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Direito Administrativo II: 
 Processo Administrativo 
Professor Rafael Kist 
 
 
RESPONSABILIDADE 
EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 
 
 
1. CONCEITO 
 
2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA 
2.1. Teoria da Irresponsabilidade 
2.2. Teoria Civilista ou da Responsabilidade Civil (subjetiva) 
2.3. Teoria da Culpa Administrativa (transição) 
2.4. Teoria do Risco (objetiva) 
2.5. Brasil 
2.6. Questões 
 
3. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO 
3.1. PJ de Direito Público + PJ de Direito Privado PSP 
3.2. Agentes Públicos 
3.3. Delegatários de Serviços Públicos 
3.4. Excludentes de Responsabilidade 
3.5. Atenuante de Responsabilidade 
3.6. Questões 
 
4. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO 
4.1. Conduta Omissiva 
4.2. Exceções: Responsabilidade Objetiva por Omissão 
4.3. Questões 
 
5. ATOS LEGISLATIVOS e ATOS JURISDICIONAIS 
5.1. Regra: Ausência de Responsabilidade Estatal 
5.2. Exceções 
 
6. REPARAÇÃO DOS DANOS 
6.1. Peculiaridades 
6.2. Ação de Regresso 
6.3. Questões 
 
 
 
 
1. CONCEITO 
 
➔ Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo: Responsabilidade extracontratual do Estado é a 
“Obrigação que o Estado tem de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus 
agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes públicos, causem à 
esfera juridicamente tutelada dos particulares”. 
 
➔ Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Responsabilidade extracontratual do Estado “Corresponde à 
obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos 
comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes 
públicos”. 
 
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a) Responsabilidade do Estado: a responsabilidade que o Estado possui em relação aos atos 
lesivos que seus agentes públicos causem a terceiros é chamada de responsabilidade civil do 
Estado ou responsabilidade extracontratual do Estado; 
- Responsabilidade civil: trata-se de responsabilidade civil porque pressupõe a obrigação de 
reparar danos patrimoniais ou extrapatrimoniais nos termos da lei civil (Código Civil); 
- Responsabilidade extracontratual: também é chamada de responsabilidade extracontratual 
porque não decorre do descumprimento de um contrato prévio existente entre as partes - 
não há um contrato entre o Estado e o particular lesado. 
 
 
 
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2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA 
A responsabilidade civil do Estado, tal qual como é hoje conhecida na maioria dos países 
ocidentais, é resultado de quatro teorias históricas, iniciando numa lógica de completa 
irresponsabilidade e evoluindo até chegarmos à atual responsabilidade objetiva, onde a 
obrigação de indenizar depende da mera relação de causalidade entre o dano e a ação ou 
omissão Estatal. 
 
 
 
2.1. Teoria da Irresponsabilidade 
Esta teoria preponderava na época dos Estados absolutos, nos séculos XV a XVIII: como o 
próprio nome sugere, por essa teoria o Estado não era responsabilizado por seus atos. 
 
O Estado era personificado na pessoa do rei – “O Estado sou Eu” –, que se entendia ser rei 
em virtude da vontade Divina: o rei era mensageiro de Deus na Terra. 
Era uma época em que a Igreja e o Estado estavam muito ligados: a Igreja efetivamente 
influenciava nas decisões tomadas pelos governantes. 
 
Nessa época, era o rei quem criava (legislativo) e impunha (executivo) o Direito aos seus 
súditos, tendo também controle sobre os julgadores (judiciário) – é somente no fim do séc. 
XVIII que se conhece a separação dos Poderes, que foi sistematizada pelo político, filósofo e 
escritor francês Montesquieu. 
 
É da época da irresponsabilidade Estatal que se tem o brocardo “The king can do no wrong” 
(o rei não erra). Sendo assim, se o rei não erra, o Estado também não erra, pois o rei é o 
próprio Estado (“O Estado sou Eu”). 
Logo o Estado nunca comete atos danosos, pois ele sempre age corretamente, em 
conformidade com o Direito. 
 
Portanto, nessa época temos a teoria da irresponsabilidade do Estado. 
 
 
 
2.2. Teoria Civilista ou da Responsabilidade Civil (subjetiva) 
Com a queda do absolutismo e a ascensão do liberalismo no fim do séc. XVIII, a 
pessoalidade perde força em virtude do individualismo (que é o traço característico do 
liberalismo). 
 
Ganha vigor, então, a teoria da culpa civil que, influenciada pelo individualismo do 
liberalismo, pretendeu equiparar o Estado ao indivíduo. 
Portanto, o Estado passa a ser obrigado a indenizar os danos causados aos particulares nas 
mesmas hipóteses em que existe tal obrigação para os indivíduos (por isso teoria da 
responsabilidade civil: culpa civil comum do Estado). 
Disso decorre que a responsabilidade do Estado, então, passou a ser subjetiva: o particular 
lesado deve comprovar fato+dano+nexo+culpa/dolo do Estado para ser indenizado. 
 
Além do mais, na fase da teoria civilista o particular tinha que identificar o agente público 
causador do dano e comprovar que esse agente agiu com dolo ou culpa. 
Somente depois de identificado o agente público e provado que ele agiu com dolo ou culpa é 
que o Estado era condenado a indenizar o particular. 
 
Mas aos poucos essa teoria foi sendo superada em virtude das dificuldades de o particular ter 
de identificar o agente público causador do dano e ainda comprovar que ele agiu com dolo ou 
culpa. 
 
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2.3. Teoria da Culpa Administrativa (transição) 
É com base nesta teoria que inicia a transição da responsabilidade subjetiva para a 
responsabilidade objetiva do Estado, atualmente adotada na maioria dos países ocidentais. 
 
Na teoria da culpa administrativa, a responsabilidade do Estado estava presente quando o 
particular comprovasse a existência da culpa do serviço (culpa anônima do serviço público). 
Provém do francês faute du service. 
 
Ou seja, a culpa deixa de ser subjetiva (do agente público) e passa a ser centrada no serviço 
público: o dever de indenizar não advém mais da ação individualizada de um agente público, 
mas sim do serviço público inexistente, mal prestado ou realizado com atraso. 
 
Dito de outro modo, a culpa do serviço – e a responsabilidade do Estado – estava presente 
em três situações: 
- Inexistência do serviço; 
- Mau funcionamento do serviço; 
- Retardamento do serviço. 
 
Cabia ao particular, aqui, comprovar a ocorrência de uma das três hipóteses acima para que 
estivesse presente a responsabilidade do Estado. 
 
Ou seja, o particular lesado não precisava mais identificar o agente público causador do dano 
nem demonstrar que ele agiu com dolo ou culpa (culpa subjetiva), bastando que provasse 
uma das três hipóteses acima (culpa anônima) – pouco importa quem causou o dano 
(agente público), pois haverá obrigação em indenizar se a atividade fim do Estado foi 
prestada com defeito (culpa do serviço). 
 
 
 
2.4. Teoria do Risco (objetiva) 
Aqui chegamos às teorias adotadas na atualidade na maioria dos países ocidentais, segundo 
a qual a responsabilidade do Estado é objetiva. 
 
Ou seja, houve a efetiva transição (teoria da culpa administrativa) da responsabilidade 
subjetiva (teoria civilista) para a responsabilidade objetiva (teoria do risco). 
 
A teoria do risco informa que os prejuízos causados pelo Estado são um ônus público que 
deve ser suportado por toda a sociedade de maneira igualitária. Dessa forma, se uma pessoa 
experimentar, injusta e excepcionalmente, um ônus maior do que o suportado pelos demais 
membros da sociedade, ela possuirá direito à indenização. 
 
Pela responsabilidade objetiva advinda da teoria do risco, o particular lesado não precisa 
mais comprovar: 
- Culpa do agente público: não é necessário identificar e provar o dolo ou a culpa do agente 
público (teoria civilista); 
- Culpa do serviço: também não precisa comprovar a culpa do serviço ou faute du servisse 
(teoria da culpa administrativa). 
 
 
A teoriado risco subdivide-se em duas espécies: (i) risco administrativo; e (ii) risco integral. 
 
 
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a) Teoria do risco administrativo: pela teoria do risco administrativo, para que surja a 
obrigação do Estado em reparar o dano impingido ao particular, devem estar presentes os 
requisitos da responsabilidade objetiva (fato+dano+nexo), mas a responsabilidade do Estado 
restará afastada se estiver presente alguma excludente de responsabilidade (culpa da vítima 
ou de terceiro e caso fortuito ou força maior). 
 
