Direito Financeiro - 01

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CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Queridos OABeiros! 
Dando continuidade ao nosso curso de DIREITO FINANCEIRO PARA A 1ª FASE DO EXAME DA ORDEM 
DOS ADVOGADOS DO BRASIL, nos dedicaremos, agora, ao estudo do Orçamento Público. 
Como de praxe, deixo abaixo os meus contatos para quaisquer dúvidas ou sugestões. 
Um forte abraço! 
Prof. Rodrigo Martins 
 
@professorrodrigomartins 
 
Fórum de Dúvidas do Portal do Aluno 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
mailto:rodrigodireitotributario@gmail.com
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Sumário 
3 – Orçamento Público .............................................................................................................................................4 
3.1 - Espécies de orçamento ............................................................................................................................................ 17 
3.2 - Princípios gerais orçamentários .......................................................................................................................... 17 
3.2.1 - Princípio da Legalidade .................................................................................................................................. 18 
3.2.2 - Princípio da Exclusividade ............................................................................................................................ 22 
3.2.3 - Princípio da Programação ............................................................................................................................. 23 
3.2.4 - Princípio do Equilíbrio Orçamentário ....................................................................................................... 24 
3.2.5 - Princípio da Anualidade ................................................................................................................................. 25 
3.2.6 - Princípio da Unidade........................................................................................................................................ 26 
3.2.7 - Princípio da Universalidade .......................................................................................................................... 27 
3.2.8 - Princípio do Orçamento Bruto ..................................................................................................................... 28 
3.2.9 - Princípio da Transparência Orçamentária .............................................................................................. 28 
3.2.10 - Princípio da Transparência dos Impostos ............................................................................................ 33 
3.2.11 - Princípio da Não Afetação (Não Vinculação/Destinação) das Receitas de Impostos .......... 34 
3.2.12 - Princípio da Especificação ou Especialização ...................................................................................... 37 
3.2.13 - Princípio da Proibição de Estorno (de remanejamento, transposição e transferência de 
recursos orçamentários) .............................................................................................................................................. 38 
3.2.14 - Princípio da Unidade de Tesouraria (ou Unidade de Caixa). ......................................................... 39 
3.2.15 - Princípio da Economicidade ....................................................................................................................... 41 
3.2.16 - Princípio da Diferenciação das Fontes de Financiamento .............................................................. 41 
3.3 - Da orçamentação ....................................................................................................................................................... 42 
3.3.1 - Ciclo orçamentário ............................................................................................................................................ 42 
3.4 - Das leis orçamentárias ............................................................................................................................................ 47 
3.4.1 - PPA - Plano Plurianual .................................................................................................................................... 48 
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3.4.2 - LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias ..................................................................................................... 51 
3.4.3 - LOA - Lei Orçamentária Anual ...................................................................................................................... 54 
3.4.4 - Quadro comparativo das 3 leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) ................................................. 57 
3.4.5 - Dos créditos adicionais na LOA.................................................................................................................... 59 
3.5 - Do orçamento participativo ................................................................................................................................... 68 
3.6 - Vedações do art. 167 da CF/88 ............................................................................................................................ 69 
3.7 - Desvinculação das Receitas (de parte delas) da União, dos Estados e dos Municípios .................. 71 
3.8 - Os reflexos jurídicos da tredestinação da receita dos tributos vinculados ......................................... 74 
3.9 - Controle de constitucionalidade do orçamento ............................................................................................. 75 
Considerações Finais ............................................................................................................................................. 77 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3 – ORÇAMENTO PÚBLICO 
O estudo do orçamento público é fundamental para se entender o Direito Financeiro, já que qualquer 
ação do Estado possui reflexos financeiros. 
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Sendo assim, que é orçamento público? 
Conceito: de acordo com a concepção moderna, orçamento público é uma lei que 
programa a vida financeira do Estado, em atenção aos interesses públicos da 
sociedade. Logo, o orçamento público é a lei que autoriza os gastos que o 
Governo pode realizar durante um determinado período de tempo (no Brasil, 
por 1 não), descrevendo as ações e respectivas despesas que o Poder Público 
pode realizar (por exemplo, construção de escolas, hospitais, pagamento de 
salários etc.), com a simultânea previsão dos ingressos de recursos (receitas) 
necessários para realizá-las. 
Essa lei (orçamento público) é destinada, portanto, a todos os agentes públicos que estão autorizados a 
realizar as despesas públicas (gasto do dinheiro público) nela programadas (construção de escolas, 
creches etc.) durante um determinado exercício financeiro (ou seja, durante um ano, como, por 
exemplo, 2023, 2024, 2030 etc.). 
Pois bem: um dos assuntos mais controvertidos do Direito Financeiro diz respeito à natureza jurídica 
do orçamento público. Qual a natureza jurídica do orçamento público? 
De acordo com a doutrina clássica, o orçamento público é lei meramente formal. 
Nesse sentido, o orçamento teria forma de lei ("nasce" como lei, ou seja, é produto do Poder Legislativo, 
sendo, assim, lei no sentido formal), mas não teria conteúdo próprio de lei, pois não veicula direitos 
subjetivos de forma geral e abstrata, como é característicos das leis (assim, apesar de ser lei no sentido 
formal, a lei do orçamento público não seria lei no sentido material). 
Qual o efeito prático - consequência - disto?de divulgação, em tempo real, de informações 
relativas à execução orçamentária e financeira, nos critérios e prazos previstos 
no art. 73-B da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal). 
Portanto, também com base na Lei de Acesso à Informação, todo cidadão tem o direito de obter dos 
órgãos públicos informações acerca do orçamento público, com especial destaque às despesas (gasto 
do dinheiro público). 
3.2.9.2 - Princípio da Transparência e as despesas secretas 
A aplicação do princípio da transparência orçamentária exige que todos os recursos públicos, receitas 
e principalmente as despesas, sejam publicizados, o que viabiliza e facilita a atividade dos órgãos de 
controle e por parte de toda a sociedade. 
Contudo, é evidente, em casos excepcionais, em função do interesse público envolvido, que algumas 
despesas públicas possam ser realizadas de forma sigilosa, o que é inclusive autorizado pelo art. 5º, 
inciso XXXIII, da CF/88: 
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CF/88: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do 
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos 
seguintes: 
(....) 
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob 
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à 
segurança da sociedade e do Estado; 
(...). 
Portanto, de acordo com expressa autorização constitucional, algumas informações - inclusive 
de natureza orçamentária - que envolvem a segurança da sociedade e do Estado podem ser 
protegidas pelo sigilo. 
