Federal; (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
IV - a totalidade dos depósitos em precatórios e requisições diretas de pagamento de 
obrigações de pequeno valor efetuados até 31 de dezembro de 2009 e ainda não levantados, 
com o cancelamento dos respectivos requisitórios e a baixa das obrigações, assegurada a 
revalidação dos requisitórios pelos juízos dos processos perante os Tribunais, a requerimento 
dos credores e após a oitiva da entidade devedora, mantidas a posição de ordem cronológica 
original e a remuneração de todo o período. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 
2017) 
§ 3º Os recursos adicionais previstos nos incisos I, II e IV do § 2º deste artigo serão 
transferidos diretamente pela instituição financeira depositária para a conta especial referida 
no caput deste artigo, sob única e exclusiva administração do Tribunal de Justiça local, e essa 
transferência deverá ser realizada em até sessenta dias contados a partir da entrada em vigor 
deste parágrafo, sob pena de responsabilização pessoal do dirigente da instituição financeira 
por improbidade. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
§ 4º No prazo de até seis meses contados da entrada em vigor do regime especial a que 
se refere este artigo, a União, diretamente, ou por intermédio das instituições financeiras 
oficiais sob seu controle, disponibilizará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, 
bem como às respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, linha de 
crédito especial para pagamento dos precatórios submetidos ao regime especial de 
pagamento de que trata este artigo, observadas as seguintes condições: (Incluído 
pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
I - no financiamento dos saldos remanescentes de precatórios a pagar a que se refere este 
parágrafo serão adotados os índices e critérios de atualização que incidem sobre o 
pagamento de precatórios, nos termos do § 12 do art. 100 da Constituição Federal; (Incluído 
pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
II - o financiamento dos saldos remanescentes de precatórios a pagar a que se refere este 
parágrafo será feito em parcelas mensais suficientes à satisfação da dívida assim 
constituída; (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
III - o valor de cada parcela a que se refere o inciso II deste parágrafo será calculado 
percentualmente sobre a receita corrente líquida, respectivamente, do Estado, do Distrito 
Federal e do Município, no segundo mês anterior ao pagamento, em percentual equivalente 
à média do comprometimento percentual mensal de 2012 até o final do período referido 
 
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no caput deste artigo, considerados para esse fim somente os recursos próprios de cada ente 
da Federação aplicados no pagamento de precatórios; (Incluído pela Emenda constitucional 
nº 99, de 2017) 
IV - nos empréstimos a que se refere este parágrafo não se aplicam os limites de 
endividamento de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 52 da Constituição Federal 
e quaisquer outros limites de endividamento previstos em lei. (Incluído pela Emenda 
constitucional nº 99, de 2017) 
Art. 102. Enquanto viger o regime especial previsto nesta Emenda Constitucional, pelo 
menos 50% (cinquenta por cento) dos recursos que, nos termos do art. 101 deste Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias, forem destinados ao pagamento dos precatórios em 
mora serão utilizados no pagamento segundo a ordem cronológica de apresentação, 
respeitadas as preferências dos créditos alimentares, e, nessas, as relativas à idade, ao estado 
de saúde e à deficiência, nos termos do § 2º do art. 100 da Constituição Federal, sobre todos 
os demais créditos de todos os anos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
§ 1º A aplicação dos recursos remanescentes, por opção a ser exercida por Estados, 
Distrito Federal e Municípios, por ato do respectivo Poder Executivo, observada a ordem de 
preferência dos credores, poderá ser destinada ao pagamento mediante acordos diretos, 
perante Juízos Auxiliares de Conciliação de Precatórios, com redução máxima de 40% 
(quarenta por cento) do valor docrédito atualizado, desde que em relação ao crédito não 
penda recurso ou defesa judicial e que sejam observados os requisitos definidos na 
regulamentação editada pelo ente federado. (Numerado do parágrafo único pela Emenda 
constitucional nº 99, de 2017) 
§ 2º Na vigência do regime especial previsto no art. 101 deste Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias, as preferências relativas à idade, ao estado de saúde e à 
deficiência serão atendidas até o valor equivalente ao quíntuplo fixado em lei para os fins do 
disposto no § 3º do art. 100 da Constituição Federal, admitido o fracionamento para essa 
finalidade, e o restante será pago em ordem cronológica de apresentação do 
precatório. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
Art. 103. Enquanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estiverem efetuando o 
pagamento da parcela mensal devida como previsto no caput do art. 101 deste Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias, nem eles, nem as respectivas autarquias, fundações 
e empresas estatais dependentes poderão sofrer sequestro de valores, exceto no caso de não 
liberação tempestiva dos recursos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
Parágrafo único. Na vigência do regime especial previsto no art. 101 deste Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias, ficam vedadas desapropriações pelos Estados, pelo 
Distrito Federal e pelos Municípios, cujos estoques de precatórios ainda pendentes de 
pagamento, incluídos os precatórios a pagar de suas entidades da administração indireta, 
sejam superiores a 70% (setenta por cento) das respectivas receitas correntes líquidas, 
excetuadas as desapropriações para fins de necessidade pública nas áreas de saúde, 
 
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educação, segurança pública, transporte público, saneamento básico e habitação de 
interesse social. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
Art. 104. Se os recursos referidos no art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias para o pagamento de precatórios não forem tempestivamente liberados, no todo 
ou em parte: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
I - o Presidente do Tribunal de Justiça local determinará o sequestro, até o limite do valor 
não liberado, das contas do ente federado inadimplente; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 94, de 2016) 
II - o chefe do Poder Executivo do ente federado inadimplente responderá, na forma da 
legislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 94, de 2016) 
III - a União reterá os recursos referentes aos repasses ao Fundo de Participação dos 
Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios e os depositará na 
conta especial referida no art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 
para utilização como nele previsto; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
IV - os Estados reterão os repasses previstos no parágrafo único do art. 158 da 
Constituição Federal e os depositarão na conta especial referida no art. 101 deste Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias, para utilização como nele previsto. (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
Parágrafo único. Enquanto perdurar a omissão, o ente federado não poderá contrair 
empréstimo externo ou interno, exceto para os fins previstos no § 2º do art. 101 deste Ato 
das Disposições Constitucionais Transitórias, e ficará impedido de receber transferências 
voluntárias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
Art. 105. Enquanto viger o regime de pagamento de precatórios previsto no art. 101 deste 
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, é facultada aos credores de precatórios, 
próprios ou de terceiros, a compensação com débitos de natureza tributária ou de outra 
natureza que até 25 de março de 2015 tenham sido inscritos na dívida ativa dos Estados, do 
Distrito Federal ou dos Municípios, observados os requisitos definidos em lei própria do ente 
federado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
§ 1º Não se aplica às compensações referidas no caput deste artigo qualquer tipo de 
vinculação, como as transferências a outros entes e as destinadas à educação, à saúde e a 
outras finalidades. (Numerado do parágrafo único pela Emenda constitucional nº 99, de 
2017) 
§ 2º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios regulamentarão nas respectivas leis o 
disposto no caput deste artigo em até cento e vinte dias a partir de 1º de janeiro de 
2018. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017) 
§ 3º Decorrido o prazo estabelecido no § 2º deste artigo sem a regulamentação nele 
prevista, ficam os credores de precatórios autorizados a exercer a faculdade a que se refere 
o caput deste artigo. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017). 
 
 
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ÚLTIMAS CONSIDERAÇÕES: 
 
Nas execuções contra a Fazenda Pública são devidos honorários advocatícios? A Fazenda 
Pública tem que pagar honorários advocatícios para o credor/exequente? 
 
 
1) Sistemática dos PRECATÓRIOS 
 
2) Sistemática da RPV 
 
• Se a Fazenda Pública apresentou 
embargos à execução: SIM. Neste caso ela 
terá que pagar honorários advocatícios se 
perder. 
 
• Se a Fazenda Pública não apresentou 
embargos à execução: NÃO. 
 
Aplica-se aqui a regra do art. 1º-D da Lei nº 
9.494/97, que afirma que “não serão 
devidos honorários advocatícios pela 
Fazenda Pública nas execuções não 
embargadas.” 
 
O CPC 2015 incorpora e melhora a regra do 
art. 1ºD. Veja: 
Art. 85 (...) § 7º Não serão devidos 
honorários no cumprimento de sentença 
contra a Fazenda Pública que enseje 
expedição de precatório, desde que não 
tenha sido impugnada. 
 
• REGRA: SIM. 
Em regra, é cabível a fixação de verba 
honorária nas execuções contra a Fazenda 
Pública, ainda que não embargadas, cujo 
pagamento da obrigação é feito mediante 
requisição de pequeno valor - RPV. 
 
• EXCEÇÃO: a Fazenda Pública não terá que 
pagar honorários advocatícios caso tenha 
sido adotada a chamada “execução 
invertida”. 
 
 
Segundo o STJ e o STF, no caso de RPV, não 
se aplica o art. 1º-D da Lei n.° 9.494/97. O 
CPC 2015, implicitamente, chega à mesma 
conclusão no seu art. 85, § 7º. 
 
Pergunta 1: por que no caso de precatório, aplica-se o art. 1º-D da Lei n.° 9.494/97? 
No caso de condenação da Fazenda Pública que será paga por precatório, o Poder Público 
não pode cumprir espontaneamente a obrigação. Em outras palavras, a Administração 
Pública é obrigada a esperar que o credor proponha a execução para só então incluir o crédito 
na ordem cronológica de pagamentos (“fila de precatórios”). 
Ora, se a Fazenda Pública não pode se adiantar e cumprir a obrigação, isso significa que ela 
não pode ser “punida” com o pagamento de honorários advocatícios pelo simples fato de o 
credor ter iniciado a execução. O início da execução contra a Fazenda Pública é uma exigência 
constitucional para que o credor possa receber seu crédito por precatório. Logo, não foi a 
Fazenda Pública quem “deu causa” ao início da execução. Não foi a Fazenda Pública que, por 
 
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“birra” ou vontadede descumprir o julgado que deixou de pagar a obrigação. Ela 
simplesmente não podia pagar antes. 
Dessa forma, em caso de execução contra a Fazenda Pública cobrando dívida que tenha que 
ser quitada por precatório, o Poder Público não terá que pagar honorários advocatícios se ele 
for citado para a execução e concordar com a inclusão do crédito na lista de precatórios sem 
questionamentos. Por outro lado, o Poder Público terá que pagar honorários se, citado para 
a execução, apresentar embargos e estes forem julgados improcedentes. Isso porque neste 
caso ficará demonstrado que a Fazenda Pública resistiu, de forma injustificada, ao pedido do 
credor. Aplica-se aqui o princípio da causalidade. 
 
Exemplo: 
A União é condenada a pagar R$ 500 mil a João, sentença que transitada em julgado; logo 
depois do trânsito em julgado, a Fazenda já poderá pagar João? Não, porque esse valor é alto 
(acima de 60 salários-mínimos) e precisa ser quitado por meio de precatório. 
João inicia, então, processo de execução contra a Fazenda Pública. Esta será condenada a 
pagar novos honorários advocatícios agora pelo trabalho do advogado de João na execução? 
Depende: a União só terá que pagar honorários se tiver apresentado embargos à execução e 
estes houverem sido julgados improcedentes (art. 1º-D da Lei n.° 9.494/97). 
 
Pergunta 2: por que no caso de RPV, não se aplica o art. 1º-D da Lei n.° 9.494/97? 
Se a Fazenda Pública é condenada a pagar uma dívida de “pequeno valor” (quitada por meio 
de RPV), ao contrário do que ocorre com os precatórios, ela não precisa esperar a execução 
para pagar. A RPV pode ser diretamente expedida e paga mesmo sem que haja processo de 
execução instaurado pelo credor. 
Desse modo, se a Fazenda Pública espera o credor iniciar a execução para, só então, pagar a 
RPV, pode-se concluir que ela, com a sua inércia, deu causa ao “trabalho extra” do credor (e 
de seu advogado) que tiveram que preparar a execução. Por conta disso, o Poder Público terá 
que pagar honorários advocatícios com base no princípio da causalidade. 
Assim, a Fazenda Pública é obrigada a pagar honorários advocatícios nas execuções 
envolvendo RPV, ainda que não embargadas, porque ela já poderia ter quitado antes do 
processo de execução ter sido iniciado. 
 
Exemplo: 
A União é condenada a pagar R$ 5 mil a Pedro, sentença que transita em julgado; logo depois 
do trânsito em julgado, a Fazenda já poderá pagar Pedro? Sim, porque esse valor é pequeno 
(abaixo de 60 salários-mínimos) e não precisa ser quitado por meio de precatório, devendo 
ser pago por RPV. 
Ocorre que a União não tomou as providências necessárias ao pagamento da RPV, obrigando 
Pedro a iniciar um processo de execução cobrando a quantia. Neste caso, a União será 
condenada a pagar novos honorários advocatícios agora pelo trabalho do advogado de Pedro 
 
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na execução? Sim. É cabível a fixação de verba honorária nas execuções contra a Fazenda 
Pública, ainda que não embargadas, cujo pagamento da obrigação é feito mediante RPV. Não 
se aplica aqui o art. 1º-D da Lei n.° 9.494/97. 
 
Pergunta 3: no quadro acima elaborado foi dito que a Fazenda Pública não terá que pagar 
honorários advocatícios, mesmo sendo RPV, na chamada “execução invertida”. Em que 
consiste isso? 
A chamada execução invertida é uma prática procedimental surgida no Rio Grande do Sul e 
que hoje é adotada por diversas Fazendas Públicas, inclusive pela União e pelo INSS. 
A execução invertida, em palavras simples, consiste no seguinte: havendo uma decisão 
transitada em julgado condenando a Fazenda Pública ao pagamento de uma quantia 
considerada como de “pequeno valor”, o próprio Poder Público (devedor) prepara uma 
planilha de cálculos com o valor que é devido e apresenta isso ao credor. Caso este concorde, 
haverá o pagamento voluntário da obrigação. 
Desse modo, a Fazenda Pública, em vez de aguardar que o credor proponha a execução, ele 
já se antecipa e apresenta os cálculos da quantia devida. O Poder Público, sem necessidade 
de processo de execução, cumpre voluntariamente o julgado. 
 
Pergunta 4: no caso de “execução invertida”, a Fazenda Pública terá que pagar honorários 
advocatícios ao credor? 
NÃO. Não cabe a condenação da Fazenda Pública em honorários advocatícios no caso em que 
o credor simplesmente anui com os cálculos apresentados em “execução invertida”, ainda 
que se trate de hipótese de pagamento mediante Requisição de Pequeno Valor (RPV). 
Em regra, é cabível a fixação de verba honorária nas execuções contra a Fazenda Pública, 
ainda que não embargadas, quando o pagamento da obrigação for feito mediante RPV. 
Entretanto, nos casos de “execução invertida”, a apresentação espontânea dos cálculos 
após o trânsito em julgado do processo de conhecimento, na fase de liquidação, com o 
reconhecimento da dívida, afasta a condenação em honorários advocatícios. Isso porque o 
Poder Público cumpriu voluntariamente a execução, não dando causa à instauração de 
processo de execução. 
STJ. 1ª Turma. AgRg no AREsp 630.235-RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 19/5/2015 
(Info 563). 
 
INTERVENÇÃO FEDERAL E PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL 
 
 De acordo com o entendimento consolidado pelo STF, o descumprimento 
voluntário/intencional/doloso de decisão transitada em julgado configura PRESSUPOSTO 
INDISPENSÁVEL ao acolhimento do pedido de intervenção federal ou estadual. A ausência de 
voluntariedade em não pagar os precatórios, consubstanciada na insuficiência de recursos 
para satisfazer os créditos contra a Fazenda Pública Estadual ou Municipal no prazo previsto 
 
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no parágrafo 5º do art. 100 da CF/88 NÃO legitima a subtração temporária da autonomia 
estatal, mormente quando o ente público, apesar da exaustão do erário, vem sendo zeloso, 
na medida do possível, com suas obrigações derivadas de provimentos judiciais. 
 
INTERVENÇÃO FEDERAL. Pagamento de precatório judicial. Descumprimento 
voluntário e intencional. Não ocorrência. Inadimplemento devido a insuficiência 
transitória de recursos financeiros. Necessidade de manutenção de serviços 
públicos essenciais, garantidos por outras normas constitucionais. Precedentes. 
Não se justifica decreto de intervenção federal por não pagamento de precatório 
judicial, quando o fato não se deva a omissão voluntária e intencional do ente 
federado, mas a insuficiência temporária de recursos financeiros (IF 4640 AgR, 
Rel. Min. Cezar Peluso (presidente), Tribunal Pleno, julgado em 29/03/2012, DJe-
080, 24/04/2012). 
 
 A jurisprudência do STF é pacífica no sentido de que não se decreta intervenção 
federal, quando ausente o dolo específico de descumprir a decisão que obriga o pagamento 
de precatório. De fato, diante da ausência de recursos financeiros suficientes para atender a 
todos os deveres constitucionais de prestação de serviços públicos e também quitar suas 
obrigações pecuniárias, deve-se afastar a possibilidade de intervenção federal ou estadual. 
 Todo ente estatal está sujeito a um quadro de múltiplas obrigações de idêntica 
hierarquia. Neste sentido, existe a necessidade de se garantir eficácia a outras normas 
constitucionais, como, por exemplo, a continuidade de prestação de serviços públicos. Uma 
vez não configurada a atuação dolosa e deliberada do ente federativo com finalidade de não 
pagamento, não há falar em intervenção federal ou estadual, haja vista a excepcionalidade 
de tal medida. 
A intervenção, como medida extrema, devesempre atender à máxima 
proporcionalidade. Deve-se adotar a chamada relação de precedência condicionada entre 
princípios constitucionais concorrentes. 
 
O PEQUENO VALOR É CONSIDERADO INDIVIDUALMENTE EM CASO DE LITISCONSÓRCIO 
ATIVO FACULTATIVO 
 
Se a Fazenda Pública for condenada a pagar dinheiro, deverá o pagamento ser feito, 
em regra, por meio de precatório. Se a quantia for considerada como de “pequeno valor”, 
não haverá necessidade de precatório. 
Caso a condenação tenha decorrido de uma ação proposta com litisconsortes ativos, 
o “pequeno valor” para fins de dispensa do precatório será considerado individualmente para 
cada litisconsorte ou deverá ser somada a quantia devida a todos? 
Ex: “A”, “B” e “C” são servidores públicos federais e ingressaram, em litisconsórcio, 
com uma ação contra a União cobrando vantagens remuneratórias. A ação foi julgada 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
procedente, tendo transitado em julgado. A União foi condenada a pagar a quantia 
correspondente a 30 salários mínimos para cada um deles (30 para “A”, 30 para “B” e 30 para 
“C”), totalizando uma condenação de 90 salários mínimos. Será necessário precatório 
(porque a condenação global foi superior a 60 salários mínimos) ou poderá ser pago por meio 
de RPV (dispensando-se o precatório)? 
 
O STF pacificou a questão no sentido da impossibilidade do fracionamento. 
Destacamos mais uma vez: 
 
NÃO É POSSÍVEL FRACIONAR O CRÉDITO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM 
LITISCONSÓRCIO ATIVO FACULTATIVO SIMPLES EM EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA 
POR FRUSTRAR O REGIME DO PRECATÓRIO. 
A QUANTIA DEVIDA A TÍTULO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS É UMA SÓ, FIXADA DE 
FORMA GLOBAL, POIS SE TRATA DE UM ÚNICO PROCESSO, E, PORTANTO, CONSISTE EM 
TÍTULO A SER EXECUTADO DE FORMA UNA E INDIVISÍVEL. 
STF. PLENÁRIO. RE 919269/RS, REL. PARA ACÓRDÃO DIAS TOFFOLI, JULGADO EM 
07/02/2019. 
 
DISCIPLINA DA EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA NO NOVO CPC 
 
CAPÍTULO V 
DA EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA 
 
Art. 910. Na execução fundada em título extrajudicial, a Fazenda Pública será citada para 
opor embargos em 30 (trinta) dias. 
§ 1o Não opostos embargos ou transitada em julgado a decisão que os rejeitar, expedir-se-á 
precatório ou requisição de pequeno valor em favor do exequente, observando-se o disposto 
no art. 100 da Constituição Federal. 
§ 2o Nos embargos, a Fazenda Pública poderá alegar qualquer matéria que lhe seria lícito 
deduzir como defesa no processo de conhecimento. 
§ 3o Aplica-se a este Capítulo, no que couber, o disposto nos artigos 534 e 535. 
 
 
 
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06 - ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, 
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. (HLM) 
Declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com 
observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder 
Judiciário. (MSDP) 
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO FATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
Quando atua despida de prerrogativas 
públicas. 
Realização material que ocorre sem 
vontade. 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
VINCULADO DISCRICIONÁRIO 
Não possui margem de liberdade. Possui certa margem de liberdade, quando a 
lei: a) expressamente determina; b) 
emprega conceitos jurídicos 
indeterminados. No segundo caso, é a área 
cinzenta, zona de indeterminação. 
GERAIS INDIVIDUAIS 
Destinatários indeterminados. Destinatários certos. 
INTERNOS EXTERNOS 
Âmbito da administração pública. Âmbito fora da administração pública. 
SIMPLES COMPLEXO COMPOSTO 
Decorre de uma única 
manifestação de vontade. 
Está completo com essa só 
manifestação, não 
dependendo de outra, 
concomitantes ou 
posteriores, para que seja 
considerado perfeito. 
Necessita, para sua 
formação, da manifestação 
de vontade de dois ou mais 
diferentes órgãos ou 
autoridades. Ex: Regime de 
tributação especial, o qual, 
necessita de aprovação de 
vários Ministros. 
O conteúdo resulta da 
manifestação de vontade de 
um só órgão, mas a sua 
edição ou a produção de 
seus efeitos depende de um 
outro ato, de função 
instrumental, que pode ser 
posterior ou prévio. Ex: 
Nomeação de PGR (MSZD). 
OBS: Para o CESPE e HLM, 
esse exemplo é de ato 
complexo. 
Ato válido Ato em conformidade com o ordenamento jurídico. CAMPO DA 
VALIDADE Ato nulo Ato que possui vício insanável. 
Ato anulável Ato que possui vício sanável. 
 
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Ato 
inexistente 
Ato que possui apenas aparência de manifestação de 
vontade. 
CAMPO DA 
EXISTÊNCIA 
Ato perfeito Ato que já concluiu o seu ciclo, suas etapas de formação. 
Ato eficaz Ato que já está disponível para a produção de seus efeitos. CAMPO DA 
EFICÁCIA Ato pendente Ato perfeito, porém ineficaz, posto que sujeito a alguma 
condição. 
Ato exaurido Ato que já produziu todos os seus efeitos. 
 
REQUISITOS DE VALIDADE OU ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO (COM BASE NA 
LAP) 
 MÉRITO ADMINISTRATIVO - Ato. 
Discric. 
COMPETÊNCIA FINALIDADE FORMA MOTIVO OBJETO 
Poder legal 
conferido ao 
agente público 
para o 
desempenho 
específico das 
atribuições do 
cargo. Quando o 
agente atua 
fora, ocorre 
abuso de poder, 
na modalidade 
excesso de 
poder. Em 
determinados 
casos, é passível 
de 
convalidação: a) 
quando não for 
vício 
relacionado a 
matéria; b) 
quando não for 
competência 
exclusiva. 
Os conceitos de 
delegação e 
Elemento 
vinculado. Pode 
ser geral: 
satisfação do 
interessa 
público; ou 
específica: 
objetivo direto. 
O desrespeito 
gera a nulidade, 
havendo o 
abuso de poder, 
na modalidade 
desvio de 
poder. São duas 
as espécies de 
desvio: a) 
finalidade 
alheia ao 
interesse 
público; b) ato 
condizente com 
o interesse 
público, mas 
cuja a finalidade 
é diversa (ex: 
remoção como 
Modo de 
exteriorização 
do ato 
administrativo. 
Para doutrina 
tradicional, 
trata-se de 
elemento 
vinculado. Para 
a moderna, é 
preciso 
diferenciar: a) 
quando a lei não 
prevê forma 
específica: será 
discricionário 
(todavia, 
necessário o 
mínimo de 
segurança 
jurídica); b) 
quando a lei 
prevê forma 
específica: será 
vinculado. No 
primeiro caso, 
será possível a 
Causa imediata 
do ato 
administrativo. 
Pressuposto de 
fato e de direito 
que enseja a 
prática do ato. 
Nos atos 
vinculados, o 
motivo 
determinará a 
realização do 
ato; nos atos 
discricionário, o 
motivo 
autorizará a 
realização do 
ato. O vício de 
motivo acarreta 
a nulidade do 
ato. São duas as 
modalidades de 
vícios: a) motivo 
inexistente; b) 
motivo 
ilegítimo. OBS: 
Não confundir 
Conteúdo 
material do ato. 
É o efeito 
jurídico 
imediato que o 
ato produz. 
Obs: Nos atos 
vinculados, 
motivo e objeto 
são vinculados; 
nos atos 
discricionários, 
motivo e objeto 
são 
discricionários. 
 
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avocaçãoestão 
diretamente 
ligados a 
competência 
(Lei 9.784, arts. 
11 a 14). 
punição). O 
vício de 
finalidade 
jamais pode ser 
convalidado. 
convalidação. A 
motivação 
integra a forma 
do ato, quando 
a lei assim 
exigir. Por fim, 
nem sempre o 
ato será escrito. 
com a 
MOTIVAÇÃO 
(FORMA). Todo 
ato possui 
motivo, nem 
todo ato possui 
motivação. 
Relaciona-se 
com a teoria dos 
motivos 
determinantes: 
vinculação aos 
motivos que 
foram expostos, 
sob pena de 
nulidade. 
 
O Poder Judiciário, no exercício de função jurisdicional, nunca vai adentrar ao mérito 
administrativo para dizer se o ato foi conveniente e oportuno, substituindo a administração 
nessa análise. Isso seria controle de mérito, pelo Judiciário, de atos administrativos de outro 
Poder, o que nosso ordenamento jurídico não permite (ofende o princípio da separação dos 
poderes). O Judiciário deve se limitar a controlar a legalidade do exercício da 
discricionariedade pela administração, mas não substituí-la no juízo de conveniência e 
oportunidade, vale dizer, no juízo de mérito. 
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
Presunção de 
legitimidade 
Imperatividade Autoexecutoriedade Tipicidade 
Presente em todos. 
Legitimidade 
Veracidade 
Presente em alguns. 
Poder Extroverso 
Presente em alguns. 
Decorre da lei. 
Situações de 
urgência 
O ato administrativo 
deve corresponder a 
figuras previstas em 
lei. Segurança 
Jurídica 
 
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVO 
 DESFAZIMENTO VOLITIVO 
ANULAÇÃO REVOGAÇÃO CASSAÇÃO 
EX TUNC EX NUNC Extinção decorrente do 
descumprimento do seu 
beneficiário de certos 
requisitos. 
 
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A administração pode anular seus próprios atos quando 
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não 
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
judicial. 
 
 OUTRAS HIPÓTESES (AUSÊNCIA DE VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO) 
 Extinção natural 
 Extinção subjetiva 
 Extinção objetiva 
 Caducidade – nova legislação impeditiva 
 Contraposição – surgimento de um novo ato com efeitos contrários ao 
anterior. 
 
CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 Condições: 
o Defeito sanável 
o Ato não acarretar leão ao interesse público 
o Ato não acarretar prejuízo a terceiro 
 Defeitos sanáveis: 
o Competência quanto à pessoa 
o Vício de forma que não seja essencial ao ato 
 A convalidação é um ATO DISCRICIONÁRIO que pode recair tanto sobre ATOS 
VINCULADOS como sobre ATOS DISCRICIONÁRIOS. Isso porque o que será 
analisado são os requisitos de COMPETÊNCIA E FORMA. Não se pode confundir 
com o CONTROLE DE MÉRITO (motivo e objeto). Controle de mérito pode resultar 
em REVOGAÇÃO, o que difere de ANULAR ou CONVALIDAR um ato. 
 