Requisitos da responsabilidade objetiva: 
- Fato: o particular deve comprovar qual foi o fato ocorrido; 
- Dano: o particular também deve provar qual foi o dano que suportou, seja patrimonial ou 
extrapatrimonial; 
- Nexo de causalidade: por fim, também é ônus do particular comprovar a relação de causa e 
efeito entre o fato e o dano, ou seja, que o fato alegado causou o dano reclamado. 
 
Uma das grandes diferenças entre as teorias do risco administrativo e do risco integral 
(abaixo) é que a teoria do risco administrativo admite as excludentes de responsabilidade, 
que são as três tradicionais do Direito Civil: 
- Culpa exclusiva da vítima; 
- Culpa de terceiro; 
- Caso fortuito ou força maior. 
 
 
 
b) Teoria do risco integral: por fim, a teoria do risco integral é utilizada apenas para 
situações específicas e possui possui os mesmos requisitos da teoria do risco administrativo, 
ou seja, devem estar presentes os requisitos da responsabilidade civil objetiva 
(fato+dano+nexo); a diferença é que a teoria do risco integral não admite as excludentes de 
responsabilidade, ou seja, o Estado irá responder pelo dano mesmo que este tenha sido 
causado por culpa exclusiva da vítima, culpa de terceiro ou caso fortuito ou força maior. 
 
 
 
2.5. Brasil 
Em nosso país temos o seguinte. 
 
 
a) Teoria do risco administrativo (responsabilidade objetiva) (atos comissivos): a teoria do 
risco administrativo é a regra em nosso país para responsabilizar a Administração Pública, 
sendo aplicada no caso de danos provocados a particulares decorrentes de atos comissivos 
(ação) praticados pelo Estado. 
 
Portanto, o particular terá de provar os seguintes requisitos: 
- Fato; 
- Dano; 
- Nexo de causalidade. 
 
À Administração Pública caberá provar alguma das excludentes de responsabilidade: 
- Culpa exclusiva da vítima; 
- Culpa de terceiro; 
- Caso fortuito ou força maior. 
 
 
 
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b) Teoria da culpa administrativa (responsabilidade subjetiva) (atos omissivos): já para os 
atos omissivos, ou seja, quando há uma omissão do Estado que gera um dano ao particular, 
no Brasil entende-se que deve ser aplicada a teoria da culpa administrativa. 
 
Portanto, quando o dano suportado pelo particular adveio de uma omissão Estatal, ele terá 
de provar os requisitos da responsabilidade subjetiva: 
- Fato; 
- Dano; 
- Nexo de causalidade; 
- Culpa ou dolo. 
 
Na teoria da culpa administrativa também cabem as excludentes de responsabilidade: 
- Culpa exclusiva da vítima; 
- Culpa de terceiro; 
- Caso fortuito ou força maior. 
 
 
 
c) Teoria do risco integral: por fim, assim como acontece na grande maioria dos países 
ocidentais, no Brasil a teoria do risco administrativo, que é aquela na qual não cabem as 
excludentes de responsabilidade, também é aplicada de maneira excepcional. 
Portanto, na teoria do risco integral basta o particular lesado comprovar os requisitos da 
responsabilidade civil objetiva (fato+dano+nexo), sendo que a Administração Pública não 
poderá invocar em seu favor as excludentes de responsabilidade. 
 
Em nosso país, a teoria do risco integral é aplicada apenas em três hipóteses: 
 
- Dano nuclear (art. 21, XXIII, ‘d’, CF): quando a CF menciona que “a responsabilidade civil 
por danos nucleares independe da existência de culpa”, os doutrinadores ensinam que isso 
significa que não se deve cogitar de culpa do Estado, nem da vítima, nem mesmo decorrente 
de evento alheio a ambos (basta dano+nexo). 
Caso contrário, a previsão da alínea ‘d’ do inc. XXIII do art. 21 seria completamente 
desnecessária, pois o § 6º do art. 37 já menciona que a responsabilidade do Estado é 
objetiva (independente de culpa ou dolo). 
Dito de outra forma: se o Constituinte quisesse que o dano nuclear se submetesse à teoria 
do risco administrativo, bastava ficar silente, pois aí ele estaria incluso na regra do § 6º do 
art. 37; mas como ele criou uma regra expressa sobre o dano nuclear, ele quis excepcionar a 
regra geral, aplicando-lhe a teoria do risco integral. 
 
- Dano ambiental (art. 14, § 1º, Lei Nacional n.º 6.938/1981): muito se discutiu sobre o 
alcance da responsabilidade objetiva ambiental no Brasil, até se concluir pela adoção da 
teoria do risco integral. 
 
- Ato terrorista ou de guerra contra aeronave brasileira (art. 1º, caput, Lei Nacional n.º 
10.744/2003): essa previsão legal é decorrência direta das discussões havidas depois do 
atentado terrorista de 11-set-2001 às Torres Gêmeas, nos EUA. 
Teremos, então, a aplicação da teoria do risco integral para a Administração Pública brasileira 
quando passageiros e mesmo terceiros (ex.: vítimas em solo) sofrerem dandos em virtude 
de ataques a aeronaves de matrícula brasileira decorrentes de atentados terroristas, atos de 
guerra ou eventos correlatos, sejam eles ocorridos no Brasil ou no exterior. 
 
 
Constituição Federal 
Art. 21. Compete à União: 
 
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XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer 
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a 
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os 
seguintes princípios e condições: 
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; 
 
Art. 37. [...] 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
 
 
Lei Nacional n.º 6.938/1981 
Art. 14. [...] 
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, 
independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao 
meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e 
dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por 
danos causados ao meio ambiente. 
 
 
Lei Nacional n.º 10.744/2003 
Art. 1º Fica a União autorizada, na forma e critérios estabelecidos pelo Poder Executivo, a 
assumir despesas de responsabilidades civis perante terceiros na hipótese da ocorrência 
de danos a bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por atentados terroristas, atos 
de guerra ou eventos correlatos, ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de 
matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, 
excluídas as empresas de táxi aéreo. 
[...] 
 
 
 
 
2.6. Questões 
Q207750 
Ano: 2007 Banca: VUNESP Órgão: OAB-SP Prova: VUNESP - 2007 - OAB-SP - Exame de 
Ordem - 1 - Primeira Fase 
Vítima da chamada “bala perdida” teria mais condições de ser indenizada pelo Estado 
brasileiro se nossa constituição adotasse a teoria da responsabilidade: 
( ) A) subjetiva do risco integral. 
( ) B) objetiva do risco administrativo. 
( ) C) subjetiva do risco administrativo. 
*( ) D) objetiva do risco integral . 
 
Q209105 
Ano: 2006 Banca: ND Órgão: OAB-DF Prova: ND - 2006 - OAB-DF - Exame de Ordem - 1 - 
Primeira Fase 
A responsabilidade civil ou extracontratual do Estado consagrada na Constituição de 1988 
está informada pela teoria: 
( ) A) civilista daculpa; 
( ) B) da verdade sabida; 
*( ) C) do risco administrativo; 
( ) D) da função patrimonial. 
 
Q208168 
 
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Ano: 2005 Banca: OAB-SP Órgão: OAB-SP Prova: OAB-SP - 2005 - OAB-SP - Exame de 
Ordem - 2 - Primeira Fase 
Diversas são as teorias que descrevem a responsabilidade extracontratual do Estado, através 
dos tempos. A teoria que se baseia na noção de que todo prejuízo causado por fato ou ato da 
Administração é um ônus público que deve atingir a todos da comunidade, igualitariamente, 
e se uma pessoa experimentar, injusta e excepcionalmente, um ônus maior do que o 
suportado pelos demais membros da sociedade, emerge daí o seu direito à indenização pelo 
Estado, é a teoria 
*( ) A) do risco. 
( ) B) civilista. 
( ) C) da irresponsabilidade. 
( ) D) da culpa. 
 
 
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3. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO 
➔ Atos comissivos = responsabilidade objetiva. 
 
Aqui vamos estudar a teoria do risco administrativo no Brasil, que – conforme já vimos – é 
aplicada no caso de danos provocados a particulares decorrentes de atos comissivos (ação) 
praticados pelo Estado, que responderá por eles de forma objetiva, admitindo as excludentes 
de responsabilidade. 
 
A teoria do risco administrativo aplica-se apenas para fatos comissivos, ou seja, quando há 
uma ação do Estado (não se aplica para os casos de omissão), porque o § 6º do art. 37 da 
CF menciona que o Estado responderá “[…] pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros”, interpretando-se que o verbo causar exige a prática de um ato, a 
prática de uma ação (afastando os casos de omissão). 
 