Pois bem. Essa parte final do inciso XXXIII do art. 5º da CF/88 foi regulamentado pela Lei de Acesso à 
Informação (Lei Federal nº 12.527/2011), segundo a qual a publicidade é a regra e o sigilo é a exceção: 
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-
se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados 
em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as 
seguintes diretrizes: 
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; 
(...). (...). 
E ao informar qual tipo de informação é acobertada pelo sigilo (no seu art. 4º, inciso III), em consonância 
com o inciso XXXIII do art. 5º da CF/88, a Lei de Acesso à Informação descreve que tipos de informações 
são sigilosas: 
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 4º Para os efeitos desta Lei, considera-se: 
(...) 
III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de 
acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da 
sociedade e do Estado; 
(...). 
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 23. São consideradas imprescindíveis à 
segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as 
informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam: 
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território 
nacional; 
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações 
internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por 
outros Estados e organismos internacionais; 
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III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população; 
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do 
País; 
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças 
Armadas; 
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento 
científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de 
interesse estratégico nacional; 
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais 
ou estrangeiras e seus familiares; ou 
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou 
fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de 
infrações. 
(...). 
A conjugação do inciso III do art. 4º com as hipóteses previstas nos incisos do art. 23 da lei em questão 
permite chegar à duas conclusões: 
 1ª) Não há sigilo eterno, pois o inciso III do art. 4º afirma, expressamente, que o sigilo é 
temporário; e 
 2ª) Que o sigilo pode ser aplicado apenas para preservar a segurança pública e do Estado. 
Por conseguinte, após indicar, no art. 23 acima transcrito, quais informações podem ser classificadas 
como sigilosas, a lei em questão apresenta, no art. 24, três classificações de sigilo: ultrassecreta, secreta 
ou reservada, com prazo de sigilo dos dados fixados em 25, 15 e 5 anos, respectivamente, de acordo 
com a gravidade do risco ou do dano à segurança da sociedade e do Estado que poderia ocorrer a partir 
da sua divulgação: 
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 24. A informação em poder dos órgãos e entidades 
públicas, observado o seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da 
sociedade ou do Estado, poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta ou 
reservada. 
§ 1º Os prazos máximos de restrição de acesso à informação, conforme a classificação 
prevista no caput, vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes: 
I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos; 
II - secreta: 15 (quinze) anos; e 
III - reservada: 5 (cinco) anos. 
§ 2º As informações que puderem colocar em risco a segurança do Presidente e 
Vice-Presidente da República e respectivos cônjuges e filhos(as) serão 
classificadas como reservadas e ficarão sob sigilo até o término do mandato em 
exercício ou do último mandato, em caso de reeleição. 
(...) 
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§ 4º Transcorrido o prazo de classificação ou consumado o evento que defina o seu 
termo final, a informação tornar-se-á, automaticamente, de acesso público. 
(...). 
Após transcorridos os prazos previstos no § 1º acima, as informações serão automaticamente tornadas 
públicas. 
Importante observar, ainda, o quanto prescrito pelo § 2º, segundo o qual as informações que puderem 
colocar em risco a segurança do Presidente e Vice-Presidente da República e respectivos cônjuges e 
filhos(as) serão classificadas como reservadas e ficarão sob sigilo até o término do mandato em 
exercício ou do último mandato, em caso de reeleição. 
Assim, acobertar com sigilo as despesas realizadas pelo Presidente ou Vice-Presidente da República, 
como, por exemplo, aquelas realizadas por meio do cartão corporativo, encontra amparo legal, desde 
que possam colocar em risco as suas seguranças e/ou de seus familiares, mas esse sigilo só 
subsiste até o término do mandato, quando as informações porventura colocadas em sigilo 
devem ser publicizadas. 
3.2.10 - Princípio da Transparência dos Impostos 
De acordo com esse princípio, o consumidor final deve ser informado acerca dos tributos incidentes 
sobre bens, mercadorias e serviços, e os tributos - sabemos - é uma das fontes de receita que compõe o 
orçamento público. 
Tal princípio emerge do art. 150, § 5º, da CF/88: 
CF/88: Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é 
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
(...) 
§ 5º - A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos 
acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços. 
(...). 
O dispositivo constitucional em questão foi regulamentado pela Lei Federal nº 12.741/2012: 
Lei Federal nº 12.741/2012: Art. 1º Emitidos por ocasião da venda ao consumidor 
de mercadorias e serviços, em todo território nacional, deverá constar, dos 
documentos fiscais ou equivalentes, a informação do valor aproximado 
correspondente à totalidade dos tributos federais, estaduais e municipais, cuja 
incidência influi na formaçãodos respectivos preços de venda. 
(...). 
Assim, o consumidor final deve ser informado dos tributos incidentes sobre bens e serviços que 
consumir ou tomar, o que aperfeiçoa a fiscalização cidadã do ingresso de recursos nos cofres públicos. 
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3.2.11 - Princípio da Não Afetação (Não Vinculação/Destinação) das 
Receitas de Impostos 
De acordo com esse princípio, é vedada a vinculação (afetação/destinação) da receita de impostos a 
órgão, fundo ou despesa. 
Portanto, todos os recursos que a Fazenda Pública da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal 
e dos Municípios arrecada à título de impostos (e não de outras espécies tributárias, como, por exemplo, 
taxas, contribuições etc.) deve ir, em regra, para o caixa geral da entidade federativa, não sendo, assim, 
em regra, um "dinheiro carimbado", no sentido de já ter uma destinação pré-determinada. 
Logo, como aprendemos em Direito Tributário, é da natureza dos impostos não ter a sua receita 
vinculada/destinada a algum órgão, fundo ou despesa. 
Esse Princípio da Não Afetação (Não Vinculação/Destinação) das Receitas de Impostos é previsto na 
primeira parte do inciso IV do art. 167 da CF/88: 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
(...) 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a 
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para 
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da 
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
(...). 
É possível observar, porém, que o próprio inciso IV em questão elenca algumas exceções, em 
relação às quais existe a afetação/destinação de receita de impostos, ao prescrever que estão 
ressalvadas (i) a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 
159, (ii) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, (iii) para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e (iv) para realização de atividades da administração tributária, como 
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e (v) a prestação de garantias às 
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 
4º. 
Tais exceções não são as únicas. 