ANULAÇÃO REVOGAÇÃO CONVALIDAÇÃO 
Retirada de atos inválidos, 
com vícios, ilegais. 
Retirada de atos válidos, 
sem quaisquer vícios. 
Correção de atos com vícios 
sanáveis, desde que tais atos 
não tenham acarretado 
lesão ao interesse público 
nem prejuízo a terceiro. 
Opera retroativamente, 
resguardados os efeitos já 
produzidos perante 
terceiros de boa-fé. 
Efeitos prospectivos, não é 
possível revogar atos que já 
tenham gerado direito 
adquirido. 
Opera retroativamente. 
Corrige o ato, tornando 
regulares os seus efeitos, 
passados e futuros. 
 
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Pode ser efetuada pela 
administração, de ofício ou 
provocada, ou pelo 
Judiciário, se provocado. 
Só pode ser efetuada pela 
própria administração que 
praticou o ato. 
Só pode ser efetuada pela 
própria administração que 
praticou o ato. 
Pode incidir sobre atos 
vinculados e discricionários, 
exceto sobre o mérito 
administrativo. 
Só incide sobre atos 
discricionários (não existe 
revogação de ato vinculado). 
Pode incidir sobre atos 
vinculados e discricionários. 
A anulação de ato com vício 
insanável é um ato 
vinculado. A anulação de 
ato com vício sanável que 
fosse passível de 
convalidação é um ato 
discricionário. 
A revogação é um ato 
discricionário. 
A convalidação é um ato 
discricionário. Em tese, a 
administração pode optar 
por anular o ato, mesmo que 
ele fosse passível de 
convalidação. 
 
Obs: CONVALIDAÇÃO POR OMISSÃO: hipótese de decadência do direito de anular 
determinado ato. 
 
 
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07 - PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
PODERES CARACTERÍSTICAS 
VINCULADO Liberdade mínima ou inexistente de atuação. 
DISCRICIONÁRIO Existe uma margem de liberdade considerável (mérito administrativo). 
HIERÁRQUICO Decorre da subordinação existente dentro de um mesmo órgão 
(relação vertical). Não se pode confundir com a relação de vinculação 
(controle finalístico da administração indireta). 
DISCIPLINAR Poder de: a) punir as infrações cometidas pelos servidores públicos e; 
b) punir os particulares ligados à administração por um vínculo jurídico 
específico (vínculo específico). Não se confunde com o jus puniendi, 
nem com o poder de polícia (vínculo geral). Obs: Aplicar a punição não 
é um ato discricionário. Todavia, na análise de qual será a punição, 
existe certa discricionariedade. 
REGULAMENTAR  Decretos regulamentares – regra geral 
 Decretos autônomo – exceção (art. 84, IV CF) 
 Decretos delegados ou autorizados – discricionariedade técnica – 
ANATEL 
o Doutrina tradicional – inconstitucional (separação de poderes) 
o Doutrina moderna – constitucional (impossível ao legislador 
colocar na lei detalhes técnicos) 
DE POLÍCIA  Poder que dispõe a administração pública para condicionar ou 
restringir o uso de bens e o exercício de direitos ou atividades pelo 
particular, em prol do bem-estar da coletividade. 
 É uma atividade jurídica do estado, diferente das atividades sociais 
do Estado e da atividade de polícia judiciária. 
 Tipos: 
o Originário – Administração direta. 
o Delegado – o correto seria “outorgado”, pois relaciona-se com 
a descentralização por serviços. Administração indireta. 
o Preventivo – licença (vinculado) e autorização (discricionário). 
o Repressiva. 
 Sanções: 
o Existe certa margem de discricionariedade, o que enseja o 
controle judicial em função dos princípios da razoabilidade e 
da proporcionalidade: a) os meios devem ser adequados aos 
fins; b) a intensidade da sanção deve corresponder a gravidade 
da conduta; c) o benefício a coletividade em virtude da sanção 
deve ser maior que o seu aspecto negativo. 
 
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 Atributos (nem sempre presente em todos): 
o Discricionariedade 
o Autoexecutoriedade 
o Coercibilidade 
 Está sujeito à prescrição e as hipóteses de suspensão e interrupção. 
ABUSO DE PODER 
O exercício de poderes administrativos se justifica na estrita medida em que sejam 
necessários. Representa uma violação ao princípio da supremacia do interesse público, 
um verdadeiro desvirtuamento de seu escopo, o desempenho dos poderes 
administrativos sem observância dos direitose garantias fundamentais constitucionais – 
com destaque para o devido processo legal – bem como dos princípios jurídicos das 
prerrogativas conferidas pelo ordenamento jurídico à administração pública caracteriza, 
genericamente, o denominado abuso de poder. 
EXCESSO DE PODER (COMPETÊNCIA) DESVIO DE PODER (FINALIDADE) 
Admite convalidação no caso de vício de 
competência quando a pessoa, desde que 
não seja exclusiva. Serão nulos quando 
violar a competência exclusiva ou for vício 
de competência quanto à matéria. 
Sempre nulos. Não admite convalidação. 
 
 
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08 - LICITAÇÕES PÚBLICAS 
 
Principais leis referentes ao tema: 
- Lei n° 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos) 
- Lei n° 10.520/2002 (Lei do Pregão) 
- Lei n° 12.462/2011 (Lei do Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC) 
- Lei n° 12.232/2010 (Lei de licitações e contratos de serviços de publicidade prestados por 
agências de propaganda) 
 
Licitação é o procedimento administrativo, utilizado pela Administração Pública e 
pelas demais pessoas indicadas pela lei, voltado a selecionar a melhor proposta, por meio de 
critérios objetivos e impessoais, para a celebração de contratos. 
A necessidade de licitar deriva dos princípios da isonomia, impessoalidade, 
moralidade e indisponibilidade do interesse público. 
De acordo com a redação atual do art. 3° da Lei n° 8.666/1993, são finalidades ou 
objetivos da licitação: a) selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração; b) 
garantir a observância do princípio da isonomia entre os licitantes25; e c) promover o 
desenvolvimento nacional sustentável26. 
A doutrina distingue objeto imediato de objeto mediato da licitação. O objeto 
imediato é a busca da melhor proposta, ao passo que objeto mediato é aquilo que a 
Administração pretende contratar, podendo ser a compra de bens móveis ou imóveis; a 
contratação de serviços (inclusive de seguro e publicidade); a realização de obras; a alienação 
de bens públicos; e a outorga de concessão e permissão de serviços públicos. 
 
Para o STJ, a adjudicação do objeto ao licitante vencedor confere “mera 
expectativa de direito de contratar, submetendo-se ao juízo de conveniência e oportunidade 
da Administração Pública a celebração do negócio jurídico” (MS 4.513). 
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL 
Conforme preceitua o art. 37, XXI, da Constituição Federal de 1988: “ressalvados 
os casos especificados na legislação27, as obras, serviços, compras e alienações serão 
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a 
todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas 
 
25 Em regra, todos que preencham os requisitos do instrumento convocatório têm direito de participar da licitação. 
26 A inclusão da promoção do desenvolvimento nacional sustentável como objetivo da licitação deu-se somente com a 
Lei n° 12.349/2010. 
27 A lei pode prever hipóteses de contratação direta (inexigibilidade, dispensa e licitação dispensada). Vide arts. 25, 24 e 
17 da Lei n° 8.666/1993. 
OBS: Mesmo após a realização da licitação, a Administração Pública não é obrigada a 
celebrar o contrato. O vencedor do procedimento licitatório possui somente expectativa 
de direito à celebração do contrato, e não direito adquirido. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências 
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das 
obrigações.”. 
 
PRESSUPOSTOS DA LICITAÇÃO 
A doutrina elenca três pressupostos do procedimento licitatório. Vejamos: 
a) Pressuposto lógico: é a pluralidade de objetos e ofertantes. Ausente este 
pressuposto, autoriza-se a contratação direta por inexigibilidade de licitação (ex.: 
aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por 
produtor, empresa ou representante comercial exclusivo. Vide art. 25, I, da Lei n° 
8.666/1993). 
b) Pressuposto jurídico: consiste na conveniência e oportunidade na realização do 
procedimento licitatório. Traduz-se na existência de interesse público em licitar. 
c) Pressuposto fático: é a existência de interessados em participar do certame 
licitatório. A ausência deste pressuposto pode gerar a dispensa de licitação quando 
verificada a hipótese do art. 24, V, da Lei n° 8.666/1993 (“quando não acudirem 
interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser repetida sem 
prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições 
preestabelecidas”). 
 
 Atenção nas nomenclaturas! - A doutrina costuma chamar de “licitação deserta” o 
procedimento licitatório para o qual não aparecem interessados em participar. 
Diferentemente, “licitação fracassada” é aquela em que há interessados no certame 
licitatório, mas que não preenchem os requisitos necessários, sendo, portanto, inabilitados 
ou desclassificados. Neste último caso, não é possível a dispensa de nova licitação, mas “a 
administração poderá fixar aos licitantes o prazo de oito dias úteis para a apresentação de 
nova documentação ou de outras propostas escoimadas das causas referidas neste artigo, 
facultada, no caso de convite, a redução deste prazo para três dias úteis” (art. 48, §3º, da Lei 
n° 8.666/1993). 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR 
Segundo o art. 22, XXVII, da Constituição Federal, compete privativamente à 
União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as suas modalidades, 
para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios. 
Observe-se que a competência privativa da União restringe-se à edição de normas 
gerais, de modo que é possível a todos os entes federados legislar sobre normas específicas, 
 
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as quais aplicar-se-ão apenas à esfera do ente que as editou. Para melhor ilustrar, veja-se o 
quadro a seguir: 
 
PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DAS LICITAÇÕES 
a) Princípio da Isonomia: deve haver tratamento igualitário a todos os licitantes. O §1º, 
I, do art. 3º da Lei n° 8.666/1993 veda o estabelecimento de “preferências ou distinções em 
razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância 
impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato”. 
Tais afirmações não inviabilizam o legislador de dispensar tratamento desigual 
àqueles que se encontram em situações fático-jurídicas de desigualdade (isonomia material) 
ou mesmo para atender a outros legítimos objetivos de matriz constitucional. 
Com base nisso, em matéria de licitações, a Lei Complementar 123/06 (arts. 42 a 
49) confere tratamento diferenciado a microempresas e empresas de pequeno porte. A 
própria Lei n° 8.666/1993, em seu art. 3º, §§5° a 11, admite a instituição de margem de 
preferência para “produtos manufaturados” e para “serviços nacionais” que atendam a 
normas técnicas brasileiras, assim como para bens e serviços produzidos ou prestados por 
empresas que comprovem cumprimento de reserva de cargos prevista em lei para pessoa 
com deficiênciaou para reabilitado da Previdência Social e que atendam às regras de 
acessibilidade previstas na legislação. 
b) Princípio da competitividade: a licitação deve buscar a melhor proposta, a mais 
vantajosa para o Poder Público. É por meio da competição que se alcançará esse objetivo. 
 
28 Com base no exposto, o STF já entendeu que, ainda que editadas pela União no bojo da Lei Geral de Licitações e 
Contratos Administrativos, algumas normas presentes na Lei n° 8.666/1993 não são gerais, aplicando-se somente à 
Administração Pública Federal (ex.: art. 17, I, “b”, e II, “b”). Para a Suprema Corte, tratavam-se de comandos específicos, 
não detendo caráter nacional, mas tão somente federal. Vide ADI 927 MC/RS, Pleno, Min. Rel. Carlos Veloso, DJ 
11/11/1994. 
O STF (Info 838) declarou a inconstitucionalidade de lei estadual que exija Certidão negativa de Violação aos Direitos do 
Consumidor dos interessados em participar de licitações e em celebrar contratos com órgãos e entidades estaduais. Esta 
lei é inconstitucional porque compete privativamente à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratos (art. 
22, XXVII, da CF/88). 
 
UNIÃO: competência privativa para elaborar normas gerais (nacionais), aplicáveis a todos 
os entes federados. 
 
 
UNIÃO, ESTADOS, DF e MUNICÍPIOS: competência autônoma para editar normas 
específicas (federais, estaduais, distritais e municipais), para atender às suas 
peculiaridades, respeitadas as normas gerais. As normas que derivam desta competência 
específica aplicam-se apenas à esfera federativa que as editou28. 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
c) Princípio da vinculação ao instrumento convocatório: o Poder Público e os licitantes, 
além de obedecerem à lei, devem observar as normas e condições presentes no instrumento 
convocatório29. 
 
 
 
d) Princípio do julgamento objetivo: o julgamento das propostas deve pautar-se em 
critérios objetivos, predefinidos no instrumento convocatório. 
e) Princípio da inalterabilidade do edital: em regra, o edital não pode ser modificado 
após sua publicação. Porém, caso se faça necessária a alteração, é obrigatório que a ela se dê 
ampla publicidade e que se devolvam os prazos em caso de licitantes prejudicados (por ex.: 
se a modificação prejudicar a formulação das propostas, deve ser reaberto o prazo para 
apresentá-las). 
f) Princípio do sigilo das propostas: “a abertura dos envelopes contendo a 
documentação para habilitação e as propostas será realizada sempre em ato público 
previamente designado, do qual se lavrará ata circunstanciada, assinada pelos licitantes 
presentes e pela Comissão.” (art. 43, §1º, da Lei n° 8.666/1993). Deste modo, é vedada a 
quebra do sigilo das propostas antes do momento procedimental adequado, qual seja, a data 
marcada para a abertura dos envelopes. 
g) Princípio da vedação à oferta de vantagens: “Não se considerará qualquer oferta de 
vantagem não prevista no edital ou no convite, inclusive financiamentos subsidiados ou a 
fundo perdido, nem preço ou vantagem baseada nas ofertas dos demais licitantes” (art. 44, 
§2°, da Lei n° 8.666/1993). 
h) Princípio da obrigatoriedade: o Estado é obrigado a licitar, salvo as exceções legais. 
i) Princípio do formalismo procedimental: as regras do procedimento licitatório são 
definidas em lei (o procedimento é formal), não cabendo ao administrador público dispor de 
modo contrário. Vale lembrar que, segundo doutrina e jurisprudência, o descumprimento de 
formalidades só levará à decretação de nulidade se houver comprovação do prejuízo30. 
j) Princípio da adjudicação compulsória: a Administração deve atribuir o objeto da 
licitação ao vencedor do certame. Ou seja, se for celebrar o contrato, o Poder Público deve 
fazê-lo com aquele que se sagrou vencedor na licitação. 
 
TIPOS DE LICITAÇÃO 
Os tipos de licitação variam de acordo com o critério utilizado para a definição da 
melhor proposta, podendo ser: a) menor preço; b) melhor técnica (ver art. 46, §1°, da Lei n ° 
8.666/1993): utilizado exclusivamente para serviços de natureza predominantemente 
 
29 Deriva deste princípio a máxima: “O edital é a lei da licitação”. 
30 O postulado pas de nullité sans grief (não há nulidade sem prejuízo) aplica-se ao procedimento licitatório. 
Lei n° 8.666/1993: Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e 
condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
intelectual; c) técnica e preço (ver art. 46, §2°, da Lei n ° 8.666/1993): utilizado 
exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual; d) maior lance ou 
oferta: critério utilizado para a modalidade leilão. 
É importante dizer que o art. 45, §5º da Lei n° 8.666/1993 veda a utilização de 
outros tipos de licitação não previstos na lei. 
Observe-se que para a contratação de bens e serviços de informática adota-se 
obrigatoriamente o tipo de licitação técnica e preço, permitido o emprego de outro tipo de 
licitação nos casos indicados em decreto do Poder Executivo. 
COMISSÃO DE LICITAÇÃO 
De acordo com o art. 51 da Lei n° 8.666/1993, a comissão de licitação deve ser 
composta por, no mínimo, 3 membros, sendo pelo menos 2 (dois) deles servidores 
qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração 
responsáveis pela licitação31. 
A comissão poderá ser especial, quando destinada a um certame específico, ou 
permanente, quando responsável por todas as licitações do órgão durante o período de sua 
investidura32. 
Ademais, registre-se que os membros das Comissões de licitação responderão 
solidariamente por todos os atos praticados pela Comissão, salvo se posição individual 
divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em 
que tiver sido tomada a decisão. 
MODALIDADES LICITATÓRIAS 
As modalidades licitatórias correspondem aos diferentes ritos previstos na 
legislação para o processamento do certame licitatório. A doutrina elenca sete modalidades: 
I) concorrência (Lei n° 8.666/1993); II) tomada de preços (Lei n° 8.666/1993); III) convite (Lei 
n° 8.666/1993); IV) concurso (Lei n° 8.666/1993); V) leilão (Lei n° 8.666/1993); VI) consulta 
(Lei n° 9.472/1997); e VII) pregão (Lei n° 10.520/2002). Ressalte-se que: 
 
 
 
 
Com isso, o legislador vedou que o administrador público seguisse ritos 
procedimentais distintos dos previstos em lei. Tal proibição, por óbvio, não impediu que 
outras leis viessem a disciplinar novas modalidades (ex.: Lei do Pregão, Lei do RDC). 
6.1 Características das modalidades 
 
31 No caso de convite, a Comissão de licitação, excepcionalmente, nas pequenas unidades administrativas e em face da 
exiguidade de pessoal disponível, poderá ser substituída por servidor formalmente designado pela autoridade 
competente. (Lei n° 8.666/1993 - art. 51, §1º). 
32 A investidura dos membros de comissão permanente não excederá a 1 (um) ano, vedada a recondução da totalidade 
de seus membros para a mesma comissão no período subsequente (Lei n° 8.666/1993, art. 51, §4º). 
Lei n° 8.666/1993 - Art, 22, § 8o É vedada a criação de outras 
modalidades de licitação ou a combinação das referidas 
neste artigo. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Concorrência: modalidade de licitação entre quaisquer interessados33, utilizada 
para objetos de grande vulto econômico, obrigatória para obras e serviços de engenharia de 
valor acima de R$3.300.000,00 (Decreto 9.412/2018) e para compras e outros serviços de 
valor superior a R$1.430.000,00(Decreto 9.412/2018). O intervalo mínimo entre a publicação 
do edital e a data de entrega das propostas34 é de 45 dias corridos quando o contrato a ser 
celebrado contemplar o regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo 
melhor técnica ou técnica e preço, ou 30 dias corridos quando for do tipo menor preço. 
Independente do valor, a concorrência é obrigatória para: 
a) compras e alienações de imóveis (exceto para as alienações de imóveis da 
administração pública cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação 
em pagamento, quando será possível adotar concorrência ou leilão); 
b) concessões de direito real de uso; 
c) licitações internacionais (exceto se o órgão ou entidade dispuser de cadastro 
internacional de fornecedores, quando será possível, caso compatível o valor do objeto, 
adotar a tomada de preços. Já se não houver fornecedor do bem ou serviço no País, será 
possível, caso compatível o valor do objeto, adotar o convite); 
d) contratos de empreitada integral35; 
e) concessões de serviços públicos; 
f) registro de preços. 
 
 
Regra geral, a sequência de fases das modalidades licitatórias segue o padrão da 
concorrência36. Neste sentido, pode-se falar em duas grandes etapas: fase interna e fase 
externa. 
A fase interna abrange os atos anteriores à publicação do edital, como, por 
exemplo: indicação da necessidade de contratação; estimativa do valor da contratação; 
autorização de despesa (vide art. 16 da LC 101/2000); designação da comissão de licitação; 
elaboração das minutas do instrumento convocatório e do contrato e a respectiva análise 
 
33 Lei n° 8.666/1993 – Art. 22, § 1o Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase 
inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para 
execução de seu objeto. 
34 Quando se fala em intervalo mínimo, trata-se do menor período de tempo admissível para a apresentação das 
propostas, de modo que o instrumento convocatório não pode prever lapso menor que o de intervalo mínimo. Desta 
forma, nada obsta que estipule prazo superior ao legalmente definido como de intervalo mínimo. 
35 Celebra-se contrato de empreitada integral “quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, 
compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada 
até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para 
sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para 
que foi contratada”. (Lei n° 8.666/1993, art. 6°, VIII, “e”) 
36 O procedimento da concorrência é praticamente o mesmo da tomada de preços. Já o convite, a partir da classificação, 
também segue o mesmo procedimento. 
Fases da concorrência 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
jurídica37; realização de projeto básico e executivo (quando se tratar da contratação de obras 
e serviços); audiência pública (no caso do art. 39 da Lei de Licitações); autorização legislativa 
(quando se tratar de alienação de bens imóveis da Administração – art. 17, I, da Lei n 
8.666/1993). 
A fase externa compreende basicamente 5 etapas: a) publicação do instrumento 
convocatório; b) habilitação; c) classificação e julgamento; d) homologação; e e) 
adjudicação. Para melhor ilustrar, vejamos o esquema que se segue: 
 
O edital, que deverá conter os requisitos expostos no art. 40 da Lei n° 8.666/1993, 
poderá ser impugnado administrativamente por qualquer cidadão em razão de ilegalidade, o 
que deverá ser feito até 5 dias úteis antes da data fixada para a abertura dos envelopes de 
habilitação, cabendo à Administração julgar e responder à impugnação em até 3 dias úteis. 
Decairá deste direito o licitante que não o fizer até o segundo dia útil que anteceder a 
abertura dos envelopes. 
Por sua vez, a habilitação é fase em que se exige dos licitantes documentação 
relativa a: 1) habilitação jurídica; 2) qualificação técnica; 3) qualificação econômico-
financeira; 4) regularidade fiscal e trabalhista; e 5) cumprimento do disposto no inciso 
XXXIII do art. 7o da Constituição Federal38. 
Aquele que não atender as exigências da fase de habilitação será excluído da 
competição. Segundo o §4º do art. 41 da Lei n° 8.666/1993, “a inabilitação do licitante 
importa preclusão do seu direito de participar das fases subsequentes”. 
É importante esclarecer que, após a fase de habilitação, o licitante não pode mais 
desistir da proposta formulada, salvo por justo motivo decorrente de fato superveniente e 
aceito pela comissão. 
Em caso de inabilitação, é cabível recurso com efeito suspensivo no prazo de 5 
dias úteis. 
Caso todos os licitantes sejam inabilitados, o órgão responsável pelo certame 
poderá fixar aos licitantes prazo de 8 dias úteis para a apresentação de nova documentação 
isenta das causas que deram margem à inabilitação. 
Já a classificação é a fase de julgamento das propostas, momento em que a 
comissão analisa a compatibilidade das ofertas com os requisitos exigidos no edital e as 
classifica à luz do critério de julgamento adotado. 
 
37 Lei n° 8.666/1993 – art. 38, parágrafo único: As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, 
convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração. 
38 CF/1988 - Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição 
social: XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a 
menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze anos. 
Instrumento 
convocatatório Habilitação Julgamento 
(classificação) Homologação Adjudicação
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Atenção! 
Serão desclassificadas: a) as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório 
da licitação; e b) propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços 
manifestamente inexequíveis, assim considerados aqueles que não venham a ter 
demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos 
insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade são 
compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições estas necessariamente 
especificadas no ato convocatório da licitação. 
 
Em igualdade de condições, como critério de desempate, será assegurada 
preferência, sucessivamente, aos bens e serviços: a) produzidos no País; b) produzidos ou 
prestados por empresas brasileiras; c) produzidos ou prestados por empresas que invistam 
em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País; d) produzidos ou prestados por 
empresas que comprovem cumprimento de reserva de cargos previstado país. 
 
Concordância prática ou harmonização 
Muito usado pelo STF. Visa solucionar o conflito entre direitos fundamentais. 
 
Justeza 
O intérprete não pode alterar as competências já previstas na Constituição. 
 
Eficiência ou Máxima Efetividade 
O intérprete deve buscar a máxima eficácia possível do texto constitucional. 
 
 
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Força Normativa da Constituição (Konrad Hesse) 
O intérprete deve buscar a maior longevidade da Constituição. Deve-se 
evitar um número excessivo de reformas constitucionais. 
 
Supremacia da Constituição 
As leis devem ser interpretadas de acordo com a Constituição, e não o 
contrário. 
 
Presunção da constitucionalidade das leis e atos normativos 
Via de regra, as leis e atos normativos presumem-se constitucionais. Decorre 
da segurança jurídica. 
 Essa presunção é relativa (juris tantum) 
 Existe uma ação cujo objetivo é transforma a presunção relativa de 
constitucionalidade em presunção absoluta (Ação Declaratória de 
Constitucionalidade - ADC – art, 102, I, “a”). 
 
Razoabilidade (norte-americano) 
Origina-se com o devido processo legal, que se divide em dois: 
 Processual (soma dos direitos e garantias aplicados ao processo). 
 Substantivo ou material (se o ato do poder público não for razoável 
será inconstitucional). 
 
PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE = DEVIDO PROCESSO LEGAL MATERIAL 
 
Exemplos no STF: 
 Lei amazonense que concedia 1/3 de férias para os aposentados 
 Lei matogrossense que criou a “bolsa estupro” 
 
Proporcionalidade (alemã) 
Visa a examinar a constitucionalidade das limitações feitas às normas 
constitucionais. 
 
 Art. 5º, LV, CF (ampla defesa) x lei 11.900/09 (interrogatório por 
videoconferência) 
 
Requisitos: 
 
 Adequação 
 Necessidade 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 Proporcionalidade em sentido estrito 
 
 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
02 - ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
 
Forma de Estado: Existem basicamente duas formas de Estado, o Estado unitário e o Estado 
federado. No Estado unitário, todo o Poder é centralizado. Na federação há uma 
descentralização do Poder. 
 
O Estado unitário pode ser unitário puro, unitário descentralizado administrativamente e o 
descentralizado administrativa e politicamente. No unitário puro a centralização é total. No 
segundo, o centro continua tomando todas as decisões, mas há uma descentralização da 
execução das tarefas. Já no descentralizado administrativa e politicamente existe a 
descentralização da tomada de algumas decisões juntamente com a execução de tarefas. Este 
é o que está mais próximo da federação, mas com ela não se confunde, pois nessas as 
unidades são efetivamente descentralizadas e autônomas. 
 
Na confederação ocorre uma reunião de Estados soberanos, que mantém seu direito de 
secessão. 
 
Na federação por agregação há uma abdicação da soberania, mas preserva-se a autonomia. 
No Estado brasileiro ocorreu o inverso, se formou por desagregação, foi um movimento 
centrífugo. 
 
Características da Federação: 
 
 Na federação os entes são dotados de autonomia com fonte de renda própria. 
 O vínculo que se forma na federação é indissolúvel. Logo é vedada a secessão. 
 Possui Constituição rígida e uma repartição de competências. 
 Existência de um Tribunal com atribuições constitucionais para dirimir os conflitos 
entre os entes. 
 Os Estados possuem uma constituição própria. Há um constitucionalismo dual, com a 
existência de uma Constituição Federal e uma Estadual. 
 Participação dos entes no Poder Legislativo central, que no caso brasileiro é o Senado 
Federal. 
 Existência da possibilidade da ocorrência de intervenção, visando a preservação do 
pacto federativo. 
 
Espécies de federação: 
 
 Por agregação e por desagregação já explicado. Ver itens acima. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 Federação simétrica e assimétrica: Na simétrica há uma identidade entre os entes da 
federação. Já na assimétrica existem grandes diferenças/diversidade entre os entes. 
 Federação dual e cooperativa: Na dual há uma rígida divisão de tarefas entre os entes. 
Já na cooperativa há competências compartilhadas. Logo, existe uma repartição 
vertical. Na CF/88 há a presença das duas espécies. 
 