Constituição Federal 
Art. 37. […] 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
 
 
 
➔ Teoria do risco administrativo: 
- Responsabilidade objetiva; 
- Apenas para fatos comissivos: ação; 
- Particular lesado deve provar os requisitos da responsabilidade objetiva: 
fato+dano+nexo; 
- À Administração Pública caberá provar alguma das excludentes de responsabilidade: 
culpa exclusiva da vítima, culpa de terceiro ou CF/FM. 
 
 
 
3.1. PJ de Direito Público + PJ de Direito Privado PSP 
Num primeiro momento precisamos saber quem são “As pessoas jurídicas de direito público 
e as de direito privado prestadoras de serviços públicos […]” (art. 37, § 6º, CF), pois são elas 
que respondem objetivamente em nome do Estado pelos danos causados a particulares. 
 
 
a) PJ de direito público OU PJ de direito privado PSP: o § 6º do art. 37 da CF abarca as PJ’s 
de direito público (todas elas), as PJ’s de direito privado que sejam prestadoras de serviços 
públicos (PSP) e também as empresas privadas para as quais foi delegada a prestação de 
serviços públicos (delegatárias = concessionárias e permissionárias). 
 
Dessa forma temos o seguinte: 
- União: sempre, pois é PJ de direito público; 
- Estados: sempre, pois são PJ’s de direito público; 
- DF: sempre, pois é PJ de direito público; 
- Municípios: sempre, pois são PJ’s de direito público; 
- Autarquia: sempre, pois é PJ de direito público; 
- Fundação pública: sempre, pois são PSP (as fundações públicas podem ser de direito 
público ou de direito privado, mas sempre serão PSP; por isso, as fundações públicas sempre 
responderão objetivamente por seus atos); 
 
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- Empresa pública PSP: as empresas públicas são PJ de direito privado, podendo ser PSP ou 
EAE; portanto, somente as empresas públicas PSP responderão objetivamente por seus atos; 
- Empresa pública EAE: como visto acima, as empresas públicas EAE não se enquadra aqui, 
na responsabilidade objetiva; 
- Sociedade de economia mista PSP: aqui vale exatamente o mesmo que vimos em relação 
às empresas públicas, ou seja, as sociedades de economia mista são PJ de direito privado, 
podendo ser PSP ou EAE, sendo que somente as sociedades de economia mista PSP 
responderão objetivamente por seus atos; 
- Sociedade de economia mista EAE: idem às empresas públicas; 
- Delegatários (concessionários e permissionários de serviços públicos): apesar de serem PJ’s 
de direito privado, as empresas delegatárias sempre são PSP e, portanto, responderão 
objetivamente por seus atos (veremos mais sobre os delegatários de serviços públicos 
abaixo). 
 
 
 
b) PJ de direito privado EAE: estão excluídas da responsabilidade objetiva do Estado, trazida 
pelo § 6º do art. 37 da CF, as entidades da Administração indireta que sejam exploradoras 
de atividade econômica (EAE). 
As únicas entidades do Poder Público que são EAE são as empresas estatais, quais sejam, as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista (ex.: CEF, Correios, Petrobrás, BB). 
Portanto, a regra é que essas entidades possuem responsabilidade subjetiva; mas cuidado: 
elas terão responsabilidade objetiva quando a lei determinar, como ocorre nas relações de 
consumo (aplicação do CDC). 
Portanto, para as PJ’s de direito privado que exploram atividade econômica (EAE), não se 
aplica a responsabilidade objetiva decorrente da teoria do risco administrativo prevista no § 
6º do art. 37 da CF; mas pode ser aplicada a responsabilidade objetiva quando alguma 
legislação infraconstitucional assim determinar. 
 
As PJ’s de direito privado EAE são as seguintes: 
- Empresa públicas EAE; e 
- Sociedade de economia mista EAE. 
 
 
 
3.2. Agentes Públicos 
Num segundo momento, precisamos saber quem são os agentes públicos que representam a 
Administração Pública e em quais momentos os atos praticados por eles importarão na 
responsabilização do Estado, pois o § 6º do art. 37 menciona que as pessoas jurídicas acima 
estudadas responderão objetivamente pelos “[…] danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros […]”. 
 
Portanto, aqui interessa que o agente público cause o dano nessa qualidade, ou seja, na 
condição de agente público – isso abarca as situações abaixo. 
 
 
a) Em exercício: é a situação mais comum, que é quando o agente público, em seu horário 
de trabalho, está desempenhando as atribuições do seu cargo/emprego/função pública. 
Haverá responsabilidade do Estado se o agente público cometer um ato danoso a um 
particular enquanto estiver em exercício. 
Ex.: agente público está cortando a grama do canteiro central de uma avenida e uma pedra 
salta e quebra o pára-brisas de um veículo que está passando. 
 
 
 
 
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b) Fora do exercício, mas na aparência: aqui o agente público não está em exercício, mas 
aparenta estar. 
Ex.: um policial militar, depois do horário de trabalho, mas ainda fardado e armado, agride 
injustamente um cidadão. 
No exemplo dado, o particular obviamente identifica nesse policial fardado um agente 
público, pois não tem como saber que ele não está mais em seu horário de trabalho, que ele 
já “bateu o ponto”. 
Portanto, nesse exemplo, a agressão atrai a responsabilidade objetiva do Estado, que terá de 
indenizar o particular injustamente agredido. 
 
 
 
c) Utiliza sua condição funcional: quando o agente público se vale da sua condição, mesmo 
fora do seu horário de trabalho, também haverá responsabilidade do Estado. 
Ex.: policial de férias que se envolve numa discussão verbal e, então, identifica-se como 
policial e passa a agredir injustamente a outra pessoa. 
 
 
 
d) Excesso de competência: quando o agente público extrapola a sua competência ocorre o 
que se chama de excesso de poder (que é espécie do gênero abuso de poder). 
Nessa situação também teremos a responsabilidade objetiva do Estado. 
Ex.: PRF pára ummotorista que não está utilizando cinto de segurança e multa o mesmo; 
mas, além de multar o motorista, manda apreender o veículo. 
Perceba-se que o policial é competente para determinar a apreensão do veículo, mas, no 
exemplo dado, agiu com excesso, pois o CTB não permite a apreensão do veículo pelo 
simples fato de o motorista não estar utilizando o cinto de segurança (o motorista é multado, 
mas basta ele colocar o cinto que poderá sair conduzindo o veículo). 
 
 
 
e) Funcionário de fato ou agente putativo: os atos praticados por servidor público com 
investidura irregular também atraem a responsabilidade do Estado. 
Ex.: fiscal de posturas agride fisicamente um proprietário de imóvel que se recusou a assinar 
notificação de multa, sendo que, posteriormente, esse fiscal tem sua nomeação no cargo 
anulada porque é descoberta uma fraude no concurso público que ele realizou; mesmo 
assim, a agressão praticada por esse fiscal de posturas (funcionário de fato ou agente 
putativo) atrairá a responsabilidade objetiva do Estado. 
 
- Usurpador de função (não): não confundir o funcionário de fato com o usurpador de 
função. Usurpar função é crime (art. 328, CP) e não gera a responsabilidade do Estado. 
Ex.: pessoa que se faz passar por um servidor do Samae para ingressar nas residências e 
praticar furtos (idem alguém que se faz passar por um agente de endemias, um policial, um 
fiscal da RFB…). Nessa situação a pessoa não está com investidura irregular no cargo 
público, mas sim se faz passar por agente público com a deliberada intenção de praticar 
crimes. 
 
Código Penal 
Usurpação de função pública 
Art. 328 - Usurpar o exercício de função pública: 
Pena - detenção, de três meses a dois anos, e multa. 
Parágrafo único - Se do fato o agente aufere vantagem: 
Pena - reclusão, de dois a cinco anos, e multa. 
 
 
 
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f) Agente público que utiliza arma da corporação (regra: não): cuidar com a situação em que 
o agente público utiliza a arma da corporação, mas não está nem aparenta estar no exercício 
do seu cargo/emprego/função pública. 
Ex.: um policial que, num fim de semana, de camiseta e bermuda (não está nem aparenta 
estar em exercício ), discute com seu vizinho e utiliza a arma da corporação para alvejá-lo, 
causando-lhe lesões. 
 
Atualmente a jurisprudência está bem dividida sobre essa situação atrair ou não a 
responsabilidade Estatal. Se for questionado em prova objetiva, o mais seguro é marcar que 
não há responsabilidade do Estado. 
 