De fato, temos, ainda, essas outras exceções espalhadas pela CF/88: 
CF/88: Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, 
Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na 
ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, 
proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos 
créditos adicionais abertos para este fim. 
(...) 
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§ 19. Caso o montante total de débitos decorrentes de condenações judiciais em 
precatórios e obrigações de pequeno valor, em período de 12 (doze) meses, ultrapasse 
a média do comprometimento percentual da receita corrente líquida nos 5 (cinco) anos 
imediatamente anteriores, a parcela que exceder esse percentual poderá ser 
financiada, excetuada dos limites de endividamento de que tratam os incisos VI e VII 
do art. 52 da Constituição Federal e de quaisquer outros limites de endividamento 
previstos, não se aplicando a esse financiamento a vedação de vinculação de 
receita prevista no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal. (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 
(...). 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
(...) 
§ 4º É permitida a vinculação das receitas a que se referem os arts. 155, 156, 156-
A, 157, 158 e as alíneas "a", "b", "d", "e" e "f" do inciso I e o inciso II do caput do 
art. 159 desta Constituição para pagamento de débitos com a União e para 
prestar-lhe garantia ou contragarantia. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 132, de 2023) 
(...). 
CF/88: Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão 
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além 
de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: 
(...) 
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa 
de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita 
tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) 
CF/88: Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza 
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de 
referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da 
sociedade brasileira, nos quais se incluem: 
(...) 
§ 6 º É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de 
fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, 
para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses 
recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 
19.12.2003) 
(...). 
Vejamos, abaixo, um quadro-resumo dessas exceções: 
EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS 
Repartição constitucional e obrigatória da receita de impostos 167, IV, da CF/88 
Destinação de um percentual dos impostos arrecadados para a saúde 167, IV, da CF/88 
Destinação de um percentual dos impostos arrecadados para a educação 167, IV, da CF/88 
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Destinação de um percentual dos impostos arrecadados para as atividades de 
administração tributária 
167, IV, da CF/88 
Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita 167, IV, da CF/88 
Garantia, contragarantia e pagamento de débitos para com a União 167, § 4º, da 
CF/88 
Garantia de financiamento para o pagamento de precatórios quando os Estados, 
DF e Municípios não tiverem condições de quitá-los nos prazos constitucionais 
100, § 19, da 
CF/88 
Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida dos Estados e do DF para os 
Programas de Apoio à Inclusão e Promoção Social 
204, PÚ, da 
CF/88 
Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida dos Estados e do DF a fundos 
destinados ao financiamento de programas culturais 
216, § 6º, da 
CF/88 
É importante observar que a excepcional vinculação/afetação da receita de impostos são exceções 
previstas na própria CF/88, exclusivamente. 
Logo, apenas a CF/88, que seja por Emenda Constitucional, pode-se estabelecer outras 
vinculações/afetações ou retirar-se as já existentes. 
Atenção: essa afetação/destinação da receita de impostos jamais, em hipótese 
alguma, pode ser feita por meio de lei infraconstitucional. A receita dos demais 
tributos, como, por exemplo, as taxas, pode ser afetada/destinada por meio de 
lei infraconstitucional, mas, dos impostos, jamais! Dos impostos, só por meio da 
Constituição Federal. 
Vejamos a seguinte questão inédita: 
(QUESTÃO INÉDITA) O Presidente da República, por meio de Medida Provisória, destinou 10% 
(dez por cento) do produto da arrecadação do ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial 
Rural para o custeio das despesas referentes à reforma agrária. Sobre a hipótese, é correto 
afirmar que: 
A) É vedada a afetação do produto da arrecadação do ITR. 
B) O valor afetado/destinado está dentro do limite constitucional. 
C) A Constituição Federal veda a afetação de toda e qualquer receita de impostos, sem exceção. 
D) A afetação do produto da arrecadação do ITR é permitida pela Constituição Federal. 
Comentários: 
De acordo com o art. 167, inciso IV, da CF/88, é vedada a vinculação de receitade impostos a órgão, 
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem 
os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção 
e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como 
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às 
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 
4º deste artigo. Existem, ainda, outras exceções no art. 100, § 19, no art. 204, PÚ, e no art. 216, § 6º, 
todos da CF/88. Portanto, a não afetação da receita de impostos é regra, mas há exceções (o que torna 
a alternativa "C" errada). Ocorre, porém, que o ITR não está entre essas exceções. Logo, em hipótese 
alguma, em qualquer valor, o produto da arrecadação do ITR pode ser afetado/destinado por lei ou por 
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Medida Provisória (o que torna as alternativas "B" e "D" erradas). Logo, a única alternativa correta é a 
"A". 
Estudaremos, ainda, mais adiante, o instituto da DRU (Desvinculação da Receita da União), por meio do 
qual a União tem o direito de desvincular parte desses tributos vinculados (mas isso será estudado 
adiante, em momento oportuno). 
Pois bem. Importantíssima regra referente a esses tributos vinculados/afetados é aquela constante no 
Parágrafo Único do art. 8º a Lei Complementar nº 101/2000 (LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal): 
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos 
orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado 
o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a 
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão 
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que 
em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. 
Portanto, atenção: as receitas tributárias que são afetadas/destinadas, tais como 
aquelas dos exemplos acima, devem ser gastas (despesas) nas ações/atividades 
para as quais são previstas (afetadas/vinculadas); o Poder Público não pode 
gastá-las em ações/atividades diversas (tredestinação), sob pena de graves 
sanções; acaso o exercício financeiro seja encerrado sem que tenha sido feita a 
despesa a que se referem, os recursos devem ser realocados no orçamento do 
exercício financeiro seguinte. 
Assim, por exemplo: se um Município arrecada CIP (Contribuição de Iluminação 
Pública), que é um tributo destinado/afetado, como toda contribuição, de 
qualquer espécie, e não utiliza toda a receita em determinado exercício 
financeiro, essa "sobra" não se desvincula da sua finalidade; continuará 
vinculada, compondo, inclusive, o orçamento seguinte. 
Importante mencionar, por fim, que o eventual desvio na aplicação do recurso vinculado (tredestinação 
da receita pública) não macula o tributo de inconstitucionalidade e não assegura, assim, a restituição, 
conforme já decidiu o STF (ADI 2925). 
3.2.12 - Princípio da Especificação ou Especialização 
De acordo com esse princípio, o orçamento público não pode ser genérico, estabelecendo gastos sem 
precisão ou valendo-se de termos vagos ou imprecisos. 