Constituição Federal de 1988 
 
A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios 
e do Distrito Federal. Esta República é o Estado federal que é dotado de soberania, já União, 
Estados, DF e Municípios são os entes da federação e são dotados de autonomia. Nesse 
sentido observa-se o Art. 1º e 18 da CF: 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 
de Direito e tem como fundamentos: 
I - a soberania; 
II - a cidadania 
III - a dignidade da pessoa humana; 
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
V - o pluralismo político. 
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil 
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição. 
 
Tríplice capacidade: Assegura autonomia aos entes da federação e se expressa na auto-
organização, autogoverno e autoadministração. 
 
A auto-organização se expressa através da elaboração das Constituições Federal, Estadual e 
Lei Orgânica. O STF fixou entendimento de que a Lei Orgânica do Distrito Federal é 
equiparada à Constituição de Estado. Ou seja, é a capacidade dos entes da federação para 
estabelecerem seu próprio estatuto político e suas leis. 
 
O autogoverno se manifesta pela eleição dos representantes pelos cidadãos. Logo é a 
capacidade de dispor sobre seus poderes e seus agentes políticos. 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Na autoadministração, se manifesta as competências tributárias e administrativas. Ou seja, é 
a capacidade de realizar a atividade administrativa, a prestação de serviços públicos e a 
capacidade de gerar e gerir recursos. 
 
Territórios: O território não é ente da federação, pois não possui a tríplice capacidade. Sua 
natureza jurídica é de extensão administrativa da União. É chamado de Autarquia territorial. 
O território pode se dividir em municípios. 
 
Distrito Federal: É uma entidade federativa. Não pode se dividir em municípios nos termos 
do Art. 32 da Constituição Federal. O Judiciário, MP, Polícia e corpo de bombeiros são 
mantidos e organizados pela União. 
 
Criação de Estados e Municípios: 
 
Art. 18. A organização político-administrativaem lei para pessoa 
com deficiência ou para reabilitado da Previdência Social e que atendam às regras de 
acessibilidade previstas na legislação. 
Já o tratamento favorecido às microempresas e empresas de pequeno porte (LC 
123/06) materializa-se no chamado “empate ficto”, que ocorre quando as propostas 
apresentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte são iguais ou até 10% 
superiores à proposta mais bem classificada (no pregão, este percentual é de 5%), situação 
em que a ME ou EPP mais bem classificada poderá apresentar proposta de preço inferior 
àquela considerada vencedora do certame, hipótese em que será adjudicado em seu favor o 
objeto licitado39. 
Por fim, realizada a classificação e divulgado o resultado do julgamento, abre-se 
prazo de 5 dias úteis para a interposição de recursos com efeito suspensivo. 
A homologação é o ato administrativo que atesta a validade do procedimento e 
confirma o interesse na contratação. Será homologado o procedimento quando não for o 
caso de anulação (vício de legalidade) ou revogação (vício de conveniência e oportunidade). 
Segundo art. 49 da Lei n° 8.666/1993, a autoridade competente somente poderá 
revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente 
devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-
la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e 
devidamente fundamentado. 
A adjudicação é o ato final do procedimento licitatório por meio do qual a 
Administração atribui ao licitante vencedor o objeto da licitação. Ela produz dois efeitos 
primordiais: 1) gera o direito do vencedor de não ser preterido na celebração do contrato; e 
2) permite a liberação dos licitantes vencidos. 
 
39 Segundo Orientação Normativa n° 7 da AGU: o tratamento favorecido de que tratam os arts. 43 a 45 da Lei 
Complementar nº 123, de 2006, deverá ser concedido às microempresas e empresas de pequeno porte 
independentemente de previsão editalícia. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
De todo modo, ultrapassados 60 dias da data de apresentação das propostas sem 
convocação para celebrar o contrato, ficam dispensados os licitantes de cumprir com as 
ofertas realizadas. 
Por último, registre-se que é facultado à Administração, quando o convocado não 
assinar o termo de contrato ou não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e 
condições estabelecidos, convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, 
para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas condições propostas pelo primeiro classificado, 
inclusive quanto aos preços atualizados de conformidade com o ato convocatório, ou revogar 
a licitação. 
 
Tomada de preços: modalidade de licitação entre interessados devidamente 
cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o 
terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária 
qualificação. É modalidade apropriada para objetos de vulto intermediário, destinando-se à 
contratação de obras e serviços de engenharia no valor de até R$3.300.000,00(Decreto 
9.412/2018), bem como a compras e outros serviços de até R$1.430.000,00(Decreto 
9.412/2018). O intervalo mínimo entre a publicação do edital e a data de entrega das 
propostas é de 30 dias corridos quando a licitação for do tipo melhor técnica ou técnica e 
preço, ou 15 dias corridos quando for do tipo menor preço. 
Convite: é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao 
seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 
(três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento 
convocatório (carta-convite)40 e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente 
especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e 
quatro) horas da apresentação das propostas. O prazo mínimo até o recebimento das 
propostas é de 5 dias úteis. 
 
O convite é utilizado para objetos de pequeno vulto econômico, destinando-se à 
contratação de obras e serviços de engenharia no valor de até R$330.000,00(Decreto 
9.412/2018), bem como a compras e outros serviços de até R$176.000,00(Decreto 
9.412/2018). 
 
40 O instrumento convocatório do convite não é o edital, mas a carta-convite. 
Obs: Quando, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, for 
impossível a obtenção do número mínimo de licitantes (três), essas circunstâncias 
deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição do convite. (Lei 
n° 8.666/1993 – art. 22, §7º) 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 
Atenção! 
 
Concurso: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha 
de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou 
remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na 
imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias. No concurso, o 
julgamento será feito por uma comissão especial integrada por pessoas de reputação ilibada 
e reconhecido conhecimento da matéria em exame, servidores públicos ou não. 
 
Leilão: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de 
bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou 
penhorados, ou para a alienação de bens imóveis da administração pública cuja aquisição 
haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, caso em que será 
possível adotar concorrência ou leilão. Vence aquele que oferecer o maior lance ou oferta, 
igual ou superior ao valor da avaliação. O intervalo mínimo entre a publicação do 
instrumento convocatório e a entrega dos envelopes é de 15 dias corridos. 
 
Consulta: surgiu como modalidade exclusiva da ANATEL na Lei n° 9.472/1997, mas 
foi estendida às demais agências reguladoras41 pelo art. 37 da Lei n° 9.986/2000. Não se aplica 
às contratações de obras e serviços de engenharia, mas apenas ao fornecimento de bens e 
serviços que não sejam comuns, já que os comuns devem ser adquiridos por meio de pregão 
(art. 55 c/c art. 58 da Lei n° 9.472/1997). O procedimento da consulta é definido por atos 
normativos expedidos por cada agência reguladora, devendo seguir os parâmetros 
delineados nos incisos do art. 55 da Lei n° 9.472/1997. 
 
Pregão: disciplinado pela Lei n° 10.520/2002, é modalidade licitatória válida para 
todos os entes federativos, utilizado para a aquisição de bens e serviços comuns. 
 
41Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências Reguladoras poderá se dar nas modalidades de 
consulta e pregão, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento próprio. 
Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações referentes a obras e serviços de engenharia, cujos 
procedimentos deverão observar as normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública. 
Nos casos em que couber convite, a Administração poderá utilizar a tomada de 
preços e, em qualquer caso, a concorrência. (art. 23, §4º, da Lei n° 8.666/1993) 
“Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste 
artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser 
objetivamentedefinidos pelo edital, por meio de especificações usuais 
no mercado.” (art. 1°, §1°, da Lei n° 10.520/2002) 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 
 
Observe-se que, pela disciplina normativa que rege o pregão, é possível concluir 
que ele não se aplica à contratação de obras e serviços de engenharia, a locações imobiliárias 
e a alienações, os quais não se enquadram como “aquisição de bens e serviços comuns”. 
A princípio, é opcional o uso do pregão. Entretanto, no âmbito federal, o art. 4º 
do Decreto n° 5.450/2005 tornou obrigatório o uso desta modalidade licitatória para a 
aquisição de bens e serviços comuns, sendo preferencial a sua utilização na forma 
eletrônica42. 
O intervalo mínimo entre a publicação do instrumento convocatório e a 
apresentação das propostas é de 8 dias úteis. 
Quanto ao procedimento, o pregão se notabiliza pela inversão de fases, já que o 
julgamento das propostas antecede a habilitação dos licitantes43. Destaque-se também que, 
no pregão, a homologação do certame é realizada após a fase de adjudicação. Para melhor 
ilustrar, observe-se a imagem a seguir: 
 
Vejamos algumas considerações sobre o rito: 
1) A Lei do Pregão estabeleceu duas etapas: a fase preparatória e a fase externa; 
2) Na fase preparatória, a autoridade competente justifica a necessidade da 
contratação e define: o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de 
aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive 
com fixação dos prazos para fornecimento. Também deve ser feito orçamento dos bens e 
serviços a serem licitados, o qual deve constar dos autos do procedimento. Ademais, são 
designados, dentre servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e a 
respectiva equipe de apoio, a qual deve ser integrada em sua maioria por servidores 
ocupantes de cargo efetivo ou emprego público; 
3) Na fase externa, convocam-se os interessados por meio de aviso contendo o 
objeto da licitação e a indicação do local, dias e horários em que poderá ser lida ou obtida a 
íntegra do edital. No dia, hora e local designados, é realizada a sessão pública para 
recebimento das propostas. Note-se que, para julgamento e classificação delas, adota-se o 
critério menor preço, observadas as exigências do edital; 
4) Deste modo, o autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preços 
até 10% superiores àquela podem fazer novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação 
 
42 Além do pregão presencial, o art. 2º, §1°, da Lei n° 10.520/2002 prevê o pregão eletrônico, entendido como aquele 
que se realiza por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação. 
43 A inversão de fases, sequência procedimental que prima pela eficiência administrativa, também é atualmente 
permitida nas concorrências destinadas à celebração de concessões de serviços públicos e de parcerias público-privadas. 
Instrumento 
convocatatório
Julgamento 
(classificação) Habilitação Adjudicação Homologação
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
do vencedor. Não havendo pelo menos 3 ofertas nestas condições, podem os autores das 
melhores propostas, até o máximo de 3, oferecer novos lances verbais e sucessivos, 
quaisquer que sejam os preços oferecidos44; 
5) Classificada a proposta em 1º lugar, caberá ao pregoeiro decidir 
motivadamente e à luz do edital a respeito da sua aceitabilidade. Em seguida, passa-se à 
análise dos documentos de habilitação do licitante vencedor; 
6) Se a oferta não for aceitável ou se o licitante desatender às exigências 
habilitatórias, o pregoeiro examinará as ofertas subsequentes e a qualificação dos licitantes, 
na ordem de classificação, e assim sucessivamente, até a apuração de uma que atenda ao 
edital, sendo o respectivo licitante declarado vencedor; 
7) Na ausência de recursos ou decididos estes, a autoridade competente fará a 
adjudicação do objeto da licitação ao licitante vencedor. Após, é homologado o pregão e o 
adjudicatário é convocado para assinar o contrato no prazo previsto em edital. 
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS 
Com base no art. 15 da Lei n° 8.666/1993 e no art. 11 da Lei n° 10.520/2002, o 
registro de preços é sistema por meio do qual a Administração Pública realiza licitação na 
modalidade concorrência ou pregão sem o fim imediato de celebrar contrato, mas tão 
somente para cadastrar preços, na perspectiva de eventual contratação posterior. Destina-
se às compras de bens e serviços rotineiros. 
A proposta vencedora fica à disposição do Poder Público, para, quando necessitar 
contratar, valer-se do registro sem precisar licitar cada compra. A validade do registro não 
pode superar 1 ano. 
Segundo o §4º do art. 15, “a existência de preços registrados não obriga a 
Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a 
utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao 
beneficiário do registro preferência em igualdade de condições”. 
“Licitação carona” 
“Licitação carona” é termo utilizado para qualificar a utilização, por uma pessoa 
jurídica ou órgão público, do registro de preços realizado por outra entidade estatal. 
Em âmbito federal, é expressamente admitida pelo art. 22 do Decreto n° 
7.892/2013: “Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, 
durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração 
pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão 
gerenciador”. 
Ainda a nível federal, o Decreto n° 7.892/2013 veda que órgãos e entidades 
federais utilizem ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade estadual, 
distrital ou municipal. Por outro lado, admite o uso de ata de registro de preços da 
 
44 Este mecanismo de lances verbais e sucessivos confere economicidade às contratações derivadas do pregão. 
 
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Administração Federal por outros entes federativos (art. 22, §§8º e 9º). Neste sentido, é o 
entendimento da AGU: 
Atenção: AGU 
Orientação Normativa 21 da AGU: É vedada aos órgãos públicos federais a adesão à ata 
de registro de preços quando a licitação tiver sido realizada pela administração pública 
estadual, municipal ou do distrito federal, bem como por entidades paraestatais. 
 
REGISTROS CADASTRAIS 
Segundo a Lei n° 8.666/1993, os órgãos e entidades da Administração Pública que 
realizem frequentemente licitações manterão registros cadastrais para efeito de habilitação, 
na forma regulamentar, válidos por, no máximo, um ano (art. 34). 
Para constar no registro cadastral, o interessado deve satisfazer as exigências 
legais de habilitação constantes no art. 27 da Lei de Licitações (habilitação jurídica, 
qualificação técnica, qualificação econômico-financeira, regularidade fiscal e trabalhista, e 
cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7o da Constituição Federal). Ademais, é 
facultado às unidades administrativas utilizarem-se de registros cadastrais de outros órgãos 
ou entidades da Administração Pública. 
CONTRATAÇÃODIRETA (SEM LICITAÇÃO) 
Conforme autorizou o constituinte, a legislação pode excepcionar a 
obrigatoriedade do dever de licitar45. São os casos de dispensa de licitação e inexigibilidade. 
A inexigibilidade ocorre nos casos em que a competição é inviável, seja porque o 
fornecedor é exclusivo, seja porque só há um objeto que atende a necessidade contratual. 
Já na dispensa de licitação, apesar de existir possibilidade de competição, deixa-
se de licitar por razões de interesse público. A doutrina costuma dividir a dispensa em duas 
hipóteses: a) licitação dispensável; e b) licitação dispensada. A licitação dispensável 
caracteriza-se pela margem de discricionariedade administrativa que a lei confere à 
autoridade competente, que pode realizar ou não o certame. Já na licitação dispensada, a 
própria lei determina que o procedimento licitatório não ocorra, sem deixar margem de 
decisão ao administrador. 
 
Casos de inexigibilidade: a Lei n° 8.666/1993, em seu art. 25, elencou 
exemplificativamente casos de inexigibilidade de licitação: 
a) “para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser 
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a 
preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado 
fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a 
 
45 Isto não acontece nas concessões e permissões de serviços públicos, hipóteses em que a CF/88 expressamente exigiu 
que sempre se realize licitação prévia (art. 175, caput). 
 
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obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas 
entidades equivalentes”46; 
b) “para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de 
natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a 
inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação”47. Esclarecendo esta hipótese, o 
Tribunal de Contas da União editou a seguinte súmula: 
 
c) “para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou 
através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela 
opinião pública”. 
De toda forma, registre-se que, havendo inviabilidade de competição, ainda que 
não expressamente prevista na Lei n° 8.666/1993, teremos caso de inexigibilidade. 
Casos de licitação dispensada: estão relacionados com a alienação de bens móveis 
e imóveis da Administração Pública. Quanto aos imóveis, temos os seguintes casos (art. 17, I, 
da Lei ° 8.666/1993): 
a) dação em pagamento; 
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração 
pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (para o 
STF, por ser norma específica, esta hipótese só se aplica à esfera federal – ADI-MC 927-3) 
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 
desta Lei; (para o STF, por ser norma específica, esta hipótese só se aplica à esfera federal 
– ADI-MC 927-3) 
d) investidura;48 
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de 
governo; 
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação 
ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou 
 
46 A respeito desta hipótese, veja-se o teor da súmula n° 255 do TCU: “Nas contratações em que o objeto só possa ser 
fornecido por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, é dever do agente público responsável pela 
contratação a adoção das providências necessárias para confirmar a veracidade da documentação comprobatória da 
condição de exclusividade”. 
47Sobre o tema, veja-se o teor da súmula nº 39 do TCU: “A inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços 
técnicos com pessoas físicas ou jurídicas de notória especialização somente é cabível quando se tratar de serviço de 
natureza singular, capaz de exigir, na seleção do executor de confiança, grau de subjetividade insuscetível de ser medido 
pelos critérios objetivos de qualificação inerentes ao processo de licitação, nos termos do art. 25, inciso II, da Lei nº 
8.666/1993”. 
48 Ver art. 17, §3°, da Lei n° 8.666/1993. 
Súmula 252 do TCU: A inviabilidade de competição para a contratação de serviços 
técnicos, a que alude o inciso II do art. 25 da Lei nº 8.666/1993, decorre da presença 
simultânea de três requisitos: serviço técnico especializado, entre os mencionados no art. 
13 da referida lei, natureza singular do serviço e notória especialização do contratado. 
 
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efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização 
fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração 
pública; 
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de 
dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração 
Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; 
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação 
ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 
250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de 
regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da 
administração pública; 
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas 
rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) 
módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização 
fundiária, atendidos os requisitos legais; 49 
Ademais, conforme art. 17, §4º, da Lei n° 8.666/1993, a doação com encargo, em 
regra, será precedida de licitação. Contudo, será dispensada a licitação em caso de interesse 
público devidamente justificado. 
Já quanto aos móveis, temos as seguintes hipóteses: 
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação 
de sua oportunidade e conveniência socioeconômica, relativamente à escolha de outra 
forma de alienação; 
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração 
Pública; (para o STF, por ser norma específica, esta hipótese só se aplica à esfera federal 
– ADI-MC 927-3) 
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação 
específica; 
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; 
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da 
Administração Pública, em virtude de suas finalidades; 
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração 
Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe. 
 
 
49 A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada 
licitação, quando o uso destinar-se:1) a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização 
do imóvel; 2) a pessoa natural que, nos termos da lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente, haja 
implementado os requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração direta sobre área ruralsituada 
na Amazônia Legal, superior a 1 (um) módulo fiscal e limitada a 15 (quinze) módulos fiscais, desde que não exceda 
1.500ha (mil e quinhentos hectares); (art. 17, §2°, da Lei° 8.666/1993). 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Casos de licitação dispensável: as hipóteses de licitação dispensável estão 
taxativamente elencadas no art. 24 da Lei n° 8.666/1993. Maria Sylvia Zanella Di Pietro divide 
os casos em 4 categorias: a) em razão do pequeno valor (art. 24, I e II); b) em razão de 
situações excepcionais (art. 24, III, IV, V, VI, VII, IX, XI, XIV, XVIII, XXVII e XXVIII); c) em razão 
do objeto (art. 24, X, XII, XV, XVII, XIX, XXI, XXV, XXIX, XXX e XXXI); e d) em razão da pessoa 
(art. 24, VIII, XIII, XVI, XX, XXII, XXIII, XXIV e XXVI). 
Nos concursos públicos, tem sido bastante comum a cobrança literal dos casos de 
licitação dispensável, motivo pelo qual se recomenda a leitura atenta de todo o art. 24 da Lei 
n° 8.666/1993. 
 
Art. 24. É dispensável a licitação: 
 
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto 
na alínea "a", do inciso I do artigo anterior (R$15.000,00), desde que não se refiram a 
parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma 
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e 
concomitantemente; 
 
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na 
alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações (R$8.000,00), nos casos previstos 
nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação 
de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; 
 
Obs: Estes percentuais serão de 20% (e os valores de R$30.000,00 e R$16.000,00) para 
compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia 
mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como 
Agências Executivas. 
 
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem; 
 
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de 
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de 
pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e 
somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa 
e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 
(cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência 
ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos; 
 
 
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V - quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não 
puder ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as 
condições preestabelecidas; 
 
VI - quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular preços ou 
normalizar o abastecimento; 
 
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente superiores 
aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos 
oficiais competentes, casos em que, observado o parágrafo único do art. 48 desta Lei e, 
persistindo a situação, será admitida a adjudicação direta dos bens ou serviços, por valor 
não superior ao constante do registro de preços, ou dos serviços; (Vide § 3º do art. 48) 
 
VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou 
serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha 
sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o 
preço contratado seja compatível com o praticado no mercado;50 
 
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurança nacional, nos casos 
estabelecidos em decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho de Defesa 
Nacional; 
 
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas 
da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua 
escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação 
prévia; 
 
XI - na contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em consequência 
de rescisão contratual, desde que atendida a ordem de classificação da licitação anterior 
e aceitas as mesmas condições oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao 
preço, devidamente corrigido; 
 
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis, no tempo 
necessário para a realização dos processos licitatórios correspondentes, realizadas 
diretamente com base no preço do dia; 
 
 
50 Orientação Normativa n° 13 da AGU: Empresa pública ou sociedade de economia mista que exerça atividade econômica 
não se enquadra como órgão ou entidade que integra a administração pública, para os fins de dispensa de licitação com 
fundamento no inc. viii do art. 24 da lei no 8.666, de 1993. 
 
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XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente 
da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à 
recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação 
ético-profissional e não tenha fins lucrativos; (Obs: este é o inciso que tem sido usado 
para fundamentar a dispensa de licitação na contratação de bancas de concurso público. 
Ex: Cespe/UnB) 
 
XIV - para a aquisição de bens ou serviços nos termos de acordo internacional específico 
aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condições ofertadas forem 
manifestamente vantajosas para o Poder Público; 
 
XV - para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de autenticidade 
certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades do órgão ou entidade. 
 
XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados de uso da 
administração, e de edições técnicas oficiais, bem como para prestação de serviços de 
informática a pessoa jurídica de direito público interno, por órgãos ou entidades que 
integrem a Administração Pública, criados para esse fim específico; 
 
XVII - para a aquisição de componentes ou peças de origem nacional ou estrangeira, 
necessários à manutenção de equipamentos durante o período de garantia técnica, junto 
ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal condição de exclusividade for 
indispensável para a vigência da garantia; 
 
XVIII - nas compras ou contratações de serviços para o abastecimento de navios, 
embarcações, unidades aéreas ou tropas e seus meios de deslocamento quando em 
estada eventual de curta duração em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas 
sedes, por motivo de movimentação operacional ou de adestramento, quando a 
exiguidade dos prazos legais puder comprometer a normalidade e os propósitos das 
operações e desde que seu valor não exceda ao limite previsto na alínea "a" do inciso II 
do art. 23 desta Lei:XIX - para as compras de material de uso pelas Forças Armadas, com exceção de materiais 
de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronização 
requerida pela estrutura de apoio logístico dos meios navais, aéreos e terrestres, 
mediante parecer de comissão instituída por decreto; 
 
XX - na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e 
de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Administração Pública, para a 
 
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prestação de serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado 
seja compatível com o praticado no mercado. 
 
XXI - para a aquisição ou contratação de produto para pesquisa e desenvolvimento, 
limitada, no caso de obras e serviços de engenharia, a 20% (vinte por cento) do valor de 
que trata a alínea “b”do inciso I do caput do art. 23; 
 
XXII - na contratação de fornecimento ou suprimento de energia elétrica e gás natural com 
concessionário, permissionário ou autorizado, segundo as normas da legislação 
específica; 
 
XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de economia mista 
com suas subsidiárias e controladas, para a aquisição ou alienação de bens, prestação ou 
obtenção de serviços, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no 
mercado. 
 
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, 
qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas 
no contrato de gestão. 
 
XXV - na contratação realizada por Instituição Científica e Tecnológica - ICT ou por agência 
de fomento para a transferência de tecnologia e para o licenciamento de direito de uso 
ou de exploração de criação protegida. 
 
XXVI – na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de 
sua administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos 
termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação. 
 
XXVII - na contratação da coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos 
urbanos recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de coleta seletiva de lixo, 
efetuados por associações ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas físicas 
de baixa renda reconhecidas pelo poder público como catadores de materiais recicláveis, 
com o uso de equipamentos compatíveis com as normas técnicas, ambientais e de saúde 
pública. 
 
XXVIII – para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no País, que 
envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional, mediante 
parecer de comissão especialmente designada pela autoridade máxima do órgão. 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
XXIX – na aquisição de bens e contratação de serviços para atender aos contingentes 
militares das Forças Singulares brasileiras empregadas em operações de paz no exterior, 
necessariamente justificadas quanto ao preço e à escolha do fornecedor ou executante e 
ratificadas pelo Comandante da Força. 
 
XXX - na contratação de instituição ou organização, pública ou privada, com ou sem fins 
lucrativos, para a prestação de serviços de assistência técnica e extensão rural no âmbito 
do Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e 
na Reforma Agrária, instituído por lei federal. 
 
XXXI - nas contratações visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3o, 4o, 5o e 20 da 
Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princípios gerais de contratação 
dela constantes. 
 
XXXII - na contratação em que houver transferência de tecnologia de produtos 
estratégicos para o Sistema Único de Saúde - SUS, no âmbito da Lei no 8.080, de 19 de 
setembro de 1990, conforme elencados em ato da direção nacional do SUS, inclusive por 
ocasião da aquisição destes produtos durante as etapas de absorção tecnológica. 
 
XXXIII - na contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para a implementação 
de cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água para consumo humano e 
produção de alimentos, para beneficiar as famílias rurais de baixa renda atingidas pela 
seca ou falta regular de água. 
 
XXXIV - para a aquisição por pessoa jurídica de direito público interno de insumos 
estratégicos para a saúde produzidos ou distribuídos por fundação que, regimental ou 
estatutariamente, tenha por finalidade apoiar órgão da administração pública direta, sua 
autarquia ou fundação em projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento 
institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão 
administrativa e financeira necessária à execução desses projetos, ou em parcerias que 
envolvam transferência de tecnologia de produtos estratégicos para o Sistema Único de 
Saúde – SUS, nos termos do inciso XXXII deste artigo, e que tenha sido criada para esse 
fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja 
compatível com o praticado no mercado. 
 
XXXV – para a construção, a ampliação, a reforma e o aprimoramento de 
estabelecimentos penais, desde que configurada situação de grave e iminente risco à 
segurança pública. 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Por fim, registre-se a natureza solidária da responsabilidade por 
superfaturamento nos casos de inexigibilidade e dispensa de licitação, nos termos do art. 
25, §2°, da Lei n° 8.666/1993: “Na hipótese deste artigo (inexigibilidade) e em qualquer dos 
casos de dispensa, se comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano 
causado à Fazenda Pública o fornecedor ou o prestador de serviços e o agente público 
responsável, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis”. 
 
REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES - RDC 
Instituído pela Lei n° 12.462/2011, o Regime Diferenciado de Contratações 
Públicas é aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização: a) dos 
Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016; b) da Copa das Confederações FIFA 2013 e da 
Copa do Mundo FIFA 2014; c) de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para 
os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350km das cidades sedes 
das competições acima citadas; d) das ações integrantes do Programa de Aceleração do 
Crescimento (PAC); e) das obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de 
Saúde – SUS; f) das obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e reforma e 
administração de estabelecimentos penais e de unidades de atendimento socioeducativo; 
g) das ações no âmbito da segurança pública; h) das obras e serviços de engenharia, 
relacionadas a melhorias na mobilidade urbana ou ampliação de infraestrutura logística; i) 
dos contratos de locação de bens móveis e imóveis, nos quais o locador realiza prévia 
aquisição, construção ou reforma substancial, com ou sem aparelhamento de bens, por si 
mesmo ou por terceiros, do bem especificado pela administração; j) das ações em órgãos e 
entidades dedicados à ciência, à tecnologia eà inovação. 
O RDC possui 4 objetivos: I) ampliar a eficiência nas contratações públicas e a 
competitividade entre os licitantes; II) promover a troca de experiências e tecnologias em 
busca da melhor relação entre custos e benefícios para o setor público; III) incentivar a 
inovação tecnológica; IV) assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e a seleção da 
proposta mais vantajosa para a administração pública. 
É importante lembrar que a opção pelo RDC (seu uso é facultativo) deverá constar 
de forma expressa do instrumento convocatório e resultará no afastamento das normas 
contidas na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, exceto nos casos expressamente previstos 
na Lei do RDC. 
Podem-se indicar como principais novidades ou características do RDC: 
1) Novos critérios de julgamento (“Art. 18. Poderão ser utilizados os seguintes 
critérios de julgamento: I - menor preço ou maior desconto; II - técnica e preço; III - melhor 
técnica ou conteúdo artístico; IV - maior oferta de preço; ou V - maior retorno econômico.”). 
2) Inversão das fases de habilitação e julgamento (similar ao pregão). Entretanto, 
mediante ato motivado e previsão no edital, é possível que se siga a sequência tradicional da 
Lei n° 8.666/1993. 
 
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3) Criação do regime de contratação integrada (art. 9°§ 1o A contratação 
integrada compreende a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a 
execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-
operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do 
objeto). 
4) Publicação do orçamento estimado: no RDC, em regra, o orçamento 
previamente estimado para a contratação será tornado público apenas e imediatamente 
após o encerramento da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos 
quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas. 
5) Fase recursal única: a regra no RDC é que a fase recursal seja única, logo após 
a habilitação do licitante vencedor. Nesta fase, serão analisados os recursos referentes ao 
julgamento das propostas ou lances e à habilitação do vencedor. De todo modo os licitantes 
que desejarem apresentar os recursos em face do ato que defira ou indefira pedido de pré-
qualificação de interessados, do ato de habilitação ou inabilitação de licitante e do 
julgamento das propostas deverão manifestar imediatamente a sua intenção de recorrer, 
sob pena de preclusão. 
6) Previsão legal de catálogo eletrônico de padronização: “O catálogo eletrônico 
de padronização de compras, serviços e obras consiste em sistema informatizado, de 
gerenciamento centralizado, destinado a permitir a padronização dos itens a serem 
adquiridos pela administração pública que estarão disponíveis para a realização de licitação”. 
(art. 33, caput, da Lei do RDC) 
7) Inclusão da eficiência e economicidade como princípios do RDC: em 
comparação aos princípios expressos na Lei n° 8.666/1993, o RDC incluiu a eficiência e a 
economicidade como princípios. 
Quanto ao procedimento do RDC, o artigo 12 da Lei n° 12.462/2011 preceitua: “O 
procedimento de licitação de que trata esta Lei observará as seguintes fases, nesta ordem: I 
- preparatória; II - publicação do instrumento convocatório; III - apresentação de propostas 
ou lances; IV - julgamento; V - habilitação; VI - recursal; e VII - encerramento”. 
Para a melhor visualização, vejamos a ilustração a seguir: 
 
Fase 
preparatória
Instrumento 
convocatório
Apresentação 
de propostas 
ou lances
Julgamento e 
classificação
Habilitação
Fase recursal 
única
Encerramento
 
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09 - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Conceito: São os ajustes celebrados pela Administração, para a consecução de fins públicos, 
mediante regime jurídico de direito público. 
Esclareça-se que o regime jurídico administrativo possui dois fundamentos. Primeiro, o 
princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, cuja consequência é 
o aparecimento de prerrogativas para a Administração. Segundo, o princípio da 
indisponibilidade do interesse público, tendo como consequência o aparecimento de 
sujeições e limites à Administração. 
Nos contratos administrativos se destacam as prerrogativas contratuais. A Administração tem 
poderes, fazendo com que esta possua uma posição de proeminência em relação ao 
contratado. Estas prerrogativas são chamadas de cláusulas exorbitantes. Tais cláusulas 
existem implicitamente nos contratos administrativo propriamente dito, ainda que não 
expressamente previstas. 
As cláusulas exorbitantes possibilitam, por exemplo, que a Administração altere o contrato 
unilateralmente e porventura, aplique sanções de forma motivada. 
Principais prerrogativas contratuais: 
1) Alteração unilateral do contrato: A Administração pode alterar unilateralmente algumas 
cláusulas contratuais, ou seja, mesmo sem a concordância do contratado. Divide-se as 
alterações em qualitativas que se referem a modificação do projeto ou das especificações 
para melhor adequação técnicas aos seus objetivos e as alterações quantitativas que 
possibilitam a modificação do valor contratual, em razão do acréscimo ou diminuição 
quantitativa do objeto, no limite geral de 25% para acréscimos e supressões e limite de 50% 
apenas para acréscimos, no caso de reforma de edifício ou de equipamento. 
 Todavia, há limites a esta prerrogativa. A Administração não pode alterar de maneira direta 
a remuneração do contratado, por ser uma cláusula econômico-financeira. 
A cláusula regulamentar ou de serviço, ou seja, que versa sobre o objeto do contrato e sua 
forma de execução pode ser alterada unilateralmente. Logo, a alteração unilateral só pode 
recair de maneira direta e primária sobre as últimas. 
A esta prerrogativa de alteração unilateral do contrato corresponde o direito do contratado 
de ver mantido o econômico-financeiro. Este equilíbrio é a relação de correspondência que 
deve haver entre os custos do contratado e sua remuneração. É uma garantia do contratado 
prevista na própria Constituição Federal, Art. 37, XXI. Nessa toada, é oportuno fazer a 
diferenciação entre revisão e reajuste de preços. A revisão pode ocorrer quando se verificam 
fatos posteriores à contratação que sejam imprevisíveis ou previsíveis de consequências 
incalculáveis, ou quando representem um caso fortuito ou de força maior ou por conta de 
um fato do príncipe. É a chamada álea extraordinária. No tocante à revisão a mesma se refere 
à álea ordinária. Visa remediar os efeitos da desvalorização da moeda, seja pela aplicação de 
índices previamente estabelecidos ou pela análise da variação dos custos na planilha de 
preços. Neste último caso é chamada de repactuação. 
 
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Já as cláusulas regulamentares ou de serviço possuem um limite quantitativo relativo aos 
acréscimosou supressões, no percentual de até 25% do valor inicial do contrato. 
2) Rescisão unilateral do contrato: As hipóteses de rescisão estão elencadas no Art.78 da Lei 
8.666/93 que assim dispõe: 
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: 
 I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos 
ou prazos; 
 II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, 
projetos e prazos; 
 III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a 
comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do 
fornecimento, nos prazos estipulados; 
 IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento; 
 V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa 
e prévia comunicação à Administração; 
 VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do 
contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem 
como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no 
contrato; 
VII - o desatendimento das determinações regulares da autoridade 
designada para acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as 
de seus superiores; 
VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas na 
forma do § 1o do art. 67 desta Lei; 
IX - a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil; 
X - a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado; 
XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da 
empresa, que prejudique a execução do contrato; 
XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo 
conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da 
esfera administrativa a que está subordinado o contratante e exaradas 
no processo administrativo a que se refere o contrato; 
XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou 
compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do 
limite permitido no § 1o do art. 65 desta Lei; 
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, 
por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de 
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou 
ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, 
independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelas 
 
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sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e 
mobilizações e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, 
o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações 
assumidas até que seja normalizada a situação; 
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela 
Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou 
parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de 
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, 
assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do 
cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação; 
XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto 
para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, 
bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto; 
XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente 
comprovada, impeditiva da execução do contrato. Parágrafo único. Os 
casos de rescisão contratual serão formalmente motivados nos autos do 
processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa. 
XVIII – descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem prejuízo 
das sanções penais cabíveis. (Incluído pela Lei nº 9.854, de 1999) 
Passa-se a esmiuçar algumas destas hipóteses: 
a) O inadimplemento pelo contratado, descumprimento contratual. Nesse caso não cabe 
indenização ao contratado, pois ele deu causa a rescisão. Não pode se beneficiar da própria 
torpeza. 
B) O contrato também pode ser rescindido por força de interesse público. Nesse caso é 
cabível indenização ao contratado. 
C) Caso fortuito ou força maior. Estes são eventos imprevisíveis e inevitáveis, que geram para 
o contratado excessiva onerosidade ou mesmo impossibilidade da normal execução do 
contrato. Diferentemente do direito privado, no âmbito do contrato administrativo essa 
rescisão confere direito a indenização ao contratado. 
3) Exigência de garantia. A Administração pode exigir garantia do contratado. Essa garantia é 
diferente da garantia de proposta que é aquela exigível para o licitante participar de uma 
licitação. A garantia para a execução do contrato, regra geral, possui o limite de 5%. Podem 
ser exigidas como garantia a caução em dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro-garantia, 
fiança bancária. É o particular quem escolhe a garantia que irá prestar. É uma faculdade sua. 
4) Aplicação de penalidades. Em decorrência de um inadimplemento contratual, a 
Administração pode aplicar sanções. As penalidades são a advertência; a multa (para cobrar 
esta multa o ente público necessita do Poder Judiciário, mas a Administração não precisa 
entrar com ação no caso de retenção de garantia e compensação com eventuais créditos do 
contratado); a suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de 
contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos; e por fim, a declaração 
 
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de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, com prazo mínimo de 
dois anos e máximo indeterminado, até que ocorra a reabilitação, que é o dever do 
contratado de ressarcir os danos causados a Administração Pública. Acrescenta-se que no 
tocante a declaração de inidoneidade, o STJ entende que os efeitos da declaração de 
inidoneidade são prospectivos ou ex nunc, ou seja, não atinge os contratos já firmados, 
conforme abaixo se observa: 
ADMINISTRATIVO. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR E 
CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EFEITOS EX NUNC DA 
DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE: SIGNIFICADO. PRECEDENTE DA 1ª 
SEÇÃO (MS 13.964/DF, DJe DE 25/05/2009). 1. Segundo precedentes da 
1ª Seção, a declaração de inidoneidade "só produz efeito para o futuro 
(efeito ex nunc), sem interferir nos contratos já existentes e em 
andamento" (MS 13.101/DF, Min. Eliana Calmon, DJe de 09.12.2008). 
Afirma-se, com isso, que o efeito da sanção inibe a empresa de “licitar ou 
contratar com a Administração Pública” (Lei 8666/93, art. 87), sem, no 
entanto, acarretar, automaticamente, a rescisão de contratos 
administrativos já aperfeiçoados juridicamente e em curso de execução, 
notadamente os celebrados perante outros órgãos administrativos não 
vinculados à autoridade impetrada ou integrantes de outros entes da 
Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios). Todavia, a ausência 
do efeito rescisório automático não compromete nem restringe a 
faculdade que têm as entidades da Administração Pública de, no âmbito 
da sua esfera autônoma de atuação, promover medidas administrativas 
específicas para rescindir os contratos, nos casos autorizados e 
observadas as formalidades estabelecidas nos artigos 77 a 80 da Lei 
8.666/93. 2. No caso, está reconhecido que o ato atacado não operou 
automaticamente a rescisão dos contratos em curso, firmados pelas 
impetrantes. 3. Mandado de segurança denegado, prejudicado o agravo 
regimental. (STJ, Relator: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de 
Julgamento: 28/10/2009, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO) 
Ademais, este Superior Tribunal também entende que a ausência de abertura de prazopara 
oferecimento de defesa final sobre a possível aplicação da pena de inidoneidade para licitar 
ou contratar com a Administração Pública acarreta nulidade no processo administrativo a 
partir desse momento processual. Segue o julgado: 
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DECLARAÇÃO DE 
INIDONEIDADE DEEMPRESA LICITANTE. PROCEDIMENTO. DEFESA FINAL. 
CERCEAMENTO. ART. 87, IV E § 3º, DA LEI N.º 8.666/93. 1. O mandado de 
segurança foi impetrado contra a aplicação da pena de inidoneidade para 
licitar e contratar com o Poder Público, por suposta ocorrência de fraude 
em Pregão Eletrônico, junto ao respectivo Ministério. 2. O artigo 87, § 3º, 
 
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da Lei nº 8.666/93 dispõe ser do Ministro de Estado, do Secretário 
Estadual ou Municipal, conforme o caso, a competência para a aplicação 
da pena de inidoneidade prevista no inciso IV do referido dispositivo, 
facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 
dez dias. 3. O processo iniciou-se em decorrência de representação de 
empresa concorrente perante o pregoeiro, que, após adotar as 
providências cabíveis, determinou a remessa dos autos ao Coordenador 
Geral de Compras e Contratos, órgão vinculado à Subsecretaria de 
Assuntos Administrativos (SAA). 4. Após a instrução processual e 
realização de diligências junto aos órgãos integrantes da Subsecretaria 
de Assuntos Administrativos (SAA) e Subsecretaria de Planejamento e 
Orçamento, os autos foram conclusos ao Subsecretário de Assuntos 
Administrativos Substituto, que sugeriu ao Ministro de Estado a 
aplicação da pena de inidoneidade. 5. Durante todo o trâmite, a empresa 
impetrante foi notificada apenas para apresentar resposta à 
representação inicial da empresa concorrente; depois, perante o 
pregoeiro e, por último, quanto à defesa prevista no § 2º do art. 87, com 
prazo de 5 dias, por determinação do Subsecretário de Assuntos 
Administrativos Substituto. 6. A ausência de abertura de prazo para 
oferecimento de defesa final sobre a possível aplicação da pena de 
inidoneidade, consoante a determinação expressa contida no artigo 87, 
§ 3º, da Lei de Licitações, acarreta a nulidade a partir desse momento 
processual, não logrando êxito a pretensão de nulidade ab initio. 
Precedente. Desse modo, fica prejudicado o exame das demais alegações 
relativas à ilegalidade do ato coator. 7. Segurança concedida em parte. 
(STJ, Relator: Ministro CASTRO MEIRA, Data de Julgamento: 26/09/2012, 
S1 - PRIMEIRA SEÇÃO) 
5) Restrição ao uso da exceção do contrato não cumprido. A exceção do contrato não 
cumprido entre particulares possibilita uma parte não cumpra sua obrigação se a outra parte 
não cumprir a sua. Se o inadimplemento for do Poder Público, o contratado não pode 
interromper a execução da avença. Isso ocorre por força do princípio da continuidade do 
serviço público. O serviço não pode parar. Todavia, essa restrição não é ilimitada. O 
contratado pode suspender a execução do contrato na hipótese de o contrato não versar 
sobre interesse público relevante e também no caso quando a falta da Administração gerar 
ao contratado um ônus insuportável e extraordinário. Há uma presunção absoluta que esse 
encargo excessivo ocorre na situação de falta de pagamento pela Administração pelo prazo 
superior de 90 dias. 
No entanto, o parágrafo único do art. 39 da Lei nº 8.987/95 prevê a inoponibilidade da 
exceção do contrato não cumprido nos casos de contrato de concessão ou permissão de 
serviço público, sendo que os serviços prestados pela concessionária não poderão ser 
 
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interrompidos ou paralisados até decisão judicial transitada em julgado na ação 
especialmente intentada para a rescisão contratual. 
6) Mutabilidade. É cabível a modificação de cláusulas de um contrato administrativo por força 
das áleas extraordinárias. As áleas extraordinárias são o caso fortuito ou força maior; fato do 
príncipe, que é uma medida estatal de caráter geral que repercute de maneira indireta sobre 
o contrato administrativo, como por exemplo a mudança de política cambial e o aumento de 
tributo que incide sobre insumo utilizado pelo contratado para execução do contrato; fato da 
Administração, que é o ato da administração que repercute de maneira direta no contrato 
administrativo, como por exemplo o atraso na entrega do terreno para início das obras; 
interferência imprevista, que é um fato material imprevisto, existente ao tempo da 
celebração do contrato, que torna sua execução mais onerosa. Ela representa um obstáculo 
natural que se verifica durante a execução do contrato. Essa é a única hipótese que não é 
superveniente, pois já existia durante o firmamento do contrato. 
Observações importantes: 
Responsabilidade da Administração pelos encargos do contratado: 
Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais 
e comerciais resultantes da execução do contrato. 
§ 1o A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e 
comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, 
nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e 
edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis. 
 § 2o A Administração Pública responde solidariamente com o contratado pelos encargos 
previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos do art. 31 da Lei nº 
8.212/91. 
Nos termos desse dispositivo, a Administração Pública não responde pelos encargos 
trabalhistas, fiscais e comerciais do contratado. Quanto aos encargos previdenciários, o ente 
público responde solidariamente como o contratado. 
Na ADC 16 o STF entendeu que, como regra geral, a Administração não pode ser 
condenada pelos encargos trabalhistas do contratado, porém o ente público responderá se 
ficar demonstrado que foi omisso na fiscalização do contratado atinente ao cumprimento de 
suas obrigações trabalhistas, ou seja, se houver culpa da Administração. 
No âmbito da Justiça do Trabalho, o Tribunal Superior do Trabalho editou o enunciado 
de Súmula 331 que assim dispõe: 
 
Súmula nº 331 TST CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. 
LEGALIDADE (nova redação do item IV e inseridos os itens V e VI à 
redação) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, 
formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo 
no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974). 
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, 
não gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública 
direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). 
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de 
serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e 
limpeza, bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio 
do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação 
direta. 
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do 
empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos 
serviços quanto àquelasobrigações, desde que haja participado da 
relação processual e conste também do título executivo judicial. 
 
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta 
respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso 
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da 
Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do 
cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de 
serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de 
mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela 
empresa regularmente contratada. 
 
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange 
todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da 
prestação laboral. 
Logo, o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade para o ente público. Em 
2017, o STF (Info 862) reafirmou este entendimento, em sede de repercussão geral, ao decidir 
que o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não 
transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu 
pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 
8.666/93. 
 
Contratos em espécie e figuras similares: 
Consórcios públicos: É regido pela Lei 11.107/05 e se instrumentaliza mediante um contrato 
administrativo. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Deve ser firmado um protocolo de intenções para se efetivar um consórcio pelas entidades 
que pretendem se consorciar. Após isso, faz-se necessária a ratificação desse protocolo por 
lei. Posteriormente é firmado o contrato que constituirá o consórcio. 
Podem constituir um consórcio público as entidades federativas. 
Os consórcios possuem personalidade jurídica própria. Podem ter personalidade jurídica de 
direito público e de direito privado. Se assumir a personalidade de direito público será 
chamado de associação pública. Essa associação integra a Administração indireta. 
Convênios: Há polêmica doutrinária se os convênios são contratos administrativos. Porém, 
vem prevalecendo na doutrina e na jurisprudência que os convênios não são contratos 
administrativos, são ajustes que não se confundem com contratos. Esse entendimento 
decorre do art. 116 da Lei 8.666/93, pois entende-se que a expressão “no que couber” é 
interpretada no sentido da exclusão dos convênios da natureza de contrato administrativo. 
Diferenças entre convênios e contratos: Em relação aos interesses envolvidos, no contrato 
esses interesses são contrapostos, ou seja, não há mútua colaboração. Já nos convênios os 
interesses são convergentes, recíprocos. Quanto ao valor repassado, no contrato, esse valor 
representa a natureza jurídica de remuneração ou preço. Nos convênios, esses valores têm 
natureza jurídica de dinheiro público, só podendo ser utilizado para os fins previstos no 
convênio. Por fim, para que a Administração firme um contrato administrativo, a regra é que 
deve haver licitação. Relativamente aos convênios, não há essa necessidade. 
 
Para aprofundamento, segue abaixo jurisprudência correlata ao tema explanado nesse texto: 
DIREITO ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. 
TERMO FINAL DE CONTRATO DE PERMISSÃO NULO. Declarada a nulidade 
de permissão outorgada sem licitação pública ainda antes da 
Constituição Federal de 1988, é possível ao magistrado estabelecer, 
independentemente de eventual direito a indenização do 
permissionário, prazo máximo para o termo final do contrato de adesão 
firmado precariamente. Considerando-se o disposto nos arts. 37, caput 
e inciso XXI, da CF e 2º da Lei 8.666/1993, o interesse privado do 
permissionário no eventual direito de ser indenizado não pode ser 
privilegiado, perpetuando-se um contrato reconhecido como nulo pela 
ausência de licitação. Nessa linha, a jurisprudência do STJ é no sentido de 
que "extinto o contrato de concessão por decurso do prazo de vigência, 
cabe ao Poder Público a retomada imediata da prestação do serviço, até 
a realização de nova licitação, a fim de assegurar a plena observância do 
princípio da continuidade do serviço público, não estando condicionado 
o termo final do contrato ao pagamento prévio de eventual indenização, 
que deve ser pleiteada nas vias ordinárias" (AgRg no REsp 1.139.802-SC, 
Primeira Turma, DJe 25/4/2011). AgRg no REsp 1.435.347-RJ, Rel. Min. 
Mauro Campbell Marques, julgado em 19/8/2014 (Informativo nº 546) 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE 
MANUTENÇÃO POR LONGO PRAZO DE PERMISSÃO PRECÁRIA. A não 
adoção pelo poder concedente das providências do § 3º do art. 42 da Lei 
8.987/1995 não justifica a permanência por prazo muito longo de 
permissões para a prestação de serviços de transporte coletivo 
concedidas sem licitação antes da Constituição Federal de 1988. A 
redação do § 2° do art. 42 da Lei 8.987/1995 fixa o prazo de 24 meses 
como tempo mínimo necessário que deve ser observado pela 
Administração Pública para a realização de levantamentos e avaliações 
indispensáveis à organização das licitações exigidas. Já a exigibilidade da 
licitação é proveniente da CF. Assim, a legislação infraconstitucional deve 
ser compatibilizada com os preceitos insculpidos nos arts. 37, XXI, e 175 
da CF, não podendo admitir-se um longo lapso temporal, com respaldo 
no art. 42, § 2º, da Lei 8.987/1995, uma vez que o comando 
constitucional deve ser plenamente cumprido. Dessa forma, com a 
prorrogação do contrato de permissão por longo prazo, fundamentada 
na necessidade de se organizar o procedimento licitatório, prevaleceria 
suposto direito econômico das empresas, que não pode se sobrepor ao 
preceito constitucional que obriga a licitar e visa garantir e resguardar o 
interesse público da contratação precedida de licitação. No mais, o fato 
de o parágrafo único do art. 40 da Lei 8.987/1995 determinar a aplicação 
às permissões de todos os demais preceitos legais não a desnatura nem 
tampouco a torna idêntica à concessão, até porque, segundo regra 
hermenêutica, a norma não pode ser interpretada em dissonância com 
o todo legal ou mesmo com o caput do artigo que integra. O caput do 
art. 40 confirma o que diz o art. 2º, IV, da mesma lei, ou seja, que a 
permissão será formalizada mediante licitação e observará os termos 
legais, sobretudo – diferentemente da concessão –, quanto à 
precariedade e à revogabilidade unilateral pelo poder concedente. AgRg 
no REsp 1.435.347-RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 
19/8/2014 (Informativo nº 546). 
DIREITO ADMINISTRATIVO. EXIGÊNCIA DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA EM 
LICITAÇÃO. É lícita cláusula em edital de licitação exigindo que o licitante, 
além de contar, em seu acervo técnico, com um profissional que tenha 
conduzido serviço de engenharia similar àquele em licitação, já tenha 
atuado em serviço similar. Esse entendimento está em consonância com 
a doutrina especializada que distingue a qualidade técnica profissional 
da qualidade técnica operacional e com a jurisprudência do STJ, cuja 
Segunda Turma firmou o entendimento de que “não fere a igualdade 
entre os licitantes, tampouco a ampla competitividade entre eles, o 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO.condicionamento editalício referente à experiência prévia dos 
concorrentes no âmbito do objeto licitado, a pretexto de demonstração 
de qualificação técnica, nos termos do art. 30, inc. II, da Lei n. 8.666/93” 
(REsp 1.257.886-PE, julgado em 3/11/2011). Além disso, outros 
dispositivos do mesmo art. 30 permitem essa inferência. Dessa forma, o 
§ 3º do art. 30 da Lei 8.666/1993 estatui que existe a possibilidade de 
que a comprovação de qualificação técnica se dê por meio de serviços 
similares, com complexidade técnica e operacional idêntica ou superior. 
Ainda, o § 10 do art. 30 da mesma lei frisa ser a indicação dos 
profissionais técnicos responsáveis pelos serviços de engenharia uma 
garantia da administração. RMS 39.883-MT, Rel. Min. Humberto Martins, 
julgado em 17/12/2013 (Informativo nº 533). 
DIREITO ADMINISTRATIVO. INDENIZAÇÃO POR SERVIÇOS PRESTADOS 
NO CASO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO NULO. Reconhecida a 
nulidade de contrato administrativo por ausência de prévia licitação, a 
Administração Pública não tem o dever de indenizar os serviços 
prestados pelo contratado na hipótese em que este tenha agido de má-
fé ou concorrido para a nulidade do contrato. Realmente, o fato de um 
contrato administrativo ter sido considerado nulo por ausência de prévia 
licitação não exime, em princípio, a Administração do dever de indenizar 
o contratado pelos serviços por ele prestados. Todavia, em consideração 
ao disposto no art. 59 da Lei 8.666/1993, devem ser ressalvadas as 
hipóteses de má-fé ou de ter o contratado concorrido para a nulidade do 
contrato. AgRg no REsp 1.394.161-SC, Rel. Min. Herman Benjamin, 
julgado em 8/10/2013. 
 
 
 
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10 - CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
CONTROLE INTERNO CONTROLE EXTERNO CONTROLE JUDICIAL 
AUTOTUTELA TUTELA PODER LEGISLATIVO + 
TCU/E/M 
PODER JUDICIÁRIO 
 
CLASSIFICAÇÕES 
ORIGEM MOMENTO ASPECTO AMPLITUDE 
interno Externo popular prévio concomitante posterior legalidade mérito hierárquico finalístico; tutela 
administrativa; 
supervisão 
ministerial 
 
RECURSO HIERÁRQUICO 
PRÓPRIO IMPRÓPRIO (PREVISÃO EM LEI) 
Existe hierarquia entre os julgadores. Não existe hierarquia entre os julgadores, 
mesmo que seja da mesma pessoa jurídica. 
 