 
 
3.3. Delegatários de Serviços Públicos 
Em relação às pessoas jurídicas “[…] de direito privado prestadoras de serviços públicos 
[…]”, que também responderão objetivamente nos termos do § 6º do art. 37 da CF, seguem 
algumas questões importantes. 
 
 
a) Delegatários prestadores de serviços públicos (PSP): essas PJ’s de direito privado 
prestadores de serviços públicos são conhecidas como delegatários de serviços públicos. 
Tratam-se de empresas privadas que detêm a concessão ou a permissão para a prestação de 
serviços públicos em decorrência de uma licitação (art. 175, caput, CF). 
Portanto, delegatário é o gênero que se divide em duas espécies, quais sejam: 
- Concessionárias de serviço público; 
- Permissionárias de serviço público. 
 
Constituição Federal 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. […] 
 
 
 
b) Responsabilidade objetiva sempre (são PSP): os delegatários de serviços públicos (as 
empresas concessionárias e permissionárias), apesar de serem PJ’s de direito privado, 
sempre possuem responsabilidade objetiva em relação aos danos praticados aos particulares. 
Isso ocorre porque essas empresas sempre são contratadas pelo Poder Público para a 
prestação de serviços públicos, conforme consta do caput do art. 175 da CF (acima 
transcrito). 
Relembre-se o texto do § 6º do art. 37 da CF: 
 
Constituição Federal 
Art. 37. […] 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
 
 
 
c) Hipóteses: os delegatários de serviços públicos possuem responsabilidade objetiva pelos 
danos causados a: 
- Terceiros usuários do serviço público; e 
 
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- Terceiros não usuários do serviço público (STF, RE 591.874/MS): a responsabilidade civil 
objetiva das concessionárias e permissionárias de serviços públicos inclui os danos causados 
aos usuários e também a terceiros não usuários. 
Ex.: ônibus da empresa Canarinho (concessionária do serviço público de transporte urbano 
de passageiros) colide em um veículo particular, fazendo com que alguns passageiros no 
interior do coletivo se machuquem. A empresa responderá de forma objetiva tanto em 
relação às lesões causadas aos passageiros (usuários do serviço público) quanto em relação 
aos danos causados ao veículo do particular (não usuário). 
 
 
 
d) Responsabilidade indenizatória: aqui deve-se ter alguns cuidados: 
 
- Responsável administrativo ou judicial: nos prejuízos causados por empresas 
concessionárias ou permissionárias PSP, a indenização deve ser buscada diretamente da 
empresa delegatária (seja na esfera administrativa ou judicial), e não do Estado, vale dizer, 
do Ente Federado que realizou a concessão do serviço público. 
Portanto, se for o caso de propor uma ação judicial, quem deve figurar no polo passivo é 
unicamente a empresa delegatária (jamais o Poder Público concedente). 
 
- Pagamento da indenização: o pagamento da indenização também é de responsabilidade da 
própria empresa delegatária (e não do Ente Federado concedente do serviço público), pois as 
concessionárias e permissionárias prestam o serviço público em seu próprio nome e por sua 
conta e risco. 
- U+E+DF+M possuem apenas responsabilidade subsidiária: o Ente Federado concedente 
do serviço público será responsável pelo pagamento da indenização de modo apenas 
subsidiário (≠ responsabilidade solidária), ou seja, apenas se a empresa concessionária 
ou permissionária não tiver patrimônio para satisfazer o débito. 
Mesmo assim, o Ente Federado (U+E+DF+M) concedente não precisa (nem pode) ter 
figurado no polo passivo da ação judicial para que sua responsabilidade subsidiária 
esteja presente: se na fase de cumprimento da sentença verificar-se que a empresa 
delegatária não tem patrimônio, basta solicitar a inclusão do Poder Público concedente 
na demanda em virtude da sua responsabilidade subsidiária. 
 
 
 
 
3.4. Excludentes de Responsabilidade 
Como nossa CF/1988 adota a teoria do risco administrativo (regra geral), que é aquela que 
impõe a responsabilidade objetiva, admitem-se as excludentes de responsabilidade, as quais 
– como o próprio nome indica – afastam a responsabilidade do Estado e dos delegatários 
pelo dano suportado pelo particular. 
As excludentes de responsabilidade rompem o nexo causal. 
São três as situações que excluem a responsabilidade objetiva. 
 
 
a) Culpa exclusiva da vítima: quando a própria vítima foi a única responsável pelo dano que 
ela mesma experimentou, temos a culpa exclusiva da vítima. E, se a culpa pelo evento 
danoso foi exclusiva da vítima, não há como imputá-la a outrem (Estado ou delegatário de 
serviço público). 
Mas cuidado: para que se configure a culpa exclusiva da vítima, o dano deve ter ocorrido em 
decorrência da intenção deliberada da própria vítima, do próprio prejudicado. Dito de outro 
modo, a própria vítima utiliza a prestação do serviço público para causar um dano a si 
mesma. Ex.: vítima se joga deliberadamente sobre os trilhos do metrô porque quer cometer 
suicídio; pessoa que se joga na frente deuma viatura policial porque quer ser atropelada. 
 
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Nas situações em que não houver intenção deliberada da vítima em prejudicar-se, teremos 
culpa concorrente das partes, o que apenas influenciará no montante da indenização devida 
pelo Estado ou pelo delegatário ao particular lesado. 
 
 
 
b) Culpa de terceiro: a culpa de terceiro pode ou não romper o nexo causal e excluir a 
responsabilidade do Estado ou da empresa delegatária. 
 
- Regra (não exclui): via de regra, a culpa de terceiro não exclui a responsabilidade da 
Administração Pública nem do delegatário PSP, ou seja, não rompe o nexo causal. 
Ex.: atirador de elite dispara a arma de fogo e acerta o criminoso (terceiro), mas a bala 
atravessa o corpo deste e também acerta um particular, ferindo-o. Apesar de o policial 
somente ter atirado em virtude da ação do criminoso (culpa de terceiro), esse fato (tiro) 
acabou prejudicando um particular, que terá direito à indenização. 
Por isso que, via de regra, a culpa de terceiro não exclui a responsabilidade do Estado ou do 
delegatário de serviço público. 
 
- Exceção (exclui): mas, excepcionalmente, a culpa de terceiro pode romper o nexo causal 
quando configurar caso fortuito ou força maior (evento imprevisível e inevitável), excluindo a 
responsabilidade Estatal ou da delegatária PSP. 
Ex.: terceiro furta uma viatura da polícia ou um carro da concessionária de telefonia e 
provoca um acidente, causando danos ao veículo de um particular. Se não era previsível nem 
havia possibilidade de evitar que esse terceiro furtasse o veículo, haverá a exclusão da 
responsabilidade do Estado ou da empresa concessionária ou permissionária de serviço 
público (delegatária). 
Obviamente que cada caso terá de ser analisado individualmente para se concluir se era algo 
imprevisível+inevitável; se sim, estará configurada a excludente de responsabilidade em 
virtude da culpa de terceiro. 
 
 
 
c) Caso fortuito e força maior: há divergência doutrinária sobre os conceitos de caso fortuito 
e força maior, bem como duas posições sobre o fato de essas hipóteses excluírem ou não a 
responsabilidade civil Estatal. 
 
- Majoritário (exclui): para a doutrina majoritária, tanto o CF quanto a FM são eventos 
imprevisíveis e inevitáveis e, por isso, sempre excluem o nexo causal (e, via de 
consequência, a responsabilidade do Poder Público ou da delegatária PSP). 
Ex.: terremoto, enchente, ciclone… 
 
- Minoritário: a doutrina minoritária diferencia CF e FM: 
- Caso fortuito: são eventos internos que não excluem o nexo causal, também chamados 
de fortuito interno. Como o fortuito decorre de um evento interno, a Administração ou o 
delegatário PSP serão responsáveis, pois eventos internos dizem respeito à própria 
atividade desempenhada. Ex.: viatura que, mesmo com a manutenção em dia, colide 
contra um veículo particular em virtude de falha nos freios. A necessidade de 
manutenção da viatura é algo interno à atividade desempenhada pela polícia e, 
portanto, cabe ao Estado responder por isso; 
- Força maior: a doutrina minoritária entende que somente a FM é um evento imprevisível 
e inevitável. Portanto, para a doutrina minoritária, somente a FM irá excluir o nexo 
causal (e, via de consequência, a responsabilidade do Estado ou da delegatária PSP). 
 