Tal princípio emerge do art. 5º da Lei nº 4.320/64 e do art. 5º, § 4º, da Lei Complementar nº 101/2000: 
Lei nº 4.320/64: Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais 
destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de 
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu 
parágrafo único. 
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Lei Complementar nº 101/2000: Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, 
elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes 
orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: 
(...) 
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou 
com dotação ilimitada. 
(...). 
Portanto, a programação das ações/atividades e dos respectivos custeios deve ser clara e objetiva, com 
receitas e despesas bem delineadas, demonstrando a origem do recurso e sua aplicação final. 
Há, porém, duas exceções: 
 1ª) Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se 
subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por 
dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital (art. 20, Parágrafo Único, da Lei 
Federal nº 4.320/64); e 
 2ª) A reserva de contingência, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros 
riscos e eventos fiscais imprevistos, também poderá contar com dotação global (art. 5º, inciso 
III, alínea "b", da LRF). 
3.2.13 - Princípio da Proibição de Estorno (de remanejamento, transposição 
e transferência de recursos orçamentários) 
De acordo com esse princípio, o gestor público não pode repriorizar as ações governamentais através 
de transposição, remanejamento ou transferência (estorno) de recursos públicos previstos no 
orçamento, sem prévia autorização legislativa. 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
(...) 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia 
autorização legislativa; 
(...) 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos 
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir 
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 
§ 5º; 
(...). 
Portanto, atenção: não é proibido transpor, remanejar ou transferir um recurso 
originalmente programado para uma ação para o atendimento de outra; o 
proibido é fazê-lo sem permissão legal. Logo, somente a lei pode transpor, 
remanejar ou transferir um recurso orçamentário. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
39 
77 
Logo, somente o Poder Legislativo, por meio de lei, pode transpor, remanejar ou transferir um recurso 
orçamentário; o Poder Executivo, não. 
Tampouco pode fazê-lo o Poder Judiciário, mesmo que seja para assegurar a efetividade de suas 
decisões, mediante o bloqueio de verbas vinculadas a despesas fixadas na lei orçamentária, dando-lhes 
destino diverso daquele dado pelo Poder Legislativo. Uma decisão judicial nesse sentido usurpa a 
competência do Poder Legislativo na priorização dos gastos públicos, pois acaba transferindo recursos 
de determinada categoria de despesa para outra, em clara afronta ao princípio da proibição de estorno 
e também da legalidade. 
O STF já se posicionou nesse sentido: 
CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR 
DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À 
EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO 
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. 
INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. 
ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o 
bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de 
receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de 
gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor 
violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF) e o preceito da 
separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da 
eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade 
dos serviços públicos (art. 175 da CF). (...). (ADPF 664, Relator(a): ALEXANDRE DE 
MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 19/04/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-084 
DIVULG 03-05-2021 PUBLIC 04-05-2021) 
Importa destacar que a EC 85/2015 criou uma exceção ao Princípio da Proibição de Estorno e, 
consequentemente,ao Princípio da Legalidade, ao permitir, no âmbito das atividades de ciência, 
tecnologia e inovação, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra sem prévia autorização do Poder Legislativo: 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de 
ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos 
restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da 
prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. 
(...). 
3.2.14 - Princípio da Unidade de Tesouraria (ou Unidade de Caixa). 
De acordo com esse princípio, é necessário que todo recurso (receita pública) recolhido ao Erário, ou 
seja, à Fazenda Pública da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios seja 
alocado em uma única conta. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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77 
Tal princípio emerge do art. 56 da Lei 4.320/64: 
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 56. O recolhimento de tôdas as receitas far-se-á em 
estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer 
fragmentação para criação de caixas especiais. 
De acordo com o disposto no § 3º do art. 164 da CF/88: 
CF/88: Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida 
exclusivamente pelo banco central. 
(...) 
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; 
as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do 
Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras 
oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. 
Assim, de acordo com tal dispositivo, para a União, a Conta Única do Tesouro (CUT) é mantida junto ao 
Banco Central e operacionalizada por meio do Banco do Brasil, e a disponibilidade de caixa (conta) dos 
Estados, do Distrito Federal e Municípios deve ser depositados em instituições financeiras oficiais 
(Banco do Brasil ou Caixa Econômica Federal). 
Importa destacar, porém, que o STF já decidiu que o depósito de salário ou de remuneração de servidor 
público em instituição financeira privada não afronta o art. 164, § 3º, da CF/88, pois tais despesas não 
se enquadram no conceito de disponibilidade de caixa: 
DIREITO CONSTITUCIONAL. DISPONIBILIDADE DE CAIXA. FOLHA DE PAGAMENTO 
DE SERVIDORES PÚBLICOS. DEPÓSITO EM INSTITUIÇÃO FINANCEIRA PRIVADA. 
INOCORRÊNCIA DE OFENSA AO ARTIGO 164, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O 
depósito de salário ou de remuneração de servidor público em instituição 
financeira privada não afronta o artigo 164, § 3º, da Constituição Federal, pois 
não se enquadra no conceito de disponibilidade de caixa. Precedentes. Agravo 
regimental a que se nega seguimento. (AI 837677 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, 
Primeira Turma, julgado em 03/04/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-089 DIVULG 
07-05-2012 PUBLIC 08-05-2012 RTJ VOL-00222-01 PP-00611) 
Como sempre faz, o legislador deu especial atenção às contas onde são depositados os recursos 
destinados à previdência social, prescrevendo que ficarão depositados em conta separada, nos termos 
do art. 43, § 1º, da LRF: 
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da 
Federação serão depositadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição. 
§ 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio 
dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os 
arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais 
disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com 
observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
41 
77 
(...). 
O legislador objetivou impedir que os gestores possam abrir diversas contas bancárias nos mais 
variados bancos, o que dificultaria a gestão e controle e que também poderia afrontar a moralidade 
administrativa, com "preferências pessoais" de prefeitos e governadores. 
3.2.15 - Princípio da Economicidade 
De acordo com esse princípio, o gestor público deve perseguir a máxima eficiência na gestão financeira 
e na execução orçamentária, consubstanciada na minimização de custos e gastos públicos (despesas) e 
na maximização da receita e da arrecadação. 
Tal princípio emerge, por sua vez, do art. 37, caput, e do art. 70, caput, da CF/88: 
CF/88: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: 
(...). 
CF/88: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à 
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de 
receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo 
sistema de controle interno de cada Poder. 
(...). 