CONTROLE LEGISLATIVO 
CONTROLE PARLAMENTAR DIRETO FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E 
ORÇAMENTÁRIA 
C 
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G 
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S 
O 
 
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C 
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X - fiscalizar e controlar, diretamente, 
ou por qualquer de suas Casas, os atos 
do Poder Executivo, incluídos os da 
administração indireta; 
V - sustar os atos normativos do Poder 
Executivo que exorbitem do poder 
regulamentar ou dos limites de 
delegação legislativa; 
A Câmara dos Deputados e o Senado 
Federal, ou qualquer de suas 
Comissões, poderão convocar Ministro 
de Estado ou quaisquer titulares de 
órgãos diretamente subordinados à 
Presidência da República para 
prestarem, pessoalmente, informações 
sobre assunto previamente 
determinado, importando crime de 
responsabilidade a ausência sem 
justificação adequada. 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial da 
União e das entidades da administração 
direta e indireta, quanto à legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será 
exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle 
interno de cada Poder. 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer 
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, 
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou 
administre dinheiros, bens e valores públicos 
ou pelos quais a União responda, ou que, em 
nome desta, assuma obrigações de natureza 
pecuniária. 
Art. 71. O controle externo, a cargo do 
Congresso Nacional, será exercido com o 
 
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§ 2º - As Mesas da Câmara dos 
Deputados e do Senado Federal 
poderão encaminhar pedidos escritos 
de informações a Ministros de Estado 
ou a qualquer das pessoas referidas no 
caput deste artigo, importando em 
crime de responsabilidade a recusa, ou 
o não - atendimento, no prazo de trinta 
dias, bem como a prestação de 
informações falsas. 
IX - julgar anualmente as contas 
prestadas pelo Presidente da República 
e apreciar os relatórios sobre a 
execução dos planos de governo; 
XII - apreciar os atos de concessão e 
renovação de concessão de emissoras 
de rádio e televisão; 
XVI - autorizar, em terras indígenas, a 
exploração e o aproveitamento de 
recursos hídricos e a pesquisa e lavra de 
riquezas minerais; 
XVII - aprovar, previamente, a alienação 
ou concessão de terras públicas com 
área superior a dois mil e quinhentos 
hectares. 
Art. 70. A fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades 
da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será 
exercida pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo, e pelo 
sistema de controle interno de cada 
Poder. 
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao 
qual compete: 
I - apreciar as contas prestadas anualmente 
pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio que deverá ser elaborado em 
sessenta dias a contar de seu recebimento; 
II - julgar as contas dos administradores e 
demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos da administração direta e 
indireta, incluídas as fundações e sociedades 
instituídas e mantidas pelo Poder Público 
federal, e as contas daqueles que derem 
causa a perda, extravio ou outra 
irregularidade de que resulte prejuízo ao 
erário público; 
III - apreciar, para fins de registro, a 
legalidade dos atos de admissão de pessoal, 
a qualquer título, na administração direta e 
indireta, incluídas as fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as 
nomeações para cargo de provimento em 
comissão, bem como a das concessões de 
aposentadorias, reformas e pensões, 
ressalvadas as melhorias posteriores que 
não alterem o fundamento legal do ato 
concessório; 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara 
dos Deputados, do Senado Federal, de 
Comissão técnica ou de inquérito, inspeções 
e auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial, nas 
unidades administrativas dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais 
entidades referidas no inciso II; 
V - fiscalizar as contas nacionais das 
empresas supranacionais de cujo capital 
social a União participe, de forma direta ou 
indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer 
recursos repassados pela União mediante 
S 
E 
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A 
I - processar e julgar o Presidente e o 
Vice-Presidente da República nos 
crimes de responsabilidade, bem como 
os Ministros de Estado e os 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
O 
 
F 
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D 
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Comandantes da Marinha, do Exército e 
da Aeronáutica nos crimes da mesma 
natureza conexos com aqueles; 
III - aprovar previamente, por voto 
secreto, após arguição pública, a 
escolha de: a) Magistrados, nos casos 
estabelecidos nesta Constituição; b) 
Ministros do Tribunal de Contas da 
União indicados pelo Presidente da 
República; c) Governadorda República Federativa do Brasil 
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição. 
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-
se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios 
Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de 
plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. 
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, 
far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar 
Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos 
Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, 
apresentados e publicados na forma da lei. 
A primeira forma é o desmembramento, através do qual a parte desmembrada pode tornar-
se outro estado, anexar-se a outro estado ou formar um território federal, que por sua vez 
pode virar um novo estado, voltar ao estado de origem ou ser anexado a outro estado. Para 
que haja desmembramento ou qualquer outra forma de criação, modificação ou extinção de 
entes deve haver um plebiscito, mediante consulta a população interessada. 
 
A fusão dois Estados se unem para formar um terceiro. Já na incorporação um dos estados 
deixa de existir por ter se unido a outro. Por fim, na cisão ou subdivisão, um estado “a” deixa 
de existir e surgem dois ou mais estados diferentes. 
 
Para se criar um novo Estado ou Território necessita-se de uma Lei complementar federal. 
Necessita-se também da aprovação por plebiscito da população diretamente interessada e 
ter sido ouvida as Assembleias Legislativas. Esses pressupostos são condições necessárias, 
 
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porém não suficientes. Se não observados, a Lei complementar será inconstitucional. O 
resultado da consulta da população não é vinculante, o que é obrigatório é realizar a consulta. 
 
Nesse ponto, Alexandre de Moraes entende que, caso o plebiscito for desfavorável, o 
procedimento estará encerrado, constituindo, pois, a aprovação das populações diretamente 
interessadas, verdadeira condição de procedibilidade do processo legislativo da lei 
complementar. Caso, porém, haja aprovação plebiscitária, o Congresso Nacional 
soberanamente decidirá pela aprovação ou não da lei complementar. 
 
Existem três correntes que divergem acerca do conceito de população interessada. 
 
 Para a primeira corrente, população interessada é a nacional, pois a criação de um 
novo estado repercute para todo o país, pois há criação de novos cargos eletivos 
(senadores, deputados), altera as relações entre os estados, gera mais custos para a 
União, durante os dois primeiros anos do novo estado os custos com os serviços são 
da União). 
 A segunda corrente entende que população interessada é a população da área a ser 
desmembrada. 
 Já a terceira corrente entende que população interessada é a população total da área 
a ser desmembrada e da área remanescente (estado de origem). 
 
O Supremo Tribunal Federal se manifestou em que consiste essa população interessada. Veja: 
“A expressão “população diretamente interessada” constante do § 3º do artigo 18 da 
Constituição (“Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se 
para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante 
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso 
Nacional, por lei complementar”) deve ser entendida como a população tanto da área 
desmembranda do Estado-membro como a da área remanescente. Essa foi a conclusão do 
Plenário ao julgar improcedente pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade, 
ajuizada pela Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás, contra a primeira parte do 
artigo 7º da Lei nº 9.709/1998 (“Nas consultas plebiscitárias previstas nos artigos 4º e 5º, 
entende-se por população diretamente interessada tanto a do território que se pretende 
desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; em caso de fusão ou anexação, 
tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo; e a 
vontade popular se aferirá pelo percentual que se manifestar em relação ao total da 
população consultada”). Em preliminar, considerou-se configurado o requisito da pertinência 
temática, uma vez que o preceito impugnado vincula os procedimentos que devem ser 
adotados pelos Estados-membros nos casos de consultas plebiscitárias para criação, fusão ou 
desmembramento de suas áreas. Ademais, ressaltou-se que, embora a postulante tivesse se 
limitado a questionar o desmembramento de Estados, o pleito da presente ação direta 
 
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deveria ser conhecido em sua integralidade, porquanto os fundamentos adotados para esta 
hipótese abarcariam o desmembramento de Municípios. 
No mérito, afastou-se, de início, a alegação de inconstitucionalidade formal, sob o argumento 
de que a lei impugnada “teria promovido ‘alteração’ da norma constitucional pela ‘via 
ordinária’, quando somente emenda constitucional poderia dar novo comando ao § 3º do 
artigo 18 da Constituição”. Aduziu-se que a Lei nº 9.709/1998 regulamenta o artigo 14 da 
Constituição, o qual faz menção expressa à lei ordinária para o exercício da soberania popular 
direta, sendo esse precisamente o caso do plebiscito previsto no artigo 18. Afirmou-se que 
esse diploma legal teria se restringido a explicitar o significado já contido no próprio texto 
constitucional, o que não se confundiria com uma “alteração via lei ordinária”. Rejeitou-se, 
também, a pretendida declaração de inconstitucionalidade material da norma impugnada. 
Destacou-se a nova orientação da Corte, no sentido de julgar prejudicadas ações diretas de 
inconstitucionalidade que tratam sobre a não-edição da lei complementar federal referida no 
artigo 18, § 4º, da Constituição quando as normas impugnadas atendem aos requisitos da 
Emenda Constitucional nº 57/2008. Em seguida, consignou-se que o significado do termo 
“população diretamente interessada” fora examinado, pela Corte, na vigência da 
Constituição Federal de 1988, sob a óptica do artigo 18, § 3º, que cuida da criação e do 
desmembramento de Municípios, mas não de Estados. No ponto, mencionou-se que a 
jurisprudência do Supremo afirmara a necessidade de consulta plebiscitária apenas aos 
eleitores domiciliados na área emancipanda do Município. 
Salientou-se que, após a mudança promovida pela Emenda Constitucional nº 15/1996, a 
Constituição teria explicitado o alcance da consulta para as situações de reformulação 
territorial de Municípios e da acepção da frase “populações diretamente interessadas”, 
prevista na redação originária do § 4º do artigo 18 da Constituição, no sentido de ser 
imprescindível a consulta de toda a população afetada pela modificação territorial, o que, no 
caso de desmembramento, deveria envolver tanto a população do território a ser 
desmembrado quanto a do remanescente. Reputou-se que esse teria sido o real propósito 
da exigência constitucional, de forma que a nova redação conferida pela emenda, assim como 
o artigo 7º da Lei nº 9.709/1998, apenas teriam tornado claro conteúdo já presente na norma 
originária. Considerou-se que o uso de termos distintos para as hipóteses de 
desmembramento de Estados e de Municípios não poderia implicar posicionamentos 
diversos, sob pena de se admitir maior facilidade para o desmembramentode Território; 
d) Presidente e diretores do banco 
central; e) Procurador-Geral da 
República; f) titulares de outros cargos 
que a lei determinar; 
IV - aprovar previamente, por voto 
secreto, após arguição em sessão 
secreta, a escolha dos chefes de missão 
diplomática de caráter permanente; 
V - autorizar operações externas de 
natureza financeira, de interesse da 
União, dos Estados, do Distrito Federal, 
dos Territórios e dos Municípios; 
XI - aprovar, por maioria absoluta e por 
voto secreto, a exoneração, de ofício, 
do Procurador-Geral da República antes 
do término de seu mandato; 
convênio, acordo, ajuste ou outros 
instrumentos congêneres, a Estado, ao 
Distrito Federal ou a Município; 
VII - prestar as informações solicitadas pelo 
Congresso Nacional, por qualquer de suas 
Casas, ou por qualquer das respectivas 
Comissões, sobre a fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial e sobre resultados de auditorias 
e inspeções realizadas; 
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de 
ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, as sanções previstas em lei, que 
estabelecerá, entre outras cominações, 
multa proporcional ao dano causado ao 
erário; 
IX - assinar prazo para que o órgão ou 
entidade adote as providências necessárias 
ao exato cumprimento da lei, se verificada 
ilegalidade; 
X - sustar, se não atendido, a execução do 
ato impugnado, comunicando a decisão à 
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
XI - representar ao Poder competente sobre 
irregularidades ou abusos apurados. 
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação 
será adotado diretamente pelo Congresso 
Nacional, que solicitará, de imediato, ao 
Poder Executivo as medidas cabíveis. 
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder 
Executivo, no prazo de noventa dias, não 
efetivar as medidas previstas no parágrafo 
anterior, o Tribunal decidirá a respeito. 
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte 
imputação de débito ou multa terão eficácia 
de título executivo. 
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso 
Nacional, trimestral e anualmente, relatório 
de suas atividades. 
C 
O 
M 
I 
S 
S 
Õ 
E 
S 
III - convocar Ministros de Estado para 
prestar informações sobre assuntos 
inerentes a suas atribuições; 
IV - receber petições, reclamações, 
representações ou queixas de qualquer 
pessoa contra atos ou omissões das 
autoridades ou entidades públicas; 
V - solicitar depoimento de qualquer 
autoridade ou cidadão; 
VI - apreciar programas de obras, 
planos nacionais, regionais e setoriais 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
de desenvolvimento e sobre eles emitir 
parecer. 
§ 3º - As comissões parlamentares de 
inquérito, que terão poderes de 
investigação próprios das autoridades 
judiciais, além de outros previstos nos 
regimentos das respectivas Casas, 
serão criadas pela Câmara dos 
Deputados e pelo Senado Federal, em 
conjunto ou separadamente, mediante 
requerimento de um terço de seus 
membros, para a apuração de fato 
determinado e por prazo certo, sendo 
suas conclusões, se for o caso, 
encaminhadas ao Ministério Público, 
para que promova a responsabilidade 
civil ou criminal dos infratores. 
1) O TC aprecia, o CN julga as contas dos 
chefes do Executivo; 2) O Poder Legislativo 
que julga as contas do TC; 3) O TC pode 
sustar ato; contrato só após inércia do CN; 4) 
Decisão do TC tem eficácia de título 
executivo; 5) O TC pode realizar tomada de 
contas especiais; 6) o TC pode realizar 
controle de constitucionalidade; 7) não pode 
quebrar o sigilo bancário. 
 
 
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11 - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
 (Fontes Bibliográficas: - Direito Administrativo Descomplicado (Vicente Paulo e Marcelo 
Alexandrino, ano 2014); - Curso de Direito Administrativo (Dirley da Cunha, ano 2015); - 
Coleção Sinopse para Concursos da Editora Juspodvim: Direito Administrativo, volume 9 
(Ronny Charles Lopes de Torres e Fernando Ferreira Baltar Neto, ano 2014); - Poder Público 
em Juízo para Concursos, da editora Juspodvim (Guilherme Freire de Melo Barros, ano 
2015); - Coleção Provas Discursivas Respondidas e Comentadas, da Editora Juspodvim: 
Direito Administrativo (Antônio Augusto Jr, ano 2015); - Site Dizer o Direito: 
http://www.dizerodireito.com.br/2014/03/nao-e-possivel-ajuizar-acao-de.html; - 
http://www.dizerodireito.com.br/2013/11/existe-foro-por-prerrogativa-de-funcao.html; -
http://www.dizerodireito.com.br/2016/04/tortura-praticada-por-policiais-contra.html; 
 
ASPECTOS DOUTRINÁRIOS 
 
 A ação de improbidade administrativa é tema afeto ao direito processual público, uma 
vez que se volta à apuração e à punição da prática de atos lesivos à Administração Pública. 
Possui fundamento na Constituição Federal, cujo §4º do artigo 37 prevê: 
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos 
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento 
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal 
cabível. 
 
ATENÇÃO!!! Existe diferença entre os conceitos de “probidade” e “moralidade”? 
 
1ª corrente: 2ª corrente: 3ª corrente: 
A moralidade é um conceito 
mais amplo que o de 
probidade. 
A probidade seria um 
subprincípio da moralidade. 
A probidade é um conceito 
mais amplo que o de 
moralidade. Isso porque a 
Lei n.°8.429/92 prevê, como 
ato de improbidade 
administrativa, não apenas a 
violação à moralidade, mas 
também aos demais 
princípios da Administração 
Pública, conforme previsto 
no art. 11 da referida Lei. 
Assim, todo ato imoral é um 
ato de improbidade 
administrativa, mas nem 
Moralidade e probidade 
seriam expressões 
equivalentes, considerando 
que a CF/88 menciona a 
moralidade como um 
princípio da Administração 
Pública (art. 37, caput) e a 
improbidade como sendo a 
lesão produzida a esse 
mesmo princípio (art. 37, § 
4º). 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
todo ato de improbidade 
administrativa significa 
violação ao princípio da 
moralidade. 
Posição de Wallace Paiva 
Martins Júnior. 
Defendida por Emerson 
Garcia e Rogério Pacheco 
Alves. 
É sustentada por José dos 
Santos Carvalho Filho. 
 
O melhor entendimento é o exposto pela 2ª corrente, sendo possível dizer que a 
probidade é um gênero, sendo a moralidade uma de suas espécies. A improbidade irá 
englobar não apenas os atos desonestos ou imorais, mas também os atos ilegais. “Se um 
agente público causar dano ao erário, mediante ação culposa, por exemplo, não estará 
presente o componente moral, mas responderá ele pela prática de ato de improbidade 
administrativa, porquanto sua conduta se amolda ao tipo legal previsto no art. 10 da LIA.” 
(ANDRADE, Adriano; et. al., p. 640). 
 
Mas, afinal de contas, o que é improbidade administrativa? 
Trata-se de um ato praticado por agente público, ou por particular em conjunto com 
agente público, e que gera enriquecimento ilícito, causa prejuízo ao erário ou atenta contra 
os princípios da Administração Pública. 
 
 Para disciplinar a norma constitucional, foi editada a Lei nº 8.429/92, que estabelece 
o procedimento de apuração e punição de agentes públicos pela prática de atos de 
improbidade. 
 
A Lei n° 8.429/92 pode ser aplicada a fatos ocorridosantes de sua entrada em vigor? 
NÃO. É pacífico o entendimento do STJ no sentido de que a Lei n.° 8.429/92 não pode ser 
aplicada retroativamente para alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos 
após a edição da Constituição Federal de 1988 (REsp 1129121/GO, Rel. p/ Acórdão Min. 
Castro Meira, julgado em 03/05/2012). 
 
A punição prevista na LIA (Lei de Improbidade Administrativa) possui natureza cível, 
conforme se extrai da parte final do §4º do art. 37 (“sem prejuízo da ação penal cabível”). 
Assim, constata-se que não se está diante de um diploma normativo que prevê penas 
privativas de liberdade. 
 Por óbvio, o agente público que pratica o ato ímprobo pode vir a ser processado e 
condenado na esfera penal, com base em regramento próprio (Código Penal, Código de 
Processo Penal e leis penais especiais), mas no âmbito da LIA as consequências têm 
estritamente natureza cível, quais sejam: 
- suspensão dos direitos políticos 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
- perda da função pública 
- indisponibilidade dos bens 
- ressarcimento ao erário 
- perda de bens e valores acrescidos ilicitamente 
- multa civil 
- proibição de licitar e contratar com a Administração Pública 
 
COMPETÊNCIA 
 
De acordo com o entendimento pacificado no STJ, NÃO há foro por prerrogativa de 
função nas ações de improbidade administrativa, dada a sua natureza de ação cível. O foro 
por prerrogativa de função está relacionado exclusivamente a condutas tipificadas como 
crimes. 
 Se o patrimônio lesado for de ente público federal, a demanda deve ser proposta 
perante a Justiça Federal (art. 109, I, da CF/88). Por sua vez, se a ofensa se dá a bem jurídico 
do ente estadual (ou distrital) ou municipal, a competência é da Justiça Estadual (ou Distrital). 
 Uma vez fixada a competência entre o juízo federal ou estadual, a demanda deve ser 
proposta com base no local do dano, ou seja, na seção judiciária ou comarca onde ocorreu a 
lesão ao patrimônio público. Embora não haja previsão expressa da LIA neste sentido, a 
jurisprudência do STJ se utiliza desse critério com base no art. 2º da Lei nº 7.347/85 (Lei da 
Ação Civil Pública). O entendimento do STJ leva em consideração os princípios da celeridade, 
da economia e da efetividade da jurisdição. 
 
MUITO IMPORTANTE!!!Agentes Políticos sujeitos aos crimes de responsabilidade da Lei 
n.° 1.079/50 também respondem cumulativamente por improbidade administrativa? 
O tema exposto é extremamente polêmico e não há garantias de que as conclusões 
aqui demonstradas se confirmem na jurisprudência, até porque os Ministros podem mudar 
de entendimento. No cenário atual, contudo, é possível expormos as seguintes conclusões: 
 
1) Não existe foro por prerrogativa de função em ações de improbidade administrativa 
(posição do STF e do STJ). 
 
2) O STJ entende que os prefeitos podem responder por improbidade administrativa e 
também pelos crimes de responsabilidade do Decreto-Lei 201/67 (ex: REsp 1066772/MS). 
A ação de improbidade administrativa contra os prefeitos será julgada em 1ª instância. 
 
3) Para o STJ, os agentes políticos se submetem à Lei de Improbidade Administrativa, com 
exceção do Presidente da República. 
Logo, é possível que os agentes políticos respondam pelos crimes de responsabilidade da 
Lei n.° 1.079/50 e também por improbidade administrativa. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 
4) Para o STJ, a ação de improbidade administrativa deve ser processada e julgada em 1ª 
instância, ainda que tenha sido proposta contra agente político que tenha foro privilegiado 
no âmbito penal e nos crimes de responsabilidade. 
Logo, para o STJ, as ações de improbidade administrativa propostas contra: 
• Governadores de Estado/DF; 
• Desembargadores (TJ, TRF ou TRT); 
• Conselheiros dos Tribunais de Contas (dos Estados, do DF ou dos Municípios); 
• Membros do MPU que oficiem perante tribunais. 
 
Devem ser julgadas pelo juiz de 1ª instância (e não pelo STJ). 
 
5) O STF já decidiu, em 2007, que os agentes políticos sujeitos aos crimes de 
responsabilidade da Lei n.° 1.079/50 não respondem por improbidade administrativa (Rcl 
2138/DF). Existe uma grande probabilidade de que a atual composição da Corte modifique 
esse entendimento. 
 
6) O STF já decidiu, em 2008, que a competência para julgar ação de improbidade 
administrativa proposta contra Ministro do STF é do próprio STF (Pet 3211/DF QO). 
 
SUJEITOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
Quando se fala em sujeitos da improbidade administrativa, analisa-se as pessoas 
jurídicas envolvidas ou afetadas pelo ato de improbidade, seja na condição de autoras, seja 
como vítimas. 
Vale ressaltar que a presente análise é sob o ponto de vista do direito MATERIAL, ou 
seja, será examinado o sujeito ativo do ATO de improbidade, isto é, quem praticou o ato no 
mundo real. Não se está tratando aqui de sujeito ativo ou passivo sob o ponto de vista 
processual, isto é, quem seria autor ou réu na ação de improbidade. 
Assim, quando você ouvir falar em sujeito ativo ou passivo da improbidade, está se 
falando do ATO e não do processo judicial. Não se deve, portanto, confundir sujeito 
ativo/passivo do ato de improbidade com o legitimado ativo/passivo da ação de improbidade. 
O sujeito ativo do ato de improbidade será legitimado passivo (réu) da ação de improbidade; 
o sujeito passivo do ato, em regra, poderá ser legitimado ativo (autor) da ação de 
improbidade. 
 
Sujeito passivo (art. 1º) 
Sujeito passivo é a pessoa jurídica, de direito público ou privado, que sofre os efeitos 
deletérios do ato de improbidade administrativa. É como se fosse a “vítima” do ato de 
 
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improbidade. A lista das pessoas que podem ser sujeito passivo do ato de improbidade está 
prevista no art. 1º, caput e parágrafo único da Lei n.° 8.429/92. 
Como esse art. 1º é bem confuso, vamos organizá-lo: 
 
Quem pode ser SUJEITO PASSIVO Exemplos 
1) órgãos da Administração direta. União, Estados, DF, Municípios. 
2) entidades da Administração indireta. Autarquias, fundações, associações 
públicas, empresas públicas, sociedades de 
economia mista. 
3) empresas incorporadas ao patrimônio 
público. 
A doutrina critica essa previsão, 
considerando que, se a empresa foi 
incorporada, ela deixou de existir, fazendo 
parte agora do patrimônio público como 
órgão ou entidade. 
4) empresas incorporadas ao patrimônio 
público ou de entidade cuja criação ou 
custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com mais de 50% do patrimônio 
ou da receita anual. 
Empresas públicas e sociedades de 
economia mista (o legislador foi redundante 
para reforçar a incidência da LIA). 
5) entidades que recebam subvenção, 
benefício ou incentivo (fiscal ou creditício), 
de órgão público. 
Entidades do terceiro setor (organizações 
sociais, OSCIP etc.), entidades sindicais, 
partidos políticos. 
6) entidades cuja criação ou custeio o erário 
haja concorrido ou concorra com menos de 
50% do patrimônio ou da receita anual. 
Sociedades de propósito específico, criadas 
para gerir parcerias público-privadas (art. 
9º, § 4º da Lei n.° 11079/2004). 
 
 
Sujeito ativo (arts. 2º e 3º) 
Sujeito ativo é a pessoa física ou jurídica que: 
• pratica o ato de improbidadeadministrativa; 
• concorre para a sua prática; 
• ou dele se beneficia. 
 
O sujeito ativo do ato de improbidade será réu na ação de improbidade. 
Os sujeitos ativos podem ser de duas espécies: 
a) agentes públicos (art. 2º); 
b) terceiros (art. 3º). 
 
O que é o “terceiro” para fins de improbidade administrativa? 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Terceiro é a pessoa física ou jurídica que, mesmo não sendo agente público, induziu 
ou concorreu para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiou direta ou 
indiretamente. 
Desse modo, o papel do terceiro no ato de improbidade pode ser o de: 
• induzir (instigar, estimular) o agente público a praticar o ato de improbidade; 
• concorrer para o ato de improbidade (auxiliar o agente público a praticar); 
• ser beneficiário (obter vantagem direta ou indireta). 
 
O “terceiro” pode ser uma pessoa jurídica? 
SIM. Apesar de existirem vozes em sentido contrário (ex: Carvalho Filho), prevalece que “as 
pessoas jurídicas que participem ou se beneficiem dos atos de improbidade sujeitam-se à Lei 
8.429/1992” (STJ. REsp 1.122.177/MT, DJE 27/04/2011). 
É possível imaginar que exista ato de improbidade com a atuação apenas do “terceiro” (sem 
a participação de um agente público)? É possível que, em uma ação de improbidade 
administrativa, o terceiro figure sozinho como réu? 
NÃO. Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanções da Lei n.°8.429/92, é 
indispensável que seja identificado algum agente público como autor da prática do ato de 
improbidade. Assim, não é possível que seja proposta ação de improbidade somente contra 
o terceiro, sem que figure também um agente público no polo passivo da demanda. STJ. 1ª 
Turma. REsp 1.171.017-PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 25/2/2014 (Info 535). 
 
ATENÇÃO!!! E nos casos em que o ato de improbidade é cometido não por servidor público, 
mas por estagiário de alguma repartição pública. Nesse tipo de situação, o estagiário será 
englobado no conceito de agente público para fins de caraterização de ato de improbidade 
administrativa? 
 
Segundo o STJ, SIM: 
DIREITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA A ESTAGIÁRIO. 
O estagiário que atua no serviço público, ainda que transitoriamente, remunerado ou não, 
está sujeito a responsabilização por ato de improbidade administrativa (Lei 
8.429/1992). De fato, o conceito de agente público, constante dos artigos 2º e 3º da Lei 
8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), abrange não apenas os servidores públicos, 
mas todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, 
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, 
mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública. Assim, na hipótese em 
análise, o estagiário, que atua no serviço público, enquadra-se no conceito legal de agente 
público preconizado pela Lei 8.429/1992. Ademais, as disposições desse diploma legal são 
aplicáveis também àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a 
prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Isso porque o objetivo da Lei de Improbidade não é apenas punir, mas também afastar do 
serviço público os que praticam atos incompatíveis com o exercício da função pública. (REsp 
1.352.035-RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/8/2015, DJe 8/9/2015) 
 
Assim, constata-se que o STJ reconheceu que o conceito de agente público, previsto 
na Lei 8.429/92, deve ser interpretado de forma ampla, devendo englobar todo aquele que 
atue no serviço público, a qualquer título (transitório ou gratuito), considerando que o intuito 
da legislação não é apenas o de punir, mas também o de afastar do serviço público o agente 
ímprobo. 
Concluindo: Ainda que o estagiário não possua um vínculo efetivo com a 
Administração, mesmo assim ele deverá responder nos termos da Lei de improbidade, uma 
vez que no exercício da sua jornada ele está prestando um serviço público, pouco 
importando se sua atividade é remunerada ou não. 
 
PARTICIPAÇÃO DO ENTE PÚBLICO NO PROCESSO 
 
Assim como na Ação Popular, a participação do ente público na ação de improbidade 
administrativa pode variar conforme o caso concreto, havendo três possibilidades de 
atuação: 
- ingresso no polo ativo; 
- omissão quanto à participação; 
- ingresso no polo passivo para contestar a demanda. 
 