 
 
 
 
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3.5. Atenuante de Responsabilidade 
A atenuante de responsabilidade é uma decorrência direta das excludentes de 
responsabilidade: se a responsabilidade pode ser totalmente excluída, ela também pode ser 
atenuada (reduzida). 
 
Como o próprio nome indica, a atenuante não exclui a responsabilidade do Estado ou do 
delegatário PSP, mas apenas a reduz. O reflexo direto da redução da responsabilidade é o 
valor da indenização, que é atenuado conforme a proporção da participação do Poder Público 
ou delegatário PSP no evento danoso. 
 
Somente há uma hipótese de atenuação da responsabilidade Estatal: a culpa concorrente. 
 
 
a) Culpa concorrente (ou recíproca) da vítima: a atenuante de responsabilidade ocorre 
apenas na hipótese de haver culpa recíproca ou concorrente da vítima. 
Ou seja, o particular lesado contribuiu de alguma forma para o evento danoso, em maior ou 
menor grau. 
Ex.: um veículo do Município avança o sinal vermelho e colide com um veículo de um 
particular, mas este trafegava pela contramão; ambos estavam errados e devem responder 
pelo evento danoso, bastando aferir qual foi o grau de proporção da culpa de cada um deles 
no evento. 
Na culpa concorrente o que vai definir o valor da indenização é a proporção da culpa de cada 
um dos envolvidos, o que deve ser analisado em cada caso concreto. 
 
 
 
3.6. Questões 
Q1131576 
Ano: 2020 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2020 - OAB - Exame de Ordem Unificado 
XXXI - Primeira Fase 
Rafael, funcionário da concessionária prestadora do serviço público de fornecimento de gás 
canalizado, realizava reparo na rede subterrânea, quando deixou a tampa do bueiro aberta, 
sem qualquer sinalização, causando a queda de Sônia, transeunte que caminhava pela 
calçada. 
Sônia, que trabalha como faxineira diarista, quebrou o fêmur da perna direita em razão do 
ocorrido e ficou internada no hospital por 60 dias, sem poder trabalhar. 
Após receber alta, Sônia procurou você, como advogado(a), para ajuizar ação indenizatória 
em face: 
*( ) A) da concessionária, com base em sua responsabilidade civil objetiva, para cuja 
configuração é desnecessária a comprovação de dolo ou culpa de Rafael. 
( ) B) do Estado, como poder concedente, com base em sua responsabilidade civil direta e 
subjetiva, para cuja configuração é prescindível a comprovação de dolo ou culpa de Rafael. 
( ) C) de Rafael, com base em sua responsabilidade civil direta e objetiva, para cuja 
configuração é desnecessária a comprovação de ter agido com dolo ou culpa, assegurado o 
direito de regresso contra a concessionária. 
( ) D) do Município, como poder concedente, com base em sua responsabilidade civil 
objetiva, para cuja configuração é imprescindível a comprovação de dolo ou culpa de Rafael. 
 
Q920995 
Ano: 2018 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2018 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
XXVI - Primeira Fase 
Em uma movimentada rodovia concedida pela União a uma empresa privada, um veículo 
particular colidiu com outro, deixando diversos destroços espalhados pela faixa de 
rolamento. Um dos objetos deixados sobre a pista cortou o pneu de um terceiro automóvel, 
causando a colisão deste em uma mureta de proteção. 
 
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Com base no fragmento acima, assinale a afirmativa correta. 
*( ) A) A concessionária deve responder objetivamente pelos danos causados, com 
fundamento na teoria do risco administrativo. 
( ) B) Em nenhuma hipótese a concessionária poderá ser responsabilizada pelo evento 
danoso. 
( ) C) A concessionária responde pelos danos materiais causados ao terceiro veículo, com 
fundamento na teoria do risco integral, isto é, ficou comprovado que o dano foi causado por 
culpa exclusiva de terceiro ou por força maior. 
( ) D) O proprietário do terceiro automóvel só será reparado pelos danos materiais caso 
demonstre a culpa da concessionária, caracterizada, por exemplo, pela demora excessiva em 
promover a limpeza da rodovia. 
 
Q665244 
Ano: 2016 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2016 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
XX - Primeira Fase 
A fim de pegar um atalho em seu caminho para o trabalho, Maria atravessa uma área em 
obras, que está interditada pela empresa contratada pelo Município para a reforma de um 
viaduto. Entretanto, por desatenção de um dos funcionários que trabalhava no local naquele 
momento, um bloco de concreto se desprendeu da estrutura principal e atingiu o pé de 
Maria. 
Nesse caso, 
( ) A) a empresa contratadae o Município respondem solidariamente, com base na teoria do 
risco integral. 
( ) B) a ação de Maria, ao burlar a interdição da área, exclui o nexo de causalidade entre a 
obra e o dano, afastando a responsabilidade da empresa e do Município. 
*( ) C) a empresa contratada e o Município respondem de forma atenuada pelos danos 
causados, tendo em vista a culpa concorrente da vítima. 
( ) D) a empresa contratada responde de forma objetiva, mas a responsabilidade do 
Município demanda comprovação de culpa na ausência de fiscalização da obra. 
 
Q224801 
Ano: 2012 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2012 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
VI - Primeira Fase 
Ambulância do Corpo de Bombeiros envolveu-se em acidente de trânsito com automóvel 
dirigido por particular, que trafegava na mão contrária de direção. No acidente, o motorista 
do automóvel sofreu grave lesão, comprometendo a mobilidade de um dos membros 
superiores. Nesse caso, é correto afirmar que: 
( ) A) existe responsabilidade objetiva do Estado em decorrência da prática de ato ilícito, 
pois há nexo causal entre o dano sofrido pelo particular e a conduta do agente público. 
*( ) B) não haverá o dever de indenizar se ficar configurada a culpa exclusiva da vítima, que 
dirigia na contramão, excluindo a responsabilidade do Estado. 
( ) C) não se cogita de responsabilidade objetiva do Estado porque não houve a chamada 
culpa ou falha do serviço. E, de todo modo, a indenização do particular, se cabível, ficaria 
restrita aos danos materiais, pois o Estado não responde por danos morais. 
( ) D) está plenamente caracterizada a responsabilidade civil do Estado, que se fundamenta 
na teoria do risco integral. 
 
Q155411 
Ano: 2011 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2011 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
III - Primeira Fase 
Um policial militar, de nome Norberto, no dia de folga, quando estava na frente da sua casa, 
de bermuda e sem camisa, discute com um transeunte e acaba desferindo tiros de uma arma 
antiga, que seu avô lhe dera. 
Com base no relatado acima, é correto afirmar que o Estado: 
( ) A) será responsabilizado, pois Norberto é agente público pertencente a seus quadros. 
( ) B) será responsabilizado, com base na teoria do risco integral. 
 
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( ) C) somente será responsabilizado de forma subsidiária, ou seja, caso Norberto não tenha 
condições financeiras. 
*( ) D) não será responsabilizado, pois Norberto, apesar de ser agente público, não atuou 
nessa qualidade; sua conduta não pode, pois, ser imputada ao Ente Público. 
 
Q156924 
Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: OAB Prova: CESPE - 2010 - OAB - Exame de 
Ordem Unificado - I - Primeira Fase 
Manoel estava no interior de um ônibus da concessionária de serviço público municipal, 
empresa não integrante da administração pública, quando o veículo derrapou em uma curva 
e capotou. Em razão desse acidente, Manoel sofreu dano material e moral. 
Nessa situação hipotética, a responsabilidade será: 
*( ) A) objetiva e da concessionária, com prazo de prescrição de cinco anos, conforme 
previsto em lei especial. 
( ) B) subjetiva e da concessionária, com prazo de prescrição de cinco anos, conforme 
previsto no Código Civil. 
( ) C) objetiva e do município, com prazo prescricional de três anos, conforme previsto em 
lei especial. 
( ) D) subjetiva e do município, com prazo prescricional de três anos, conforme previsto no 
Código Civil. 
 
Q196988 
Ano: 2009 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: OAB Prova: CESPE - 2009 - OAB - Exame de 
Ordem - 3 - Primeira Fase 
No que concerne à responsabilização extracontratual da administração pública, assinale a 
opção correta. 
( ) A) A verdade sabida, em atenção ao princípio da eficiência, é admitida no direito 
brasileiro para apuração de falta que, tendo sido cometida por servidor público, cause dano a 
terceiro. 
( ) B) O homicídio cometido, fora da penitenciária, por presidiário que esteja em fuga não 
implica responsabilização do Estado, pois este não pode ser considerado segurador universal. 
*( ) C) As concessionárias de serviço público, quando em exercício deste, respondem 
objetivamente à responsabilização civil pelos atos comissivos que praticarem. 
( ) D) Inexiste dever de indenizar quando o ato administrativo é praticado em estrita 
observância ao princípio da legalidade. 
 