Tal princípio exige, portanto, eficiência e economicidade na efetivação dos gastos públicos (despesas), 
obrigando o gestor público a buscar os melhores resultados com o mínimo de recursos, sem 
desperdícios. 
3.2.16 - Princípio da Diferenciação das Fontes de Financiamento 
De acordo com esse princípio, o sistema tributário deve dialogar com o sistema orçamentário, de modo 
que a natureza do tributo possa revelar o financiamento do sistema orçamentário. 
Assim: 
 Salvo em relação às exceções acima vistas (exceções ao Princípio da Não 
Afetação/Vinculação/Destinação das Receitas de Impostos), a receita de impostos deve ficar 
livre ao Poder Executivo, para a aplicação em políticas genéricas, conforme a conveniência 
política; 
 A receita das taxas deve ter relação direta com o custo do serviço público específico e divisível 
ou da atividade de polícia; 
 A receita da contribuição de melhoria não pode superar o curso da obra pública que ensejou a 
sua cobrança; 
 A receita do empréstimo compulsório deve ser empregada na ação que motivou a sua criação. 
 A receita de contribuições especiais (gerais) deve ser aplicada na finalidade prevista em lei. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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77 
3.3 - Da orçamentação 
Há uma série de dispositivos na CF/88 que estruturam o sistema orçamentário brasileiro. 
Assim, ao elaborar o orçamento anual (LOA), o Poder Executivo (que detém, privativamente, a iniciativa 
do projeto de lei orçamentária) e o Poder Legislativo (que aprova, por meio de lei, o projeto elaborado 
pelo Executivo) estão vinculados às metas estabelecidas na LDO e no PPA (por imposição 
constitucional), bem como aos fundamentos e objetivos previstos nos artigos 1º e 3º do texto 
constitucional: 
CF/88: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de 
Direito e tem como fundamentos: 
I - a soberania; 
II - a cidadania; 
III - a dignidade da pessoa humana; 
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
V - o pluralismo político. 
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 
CF/88: Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: 
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II - garantir o desenvolvimento nacional; 
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais; 
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e 
quaisquer outras formas de discriminação. 
É possível verificar, assim, que há um processo de "afunilamento" do sistema orçamentário,que parte 
dos fundamentos e objetivos constitucionais, que são "filtrados" pelo PPA (Plano Plurianual) e pela LDO 
(Lei de Diretrizes Orçamentárias), até a elaboração da LOA (Lei Orçamentária Anual), que restringe as 
opções orçamentárias. 
A legislação em questão forma o sistema orçamentário, indo da necessidade do gasto (despesa) à 
indicação do respectivo custeio (receita), de modo a atender as necessidades públicas, conforme os 
fundamentos e objetivos traçados na Constituição Federal. 
3.3.1 - Ciclo orçamentário 
O orçamento público "acontece" em ciclos, que correspondem à uma série de atos que se sucedem, 
sendo que cada ciclo compreende as seguintes etapas: 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
43 
77 
3.3.1.1 - Iniciativa da lei orçamentária 
De acordo com o art. 84, inciso XIII, da CF/88, as leis orçamentárias são da iniciativa privativa do 
Poder Executivo: 
CF/88: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
(...) 
XIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de 
diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta 
Constituição; 
(...). 
Muito embora a CF/88 se refira ao "Presidente da República", pelo Princípio da Simetria ou do 
Paralelismo essa regra é estendida às demais entidades federativas. 
Portanto, atenção: as leis orçamentárias são da iniciativa privativa e indelegável 
do Poder Executivo. 
Logo, o Poder Legislativo não tem competência para iniciar um projeto de lei orçamentária; também 
não o tem, por óbvio, o Poder Judiciário. E o Poder Executivo, que detém essa iniciativa, não pode delegá-
la aos demais Poderes da República. 
Vejamos uma questão inédita sobre o assunto: 
(QUESTÃO INÉDITA) O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado E deu início a um Projeto 
de Lei objetivando alterar o orçamento anual do Estado, em execução no corrente exercício 
financeiro, para incluir despesas referentes à manutenção dos veículos oficiais utilizados pelos 
Deputados Estaduais, despesas essas que não foram consideradas quando da aprovação da lei 
do orçamento. Sobre a hipótese, é correto afirmar que: 
A) Cabe ao Poder Legislativo dar início a Projeto de Lei Orçamentária. 
B) Cabe exclusivamente ao Poder Executivo dar início a Projeto de Lei Orçamentária. 
C) Não é possível modificar a Lei Orçamentária Anual que já estiver em execução no exercício financeiro. 
D) O Poder Legislativo só poderia dar início a Projeto de Lei Orçamentária se a execução do orçamento 
do corrente exercício ainda não estivesse sendo executada. 
Comentários: 
De acordo com o art. 84, inciso XIII, da CF/88, as leis orçamentárias são da iniciativa privativa do Poder 
Executivo, inclusive para alterar a Lei Orçamentária Anual que já estiver em execução (o que torna a 
alternativa "C" errada). Logo, em hipótese alguma podem ser iniciadas pelo Poder Legislativo (o que 
torna as alternativas "A" e "D" erradas). Logo, a única alternativa correta é a "B". 
Isso não significa, porém, que o Poder Legislativo não possa aprovar lei que crie despesa para o Poder 
Executivo, conforme entende o STF, cujo posicionamento pode ser demonstrado no seguinte julgado: 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
44 
77 
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI 
N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE 
MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO 
À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA 
DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE 
FORMAL NÃO ACOLHIDA. (...). (ADI 3394, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, 
julgado em 02/04/2007, DJe-087 DIVULG 23-08-2007 PUBLIC 24-08-2007 
REPUBLICAÇÃO: DJe-152 DIVULG 14-08-2008 PUBLIC 15-08-2008 EMENT VOL-
02328-01 PP-00099 DJ 24-08-2007 PP-00023 RT v. 96, n. 866, 2007, p. 112-117) 
Desde que não sejam relativas ao funcionamento e à estrutura da Administração Pública, cuja 
privatividade também pertence ao Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, da CF/88, inexiste 
proibição constitucional à iniciativa parlamentar que cria despesas para o Executivo. 
O que o Poder Legislativo não pode é dar início aos projetos de lei orçamentária em si. Se o Poder 
Legislativo aprovar uma lei que cria despesas para o Poder Executivo, então é o Poder Executivo que 
deve incluí-la na lei orçamentária, já que ela é da sua competência privativa e indelegável. 