 Quanto ao ingresso no polo ativo, há divergência doutrinária de como isso ocorre. Há 
posição no sentido de que é possível o ingresso como litisconsorte facultativo ou assistente, 
bem como o entendimento de que a hipótese é de amicus curiae. Por fim, há o entendimento 
de que a pessoa jurídica de direito público pode optar entre a assistência litisconsorcial e a 
atuação como amicus curiae. 
 Em relação ao ingresso no polo passivo, é preciso que o ente público justifique sua 
conduta com base em interesse público legítimo, sob pena de se descaracterizar seu papel 
institucional. 
 
MUITO IMPORTANTE!!! ARTIGOS SEMPRE COBRADOS EM PROVAS!!! 
 
Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro 
beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio. 
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou 
ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável 
pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens 
do indiciado. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá 
sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo 
patrimonial resultante do enriquecimento ilícito. 
 Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se 
enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da 
herança. 
 
JURISPRUDÊNCIA IMPORTANTE SOBRE INDISPONIBILIDADE DE BENS – POSIÇÃO 
CONSOLIDADA DO STJ 
 
PERGUNTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO DA PROVA ORAL DA AGU/2015: 
Segundo entendimento pacificado pelo STJ, nas ações de improbidade administrativa, 
a indisponibilidade de bens do agente público ou particular processado pode ser decretada 
independentemente da comprovação do periculum in mora, bastando que se atenda o 
requisito do fumu boni iuris. Para o STJ, no caso de medida cautelar de indisponibilidade de 
vens, não se vislumbra uma típica tutela de urgência, mas sim uma TUTELA DE EVIDÊNCIA, 
uma vez que o periculum in mora NÃO é oriundo da intenção do agente de dilapidar seu 
patrimônio e, sim, da gravidade dos fatos e do montante do prejuízo causado ao erário, o que 
atinge toda a coletividade. Nesses casos, a presunção quanto à existência dessa circunstância 
milita em favor do requerente da medida cautelar, estando o periculum in mora implícito no 
comando normativo descrito no art. 7º da Lei nº 8.429/92, conforme determinação contida 
no art. 37, §4º, da CF/88. 
 
- É possível a decretação de indisponibilidade e sequestro de bens antes mesmo do 
recebimento da petição inicial da ação civil pública destinada a apurar a prática de ato de 
improbidade administrativa; 
- A decretaçãode indisponibilidade de bens em decorrência da apuração de atos de 
improbidade administrativa deve observar o teor do art. 7º, parágrafo único, da Lei nº 
8.429/92, limitando-se a constrição de bens necessários ao ressarcimento integral do dano, 
ainda que adquiridos anteriormente ao suposto ato de improbidade, ou até mesmo ao início 
da vigência da referida lei; 
- Ainda que proferida por juízo absolutamente incompetente, é válida a decisão que, 
em ação civil pública proposta para a apuração de ato de improbidade administrativa, tenha 
determinado – até que haja pronunciamento do juízo competente - a indisponibilidade dos 
bens do réu a fim de assegurar o ressarcimento de suposto dano ao patrimônio público. 
 
DESCRIÇÃO LEGAL DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
 A Lei nº 8.429/92 classifica os atos de improbidade administrativa em três grandes 
grupos: 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
a) Atos de improbidade administrativa que importem em enriquecimento ilícito 
b) Atos de improbidade administrativa que causem prejuízo ao erário 
c) Atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da 
Administração Pública 
 
É considerado ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento 
ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, 
mandato, função, emprego ou atividade públicos (art. 9º da LIA). 
 
 Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento 
ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do 
exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades 
mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: 
 I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer 
outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, 
gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente 
público; 
 II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a 
aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de 
serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de 
mercado; 
 III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a 
alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por 
ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; 
 IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos 
ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das 
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores 
públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; 
 V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, 
para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de 
narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou 
aceitar promessa de tal vantagem; 
 VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, 
para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou 
qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou 
característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades 
mencionadas no art. 1º desta lei; 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, 
emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja 
desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público; 
 VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou 
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente 
público, durante a atividade; 
 IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação 
de verba pública de qualquer natureza; 
 X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou 
indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja 
obrigado; 
 XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° 
desta lei; 
 XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei. 
 
 Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação 
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que 
podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato (art. 12 
da LIA): 
- perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; 
- ressarcimento integral do dano, quando houver; 
- perda da função pública; 
- suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos; 
- pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial; 
- e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; 
 
ATENÇÃO1!!! Para que se configure ato de improbidade administrativa que importe em 
enriquecimento ilícito faz-se imprescindível a comprovação que o ato foi praticado com o 
DOLO ESPECÍFICO de lesar o erário. 
 
ATENÇÃO2!!! Ainda que não haja dano ao erário, é possível a condenação por ato de 
improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei nº 8.429/92), 
excluindo-se, contudo, a possibilidade de aplicação da pena de ressarcimento ao erário. 
STJ. 1ª Turma. REsp 1.412.214-PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. para acórdão 
Min. Benedito Gonçalves, julgado em 8/3/2016 (Info 580). 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 
Por sua vez, é considerado ato de improbidade administrativa que causa lesão ao 
erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, 
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres do Poder Público (art. 10 
da LIA). 
 
 Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário 
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, 
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das 
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: 
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio 
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores 
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; 
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, 
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades 
mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie; 
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que 
de fins educativosou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio 
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das 
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; 
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do 
patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a 
prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado; 
 V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por 
preço superior ao de mercado; 
 VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e 
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea; 
 VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das 
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; 
 VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente 
 VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para 
celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los 
indevidamente; (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência) 
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou 
regulamento; 
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que 
diz respeito à conservação do patrimônio público; 
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou 
influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; 
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, 
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição 
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho 
de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. 
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de 
serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades 
previstas na lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005) 
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia 
dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na 
lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005) 
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao 
patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou 
valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas 
mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 
2014) (Vigência) 
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, 
rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a 
entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das 
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei 
nº 13.019, de 2014) (Vigência) 
XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a 
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à 
espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência) 
XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de 
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades 
privadas; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência) 
XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com 
entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de 
qualquer forma para a sua aplicação irregular. (Incluído pela Lei nº 13.019, 
de 2014) (Vigência) 
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com 
entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de 
qualquer forma para a sua aplicação irregular. (Incluído pela Lei nº 13.019, 
de 2014) (Vigência) 
 
 Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação 
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato (art. 12 
da LIA): 
 - ressarcimento integral do dano; 
- perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer 
esta circunstância; 
- perda da função pública; 
- suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos; 
- pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano; 
- e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; 
 
ATENÇÃO 1 !!! Para configuração dos atos de improbidade administrativa que causem 
prejuízo ao erário (art. 10 da LIA), é INDISPENSÁVEL a comprovação de efetivo prejuízo aos 
cofres públicos. 
 
ATENÇÃO 2 !!! O ato de improbidade administrativa que importe em prejuízo ao erário 
pode ser causado por uma conduta DOLOSA ou CULPOSA do agente ímprobo. 
 
 A Lei Complementar nº 157/2016 incluiu nova espécie de ato de improbidade 
administrativa na Lei nº 8.429/1992: 
 
Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para 
conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem 
o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. (Incluído 
pela Lei Complementar nº 157, de 2016) 
 
 Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação 
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que 
podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato (art. 12 
da LIA): 
- perda da função pública; 
- suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos; 
- multa civil de até 3 (três) vezes o valor do benefício financeiro ou tributário 
concedido. 
 
Por último, é considerado ato de improbidade administrativa que atenta contra os 
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de 
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11 da LIA). 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os 
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres 
de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e 
notadamente: 
 I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele 
previsto, na regra de competência; 
 II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 
 III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e 
que deva permanecer em segredo; 
 IV - negar publicidade aos atos oficiais; 
 V - frustrar a licitude de concurso público; 
 VI - deixar de prestar contas quando estejaobrigado a fazê-lo; 
 VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da 
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar 
o preço de mercadoria, bem ou serviço. 
 VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de 
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades 
privadas. (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência) 
IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na 
legislação. (Incluído pela Lei nº 13.146, de 2015) (Vigência) 
X - transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na 
área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento 
congênere, nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de 
setembro de 1990. (Incluído pela Lei nº 13.650, de 2018) 
 
 
 Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação 
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que 
podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato (art. 12 
da LIA): 
 - ressarcimento integral do dano, se houver; 
- perda da função pública; 
- suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; 
- pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida 
pelo agente; 
- e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos; 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
ATENÇÃO 1 !!! O atraso do administrador na prestação de contas, sem que exista dolo, não 
configura, por si só, ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da 
Administração Pública (art. 11 da Lei 8.429/92). Isso porque, para a configuração dessa 
espécie de ato de improbidade administrativa, é necessária a prática dolosa de conduta 
que atente contra os princípios da Administração Pública. STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 
1.382.436-RN. Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 20.08.2013 (Info 529) 
 
ATENÇÃO 2 !!! A tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui 
ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração 
pública. STJ. 1ª Seção. REsp 1.177.910-SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, julgado em 
26/8/2015 (Info 577) 
 
ATENÇÃO 3 !!! Configura ato de improbidade administrativa a conduta de professor da rede 
pública de ensino que, aproveitando-se dessa condição, assedie sexualmente seus alunos. 
Isso por que essa conduta atenta contra os princípios da administração pública, 
subsumindo-se ao disposto no art. 11 da Lei 8.429/92. STJ. 2ª Turma. REsp 1.225.120-SC. 
Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 21.05.2013 (Info 523) 
 
ATENÇÃO 4!!! 1. A caracterização do ato de improbidade por ofensa a princípios da 
administração pública exige a demonstração do DOLO LATU SENSU OU GENÉRICO. 
Precedentes. 2. Não se sustenta a tese - já ultrapassada - no sentido de que as contratações 
sem concurso público não se caracterizam como atos de improbidade, previstos no art. 11 
da Lei 8.429 /1992, ainda que não causem dano ao erário. 3. O ilícito previsto no art. 11 da 
Lei 8.249/1992 dispensa a prova de dano, segundo a jurisprudência desta Corte. 4. É 
indevido o ressarcimento ao Erário dos valores gastos com contratações irregulares sem 
concurso público, pelo agente público responsável, quando efetivamente houve 
contraprestação dos serviços, para não se configurar enriquecimento ilícito da 
Administração (EREsp 575.551/SP, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado 
em 01/04/2009, DJe 30/04/2009). 
 
ATENÇÃO 5!!! No caso de condenação pela prática de ato de improbidade administrativa 
que atenta contra os princípios da administração pública, as penalidades de suspensão dos 
direitos políticos e de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou 
incentivos fiscais ou creditícios não podem ser fixadas abaixo de 3 anos, considerando que 
este é o mínimo previsto no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. Não existe autorização na lei 
para estipular sanções abaixo desse patamar. STJ. 2ª Turma. REsp 1.582.014-CE, Rel. Min. 
Humberto Martins, julgado em 7/4/2016 (Info 581). 
 
 Dessa forma, é fácil perceber que a lei estabeleceu uma ideia de hierarquia entre os 
grupos de ato de improbidade administrativa no que se refere a sua gravidade e lesividade 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
social. Os atos do primeiro grupo – os que importam enriquecimento ilícito – são os mais 
lesivos e juridicamente reprováveis, os atos enquadrados na segunda categoria – os que 
causam lesão ao erário, sem importar o enriquecimento ilícito do agente – ocupam uma 
posição intermediária e os atos pertencentes ao terceiro grupo – os que atentam contra os 
princípios da administração pública – são considerados os menos graves do que os demais. 
 É muito relevante enfatizar que, de acordo com o artigo 21 da Lei nº 8.429/92, seja 
qual for o ato de improbidade administrativa praticado, a aplicação das sanções previstas 
independe: 
a) da efetiva ocorrência do dano ao patrimônio público (em sentido econômico), 
salvo quanto à pena de ressarcimento; e 
b) da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo 
tribunal ou conselho de contas. 
 
Não é demais repisar que as cominações previstas na LIA para cada categoria de atos 
de improbidade administrativa podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo 
com a gravidade do fato, sem prejuízo das sanções penais, civis e administrativas previstas 
na legislação específica. 
Para a fixação das penas a serem concretamente aplicadas, determina o parágrafo 
único do art. 12 da Lei nº 8.429/92 que “o juiz levará em conta a extensão do dano causado, 
assim como o proveito patrimonial pelo agente”. 
 
PRESCRIÇÃO 
 
 As ações destinadas à aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92 prescrevem 
em até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de 
função de confiança (art. 23, inciso I). 
 Porém, se o agente for titular de cargo efetivo ou emprego público, o prazo de 
prescrição das referidas ações será o estabelecido pela lei específica para faltas disciplinares 
puníveis com demissão a bem do serviço público (art. 23, inciso II). Como exemplo, cite-se a 
lei nº 8112/90, que disciplina o regime jurídico dos servidores públicos civis federais, cujo art. 
142, inciso I, é taxativo ao estabelecer que o prazo prescricional para ação disciplinar quanto 
às infrações puníveis com demissão é de 05 (cinco) anos, senão vejamos: 
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá: 
 I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de 
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; 
 II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão; 
 III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência. 
 
 
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 Por fim, cabe lembrar que as ações civis de ressarcimento de danos ao erário causadospor atos de improbidade administrativa são IMPRESCRITÍVEIS, nos termos do art. 37, §5º, da 
Constituição Federal. 
 
STJ – A Primeira Seção do STJ firmou entendimento no sentido 
da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de danos causados ao 
Erário por atos de improbidade administrativa. Precedentes também da Primeira 
e Segunda Turmas do STJ. (REsp 1312071/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, 
SEGUNDA TURMA, julgado em 16/05/2013, DJe 22/05/2013) 
 
ATENÇÃO1!!! Se o agente público é detentor de mandato eletivo, praticou o ato de 
improbidade no primeiro mandato e depois se reelegeu, o prazo prescricional é contado a 
partir do fim do segundo mandato (e não do término do primeiro) (STJ. 2ª Turma. REsp 
1107833/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 08/09/2009). 
 
ATENÇÃO2!!! Não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial 
(acórdão do TCU) e sentença condenatória em ação civil pública de improbidade 
administrativa que determinam o ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde 
que seja observada a dedução do valor da obrigação que primeiramente foi executada no 
momento da execução do título remanescente. STJ. 1ª Turma. REsp 1.413.674-SE, Rel. Min. 
Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região), Rel. para o acórdão Min. 
Benedito Gonçalves, julgado em 17/5/2016 (Info 584). 
 
ATENÇÃO 3!!! A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de 
improbidade administrativa está sujeita ao reexame necessário, com base na aplicação 
subsidiária do CPC e por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65. 
STJ. 1ª Seção. EREsp 1.220.667-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 24/5/2017 (Info 
607). 
 
 
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12 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
(Fontes Bibliográficas: - Direito Administrativo Descomplicado (Vicente Paulo e Marcelo 
Alexandrino, ano 2014); - Curso de Direito Administrativo (Dirley da Cunha, ano 2015); - 
Coleção Sinopse para Concursos da Editora Juspodvim: Direito Administrativo, volume 9 
(Ronny Charles Lopes de Torres e Fernando Ferreira Baltar Neto, ano 2014); - Coleção 
Sinopse para Concursos da Editora Juspodvim: Direito Civil, tomo 11 – Obrigações e 
Responsabilidade Civil (Luciano Figueiredo e Roberto Figueiredo, ano 2015); - Coleção 
Provas Discursivas Respondidas e Comentadas, da Editora Juspodvim: Direito 
Administrativo (Antônio Augusto Jr, ano 2015); Site Dizer o Direito: 
http://www.dizerodireito.com.br/2016/04/responsabilidade-civil-do-estado-em.html; e 
http://www.dizerodireito.com.br/2014/01/em-caso-de-responsabilidade-civil-do.html 
 
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS 
 
 Nas pegadas do art. 1º do Código Civil (CC), toda pessoa é titular de direitos e deveres 
na ordem jurídica brasileira. É possível afirmar que existe um dever jurídico primário de não 
causar dano a outrem (não lesar). Uma vez violado este dever primário, imediatamente surge 
outro: o dever jurídico sucessivo de reparar o dano, afinal de contas aquele que causar dano 
a outrem fica obrigado a repará-lo, exatamente como disposto no art. 927, caput, do Código 
Civil. 
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica 
obrigado a repará-lo. 
 
 Na perspectiva constitucional, a própria ideia da proteção à dignidade humana – a 
valorar a pessoa como centro em torno do qual os institutos jurídicos devem ser 
compreendidos -, a solidariedade social e o princípio da igualdade são fundamentos nobres 
que devem ser efetivados (Teoria da Irradiação e Eficácia Horizontal dos Direitos 
Fundamentais) na responsabilidade civil. 
 Sem dúvida, a responsabilidade civil deriva da transgressão de uma norma jurídica pré-
existente, com a consequente imposição ao causador do dano do dever de indenizar. 
Consiste em atribuir a alguém, violador de um dever jurídico primitivo, as consequências 
danosas de seu comportamento, impondo a obrigação de indenizar. Este descumprimento 
vai gerar o dever de recomposição ao status quo ante. Tal recomposição haverá de ser 
integral, sendo norteada no Brasil pelo princípio do restitutio in integrum, chamado por 
alguns de princípio do imperador ou reparação integral. 
 É fato: os danos devem ser reparados. Caso isto não aconteça, reinará a insegurança, 
desordem e o conflito social. A ideia é muito simples. Não deixar a pessoa humana 
irressarcida. A responsabilidade civil é uma obrigação derivada, portanto, do 
descumprimento da obrigação principal, ou melhor, do dever jurídico primário. 
 
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No direito brasileiro, a responsabilidade civil, em regra, é orientada pela teoria da 
causalidade direta e imediata, segundo a qual ninguém pode ser responsabilizado por aquilo 
a que não tiver dado causa – e somente se considera causa o evento que produziu direta e 
concretamente o resultado danoso. 
Na esfera privada, a regra geral é a chamada responsabilidade civil por culpa comum. 
São necessários, para configuração dessa modalidade de responsabilidade extracontratual, 
não só o dano e a relação direta entre um ato comissivo ou omissivo e esse dano – o 
denominado nexo causal direto e imediato entre o ato e o dano-, mas também a culpa de 
quem deu causa ao dano. 
Portanto, os elementos necessários à caracterização da responsabilidade civil por 
culpa comum são representados pela seguinte fórmula: 
Dano + nexo causal + culpa em sentido amplo (da pessoa que deu causa ao dano) 
 
EVOLUÇÃO 
 
 Ordem cronológica das etapas pelas quais passou a construção doutrinária e 
jurisprudencial acerca da responsabilidade civil do Estado: 
 
1) Teoria da Irresponsabilidade Estatal (“The king can do no wrong”) 
 
A teoria da não responsabilização do Estado ante os atos de seus agentes que fossem 
lesivos aos particulares é própria dos regimes absolutistas. Baseava-se na ideia de que não 
era possível ao Estado, literalmente personificado na figura do rei (monarca), lesar seus 
súditos, uma vez que o rei não cometia erros. Atualmente, essa teoria tem apenas interesse 
histórico. 
 
2) Teoria da Responsabilidade por Culpa Comum 
 
Essa teoria pretendeu equiparar o Estado ao indivíduo. Assim, o Estado estaria 
obrigado a indenizar os danos causados aos particulares nas mesmas hipóteses em que existe 
tal obrigação para os indivíduos. Desse modo, como o Estado atua por meio de seus agentes, 
somente existia a obrigação de indenizar quando estes, os agentes, tivessem agido com culpa 
ou dolo, cabendo, evidentemente, ao particular prejudicado o ônus de demonstrar a 
existência desses elementos subjetivos. Não é adotada no Brasil para efeito de 
responsabilização do Estado. 
 
3) Responsabilidade por Culpa Administrativa 
 
A responsabilidade civil por culpa administrativa, também chamada de culpa anônima, 
resulta de uma evolução da teoria anterior, e surge com o aparecimento do Estado de Bem-
 
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Estar Social, incumbido da prestação de inúmeros serviços públicos, erigidos em verdadeiros 
direitos fundamentais da população em geral. 
Ainda é uma responsabilidade subjetiva, mas a diferença é que ela não exige que seja 
provada a culpa de um agente público individualizado. Fala-se culpaadministrativa, ou culpa 
anônima, para explicitar que não há individualização de um agente que tenha atuado 
culposamente. Leva-se em conta o serviço público que deve ser prestado a contento pelo 
Estado, bastando, para caracterizar a responsabilidade, uma culpa geral pela ausência de 
prestação do serviço, ou pela sua prestação deficiente, ou ainda pelo seu retardamento. 
Registre-se: o ônus da prova da não prestação ou da prestação deficiente do serviço 
público é do particular que sofreu o dano. 
No Brasil, essa é a modalidade de responsabilidade civil a que, em regra, está sujeito 
o Estado nos casos de danos decorrentes de omissão, ou seja, de dano ocasionado pela não 
prestação ou prestação deficiente de um serviço público. 
 
4) Teoria do Risco Administrativo 
 
 Pela teoria do risco administrativo, a atuação estatal que cause dano ao particular faz 
nascer para a Administração Pública a obrigação de indenizar, independentemente da 
existência de falta do serviço ou de culpa de determinado agente público. 
Portanto, para restar caracterizada a responsabilidade civil, pela teoria do risco 
administrativo, basta estarem presentes os seguintes elementos: 
Conduta estatal ativa (comissiva) + dano + nexo causal 
 
Em razão dos elementos suficientes à caracterização dessa modalidade de 
responsabilidade civil, diz-se que ela é uma responsabilidade do tipo objetiva. Isso significa 
que não importa verificar, ou não, culpa de um agente público, ou mesmo culpa anônima ou 
administrativa. 
Entretanto, essa teoria admite a possibilidade de o Estado eximir-se da 
responsabilidade. Para tanto, porém, o ônus da prova de alguma das excludentes admitidas 
– culpa exclusiva do particular que sofreu o dano, força maior ou caso fortuito – é do próprio 
Estado. 
 
5) Teoria do Risco Integral 
 
A teoria do risco integral propõe também uma modalidade de responsabilidade 
objetiva, com a diferença, em comparação com a teoria do risco administrativo, de que não 
é admitida nenhuma excludente (caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da vítima, culpa 
exclusiva de terceiros). 
 
Quadro Esquematizado: 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO X TEORIA DO RISCO INTEGRAL 
 
Teoria do RISCO ADMINISTRATIVO Teoria do RISCO INTEGRAL 
A responsabilidade do Estado é objetiva 
(a vítima lesada não precisa provar culpa). 
A responsabilidade do Estado é objetiva 
(a vítima lesada não precisa provar culpa). 
O Estado poderá eximir-se do dever de 
indenizar caso prove alguma causa 
excludente de responsabilidade: 
a) caso fortuito ou força maior; 
b) culpa exclusiva da vítima; 
c) culpa exclusiva de terceiro. 
Não admite excludentes de 
responsabilidade. 
Mesmo que o Estado prove que houve caso 
fortuito, força maior, culpa exclusiva da 
vítima ou culpa exclusiva de terceiro, ainda 
assim será condenado a indenizar. 
É adotada como regra no Direito 
brasileiro. 
É adotada no Direito brasileiro, de forma 
excepcional, em alguns casos, como nas 
hipóteses de responsabilidade por dano 
ambiental. A doutrina diverge sobre quais 
seriam estas hipóteses. 
Para fins de concurso, existe um caso no 
qual o STJ já afirmou expressamente que se 
acolhe o risco integral: dano ambiental 
(REsp 1.374.284). 
 
Diógenes Gasparini explicava com peculiar didática em que consistia a teoria do risco 
integral: 
"Por teoria do risco integral entende-se a que obriga o Estado a indenizar todo e 
qualquer dano, desde que envolvido no respectivo evento. Não se indaga, 
portanto, a respeito da culpa da vítima na produção do evento danoso, nem se 
permite qualquer prova visando elidir essa responsabilidade. Basta, para 
caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no 
evento. Assim, ter-se-ia de indenizar a família da vítima de alguém que, desejando 
suicidar-se, viesse a se atirar sob as rodas de um veículo, coletor de lixo, de 
propriedade da Administração Pública, ou se atirasse de um prédio sobre a via 
pública. Nos dois exemplos, por essa teoria, o Estado, que foi simplesmente 
envolvido no evento por ser o proprietário do caminhão coletor de lixo e da via 
pública, teria de indenizar. Em ambos os casos os danos não foram causados por 
agentes do Estado. A vítima os procurou, e o Estado, mesmo assim, teria de 
indenizar." (Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 16ª Ed., 2011, p. 1.114). 
 
Teoria que rege a teoria da responsabilidade civil do Estado 
Regra: teoria do risco administrativo (o Estado pode invocar causas excludentes de 
responsabilidade). 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Exceção: em alguns poucos casos, acolhe-se a teoria do risco integral. 
Qual é o tipo de responsabilidade civil aplicável nos casos de omissão do Estado? Se a 
Administração Pública causa um dano ao particular em virtude de uma conduta omissa, a 
responsabilidade nesta hipótese também será objetiva? 
 
Existe intensa divergência sobre o tema: 
 
Doutrina tradicional e STJ Jurisprudência do STF 
Na doutrina, ainda hoje, a posição 
majoritária é a de que a responsabilidade 
civil do Estado em caso de atos omissivos 
é SUBJETIVA, baseada na teoria da culpa 
administrativa (culpa anônima). 
 
Assim, em caso de danos causados por 
omissão, o particular, para ser indenizado, 
deveria provar: 
a) a omissão estatal; 
b) o dano; 
c) o nexo causal; 
d) a culpa administrativa (o serviço público 
não funcionou, funcionou de forma tardia 
ou ineficiente). 
 
Esta é a posição que você encontra na 
maioria dos Manuais de Direito 
Administrativo. 
 
O STJ ainda possui entendimento 
majoritário no sentido de que a 
responsabilidade seria subjetiva. Vide: 
STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1345620/RS, 
Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 
24/11/2015. 
Na jurisprudência do STF, contudo, tem 
ganhado força nos últimos anos o 
entendimento de que a responsabilidade 
civil nestes casos também é OBJETIVA. Isso 
porque o art. 37, § 6º da CF/88 determina a 
responsabilidade objetiva do Estado sem 
fazer distinção se a conduta é comissiva 
(ação) ou omissiva. 
Não cabe ao intérprete estabelecer 
distinções onde o texto constitucional não 
o fez. 
Se a CF/88 previu a responsabilidade 
objetiva do Estado, não pode o intérprete 
dizer que essa regra não vale para os casos 
de omissão. 
Dessa forma, a responsabilidade objetiva do 
Estado engloba tanto os atos comissivos 
como os omissivos, desde que demonstrado 
o nexo causal entre o dano e a omissão 
específica do Poder Público. 
 
(...) A jurisprudência da Corte firmou-se no 
sentido de que as pessoas jurídicas de direito 
público respondem objetivamente pelos 
danos que causarem a terceiros, com 
fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição 
Federal, tanto por atos comissivos quanto 
por atos omissivos, desde que demonstrado 
o nexo causal entre o dano e a omissão do 
Poder Público. (...) 
STF. 2ª Turma. ARE 897890 AgR, Rel. Min. 
Dias Toffoli, julgado em 22/09/2015. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
 
No mesmo sentido: STF. 2ª Turma. RE 
677283 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, 
julgado em 17/04/2012. 
 