 
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4. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO 
➔ Atos omissivos = responsabilidade subjetiva. 
 
 
Conforme já vimos na parte introdutória deste material, quando estivermos diante de danos 
provocados a particulares pelo Estado ou pelas empresas delegatárias PSP (concessionárias e 
permissionárias) em virtude de uma omissão, aplica-se a teoria da culpa administrativa. 
 
Na teoria da culpa administrativa, além da prova do fato+dano+nexo, também deve haver a 
prova da culpa ou dolo. Mas não é necessário identificar o agente público causador do dano 
(Teoria Civilista ou da Responsabilidade Civil), bastando comprovar a culpa ou dolo do 
serviço público (Teoria da Culpa Administrativa: do francês faute du service). 
 
A culpa do serviço público pode ocorrer de três formas: 
- Inexistência do serviço; 
- Mau funcionamento do serviço; 
- Retardamento do serviço. 
 
 
 
4.1. Conduta Omissiva 
A responsabilidade do Estado e do delegatário PSP (concessionário ou permissionário) por 
condutas omissivas vai estar presente nas situações abaixo. 
 
 
a) Omissão dolosa (dolo): aqui a Administração Pública ou o delegatário não praticaram o 
ato de maneira deliberada, ou seja, efetivamente não quiseram agir, sendo que essa omissão 
acabou causando um dano para o particular. 
Ex.: apareceu um buraco na rua e a Administração, mesmo tendo conhecimento do mesmo, 
nada fez para corrigir o problema (não sinalizou o local nem fechou o buraco em tempo 
razoável); um particular acabou passando pelo buraco com seu automóvel, estourando o 
pneu do veículo; o Poder Público será responsável por esse dano e terá de indenizar o 
particular. 
 
 
 
b) Omissão culposa (culpa): já quando se tratar de um dano decorrente de uma omissão 
culposa, a responsabilidade somente estará presente quando estivermos diante de 
negligência, pois somente esta decorre de uma omissão. 
Para relembrar, a culpa ocorre em três situações: negligência (omissão), imprudência ou 
imperícia (essas duas são ações, não omissões). 
 
- Negligência (omissão culposa: responsabilidade subjetiva): negligência é a ausência da 
prática de um ato (omissão). É deixar de agir para evitar o dano; é não agir; é omitir-se. 
Ex.: pais que deixam produtos tóxicos ou armas de fogo em locais de fácil acesso a seus 
filhos pequenos agem com negligência (deveriam agir e colocar os produtos e armas em 
locais adequados; mas se omitem e nada fazem). 
Ex.: uma multidão resolve fazer um quebra-quebra, depredando várias coisas, inclusive a 
loja de um particular, sendo que no local há policiais em número suficiente para conter a 
multidão, mas eles nada fazem, apenas assistem (negligência). 
A responsabilidade por omissão da Administração Pública ou dos delegatários PSP somente 
estará presente na conduta culposa negligente, pois nas condutas culposas imprudentes e 
imperitas temos uma ação (um fazer), e, logo, a responsabilidade será objetiva (ato 
comissivo: ação). 
 
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- Imprudência (ação culposa: responsabilidade objetiva): imprudência é a prática (ação) de 
um ato sem o devido cuidado; como se trata de uma ação, a culpa, na modalidade 
imprudência, atrai a responsabilidade objetiva do Estado ou do delegatário. 
Ex.: servidor público que, conduzindo um carro oficial, atravessa um cruzamento preferencial 
sem olhar para os dois lados, ocasionando uma colisão com outro veículo (responsabilidade 
objetiva da Administração).- Imperícia (ação culposa: responsabilidade objetiva): por fim, a imperícia é a imprudência 
qualificada, que ocorre no âmbito profissional, ou seja, é a situação em que o profissional 
pratica o ato sem o devido cuidado. 
Assim como ocorre na imprudência, como a imperícia é uma ação, um agir, ela também atrai 
a responsabilidade objetiva do Estado ou do delegatário. 
Ex.: mesma situação acima, mas provocada por um motorista de ônibus da concessionária 
de transporte coletivo urbano (responsabilidade objetiva da delegatária PSP). 
 
 
 
4.2. Exceções: Responsabilidade Objetiva por Omissão 
Há situações em que, mesmo se tratando de conduta omissiva por negligência, a 
responsabilidade do Estado será objetiva. 
Ou seja, o particular lesado não precisará comprovar que houve uma omissão intencional 
(dolo) ou negligente (culpa) do Estado ou do delegatário PSP para ter direito à indenização; 
bastará que prove fato+dano+nexo. 
 
 
a) Coisa ou pessoa sob custódia: o Estado possui o dever de assegurar a integridade de 
coisas ou pessoas que estejam sob sua custódia. 
Assim, nas hipóteses de danos sofridos por pessoas ou coisas que se encontrem legalmente 
sob a custódia do Poder Público, a responsabilidade do Estado será objetiva mesmo que o 
dano decorra de uma omissão Estatal. 
Exemplos: carro apreendido que acaba sendo furtado do pátio do Detran (omissão por falta 
de segurança do local); preso que é morto ou agredido pelos colegas de cela ou que se 
suicida (omissão em cuidar adequadamente da pessoa custodiada); preso que foge da cadeia 
e mata uma pessoa (omissão em manter o preso privado de liberdade e longe da sociedade). 
 
 
b) Atendimento hospitalar deficiente: também teremos responsabilidade Estatal objetiva por 
omissão quando o particular suportar algum dano em virtude de atendimento hospitalar 
deficiente (conduta culposa negligente). 
Como no caso acima, trata-se de uma omissão Estatal (deixar de prestar um atendimento 
eficaz), mas cuja responsabilidade é objetiva. 
 
 
 
4.3. Questões 
Q733896 
Ano: 2016 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2016 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
XXI - Primeira Fase 
José, acusado por estupro de menores, foi condenado e preso em decorrência da execução 
de sentença penal transitada em julgado. Logo após seu recolhimento ao estabelecimento 
prisional, porém, foi assassinado por um colega de cela. 
Acerca da responsabilidade civil do Estado pelo fato ocorrido no estabelecimento prisional, 
assinale a afirmativa correta. 
 
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( ) A) Não estão presentes os elementos configuradores da responsabilidade civil do Estado, 
porque está presente o fato exclusivo de terceiro, que rompe o nexo de causalidade, 
independentemente da possibilidade de o Estado atuar para evitar o dano. 
( ) B) Não estão presentes os elementos configuradores da responsabilidade civil do Estado, 
porque não existe a causalidade necessária entre a conduta de agentes do Estado e o dano 
ocorrido no estabelecimento estatal. 
( ) C) Estão presentes os elementos configuradores da responsabilidade civil do Estado, 
porque o ordenamento jurídico brasileiro adota, na matéria, a teoria do risco integral. 
*( ) D) Estão presentes os elementos configuradores da responsabilidade civil do Estado, 
porque o poder público tem o dever jurídico de proteger as pessoas submetidas à custódia 
de seus agentes e estabelecimentos. 
 
Q299782 
Ano: 2007 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: OAB Prova: CESPE - 2007 - OAB - Exame de 
Ordem - 1 - Primeira Fase 
Quanto à responsabilidade extracontratual do Estado, assinale a opção correta. 
*( ) A) Prevalece o entendimento de que, nos casos de omissão, a responsabilidade 
extracontratual do Estado é subjetiva, sendo necessário, por isso, perquirir acerca da culpa e 
do dolo. 
( ) B) A vítima de dano causado por ato comissivo deve ingressar com ação de indenização 
por responsabilidade objetiva contra o servidor público que praticou o ato. 
( ) C) Não há responsabilidade civil do Estado por dano causado pelo rompimento de uma 
adutora ou de um cabo elétrico, mantidos pelo Estado em péssimas condições, já que essa 
situação se insere no conceito de caso fortuito. 
( ) D) Proposta a ação de indenização por danos materiais e morais contra o Estado, sob o 
fundamento de sua responsabilidade objetiva, é imperioso que este, conforme entendimento 
prevalecente, denuncie à lide o respectivo servidor alegadamente causador do dano. 
 