Pois bem. Como aprendemos quando estudamos Direito Constitucional, o Poder Legislativo, o Poder 
Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública possuem autonomia administrativa e financeira 
(arts. 51, inciso IV, 99, 127, § 3º e 134, § 2º, da CF/88). 
Como consequência disso, estão autorizados a elaborar seus próprios orçamentos. 
Porém, como isso é possível, se a lei orçamentária é da competência privativa e indelegável do Poder 
Executivo? 
Uma das leis que compõem o sistema orçamentário, qual seja, a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) 
fixa o valor (receitas) que o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria 
Pública possuem para estruturar seus orçamentos. Respeitando tais valores, podem elaborar seus 
orçamentos (tecnicamente, propostas parciais) sem qualquer interferência do Poder Executivo. 
Elaboradas essas propostas parciais, enviam ao Poder Executivo, que faz a consolidação da proposta 
final e envia ao Poder Legislativo para a apreciação e aprovação por meio de lei. 
O Poder Executivo pode, quando da consolidação dos orçamentos parciais, vetar ou alterar 
alguma proposta de despesa feita pelo Poder Legislativo, pelo Poder Judiciário, pelo Ministério 
Público ou pela Defensoria Pública? 
Não! 
Atenção: o Poder Executivo não pode alterar as propostas orçamentárias 
parciais feitas pelos demais Poderes da República ou órgãos que possuem, por 
imposição constitucional, autonomia financeira. De acordo com o STF (MS 
33.186 e MS 33.193), eventual adequação nos orçamentos de outros Poderes da 
República ou órgãos que gozam de autonomia financeira deve ser feita pelo 
Poder Legislativo ao analisar o Projeto de Lei Orçamentária Anual, mas nunca 
pelo Poder Executivo ao consolidar as propostas. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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3.3.1.2 - Apreciação e emendas ao projeto de lei orçamentária 
Feito o encaminhamento, pelo Poder Executivo, da proposta orçamentária consolidada, esta será 
apreciada pelo Poder Legislativo. 
É perfeitamente possível, pois, que o Poder Legislativo faça emendas ao Projeto de Lei Orçamentária 
elaborado pelo Poder Executivo, conforme permitido pelo art. 166, §§ 3º e 4º, da CF/88: 
CF/88: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas 
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 
(...) 
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o 
modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito 
Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser 
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para 
propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a 
votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. 
(...). 
É possível verificar, porém, nos §§ 3º e 4º em questão, que oPoder Legislativo não está autorizado a 
fazer qualquer tipo de mudança no Projeto de Lei Orçamentária enviado pelo Executivo, pois 
tais dispositivos impõem uma série de restrições, de ordem material (quanto à matéria que pode 
ser objeto de emenda) e de ordem formal (quanto à forma), até porque, se o poder de emenda do 
Legislativo fosse ilimitado, restaria anulada a privatividade do Poder Executivo quanto à iniciativa da 
lei. 
De acordo com tais dispositivos, as emendas devem possuir afinidade lógica com as demais leis do 
sistema orçamentário que lhe são anteriores, ou seja, devem ser compatíveis com o PPA (Plano 
Plurianual) e com a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), nos termos do inciso I do § 3º do art. 166 
da CF/88 em questão. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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Paralelamente, a emenda parlamentar deve indicar os recursos (receitas) para as despesas (gastos) dela 
decorrentes, nos termos do inciso II do § 3º do dispositivo constitucional em destaque, admitidos 
apenas os provenientes de anulação de despesa (deve haver um remanejamento de recursos dentro do 
próprio Projeto de Lei Orçamentária, não sendo autorizada a indicação de novas fontes de custeio, 
como, por exemplo, tributos a serem instituídos ou aumentados). Dessa forma, o único recurso que pode 
ser utilizado para custear despesa oriunda de emenda parlamentar é aquele proveniente da anulação 
de uma despesa que havia sido prevista pelo Poder Executivo, como uma substituição. 
A CF/88 também vedou a possibilidade de algumas anulações de despesa, quais sejam, (i) dotações 
referentes ao custeio de pessoal e seus encargos; (ii) de dotações relativas aos serviços da dívida 
(financiamentos); e (iii) de dotações orçamentárias relativas às transferências tributárias 
constitucionais obrigatórias para Estados-membros, Municípios e Distrito Federal. 
Por fim, de acordo com o § 5º em questão, o Poder Executivo também poderá fazer emendas ao próprio 
Projeto de Lei Orçamentária por ele enviado ao Poder Legislativo, desde que ainda não iniciada a 
votação. 
Após a aprovação pelo Poder Legislativo, o Projeto de Lei Orçamentária será encaminhado ao Poder 
Executivo para sanção, promulgação e publicação, ou veto, conforme o trâmite de qualquer lei comum 
ou ordinária. 
3.3.1.3 - Sanção ou veto 
Seguindo o trâmite comum das demais leis ordinárias, o Poder Executivo terá o prazo de 15 dias úteis, 
a contar da data do recebimento do projeto aprovado pelo Poder Legislativo, para sancioná-lo. 
Poderá também vetá-lo, no todo ou em parte, comunicando o veto no prazo de até 48 horas ao 
Presidente do Órgão Legislativo, expondo os motivos. 
O silêncio representa sanção tácita. 
3.3.1.4 - Execução 
Após a aprovação e publicação do Projeto de Lei, a LOA (Lei Orçamentária Anual) entra em vigor e 
começa a produzir efeitos. 
A partir desse momento ela já pode ser cumprida, significando que o Poder Executivo está autorizado a 
efetuar as despesas nela programadas, no limite dos valores estipulados. 
Para que tais despesas possam começar a ser realizadas, o art. 8º da Lei Complementar nº 101/2000 
(Lei de Responsabilidade Fiscal) prescreve que: 
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos 
orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado 
o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a 
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
Com essa programação, os gestores públicos começam a executar o orçamento. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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77 
Quanto aos repasses aos demais Órgão e Poderes, o art. 168 da CF/88 prescreve que: 
CF/88: Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, 
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos 
Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-
lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei 
complementar a que se refere o art. 165, § 9º. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 45, de 2004) 
(...) 
§ 2º O saldo financeiro decorrente dos recursos entregues na forma do caput 
deste artigo deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou 
terá seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício 
seguinte. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021). 
Assim, de acordo com tal dispositivo, aqueles Poderes e Órgãos que possuem autonomia administrativa 
e financeira (Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública) receberão os 
valores aprovados na LOA até o dia 20 de cada mês, sendo que, acaso haja saldo positivo não utilizado 
ao final do exercício financeiro (ano), tal excedente deve ser devolvido ao caixa geral do Tesouro (do 
Poder Executivo) ou terá seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício 
financeiro seguinte. 