Deve-se fazer, no entanto, uma advertência: para o STF, o Estado responde de forma 
objetiva pelas suas omissões. No entanto, o nexo de causalidade entre essas omissõese os 
danos sofridos pelos particulares só restará caracterizado quando o Poder Público tinha o 
dever legal específico de agir para impedir o evento danoso e mesmo assim não cumpriu essa 
obrigação legal. 
Assim, o Estado responde de forma objetiva pelas suas omissões, desde que ele tivesse 
obrigação legal específica de agir para impedir que o resultado danoso ocorresse. A isso se 
chama de "omissão específica" do Estado. 
Dessa forma, para que haja responsabilidade civil no caso de omissão, deverá haver 
uma omissão específica do Poder Público (STF. Plenário. RE 677139 AgR-EDv-AgR, Rel. Min. 
Gilmar Mendes, julgado em 22/10/2015). 
 
ATENÇÃO!!!!SE UM DETENTO É MORTO DENTRO DA UNIDADE PRISIONAL, HAVERÁ 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO? 
 
Sim. A CF/88 determina que o Estado se responsabiliza pela integridade física do preso 
sob sua custódia: 
Art. 5º (...) XLIX - é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral; 
 
Logo, o Poder Público poderá ser condenado a indenizar pelos danos que o preso 
venha a sofrer. Esta responsabilidade é objetiva. 
Assim, a morte de detento gera responsabilidade civil objetiva para o Estado em 
decorrência da sua omissão específica em cumprir o dever especial de proteção que lhe é 
imposto pelo art. 5º, XLIX, da CF/88. 
Vale ressaltar, no entanto, que a responsabilidade civil neste caso, apesar de ser 
objetiva, é regrada pela teoria do risco administrativo. Desse modo, o Estado poderá ser 
dispensado de indenizar se ficar demonstrado que ele não tinha a efetiva possibilidade de 
evitar a ocorrência do dano. Nas exatas palavras do Min. Luiz Fux: "(...) sendo inviável a 
atuação estatal para evitar a morte do preso, é imperioso reconhecer que se rompe o nexo 
de causalidade entre essa omissão e o dano. Entendimento em sentido contrário implicaria a 
adoção da teoria do risco integral, não acolhida pelo texto constitucional (...)". 
 
 
Em suma: 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
• Em regra: o Estado é objetivamente responsável pela morte de detento. Isso porque houve 
inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88. 
• Exceção: o Estado poderá ser dispensado de indenizar se ele conseguir provar que a morte 
do detento não podia ser evitada. Neste caso, rompe-se o nexo de causalidade entre o 
resultado morte e a omissão estatal. 
 
O STF fixou este entendimento por meio da seguinte tese: 
Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso 
XLIX, da CF/88, o Estado é responsável pela morte de detento. 
STF. Plenário. RE 841526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/3/2016 (repercussão geral) 
(Info 819). 
 
Exemplo: 
Imagine que um detento está doente e precisa de tratamento médico. Ocorre que este não 
lhe é oferecido de forma adequada pela administração penitenciária. Há claramente uma 
violação ao art. 14 da LEP. Neste caso, se o preso falecer, o Estado deverá ser 
responsabilizado, considerando que houve uma omissão específica e o óbito era plenamente 
previsível. 
Suponha, no entanto, que o preso estivesse bem e saudável e, sem qualquer sinal anterior, 
sofre um mal súbito no coração e cai morto instantaneamente no pátio do presídio. Nesta 
segunda hipótese, o Poder Público não deverá ser responsabilizado por essa morte, já que 
não houve omissão estatal e este óbito teria acontecido mesmo que o preso estivesse em 
liberdade. 
 
O Estado pode ser responsabilizado pela morte do detento mesmo que ele se suicide? 
SIM. Existem precedentes do STF e do STJ nesse sentido: STF. 2ª Turma. ARE 700927 AgR, Rel. 
Min. Gilmar Mendes, julgado em 28/08/2012. 
No entanto, aqui também, como se adota a teoria do risco administrativo, o Estado poderá 
provar alguma causa excludente de responsabilidade. Assim, nem sempre que houver um 
suicídio, haverá responsabilidade civil do Poder Público. O Min. Luiz Fux exemplifica seu 
raciocínio com duas situações: 
• Se o detento que praticou o suicídio já vinha apresentando indícios de que 
poderia agir assim, então, neste caso, o Estado deverá ser condenado a indenizar 
seus familiares. Isso porque o evento era previsível e o Poder Público deveria ter 
adotado medidas para evitar que acontecesse. 
 
• Por outro lado, se o preso nunca havia demonstrado anteriormente que poderia 
praticar esta conduta, de forma que o suicídio foi um ato completamente 
repentino e imprevisível, neste caso o Estado não será responsabilizado porque 
não houve qualquer omissão atribuível ao Poder Público. 
 
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Vale ressaltar que é a Administração Pública que tem o ônus de provar a causa 
excludente de responsabilidade. 
 
Obs: durante os debates, o Min. Marco Aurélio defendeu que a responsabilidade do Estado 
em caso de violações a direitos dos detentos seria baseada no risco integral. Trata-se, 
contudo, de posicionamento minoritário. 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DECORRENTE DE ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA: O ART. 37, §6º, 
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
 
O ordenamento jurídico brasileiro adotou a teoria do risco administrativo para os 
casos de responsabilidade civil do Estado decorrente de condutas ativas (ação) dos agentes 
públicos que tenham ocasionado danos a particulares. Seu fundamento legal são os artigos 
37, §6º, da CF/88 c/c 43 do Código Civil, que possuem a seguinte redação: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: 
(...) 
 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos 
casos de dolo ou culpa. 
 
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis 
por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, 
ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte 
destes, culpa ou dolo. 
 
Se repararmos bem o § 6º acima, verá que não está escrito expressamente que a 
responsabilidade é objetiva. A doutrina e a jurisprudência, no entanto, de forma pacífica 
assim entendem por um motivo: o dispositivo exige dolo ou culpa para que o agente público 
responda regressivamente, mas não faz esta mesma exigência para que o Estado tenha que 
indenizar. Logo, interpreta-se que a exigência de dolo ou culpa é unicamente para a ação 
regressiva. 
 
Requisitos para que haja a responsabilidade civil do Estado 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Quando se fala que a responsabilidade do Estado é objetiva, isso significa que a pessoa que 
sofreu um dano causado por um agente público terá que provar apenas três elementos: 
a) conduta praticada por um agente público, nesta qualidade; 
b) dano; 
c) nexo de causalidade (demonstração de que o dano foi causado pela conduta). 
 
MUITO IMPORTANTE!!!O art. 37, §6º, da CF/88 não se aplica às empresas públicas e às 
sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica. Tais entidades estão 
sujeitas às mesmas normas de responsabilidadecivil aplicáveis às pessoas jurídicas privadas 
em geral, não integrantes da estrutura da administração pública. Como regra, elas estão 
sujeitas à responsabilidade civil subjetiva na modalidade culpa comum. 
 Por outro lado, o art. 37, §6º, da CF/88, alcança as pessoas jurídicas de direito privado 
prestadoras de serviços públicos. Isso significa que, além das empresas públicas e sociedades 
de economia mista prestadoras de serviços públicos, ele alcança as concessionárias, 
permissionárias e autorizadas de serviços públicos, ou seja, as delegatárias de serviços 
públicos, pessoas privadas não integrantes da administração pública. 
 
ATENÇÃO!!!É importante destacar que, segundo a jurisprudência pacificada do Supremo 
Tribunal Federal (STF), há responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas prestadoras de 
serviço público inclusive pelos danos que sua atuação cause a terceiros não usuários do 
serviço público (RE 591.874/MS). 
 Assim, mostra-se irrelevante perquirir se a vítima de dano causado por um prestador 
de serviço público é, ou não, usuária do serviço, bastando que o dano seja produzido pelo 
sujeito na qualidade de prestador do serviço público. 
 Em suma, está pacificado pela Corte Suprema que a responsabilidade civil objetiva (art. 
37, §6º, da CF/88) das pessoas jurídicas prestadoras de serviço público abrange os danos 
causados aos usuários do serviço público e também a terceiros não usuários do serviço 
público. 
 
- Outras observações importantes a respeito da redação do art. 37, §6, da CF/88: 
a) a expressão “agente” não se restringe aos servidores públicos, agentes das 
pessoas jurídicas de direito público, mas abrange também os empregados das 
entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos, integrantes ou não 
da estrutura da administração indireta; inclui, portanto, os empregados públicos 
das empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço 
público e os empregados das delegatárias de serviço público; 
b) a responsabilidade civil objetiva prevista no art. 37, §6º, da CF/88, não se 
restringe à prática de atos administrativos; mesmo a atuação administrativa que 
não configure ato administrativo pode acarretar obrigação de reparar o dano; 
 
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c) É imprescindível para configurar a responsabilidade civil da administração 
pública que o ato danoso seja praticado pelo agente público em decorrência 
efetivamente de sua condição de agente público, ou das atribuições de sua função 
pública, ainda que, na realidade, o agente esteja atuando ilicitamente, 
extrapolando sua esfera legal de competências; o que importa é a qualidade de 
agente público ostentada na atuação do agente, a circunstância de sua condição 
de agente público ser determinante para a prática do ato. 
 
 MUITA ATENÇÃO!!!Mesmo na hipótese de o dano resultar de um ato ou fato 
administrativo perfeitamente lícito, a administração terá obrigação de indenizar a pessoa que 
sofreu o dano, a menos que consiga provar a presença de alguma excludente. Porém, nas 
hipóteses de comportamentos estatais lícitos, é necessário que o dano, para além de 
jurídico e certo, seja especial e anormal. Dano especial é aquele que onera a situação 
particular de um ou alguns indivíduos, não sendo um prejuízo genérico. Dano anormal é 
aquele que excede os agravos normais que às vezes incidem sobre o patrimônio do 
administrado. 
 
O DIREITO DE REGRESSO 
 
 O art. 37, §6º da CF/88 assegurou ao Estado o direito de agir regressivamente contra 
o agente culpado (ou que agiu com dolo), para dele cobrar o que pagou ao administrado. 
Observa-se, assim, que só existe o direito de regresso quando: 
a) O agente agiu com culpa ou dolo, e 
b) O Estado, condenado, pagou a indenização à vítima. 
 
Sobre essa temática, alguns problemas devem ser enfrentados. 
 
1) A vítima poderá propor a ação diretamente contra o servidor causador do dano (e 
não contra o Estado)? 
 
1ª corrente: NÃO 2ª corrente: SIM 
A vítima somente poderá ajuizar a 
ação contra o Estado (Poder 
Público). Se este for condenado, 
poderá acionar o servidor que 
causou o dano. 
O ofendido não poderá propor a 
demanda diretamente contra o 
agente público. 
A vítima tem a possibilidade de 
escolher se quer ajuizar a ação: 
• somente contra o Estado; 
• somente contra o servidor público; 
• contra o Estado e o servidor público 
em litisconsórcio. 
 
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Para essa corrente, ao se ler o § 6º 
do art. 37 da CF/88, é possível 
perceber que o dispositivo 
consagrou duas garantias: 
• a primeira, em favor do particular 
lesado, considerando que a CF/88 
assegura que ele poderá ajuizar 
ação de indenização contra o 
Estado, que tem recursos para 
pagar, sem ter que provar que o 
agente público agiu com dolo ou 
culpa; 
• a segunda garantia é em favor do 
agente público que causou o dano. A 
parte final do § 6º do art. 37, 
implicitamente, afirma que a vítima 
não poderá ajuizar a ação 
diretamente contra o servidor 
público que praticou o fato. Este 
servidor somente pode ser 
responsabilizado pelo dano se for 
acionado pelo próprio Estado, em 
ação regressiva, após o Poder 
Público já ter ressarcido o ofendido. 
 
Outro argumento invocado é o 
princípio da impessoalidade. O 
agente público atua em nome do 
Estado (e não em nome próprio). O 
servidor realiza a vontade do Estado 
em sua atuação. Logo, quem causa o 
dano ao particular é o Estado (e não 
o servidor). 
Para essa corrente, o § 6º do art. 37 
da CF/88 prevê tão somente que o 
lesado poderá buscar diretamente 
do Estado a indenização pelos 
prejuízos que seus agentes 
causaram. Isso não significa, 
contudo, que o dispositivo proíba a 
vítima de acionar diretamente o 
servidor público causador do dano. 
 
Dessa forma, quem decide se irá 
ajuizar a ação contra o agente 
público ou contra o Estado é a pessoa 
lesada, não havendo uma 
obrigatoriedade na CF/88 de que só 
ajuíze contra o Poder Público. 
 
A vítima deverá refletir bastante 
sobre qual é a melhor opção porque 
ambas têm vantagens e 
desvantagens. 
 
Se propuser a ação contra o Estado, 
não terá que provar dolo ou culpa. 
Em compensação, se ganhar a 
demanda, será pago, em regra, por 
meio de precatório. 
 
Se intentar a ação contra o servidor, 
terá o ônus de provar que este agiu 
com dolo ou culpa. Se ganhar, pode 
ser que o referido servidor não tenha 
patrimônio para pagar a indenização. 
Em compensação, o processo 
tramitará muito mais rapidamente 
do que se envolvesse a Fazenda 
Pública e a execução é bem mais 
simples. 
Essa posição foi denominada de tese 
da dupla garantia, tendo sido 
Adotada pela 4ª Turma do STJ no 
REsp 1.325.862-PR, Rel. Min. Luis 
 
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adotada há alguns anos em um 
precedente da 1ª Turma do STF (RE 
327904, Rel. Min. Carlos Britto, 
julgado em 15/08/2006). No mesmo 
sentido, mas sem mencionar o 
nome “dupla garantia”, existe outro 
precedente: RE 344133, Rel. Min. 
Marco Aurélio, julgado em 
09/09/2008; RE 720275/SC, Rel. 
Min. Dias Toffoli, julgado em 
10/12/2012. 
Felipe Salomão, julgado em 5/9/2013 
(Info 532). 
 
É a posição também da doutrina 
majoritária (exs: Celso Antônio 
Bandeira de Melo, José dos Santos 
Carvalhode um Estado do 
que para o de um Município. Dessa forma, dever-se-ia adotar interpretação sistemática da 
Constituição, para se extrair do termo “população diretamente interessada” o significado de 
que, na hipótese de desmembramento, caberia a consulta, mediante plebiscito, a toda 
população do Estado ou do Município, e não somente a da área a ser destacada, porquanto 
isso fortaleceria os princípios da soberania popular e da cidadania. Frisou-se que uma 
separação, com o desfalque de território e de parte da população, poderia acarretar, ainda, 
a cisão da unidade sociocultural, econômica e financeira do Estado, razão pela qual essa 
população seria diretamente interessada, ao contrário daquela dos demais Estados da 
 
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Federação, uma vez que a redefinição territorial de um deles interessa a todo o Estado 
Federal. Inferiu-se que o preceito sob análise auxiliaria na concretização, com plenitude, do 
princípio da soberania popular, da cidadania e da autonomia dos Estados-membros e 
contribuiria para que o povo exercesse suas prerrogativas de cidadania e de autogoverno de 
maneira mais enfática. O Ministro Marco Aurélio também julgou o pleito improcedente, mas 
deu interpretação conforme ao preceito para assentar que a consulta deveria levar em conta 
a população de todo o território brasileiro. (ADI 2650/DF.)” 
Logo, o STF decidiu que o plebiscito para o desmembramento de um estado da federação 
deve envolver não somente a população do território a ser desmembrado mas a de todo o 
estado. 
Com relação aos municípios, aplica-se o Art. 18 § 4º: 
 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil 
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição. 
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, 
far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei 
Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, 
às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de 
Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. 
 
Pressupostos: Lei complementar federal estabelecendo o período, estudo de viabilidade 
municipal e plebiscito da população dos Municípios envolvidos. 
 
Essa Lei complementar federal ainda não foi editada. Assim, ficaria inviabilizada a criação de 
novos municípios. Todavia mesmo assim foram criados municípios no Brasil sem esse 
requisito. Sobre isso, ver ADO 3682, ADI 2240/BA, ADI 3316/MT e ADI 3489/SC. 
 
Na ADO 3682 o STF fixou um prazo de 18 meses para que o Congresso editasse a Lei 
complementar. Nas ADI’s foi declarada a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade e 
modulou os efeitos da decisão para 24 meses a inconstitucionalidade. Porém, essa lei não foi 
editada. Nesses julgados, o STF utilizou-se da expressão “município putativo”, se 
comportando como municípios, mas juridicamente não eram municípios. Outra expressão 
utilizada pelo Supremo foi “reserva do impossível”, ou seja, a situação estava de tal forma 
consolidada que seria impossível desfazê-la. 
 
Para “resolver” o problema foi editada uma Emenda à Constituição, EC 57/08 - art. 96 da 
ADCT, ficando convalidados os atos de criação de municípios cujas leis estaduais tenham sido 
promulgadas até 31 de dezembro de 2006, se atendida a legislação estadual. 
 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Artigo 19 da Constituição Federal: 
 
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes 
o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de 
dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse 
público; 
II - recusar fé aos documentos públicos; 
III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. 
 
A proibição de se criar distinção entre brasileiros se justifica porque todos pertencendo ao 
mesmo Estado, a República Federativa do Brasil. O inciso II estabelece a igualdade entre os 
entes. Já o inciso I fundamenta a conclusão de que a República Federativo do Brasil é laico. O 
Estado é separado da igreja, pois o Estado não interfere nas Igrejas e nos cultos religiosos. 
 
 
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03 - CRÉDITO TRIBUTÁRIO 
 
(Fontes Bibliográficas: - Direito Tributário Esquematizado (Ricardo Alexandre, ano 2015); - 
Coleção Sinopse para Concursos da Editora Juspodvim: Direito Tributário, Tomo I (Edvaldo 
Nilo, ano 2014); - Coleção Provas Discursivas Respondidas e Comentadas, da Editora 
Juspodvim: Direito Tributário (Antônio Augusto Jr, ano 2015); - Manual do Procurador da 
Fazenda Nacional (Renato César Guedes Grilo, ano 2015). 
 
LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO 
 
Quando verificada no mundo dos fatos a situação definida em lei como fato gerador 
do tributo, nasce a obrigação tributária. 
 Uma vez ocorrido o fato gerador e nascida a obrigação tributária, é necessário definir, 
com precisão, o montante do tributo ou penalidade, o devedor e o prazo para pagamento, 
de forma a conferir certeza (quanto à existência) e liquidez (quanto ao valor) à obrigação. 
Todo esse procedimento é legalmente denominado de lançamento, conforme se pode 
extrair do art. 142 do CTN, in verbis: 
 Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito 
tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo 
tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, 
determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar 
o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível. 
 
 O lançamento é o instrumento que confere a exigibilidade à obrigação tributária, 
qualificando-a (identificação do se deve: an debeatur) e quantificando-a (aferição do quanto 
se deve: quantum debeatur). 
 Para haver lançamento – e, portanto, crédito tributário – é necessário que exista fato 
gerador – e, portanto, obrigação. É exatamente por isso que o art. 139 do CTN afirma que o 
crédito tributário decorre da obrigação principal e tem a mesma natureza desta. 
 O crédito tributário é conceituado como o direito da Administração Tributária de exigir 
do sujeito passivo o cumprimento da obrigação tributária e tem a função de estabelecer um 
vínculo jurídico entre o sujeito passivo e o sujeito ativo no sentido deste cobrar daquele o 
adimplemento da obrigação tributária. 
 São características do crédito tributário: 
- Legalidade 
- Autonomia entre obrigação e crédito tributário 
- Garantias e privilégios estabelecidos nos arts. 183 a 193 do CTN 
 
 A relação tributária pode ser visualizada até o crédito tributário, de acordo com o 
previsto expressamente no CTN, com a seguinte sequência cronológica de atos, a saber: 
 
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1. Hipótese de Incidência ou fato gerador in abstrato 
2. Fato ImponívelFilho). 
 
Desse modo, perceba que a 4ª Turma do STJ decidiu de forma contrária ao que vinha 
sendo apontado como a posição do STF sobre o tema. 
Como a doutrina majoritária prestigia o entendimento manifestado pela 2ª corrente, 
existe a possibilidade de a tese da dupla garantia ser superada. É preciso, no entanto, 
aguardar para termos uma posição mais segura. 
 
2) O segundo problema refere-se à possibilidade de denunciação da lide, em face do 
art. 125, inciso II, do Novo CPC (antigo art. 70, inciso III), provocada pelo Estado contra o 
agente público, no processo movido pelo cidadão lesado. Na jurisprudência do Superior 
Tribunal de Justiça (STJ), predomina o entendimento pelo não cabimento da denunciação à 
lide quando a mesma propiciar a análise de fundamento novo, de tal modo que, segundo a 
Corte, em relação à exegese do art. 70, inciso III, CPC, melhor se recomenda a corrente que 
não permite a denunciação nos casos de alegado direito de regresso cujo reconhecimento 
demandaria análise de fundamento novo não constante da lide originária (STJ, Resp 210607, 
Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, DJU 04.02.2002, p. 369). 
 
A solução da questão, portanto, dependerá da existência ou não de fundamento novo 
com a denunciação. Assim, se o autor propõe a ação de reparação de danos invocando, 
exclusivamente ou não, fundamento relacionado à culpa ou dolo do agente público, é 
possível a denunciação à lide pelo Estado ao seu agente, pois nessa hipótese a denunciação 
não propiciará fundamento novo. Caso contrário, não é admissível a denunciação. 
 
 ATENÇÃO!!! Jamais pode-se esquecer que a propositura de ação regressiva contra o 
agente público que causar, por dolo ou culpa, dano a terceiro, é obrigatório, após o trânsito 
em julgado da decisão que condenar o Estado. Não existe uma faculdade para o ente público 
condenado! 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS LEGISLATIVOS E ATOS JURISDICIONAIS 
 
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 Em nosso ordenamento jurídico, a regra é a inexistência de responsabilidade civil do 
Estado em decorrência de atos legislativos e atos jurisdicionais. As únicas exceções à 
irresponsabilidade do Estado por atos legislativos e jurisdicionais são as seguintes: 
a) Por atos legislativos: 
- danos decorrentes da aplicação de leis que venham a ser declaradas 
inconstitucionais. Nesse caso, a lei equipara-se a um ato ilícito; 
- danos decorrentes da aplicação de leis de efeitos concretos, porque nestes 
casos essas leis são materialmente equivalentes aos atos administrativos. 
 
b) Por atos jurisdicionais: 
- nos casos de erro judiciário, exclusivamente na esfera penal (art. 5º, inicso LXXV, da CF/88); 
é hipótese de responsabilidade civil objetiva, ou seja, a obrigação de indenizar do Estado 
independe de culpa ou dolo do magistrado, conforme já decidiu o STF (RE 505.393/PE). 
 
 
 
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13 - BENS PÚBLICOS 
 
São bens públicos, integralmente sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos, somente os 
bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público. Os bens das pessoas jurídicas de 
direito privado integrantes da administração pública não são bens públicos, mas podem estar 
parcialmente sujeitos ao regime próprio dos bens públicos quando estiverem sendo 
utilizados na prestação de um serviço público. 
CLASSIFICAÇÃO 
QUANTO A 
TITULARIDADE 
Federal, Estadual, Distrital ou Municipal 
QUANTO A 
DESTINAÇÃO 
Bem de uso comum do povo 
Bem de uso especial 
Bem dominical 
CARACTERÍSTICAS 
 Inalienabilidade 
 Impenhorabilidade 
 Imprescritibilidade 
 Não onerabilidade (penhor, hipoteca, anticrese) 
USO PRIVATIVO DE BENS PÚBLICOS PELO PARTICULAR 
AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO CONCESSÃO CONCESSÃO REAL 
DE DIREITO DE USO 
Direito pessoal Direito pessoal Direito pessoal Direito real 
Ato administrativo Ato administrativo Contrato 
administrativo 
Contrato 
administrativo 
Não há licitação Licitação prévia Licitação prévia Licitação prévia 
(conc.) 
Uso facultativo do 
bem pelo particular 
Utilização 
obrigatória do bem 
pelo particular, 
conforme a 
finalidade permitida 
Utilização 
obrigatória do bem 
pelo particular, 
conforme a 
finalidade concedida 
Utilização 
obrigatória do bem 
pelo particular, 
conforme a 
finalidade concedida 
Interesse 
predominante do 
particular 
Equiponderância 
entre o interesse 
público e o do 
particular 
Interesse público e 
do particular podem 
ser equivalentes, ou 
haver predomínio de 
um ou de outro 
 
Ato precário Ato precário Não há precariedade Não há precariedade 
Sem prazo (regra) Sem prazo (regra) Prazo determinado Prazo certo ou 
indeterminado 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Remunerada ou não Remunerada ou não Remunerada ou não Remunerado ou não 
Revogação a 
qualquer tempo 
sem indenização, 
salvo se outorgada 
com prazo ou 
condicionada 
Revogação a 
qualquer tempo sem 
indenização, salvo se 
outorgada com 
prazo ou 
condicionada 
Rescisão nas 
hipóteses previstas 
em lei. Cabe 
indenização, se a 
causa não for 
imputável ao 
concessionário. 
A concessão resolve-
se caso o 
concessionário dê ao 
imóvel destinação 
diversa da 
estabelecida, 
perdendo as 
benfeitorias. 
 