 
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5. ATOS LEGISLATIVOS e ATOS JURISDICIONAIS 
A responsabilidade da Administração Pública que estudamos acima é a do Poder Executivo; 
agora veremos as hipóteses em que teremos responsabilidade do Poder Legislativo e do 
Poder Judiciário. 
 
 
 
5.1. Regra: Ausência de Responsabilidade Estatal 
A regra é que tanto os atos legislativos (Poder Legislativo) quanto os atos jurisdicionais 
(Poder Judiciário) não geram responsabilidade extracontratual do Estado. 
Ou seja, via de regra não há dever do Estado em indenizar prejuízos suportados em 
decorrência de atos administrativos praticados pelos Poderes Legislativo e Judiciário. 
 
Ex.: quando foi publicada a lei que proibiu a publicidade de cigarros, os fabricantes 
obviamente experimentaram queda da receita decorrente da diminuição das vendas; alguns 
deles ajuizaram ações de indenização contra o Poder Público em virtude desse prejuízo 
suportado, mas todas foram julgadas improcedentes justamente porque atos legislativos não 
geram dever Estatal de indenizar. 
 
 
 
 
5.2. Exceções 
Todavia, de forma excepcional admite-se que atos legislativos e atos jurisdicionais possam 
atrair a responsabilidade extracontratual da Administração Pública. 
 
 
a) Atos legislativos (Poder Legislativo): haverá responsabilidade estatal pela edição de atos 
legislativos (Poder Legislativo) nas seguintes situações: 
 
- Leis inconstitucionais: se uma lei for declarada inconstitucional, os prejuízos suportados 
pelos particulares durante o período no qual a lei esteve vigente podem ser indenizados. 
Ex.: no caso da lei que proibiu a publicidade dos cigarros, se a mesma viesse a ser julgada 
inconstitucional, os fabricantes teriam sim direito à indenização pela queda na receita 
durante o período de vigência da lei. 
 
- Leis de efeitos concretos: leis de efeitos concretos são aquelas que não possuem os 
adjetivos que uma lei deve ter, quais sejam, ser geral, abstrata e impessoal. 
A lei de efeitos concretos é uma exceção que, ao contrário da regra geral das leis, incide 
sobre destinatários específicos e se exaure no ato autorizante, perdendo instantaneamente 
sua vigência quando atinge a sua finalidade; portanto, não possui as características da 
generalidade, abstração e impessoalidade. 
Ex.: leis que concedem pensões políticas especiais; que criam municípios; leis 
orçamentárias; leis de desafetação; leis de tombamento; leis que criam autarquias; leis que 
autorizam a criação de fundações públicas… 
Essas leis de efeitos concretos nada têm de normativas: elas não contêm mandamentos 
genéricos nem apresentam qualquer regra abstrata e impessoal de conduta, mas atuam de 
maneira concreta como um ato administrativo de efeitos individuais e específicos. 
E é por atuarem de maneira concreta (igual a um ato administrativo individual e específico), 
que as leis de efeitos concretos importarão em responsabilidade do Estado se causarem 
prejuízo ao particular. 
 
 
 
 
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b) Atos jurisdicionais: haverá responsabilidade Estatal, agora por atos jurisdicionais 
(praticados pelo Poder Judiciário), nas seguintes situações: 
- Erro judiciário (art. 5º, LXXV, primeira parte, CF); 
- Permanecer preso além do tempo fixado na sentença (art. 5º, LXXV, segunda parte, CF); 
- Quando o julgador proceder com dolo ou fraude (art.143, I, CPC); 
- Falta objetiva na prestação jurisdicional (art. 143, II, c/c púnico, CPC): ocorre quando o 
julgador recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de 
ofício ou a requerimento da parte. Mas essa responsabilidade não é automática: ela somente 
surge depois que a parte requerer a providência e o juiz nada fizer. 
 
Constituição Federal 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se 
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à 
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso 
além do tempo fixado na sentença; 
 
Código de Processo Civil 
Art. 143. O juiz responderá, civil e regressivamente, por perdas e danos quando: 
I - no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude; 
II - recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício 
ou a requerimento da parte. 
Parágrafo único. As hipóteses previstas no inciso II somente serão verificadas depois que a 
parte requerer ao juiz que determine a providência e o requerimento não for apreciado no 
prazo de 10 (dez) dias. 
 
 
 
 
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 Direito Administrativo II: 
 Processo Administrativo 
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6. REPARAÇÃO DOS DANOS 
Uma vez que o fato de responsabilidade do Estado ou das empresas delegatárias PSP 
provocou (nexo causal) dano ao particular, o seu ressarcimento pode ocorrer nos termos 
abaixo. 
 
 
 
6.1. Peculiaridades 
 
a) Fato decorrente de ato ilícito ou lícito: o fato pelo qual o Poder Público ou o delegatário 
PSP responde pode ser decorrente tanto de um ato ilícito quanto de um ato lícito; 
- Ato ilícito: é todo ato que violar direito e causar dano a outrem, conforme previsão 
expressa do art. 186 do CC; 
- Ato lícito: atos lícitos, ou seja, praticados em conformidade com o Direito (com as normas 
jurídicas), também podem gerar o dever de indenizar. Ex.: ambulância que “fura” um sinal 
vermelho (é um fato lícito, pois ambulâncias podem fazer isso), mas acaba colidindo num 
motorista que passava o sinal verde; ambos estavam agindo licitamente, mas a 
Administração (ambulância) será a responsável pelos danos causados ao particular. 
 
Código Civil 
Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar 
direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito. 
 
 
 
b) Danos indenizáveis: os danos que podem ser imputados ao Poder Público ou à empresa 
delegatária (concessionária ou permissionária de serviços públicos) são de toda espécie: 
- Material (patrimonial); 
- Moral (extrapatrimonial); 
- À imagem; 
- … 
 
 
 
c) Acordo administrativo (amigável): quando o dano é reconhecido pelo Poder Público ou o 
delegatário PSP e houve acordo entre as partes, a indenização ao particular pode ocorrer 
diretamente na via administrativa. 
Trata-se da reparação de danos amigável, sem a necessidade da proposição de uma ação 
judicial. 
 
 
 
d) Ação judicial (litigiosa): agora, quando não houver acordo administrativo, o particular terá 
de propor uma demanda judicial para ser ressarcido do dano sofrido. 
Trata-se da reparação de danos litigiosa, que possui algumas peculiaridades. 
 
- Polo passivo da ação: ao propor a ação, o particular deve movê-la unicamente contra a 
Administração pública ou a empresa delegatária PSP (concessionária ou permissionária). 
Portanto, tem-se o seguinte: 
- Administração Pública (sim): quando o causador do dano foi a própria Administração 
Pública, ela obviamente deverá figurar no pólo passivo da ação; 
- Delegatária PSP (sim): conforme já visto, quando o causador do dano foi a empresa 
delegatária (concessionária ou permissionária), o Ente Federado concedente do serviço 
 
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público não pode figurar no polo passivo da ação judicial (não pode ser Corréu ou 
litisconsorte passivo). A Administração Pública somente será responsável pelo 
pagamento da indenização de maneira subsidiária (≠ solidária), ou seja, apenas se a 
delegatária não tiver patrimônio, o que será verificado apenas no momento do 
cumprimento da sentença (o Poder Público concedente não precisa – nem pode – figurar 
no polo passivo da ação judicial de conhecimento para que sua responsabilidade 
subsidiária esteja presente); 
- Agente público ou funcionário (não): o agente público da Administração ou o funcionário 
da empresa delegatária (concessionária ou permissionária) que causou o dano também 
não deve ser incluído no polo passivo da ação, nem mesmo como litisconsorte passivo. 
Segundo entende o STF, o particular lesado somente tem pretensão resistida em face do 
Poder Público ou do delegatário PSP. Isso ocorre porque no Direito Administrativo 
adota-se a teoria do órgão (que já estudamos), segundo a qual toda atuação do agente 
público deve ser imputada ao órgão que ele representa, ou seja, à pessoa jurídica para 
a qual trabalha, e não à sua pessoa física (o mesmo vale, então, para os funcionários da 
empresa delegatária PSP). Para relembrar, a teoria do órgão foi formulada pelo alemão 
Otto Gierke, que se baseou na noção de imputação volitiva, comparando o Estado ao 
corpo humano: os agentes públicos são como os órgãos do corpo humano e agem em 
nome deste. 
 
- Prescrição quinquenal (art. 1º-C da Lei Nacional n.º 9.494/1997 e art. 1º do Decreto n.º 
20.910/1932): o prazo de prescrição da pretensão de cobrança do valor da indenização por 
parte do particular é de cinco anos, tanto em face do Estado quanto em face das empresas 
concessionárias e permissionárias de serviços públicos (delegatárias PSP). 
 