3.3.1.5 - Controle 
A realização das receitas e principalmente das despesas públicas exige um severo acompanhamento 
pelos órgãos de controle. 
CF/88: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à 
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de 
receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo 
sistema de controle interno de cada Poder. 
CF/88: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com 
o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
(...). 
Logo, cabe aos órgãos de controle, interno (própria controladoria do ente federativo) e externo (Poder 
Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas) fiscalizar se o Poder Público arrecadou suas receitas 
e se houve a correta aplicação (despesa) dos recursos públicos, nos termos da lei. 
Devido às suas especificidades, essa importante fase do ciclo orçamentário (fiscalização e controle) será 
estudada com maior profundidade mais adiante. 
3.4 - Das leis orçamentárias 
A CF/88 determina que a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios devem 
elaborar 3 Leis Orçamentárias: 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
(...) 
 Portanto, as 3 leis orçamentárias que devem ser aprovadas por cada entidade federativa são: 
 O Plano Plurianual (PPA); 
 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e 
 A Lei Orçamentária Anual (LOA). 
Essas 3 leis devem ser elaboradas e executadas de forma integrada, em consonância com a CF/88 e com 
as demais leis que regem a matéria (principalmente a Lei Federal nº 4.320/64 e a Lei Complementar nº 
101/2000), de acordo com aquele "afunilamento orçamentário já mencionado, para que as ações 
programadas pelo Poder Público sejam realizadas de forma contínua e coordenada, em atendimento às 
necessidades públicas. 
3.4.1 - PPA - Plano Plurianual 
O PPA - Plano Plurianual traça o planejamento estratégico de longo prazo do governo, de modo 
que, pelo "afunilamento" acima já mencionado, deve "capturar" os fundamentos e objetivos previstos 
no texto constitucional e influenciar, assim, a elaboração das demais leis orçamentárias, quais sejam, a 
LDO e a LOA. 
É previsto no artigo 165, incisos I e § 1º, da CF/88: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
(...) 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada. 
(...). 
Portanto, o Poder Legislativo de cada entidade federativa deve aprovar, por meiode lei comum, seu 
PPA - Plano Plurianual, que é o planejamento estratégico de longo prazo daquela entidade, no qual 
são estabelecidas as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública para as despesas 
de capital e outras dela decorrentes a para as despesas de duração continuada. 
As despesas de capital são, em regra, aquelas atreladas à ideia de investimento. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
49 
77 
Logo, no PPA são programadas as despesas voltadas a investimentos (planejamento estratégico de 
longo prazo), sendo que, de alguns desses investimentos, surgem outras despesas, chamadas de 
despesas correntes, ou seja, despesas para a manutenção da máquina pública. 
Por exemplo: quando uma entidade federativa constrói uma escola, tal despesa é de 
capital (investimento), mas, depois, para manter a escola em funcionamento, precisa 
contratar professores, custear refeições etc., que são as chamadas de despesas 
correntes decorrentes das despesas de capital. 
Vejamos como o PPA foi objeto do Exame de Ordem: 
 
(38º EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) O Presidente da República está elaborando projeto de lei 
que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração 
Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. Diante desse cenário, assinale a afirmativa correta. 
A) A matéria tratada em tal projeto de lei objetiva instituir a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a qual 
deve ser aprovada por quórum de maioria simples no Congresso Nacional. 
B) Tal projeto versa sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias e se submete à reserva de lei 
complementar. 
C) Embora institua o Plano Plurianual, tal projeto de lei necessita ser aprovado por quórum de maioria 
absoluta no Congresso Nacional. 
D) Trata-se de projeto de lei que institui o Plano Plurianual, a ser veiculado por meio de lei ordinária. 
Comentários: 
De acordo com o § 1º do art. 165 da CF/88, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública federal para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, que deve 
ser aprovado por meio de Lei Comum (ou ordinária), já que nenhuma das leis que compõem o sistema 
orçamentário estão sob a reserva de Lei Complementar, estando correta, assim, a letra "D". 
Dessa forma, o PPA se refere à execução de programas e ações de duração prolongada (despesas de 
capital e delas decorrentes), sendo que, nos termos do § 1º do art. 167 da CF/88: 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
(...) 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
50 
77 
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro 
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que 
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
(...). 
A partir do PPA a sociedade sabe o que esperar do governo no que tange aos projetos de longo prazo 
(poderá saber se o governo pretende construir escolas, hospitais, creches, se pretende investir na 
segurança, no combate à fome etc.), pois o orçamento anual (LOA) acabará sendo um reflexo e a 
concretização, no curto prazo (no período de 1 ano), desse planejamento de longo prazo traçado no 
PPA. 
Pois bem: o art. 165, § 9º, inciso I, da CF/88, prescreve que lei complementar disporá, dentre outros 
assuntos, sobre o prazo para envio, pelo Poder Executivo, do Projeto de Lei do PPA para a aprovação 
do Poder Legislativo. 
Contudo, como a referida Lei Complementar ainda não foi editada, segue-se, então, os prazos previstos 
no art. 35, § 2º, I, do ADCT: 
ADCT da CF/88: Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma 
progressiva (...). 
(...) 
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, 
serão obedecidas as seguintes normas: 
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício 
financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa; 
(...). 
Atenção: de acordo com tal dispositivo legal, o Projeto de Lei do PPA será 
encaminhado ao Poder Legislativo, pelo Poder Executivo, até 31 de agosto (4 
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro após o início do 
mandato) e devolvido para sanção até 22 de dezembro (encerramento da sessão 
legislativa). Tais prazos (de envio e de devolução) vinculam necessariamente a União; 
os demais entes federativos podem adotá-los ou poder estabelecer prazos diferentes 
em suas Constituições ou Leis Orgânicas. 
A vigência do PPA é de 4 anos que não coincidem com o mandato do chefe do Poder Executivo. 
De acordo com o início do § 2º do art. 35 do ADCT acima transcrito, o PPA vigerá a partir da data 
da sua aprovação, sanção e publicação (entre 31/08 e 22/12 do 1º ano de mandato do chefe do 
Poder Executivo) até o final do primeiro exercício financeiro seguinte ao do fim do mandato. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
51 
77 
3.4.2 - LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias 
A LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece um elo entre o planejamento estratégico de longo 
prazo (PPA) e o planejamento operacional de curto prazo (LOA) do governo. 