14 - INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE PRIVADA 
 
SERVIDÃO 
ADMINISTRATIVA 
Ônus real, incidente sobre um bem particular, com a finalidade de 
permitir uma utilização pública. 
Pode ser sobre bens particulares, bem como sobre bens públicos. 
Não é um ato administrativo autoexecutório, se constituindo 
mediante acordo ou sentença judicial. 
Não há direito a indenização, salvo se ocorrer danos. 
Ex: instalação de redes elétricas. 
REQUISIÇÃO Intervenção estatal mediante o qual, em situação de perigo público 
iminente, o Estado utiliza bens móveis, imóveis ou serviços 
particulares. 
Pode ser civil ou militar. 
É um ato administrativo autoexecutório. 
Não há direito a indenização, salvo se ocorrer danos. 
Ex: uso de escola em caso de calamidade 
OCUPAÇÃO 
TEMPORÁRIA 
O poder público usa transitoriamente imóveis privados, como meio 
de apoio à execução de obras e serviços públicos. 
É um ato administrativo autoexecutório. Na expedição do ato, a 
administração já pode fixar a indenização, caso haja. 
Não há direito a indenização, salvo se ocorrer danos. 
Ex: uso de imóvel a beira da estrada para guardar máquinas 
LIMITAÇÕES 
ADMINISTRATIVAS 
Determinações de caráter geral, por meio das quais o Poder Público 
impõe a proprietários indeterminados obrigações de fazer ou não 
fazer. 
É um ato administrativo autoexecutório. Imposição unilateral e 
imperativa. 
Não há direito a indenização, salvo se ocorrer danos. 
Ex: limitação de patamar de construção, recuo de calçada 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
TOMBAMENTO Intervenção por meio da qual o poder público procura proteger o 
patrimônio cultural brasileiro. 
Pode ser sobre bens privados e públicos. 
É ato administrativo que necessita de procedimento administrativo 
prévio. 
Oficializa o tombamento com o registroou fato gerador in concreto 
3. Obrigação Tributária 
4. Lançamento 
5. Crédito Tributário 
 
 O lançamento tributário transforma a obrigação tributária antes ilíquida em líquida e 
certa que passa a ser denominada de crédito tributário. É a partir do lançamento tributário 
que se pode falar em exigibilidade da obrigação tributária principal ou acessória pela 
autoridade fiscal. 
 Por exigibilidade no direito tributário se entende que o Fisco pode cobrar o crédito 
tributário do sujeito passivo (contribuinte ou responsável tributário), exigindo-se o 
cumprimento da obrigação tributária. A exigibilidade significa, em outras palavras, tornar 
possível de cobrança. 
 Neste sentido, podemos simplificar a relação tributária nas seguintes fases: 
a) Obrigação tributária existente = lei + fato gerador in concreto 
b) Crédito tributário exigível = lei + fato gerador in concreto + lançamento 
c) Crédito tributário exequível (executável) = lei + fato gerador in concreto + 
lançamento + inscrição em dívida ativa 
 
ATENÇÃO!!! No sistema tributário nacional existe apenas uma hipótese, disciplinada 
pela CF/88, em que o crédito tributário pode ser exigido antes mesmo da ocorrência do fato 
gerador da obrigação principal: substituição tributária para frente ou substituição tributária 
subsequente ou progressiva (art. 150, § 7º, da CF/88). 
E qual seria a natureza jurídica do lançamento? Não obstante a natureza constitutiva 
do lançamento, no que se refere ao crédito é necessário que se perceba que o CTN, no caput 
do seu art. 142, claramente atribuiu-lhe natureza declaratória quanto à obrigação. 
Assim, seguindo à risca a tese adotada pelo legislador brasileiro, adota-se o 
entendimento segundo o qual o lançamento possui natureza jurídica MISTA ou HÍBRIDA, 
sendo constitutivo do crédito tributário e declaratório da obrigação tributária. 
Conceito de lançamento: o lançamento tributário é o processo administrativo 
tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar 
a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, 
sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível, nos termos do art. 142, caput, do CTN. 
O lançamento tributário possui efeitos ex tunc, pois retroage para declarar a existência 
da obrigação tributária surgida com a ocorrência do fato gerador. 
A competência para o lançamento é privativa da autoridade administrativa. O CTN não 
define qual autoridade administrativa possui tal poder legal, deixando para a lei de cada ente 
político a incumbência de fazê-lo. Registre-se que tal competência é indelegável e 
insuscetível de delegação. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
A exclusividade da competência para realização do lançamento vincula até mesmo o 
juiz, que não pode lançar, e tampouco corrigir lançamento realizado de forma equivocada 
pela autoridade administrativa. Reconhecendo algum vício no lançamento realizado, deve o 
juiz proclamar-lhe a nulidade, cabendo à autoridade administrativa competente, se for o 
caso, novamente constituir o crédito. 
Há que se ressalvar, contudo, que a jurisprudência pacificada do Superior Tribunal de 
Justiça (STJ) tem considerado plenamente válidas as diversas previsões legais de que a 
elaboração de determinada declaração tributária em que o sujeito passivo informe um débito 
e não o pague importa, por si só, a constituição do crédito tributário, independentemente de 
qualquer outra providência da Administração. 
Exatamente neste sentido, dispõe a súmula nº 436 do STJ, a saber: “A entrega de 
declaração pelo contribuinte reconhecendo débito fiscal constitui o crédito tributário, 
dispensada qualquer outra providência por parte do fisco”. 
O parágrafo único do art. 142 do CTN afirma que a atividade administrativa do 
lançamento é vinculada e obrigatória, sob pena de responsabilidade funcional. O dispositivo 
apenas ratifica algo que já decorre da própria definição de tributo, constante do art. 3º do 
CTN. Assim, conclui-se que a ocorrência do fato gerador concede à autoridade fiscal não 
apenas o poder, mas também o dever de lançar, não havendo qualquer possibilidade de 
análise da conveniência e oportunidade para que se deflagre o procedimento. Trata-se, 
portanto, de um PODER-DEVER. 
ATENÇÃO!!! E qual a legislação que deve ser aplicada no lançamento do tributo? Neste 
ponto, há de se fazer uma diferenciação fundamental. Ao se referir genericamente à 
“legislação aplicável ao lançamento” (art. 144), o CTN trata das regras materiais (legislação 
substantiva) relativas ao tributo correspondente, assim entendidas aquelas que definem 
fatos ferradores, bases de cálculos, alíquotas, contribuintes, etc. Portanto, quando se trata 
do lançamento do tributo, a autoridade deve aplicar a legislação que estava em vigor no 
momento da ocorrência do respectivo fato gerador, mesmo que tal legislação já tenha sido 
modificada ou revogada. 
Entretanto, para realizar o lançamento, a autoridade competente deve observar, 
também, as regras formais (legislação adjetiva) que disciplinam o seu agir durante o 
procedimento. Trata-se das normas que estipulam a competência para lançar, o modo de 
documentar o início do procedimento, os poderes que possuem as autoridades lançadoras, 
os prazos para a conclusão das atividades, etc. Quanto a essas, são aplicáveis ao lançamento 
as normas formais que estiverem em vigor na data da realização do próprio procedimento, 
tudo em conformidade com o parágrafo primeiro do art. 144 do CTN. Destaque-se que 
também se aplica ao lançamento a legislação que tenha ampliado os poderes de investigação 
das autoridades administrativas. 
PORTANTO, NÃO ESQUECER: O caput do art. 144 trata da legislação tributária material 
e estipula a regra da aplicação da legislação vigente à data do fato gerador. Já o §1º refere-
se, fundamentalmente, à legislação formal. 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
Quanto a aplicação temporal da taxa de câmbio, é muito importante decorar o teor do 
art. A43 do CTN, que assim dispõe: “salvo disposição de lei em contrário, quando o valor 
tributário esteja expresso em moeda estrangeira, no lançamento far-se-á sua conversão em 
moeda nacional ao câmbio do dia da ocorrência do fato gerador da obrigação.” 
E o que é o princípio da imutabilidade do lançamento? Com a notificação, o 
lançamento se presume definido. A regra passa a ser que o mesmo não mais será alterado. 
O CTN, no seu art. 145, traz as hipóteses excepcionais em que o lançamento regularmente 
notificado ao sujeito passivo pode ser alterado. São elas: 
- a impugnação do sujeito passivo 
- o recurso de oficio 
- a iniciativa de ofício da autoridade administrativa, nos casos previstos no art. 149 
do CTN. 
 
CONCLUSÃO: Dessa forma, pode-se afirmar que a presunção de definitividade do 
lançamento regularmente notificado não é absoluta, admitindo prova em contrário (juris 
tantum). 
Modalidades de lançamento: de acordo com a intensidade da participação do sujeito 
passivo no lançamento, a lei o classifica em três modalidades, quais sejam: 
- De ofício ou direito 
- Por declaração ou misto 
- Por homologação ou autolançamento. 
 
 No lançamento de ofício ou direto (art.149 do CTN), a participação do sujeito passivo 
é praticamente inexistente. É aquela modalidade de lançamento em que o Fisco, dispondo 
de dados suficientes para efetuar a cobrança, realiza-o, dispensando o auxílio do contribuinte 
ou responsável tributário. Exemplos: IPTU e IPVA,a grande maioria das taxas, contribuição 
municipal e distrital de iluminação pública. 
 Por sua vez, no lançamento por declaração (art. 147 do CTN), há um equilíbrio entre a 
participação do sujeito passivo e a atividade do sujeito ativo. É aquela modalidade de 
lançamento representada pela ação conjugada do fisco e do sujeito passivo (contribuinte ou 
responsável tributário), restando ao Fisco o trabalho privativo de efetuar o lançamento. O 
Fisco, não dispondo de dados suficientes para realizar o lançamento, conta com o auxílio do 
contribuinte que supre a deficiência da informação por meio da declaração prestada. Em 
resumo: no lançamento por declaração, o Fisco lança o tributo com base nas informações 
prestadas pelo sujeito passivo. Exemplos (cada vez mais raros): Imposto de importação sobre 
bagagem acompanhada e o ITBI. 
Finalmente, no lançamento por homologação (art. 150 e parágrafos, do CTN), o sujeito 
passivo é responsável por quase todas as atividades que compõem o procedimento. É aquela 
modalidade em que o sujeito passivo (contribuinte ou responsável tributário) auxilia 
ostensivamente o Fisco, cabendo a este apenas homologar e, por conseguinte, conferir 
 
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exatidão da atividade do sujeito passivo. Desse modo, o lançamento tributário por 
homologação ocorre quanto aos tributos cuja legislação atribua ao sujeito passivo o dever de 
antecipar o pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa, operando-se pelo 
ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo 
obrigado, expressamente a homologa. Exemplos: ICMS, IR, ITR, IPI e ISS. ATENÇÃO!!! O 
pagamento antecipado pelo obrigado nos termos do lançamento por homologação 
extingue o crédito, sob CONDIÇÃO RESOLUTIVA da ulterior homologação do lançamento 
pelo Fisco (art. 150, §1º, do CTN). 
 
TEORIA GERAL DA SUSPENSÃO, EXTINÇÃO E EXCLUSÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO 
 
É certo que, que na maioria das vezes, as questões de concursos públicos fazem a 
cobrança da literalidade dos arts. 151, 156 e 175 do CTN, tentando apenas saber do candidato 
o aprendizado memorizado destas normas jurídicas. 
 
a) Suspensão do Crédito Tributário 
 
Existem hipóteses em que a possibilidade de promoção de atos de cobrança por parte 
do Fisco fica suspensa. São estes os casos disciplinados no art. 151 do CTN como hipóteses 
de suspensão do crédito tributário. 
De acordo com o art. 151 do CTN, são seis as causas de suspensão do crédito tributário, 
a saber: 
 Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário: 
 I - moratória; 
 II - o depósito do seu montante integral; 
 III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo 
tributário administrativo; 
 IV - a concessão de medida liminar em mandado de segurança. 
 V – a concessão de medida liminar ou de tutela antecipada, em outras 
espécies de ação judicial; (Incluído pela Lcp nº 104, de 2001) 
 VI – o parcelamento. (Incluído pela Lcp nº 104, de 2001) 
 Parágrafo único. O disposto neste artigo não dispensa o cumprimento das 
obrigações assessórios dependentes da obrigação principal cujo crédito seja 
suspenso, ou dela consequentes. 
 
 MNEMÔNICO PARA DECORAR AS HIPÓTESES DE SUSPENSÃO DO CRÉDITO 
TRIBUTÁRIO: “MODERECOPA” (Moratória, Depósito, Reclamação, Concessão de medida 
liminar e Parcelamento) 
 ATENÇÃO!! Essas hipóteses formam um rol taxativo (exaustivo, numerus clausus), 
pois, conforme afirma o art. 141 do CTN, o crédito tributário regularmente constituído 
 
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DIREITOS RESERVADOS. É VEDADA, POR QUAISQUER MEIOS E QUALQUER TÍTULO, A SUA REPRODUÇÃO, CÓPIA, DIVULGAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO. 
somente tem sua exigibilidade suspensa nos casos previstos no próprio Código (o texto legal 
fala nos casos previstos “nesta Lei”). A taxatividade da lista é reforçada pelo art. 111, I, do 
CTN, que determina a interpretação literal da legislação que disponha sobre suspensão do 
crédito tributário. 
 Características gerais das hipóteses de suspensão do crédito tributário: 
- não dispensa o cumprimento das obrigações acessórias dependentes da 
obrigação principal cujo crédito seja suspenso, ou dela consequentes (parágrafo 
único do art. 151 do CTN); 
- impede o Fisco de exercitar os atos de cobrança do crédito tributário (inscrição 
na dívida ativa e a execução fiscal), mas não impede o Fisco de realizar o 
lançamento tributário, conforme reiteradas decisões do STJ. NO mesmo sentido a 
súmula 48 do CARF (Conselho Administrativo da Receita Federal) dispõe que “A 
suspensão da exigibilidade do crédito tributário por força de medida judicial não 
impede a lavratura de auto de infração”. 
- não afeta a obrigação tributária que lhe deu origem, nos termos do art. 140 do 
CTN, o que significa dizer que desaparecendo ou não existindo mais a causas 
suspensiva volta o crédito tributário a ser prontamente exigível. 
- Súmula 5 do CARF: “São devidos juros de mora sobre o crédito tributário não 
integralmente pago no vencimento, ainda que suspensa sua exigibilidade, salvo 
quando existir depósito no montante integral.” 
 
b) Extinção do Crédito Tributário 
 
A extinção do crédito tributário, ao contrário da suspensão da exigibilidade do crédito 
tributário, resolve a relação jurídico-tributária. Isto é, as hipóteses de extinção do crédito 
tributário não só impedem a cobrança do crédito tributário, mas também liberam 
definitivamente o sujeito passivo de qualquer relação de dívida com o Fisco. 
As hipóteses de extinção do crédito tributário também devem ter previsão legal (art. 
97, VI, CTN). Nesse contexto, a doutrina separa duas formas de extinção do crédito tributário, 
que é a forma direta, normal, que é o pagamento, até mesmo o pagamento por consignação; 
e a forma indireta, imprópria, que são as hipóteses de compensação, transação, remissão, 
decadência, prescrição, conversão de depósito em renda, decisão administrativa 
irreformável, decisão judicial passada em julgado e dação em pagamento em bens imóveis. 
As causas de extinção do crédito tributário estão previstas no art. 156 do CTN, cuja 
redação é a seguinte: 
Art. 156. Extinguem o crédito tributário: 
 I - o pagamento; 
 II - a compensação; 
 III - a transação; 
 IV - remissão; 
 
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 V - a prescrição e a decadência; 
 VI - a conversão de depósito em renda; 
 VII - o pagamento antecipado e a homologação do lançamento nos termos do 
disposto no artigo 150 e seus §§ 1º e 4º; 
 VIII - a consignação em pagamento, nos termos do disposto no § 2º do artigo 
164; 
 IX - a decisão administrativa irreformável, assim entendida a definitiva na 
órbita administrativa, que não mais possa ser objeto de ação anulatória; 
 X - a decisão judicial passada em julgado. 
 XI – a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições 
estabelecidas em lei. (Incluído pela Lcp nº 104, de 2001) 
 Parágrafo único. A lei disporá quanto aos efeitos da extinção total ou parcial 
do crédito sobre a ulterior verificação da irregularidade da sua constituição, 
observado o disposto nos artigos 144 e 149. 
 
 É acirrada a discussão doutrinária sobre a configuração da lista acima transcrita como 
exaustiva ou apenas exemplificativa.Na mesma linha de raciocínio que foi adotada quando 
da análise das hipóteses de suspensão da exigibilidade do crédito, pode-se afirmar que o art. 
141 do CTN aponta no sentido da taxatividade da lista, uma vez que afirma expressamente 
que o crédito tributário regularmente constituído somente se modifica ou extingue, ou tem 
sua exigibilidade suspensa ou excluída, nos casos previstos “nesta Lei”. 
 ATENÇÃO!!! O entendimento mais recente do STF é no sentido de que é possível lei 
local estipular novas formas de extinção do crédito tributário, tudo com base na competência 
concorrente dos Estados e DF para legislar sobre direito tributário (art. 24, I, da CF/88), desde 
que observadas as normas gerais editadas pela União (art. 24, §1º, da CF/88). 
 
c) Exclusão do Crédito Tributário 
 
A isenção e a anistia são as causas de exclusão do crédito tributário. Exclusão do 
crédito tributário quer dizer impedir ou evitar a sua constituição. Trata-se de situações que, 
não obstante a ocorrência do fato gerador e o consequente nascimento da obrigação 
tributária, não pode haver o lançamento, de forma que não surgirá o crédito tributário, não 
existindo, portanto, obrigação do pagamento. 
Como a constituição do crédito tributário ocorre com o lançamento, afirma-se que as 
hipóteses de isenção e de anistia são situações ou causas inibitórias do lançamento 
tributário, impedindo a sua existência. 
Segundo o próprio CTN, a isenção e a anistia ocorrem antes do lançamento tributário 
e após o surgimento da obrigação tributária. Assim, é possível afirmar que as cláusulas 
excludentes impedem a normal sucessão dos fatos, uma vez que estão localizadas entre a 
obrigação e o lançamento tributário, evitando a constituição do crédito tributário. 
 
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ATENÇÃO!!! Destaque-se que a exclusão do crédito tributário não dispensa o 
cumprimento das obrigações acessórias dependentes da obrigação principal, cujo crédito 
seja excluído, ou dela consequente (art. 175, parágrafo único, CTN). 
O art. 175 do CTN merece ser lido com muita atenção dada a sua grande incidência em 
provas de concursos públicos: 
Art. 175. Excluem o crédito tributário: 
 I - a isenção; 
 II - a anistia. 
 Parágrafo único. A exclusão do crédito tributário não dispensa o cumprimento 
das obrigações acessórias dependentes da obrigação principal cujo crédito seja 
excluído, ou dela consequente. 
 
 MUITO IMPORTANTE!!! QUESTÃO DE PROVA!!! 
 
Deve-se sempre ressaltar a diferença entre os institutos da imunidade tributária e da 
isenção tributária. 
Imunidade tributária são verdadeiras limitações ao poder de tributar, hipóteses de 
inintributabilidade. É a dispensa constitucional de um tributo. São hipóteses previstas 
expressamente na constituição federal em que não serão possíveis a cobrança de tributos. 
É uma vedação de ordem constitucional. Constitui uma delimitação negativa de competência 
tributária, ou seja, não há competência tributária, sendo considerada uma “zona” na qual não 
poderá haver tributação e, consequentemente, incidência tributária. 
Por sua vez, isenção é a dispensa legal do pagamento de um tributo devido, isto é, a 
autoridade não pode cobrar o tributo, eis que, mesmo acontecendo à incidência tributária 
(efetivamente ocorre o fato gerador), está impedido de realizar o lançamento tributário. 
Portanto, a isenção está dentro do campo da incidência e decorre do pleno exercício da 
competência tributária, sendo veiculada em norma infraconstitucional e acontece o fato 
gerador (obrigação tributária), porém não há a constituição do crédito tributário. 
 
GARANTIAS E PRIVILÉGIOS DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO 
 
 São garantias as regras que asseguram direitos. Em matéria tributária, as garantias 
facilitam a entrada do Estado no patrimônio particular para receber a prestação relativa ao 
tributo. São privilégios as regras que põem o crédito tributário numa posição de vantagem 
quanto aos demais. 
 A enumeração das garantias atribuídas pelo CTN ao crédito tributário não exclui outras 
que sejam expressamente previstas em lei, em função da natureza ou das características do 
tributo a que se refiram (art. 183 do CTN). 
 Assim, constata-se que o CTN não impede que a lei ordinária amplie o número de 
garantias dispostas entre os artigos 183 e 193. Por conseguinte, conclui-se que as garantias 
 
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previstas no CTN são exemplificativas (numerus apertus) e não podem ser consideradas 
exclusivas (taxativas). 
 O parágrafo único do art. 183 do CTN, repetindo parcialmente a regra disposta no art. 
140, estabelece que a natureza das garantias atribuídas ao crédito tributário não altera a 
natureza deste nem a da obrigação tributária a que corresponda. 
 Art. 183. A enumeração das garantias atribuídas neste Capítulo ao crédito 
tributário não exclui outras que sejam expressamente previstas em lei, em função 
da natureza ou das características do tributo a que se refiram. 
 Parágrafo único. A natureza das garantias atribuídas ao crédito tributário não 
altera a natureza deste nem a da obrigação tributária a que corresponda. 
 
 Por sua vez, a preferência do crédito tributário significa o privilégio deste crédito 
quando concorre com créditos de natureza jurídica diversa. Desse modo, quando o sujeito 
passivo (contribuinte ou responsável tributário) não possui bens ou valores para pagar todas 
as suas dívidas, o Fisco tem preferência legal em relação a outros credores. 
 Em situação normal, o crédito tributário prefere a qualquer outro, seja qual for a sua 
natureza ou o tempo de sua constituição, exceto em relação aos créditos decorrentes da 
legislação trabalhista ou do acidente de trabalho (art. 186 do CTN). 
Art. 186. O crédito tributário prefere a qualquer outro, seja qual for sua natureza 
ou o tempo de sua constituição, ressalvados os créditos decorrentes da legislação 
do trabalho ou do acidente de trabalho.(Redação dada pela Lcp nº 118, de 2005) 
 
 No caso de falência ou recuperação judicial do empresário, sujeito passivo da relação 
tributária, o CTN estipula regras especiais, senão vejamos: 
Art. 186. (...) 
Parágrafo único. Na falência: (Incluído pela Lcp nº 118, de 2005) 
 I – o crédito tributário não prefere aos créditos extraconcursais ou às 
importâncias passíveis de restituição, nos termos da lei falimentar, nem aos 
créditos com garantia real, no limite do valor do bem gravado; (Incluído pela Lcp 
nº 118, de 2005) 
 II – a lei poderá estabelecer limites e condições para a preferência dos créditos 
decorrentes da legislação do trabalho; e (Incluído pela Lcp nº 118, de 2005) 
 III – a multa tributária prefere apenas aos créditos subordinados. (Incluído 
pela Lcp nº 118, de 2005) 
 
Por fim, aconselhamos o candidato a fazer uma leitura bastante atenta do art. 187 do 
CTN, dispositivo legal que trata do concurso de preferências entre entes públicos. 
Art. 187. A cobrança judicial do crédito tributário não é sujeita a concurso de 
credores ou habilitação em falência, recuperação judicial, concordata, inventário 
ou arrolamento. (Redação dada pela Lcp nº 118, de 2005) 
 
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 Parágrafo único. Oconcurso de preferência somente se verifica entre pessoas 
jurídicas de direito público, na seguinte ordem: 
 I - União; 
 II - Estados, Distrito Federal e Territórios, conjuntamente e pró rata; 
 III - Municípios, conjuntamente e pró rata. 
 
 No mesmo sentido, o teor do enunciado sumular 497 do STJ: “Os créditos das 
autarquias federais preferem aos créditos da Fazenda estadual desde que coexistam 
penhoras sobre o mesmo bem.” 
 
 
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04 - RESPONSABILIDADE TRIBUTÁRIA 
 
1. O RESPONSÁVEL TRIBUTÁRIO 
A sujeição passiva da obrigação tributária pode se revelar de duas formas: a) como 
contribuinte; e b) como responsável. Será contribuinte quando tenha relação pessoal e 
direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador. Por outro lado, será 
responsável quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua obrigação decorra de 
disposição expressa de lei (art. 121, § único, do CTN). 
O responsável, portanto, não detém relação pessoal e direta com o fato gerador. 
Isto não significa que ele possa ser desvinculado por completo da situação que constitui o 
fato gerador, já que, segundo o art. 128 do CTN: “a lei pode atribuir de modo expresso a 
responsabilidade pelo crédito tributário a terceira pessoa, vinculada ao fato gerador da 
respectiva obrigação, excluindo a responsabilidade do contribuinte ou atribuindo-a a este 
em caráter supletivo do cumprimento total ou parcial da referida obrigação”. 
Logo, deve haver um vínculo do responsável tributário com o fato gerador, mas 
este vínculo não deve configurar relação pessoal e direta, já que, neste caso, ter-se-ia um 
contribuinte e não um responsável. 
 
2. MODALIDADES DE RESPONSABILIDADE 
A responsabilidade tributária pode ser classificada como: a) por substituição; e b) 
por transferência. 
 
2.1 Responsabilidade por substituição 
Na responsabilidade por substituição, a sujeição passiva do responsável surge 
simultaneamente à ocorrência do fato gerador. Ou seja, desde o surgimento da obrigação 
tributária, a sujeição passiva recai sobre figura diferente do contribuinte (ex.: no IRPF, a fonte 
pagadora, em substituição ao beneficiário do pagamento, retém e recolhe o valor devido aos 
cofres públicos). 
Há dois casos de substituição tributária que merecem maior explicação, quais 
sejam a regressiva (antecedente ou para trás) e a progressiva (subsequente ou para frente). 
A substituição tributária regressiva (para trás ou antecedente) ocorre quando as 
pessoas ocupantes das posições anteriores nas cadeias de produção e circulação de 
mercadorias são substituídas, no dever de pagar tributo, pelas ocupantes de posições 
posteriores1. 
Já a substituição tributária progressiva (para frente ou subsequente) acontece 
quando as pessoas ocupantes das posições posteriores das cadeias de produção e circulação 
de mercadorias são substituídas, no dever de pagar tributo, por aquelas que ocupam as 
posições anteriores nessas mesmas cadeias. Neste caso, há antecipação do pagamento do 
 
1Na substituição regressiva ocorre diferimento no pagamento. 
 
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tributo devido nas operações futuras a partir da presunção de realização dos respectivos 
fatos geradores. Neste sentido, veja-se a previsão constitucional deste modelo: 
CF/88 - Art. 150. § 7º A lei poderá atribuir a sujeito passivo de obrigação 
tributária a condição de responsável pelo pagamento de imposto ou 
contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a 
imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato 
gerador presumido. 
 
Como o próprio texto constitucional assegura, é devida a imediata e preferencial 
restituição da quantia paga quando não se efetive o fato gerador presumido. Já para a 
hipótese de ele se realizar em valor menor que o presumido, não há unanimidade. 
Parte da doutrina entende que deve haver a restituição da diferença paga a maior. 
Por sua vez, as Fazendas Públicas têm defendido que esta exigência desnaturaria a 
sistemática da substituição progressiva, haja vista uma de suas grandes vantagens ser 
justamente a cobrança e fiscalização apenas na parte inicial da cadeia produtiva, 
racionalizando a atuação da máquina fiscal, o que restaria prejudicado se tivesse que voltar 
a centrar atenções também na parte final. 
No intuito de uniformizar a ação fiscal em matéria de ICMS, 22 estados e o Distrito 
Federal2 pactuaram o Convênio ICMS 13/1997, entendendo pela desnecessidade de 
restituição para os casos de realização do fato gerador a menor: 
 
Cláusula primeira. A restituição do ICMS, quando cobrado sob a modalidade 
da substituição tributária, se efetivará quando não ocorrer operação ou 
prestação subsequentes à cobrança do mencionado imposto, ou forem as 
mesmas não tributadas ou não alcançadas pela substituição tributária. 
Cláusula segunda. Não caberá a restituição ou cobrança complementar do 
ICMS quando a operação ou prestação subsequente à cobrança do imposto, 
sob a modalidade da substituição tributária, se realizar com valor inferior ou 
superior àquele estabelecido com base no artigo 8º da Lei Complementar 87, 
de 13 de setembro de 1996. 
 
Aliás, este Convênio foi, inclusive, declarado constitucional pelo STF (ADI 
1.851/AL). 
Contudo, no julgamento do RE 593849, com repercussão geral reconhecida, o STF 
alterou seu entendimento sobre o regime de substituição tributária do Imposto sobre 
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e fixou a seguinte tese: “É devida a restituição 
da diferença do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) pago a mais no 
 
2 Não assinaram o convênio os estados de São Paulo, Pernambuco, Paraná e Santa Catarina. 
 
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regime de substituição tributária para a frente se a base de cálculo efetiva da operação for 
inferior à presumida.” 
Restou consignado que a praticidade tributária encontra freio nos princípios da 
igualdade, capacidade contributiva e vedação do confisco, bem como na arquitetura de 
neutralidade fiscal do ICMS. Para o Min. Edson Fachin, a tributação não pode se transformar 
em uma ficção jurídica, em uma presunção absoluta (juris et de jure) na qual o fato gerador 
presumido assuma um caráter definitivo e sejam desprezadas as variações decorrentes do 
processo econômico. Não permitir a restituição nestes casos representaria injustiça fiscal 
inaceitável em um Estado Democrático de Direito, fundado em legítimas expectativas 
emanadas de uma relação de confiança e justeza entre Fisco e contribuinte. Desse modo, a 
restituição do excesso atende ao princípio que veda o enriquecimento sem causa, haja vista 
a não ocorrência da materialidade presumida do tributo. 
Como houve essa mudança, o STF decidiu modular os efeitos do novo julgamento. 
Ficou definido o seguinte: 1) Este entendimento do STF permitindo direito à restituição vale: 
para todos os processos judiciais que já haviam sido ajuizados e que estavam aguardando o 
posicionamento do STF na repercussão ora decidida; e para as operações futuras, ou seja,