Lei Nacional n.º 9.494/1997 
Art. 1º-C. Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados 
por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito 
privado prestadoras de serviços públicos. 
 
Decreto n.º 20.910/1932 
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e 
qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a 
sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se 
originarem. 
 
 
 
 
6.2. Ação de Regresso 
Tanto no acordo administrativo quanto na ação judicial é a Administração Pública ou a 
empresa delegatária PSP quem indeniza o particular, ressarcindo-lhe do prejuízo suportado; 
depois, o Estado e o delegatário PSP devem buscar perante o agente público ou funcionário 
causador do dano, em ação regressiva, o ressarcimento daquilo que pagaram ao particular. 
 
 
➔ Observação: aqui não nos interessa a relação da empresa delegatária com o seu 
funcionário, pois se trata de uma relação de direito privado. 
Se a delegatária vai cobrar ou não do seu funcionário o prejuízo que suportou em 
decorrência da indenização que teve de pagar ao particular, isso não interessa ao Direito 
Administrativo, pois não se trata de um prejuízo suportado pelo erário (dinheiro público). 
O que nos interessa aqui é, unicamente, a ação de regresso da Administração Pública em 
face do agente público causador do dano ao particular, pois que gerou a necessidade de o 
Estado indenizar o particular com recursos advindos dos cofres públicos (dinheiro do 
povo). 
 
 
 
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A ação de regresso do Estado em face do agente público causador do dano está prevista na 
parte final do § 6º do art. 37 da CF: 
 
Constituição Federal 
Art. 37. […] 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
 
 
 
a) Responsabilidadedo agente público é subjetiva: a responsabilidade do agente público 
causador do dano sempre é subjetiva e, portanto, na ação de regresso, a Administração 
Público deverá provar o fato+dano+nexo+dolo/culpa do agente público. 
Ex.: na situação da ambulância que “furou” o sinal vermelho, se ficar demonstrado que o 
motorista da ambulância (agente público) agiu com prudência na situação (sem culpa nem 
dolo), ele não será condenado a ressarcir o prejuízo ao Estado, ou seja, o Poder Público 
arcará com o prejuízo sem se ressarcir perante o agente público. 
 
 
b) Teoria da dupla responsabilização: conforme o STF, para haver a responsabilização do 
agente público deve haver dupla análise da responsabilidade: primeiro se analisa a 
responsabilidade da Administração (que, via de regra, é objetiva) para depois analisar-se a 
responsabilidade do agente público (sempre subjetiva). 
Somente haverá responsabilidade do agente público se, antes, for reconhecida a 
responsabilidade do Estado: por isso que é intitulada de teoria da dupla responsabilização. 
Para para que a Administração Pública possa propor a ação regressiva em face do agente 
público causador do dano, devem estar presentes os seguintes requisitos: 
- Condenação do Estado e pagamento de indenização ao particular; e 
- Culpa ou dolo do agente público causador do dano (responsabilidade subjetiva). 
 
 
c) Imprescritibilidade (art. 37, § 5º, CF): por fim, a ação regressiva que o Estado move em 
face do seu agente público que foi o responsável pelo dano suportado pelo particular não se 
sujeita a qualquer prazo de prescrição (é uma ação perpétua). 
 
Constituição Federal 
Art. 37. […] 
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer 
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações 
de ressarcimento. 
 
 
 
 
6.3. Questões 
Q692561 
Ano: 2016 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2016 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
XX - Primeira Fase (Reaplicação Salvador/BA) 
Caio, policial militar do Estado X, abalroou, com sua viatura, um veículo particular 
estacionado em local permitido, durante uma perseguição. Júlio, proprietário do veículo 
atingido, ingressou com demanda indenizatória em face do Estado. A sentença de 
procedência reconheceu a responsabilidade civil objetiva do Estado, independentemente de 
se perquirir a culpa do agente. 
Nesse caso, 
 
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( ) A) não pode o Estado ingressar com ação de regresso em face do policial militar, eis que 
atuava, no momento do acidente, na condição de agente público. 
( ) B) pode o Estado ingressar com ação de regresso em face do policial militar, devendo o 
ente público demonstrar a existência de dolo do agente. 
*( ) C) pode o Estado ingressar com ação de regresso em face do policial militar, devendo o 
ente público demonstrar a existência de culpa ou dolo do agente. 
( ) D) não pode o Estado ingressar com ação de regresso em face do agente público, uma 
vez que o Estado não foi condenado com base na culpa ou dolo do agente. 
 
Q626471 
Ano: 2016 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2016 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
XIX - Primeira Fase 
Um paciente de um hospital psiquiátrico estadual conseguiu fugir da instituição em que 
estava internado, ao aproveitar um momento em que os servidores de plantão largaram seus 
postos para acompanhar um jogo de futebol na televisão. Na fuga, ao pular de um viaduto 
próximo ao hospital, sofreu uma queda e, em razão dos ferimentos, veio a falecer. 
Nesse caso, 
( ) A) o Estado não responde pela morte do paciente, uma vez que não configurado o nexo 
de causalidade entre a ação ou omissão estatal e o dano. 
( ) B) o Estado responde de forma subjetiva, uma vez que não configurado o nexo de 
causalidade entre a ação ou omissão estatal e o dano. 
( ) C) o Estado não responde pela morte do paciente, mas, caso comprovada a negligência 
dos servidores, estes respondem de forma subjetiva. 
*( ) D) o Estado responde pela morte do paciente, garantido o direito de regresso contra os 
servidores no caso de dolo ou culpa. 
 
Q304938 
Ano: 2012 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2012 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
VIII - Primeira Fase 
Sílvio, servidor público, durante uma diligência com carro oficial do Estado X para o qual 
trabalha, se envolve em acidente de trânsito, por sua culpa, atingindo o carro de João. 
Considerando a situação acima e a evolução do entendimento sobre o tema, assinale a 
afirmativa correta. 
( ) A) João deverá demandar Sílvio ou o Estado X, à sua escolha, porém, caso opte por 
demandar Sílvio, terá que comprovar a sua culpa, ao passo que o Estado responde 
independentemente dela. 
( ) B) João poderá demandar Sílvio ou o Estado X, à sua escolha, porém, caso opte por 
demandar Sílvio, presumir-se-á sua culpa, ao passo que o Estado responde 
independentemente dela. 
*( ) C) João poderá demandar apenas o Estado X, já que Sílvio estava em serviço quando 
da colisão e, por isso, a responsabilidade objetiva é do Estado, que terá direito de regresso 
contra Sílvio, em caso de culpa. 
( ) D) João terá que demandar Sílvio e o Estado X, já que este último só responde caso 
comprovada a culpa de Sílvio, que, no entanto, será presumida por ser ele servidor do 
Estado (responsabilidade objetiva). 
 
Q201163 
Ano: 2011 Banca: FGV Órgão: OAB Prova: FGV - 2011 - OAB - Exame de Ordem Unificado - 
IV - Primeira Fase 
Antônio, vítima em acidente automobilístico, foi atendido em hospital da rede pública do 
Município de Mar Azul e, por imperícia do médico que o assistiu, teve amputado um terço de 
sua perna direita. Nessa situação hipotética, respondem pelo dano causado a Antônio: 
( ) A) o Município de Mar Azul e o médico, solidária e objetivamente. 
*( ) B) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, regressivamente, em caso de 
dolo ou culpa. 
( ) C) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, subsidiariamente. 
 
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 Direito Administrativo II: 
 Processo Administrativo 
Professor Rafael Kist 
 
( ) D) o Município de Mar Azul, objetivamente, e o médico, solidária e subjetivamente. 
 
Q212818 
Ano: 2007 Banca: ND Órgão: OAB-SC Prova: ND - 2007 - OAB-SC - Exame de Ordem - 1 - 
Primeira Fase 
Assinale a alternativa correta: 
( ) A) A revogação do ato administrativo deve ser motivada por sua ilegalidade ou 
inconstitucionalidade. 
( ) B) Ações de sociedade mercantil não podem jamais ser desapropriadas. 
( ) C) Ainda que resulte de perseguição política, a exoneração de servidor em estágio 
probatório jamais poderá ser invalidada em juízo. 
*( ) D) A responsabilidade objetiva do Estado não impede que este ajuíze, posteriormente, 
eventual ação de regresso, tentando responsabilizar o servidor por sua conduta culposa ou 
dolosa. 
 
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