É previsto, por sua vez, no artigo 165, inciso II e § 2º, da CF/88: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
(...) 
II - as diretrizes orçamentárias; 
(...) 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e 
respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, 
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 
109, de 2021). 
(...). 
Além das funções previstas no § 2º do artigo 165 da CF/88 acima transcrito, a LDO possui essas outras, 
previstas em outros dispositivos: 
CF/88: Art. 169. (...) 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de 
cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a 
admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da 
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público, só poderão ser feitas: 
(...) 
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. . 
(...). 
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias 
atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: 
I - disporá também sobre: 
a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses 
previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do 
art. 31; 
c) (VETADO) 
d) (VETADO) 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
52 
77 
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos 
programas financiados com recursos dos orçamentos; 
II - (VETADO) 
III - (VETADO) 
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas 
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, 
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida 
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 
(...) 
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão 
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetaras contas públicas, 
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. 
Portanto, de acordo com todos esses dispositivos, a LDO: 
 Compreende as Metas e Prioridade (MP) da Administração Pública. É possível verificar, 
assim, que a LDO é um recorte do PPA, ou seja, enquanto o PPA estabelece as diretrizes, 
objetivos e metas (DOM) da Administração Pública para um período de 4 anos 
(planejamento estratégico de longo prazo), a LDO recorta, prioriza, dentro desse projeto 
(do PPA) aquilo que é mais importante para ser executado no exercício financeiro 
seguinte (planejamento operacional de curto prazo), direcionando, assim, as prioridades 
da Administração Pública a serem vertidas na LOA. 
 Estabelece as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com a trajetória 
sustentável da dívida pública, servindo, assim, de norte para o dever de equilíbrio fiscal (como 
alcançá-lo, quais medidas tomar etc.). 
 Orienta a elaboração da LOA. Uma das funções da LDO é dar sequência ao processo de 
afinidade lógica e de compatibilização ("afunilamento") entre o PPA (planejamento 
estratégico de longo prazo) e a LOA (planejamento operacional de curto prazo). Assim, a 
LDO funciona como uma ponte entre essas leis, priorizando, na LOA, o que foi planejado 
no PPA. Importa destacar, ainda, algo que já foi explicado: a LDO também serve de 
parâmetro para que todos os demais Poderes e órgãos com autonomia financeira possam 
elaborar o seu orçamento parcial. Assim, cada um desses Poderes ou Órgãos estão 
vinculados, quando da elaboração da sua proposta orçamentária parcial, às regras 
previstas na LDO, principalmente no que tange ao limites de despesas. Nesse sentido, a 
LDO orienta o Poder Legislativo (art. 51, IV, da CF/88), o Poder Executivo (art. 165, § 2º, 
da CF/88), o Poder Judiciário (art. 99, § 1º, da CF/88), o Ministério Público (art. 127, § 3º, 
da CF/88) e a Defensoria Pública (art. 134, § 2º, da CF/88) na elaboração dos seus 
orçamentos, priorizando, para fins de elaboração da LOA, os programas descritos no PPA. 
 Dispõe sobre as alterações na legislação tributária. É fácil perceber que as alterações na 
legislação tributária interferem no orçamento público, seja em razão da concessão de 
benefícios fiscais (que levarão a uma menor arrecadação tributária, isto é, menor 
receita), seja pela majoração de tributos (que levará a uma maior arrecadação tributária, 
isto é, maior receita). Assim, considerando que uma das funções da LDO é demonstrar o 
equilíbrio entre receitas e despesas, qualquer alteração na legislação tributária deve ser 
nela comtemplada. 
 Fixa a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Frequentemente vemos 
notícias de que o governo criará linhas de financiamento para os pequenos negócio, para 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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77 
produtores rurais etc. Pois bem: a política pública relativa a investimentos dessa natureza é 
desenvolvida através dos bancos oficiais do governo (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, 
BNDES etc.). Como isso envolve o gasto de dinheiro público (despesa), deve haver a previsão 
desse gasto na LDO, anteriormente à sua ocorrência. 
 Autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração aos servidores 
ou empregados públicos, a criação de cargos, empregos ou funções, a alteração na 
estrutura de carreira, bem como a contratação de pessoal a qualquer título na 
Administração, quando ocasionar aumento de despesa, exceto para as empresas públicas 
e as sociedade de economia mista (art. 169, § 1º, da CF/88). Esta é uma das mais 
importantes funções da LDO: qualquer gasto público com o pessoal deve ser 
necessariamente previsto na LDO. 
 De conter o Anexo de Metas Fiscais; e 
 Deve conter, também, o Anexo de Riscos Fiscais. 
Pois bem: o art. 165, § 9º, inciso II, da CF/88, prescreve que lei complementar disporá, dentre outros 
assuntos, sobre o prazo para envio, pelo Poder Executivo, do Projeto de Lei da LDO para a aprovação 
do Poder Legislativo. 
Contudo, como a referida Lei Complementar ainda não foi editada, segue-se, então, os prazos previstos 
no art. 35, § 2º, II, do ADCT: 
ADCT da CF/88: Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma 
progressiva (...). 
(...) 
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, 
serão obedecidas as seguintes normas: 
(...) 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses 
e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção 
até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
(...). 
Atenção: de acordo com tal dispositivo legal, o Projeto de Lei da LDO será 
encaminhado ao Poder Legislativo, pelo Poder Executivo, até 15 de abril (8 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro) e devolvido para 
sanção até 17 de julho (do primeiro período da sessão legislativa). Tais prazos 
(de envio e de devolução) vinculam necessariamente a União; os demais entes 
federativos podem adotá-los ou poder estabelecer prazos diferentes em suas 
Constituições ou Leis Orgânicas. 
Logo, a LDO, de periodicidade anual, tem período de vigência de pouco mais de 1 ano. 
De acordo com o início do § 2º do art. 35 do ADCT acima transcrito, a LDO vigerá a partir da data 
da sua aprovação, sanção e publicação (entre 15/04 e 17/07 de cada ano) até 31/12 do exercício 
financeiro seguinte ao da sua aprovação. 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
A CF/88 prescreve, ainda, no art. 57, § 2º, que: 
CF/88: Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 
de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 50, de 2006) 
(...) 
§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei 
de diretrizes orçamentárias. 
(...). 
Assim que entrar em vigor, a LDO orientará a elaboração da LOA, priorizando, para no 
orçamento do exercício seguinte (na LOA), as programações indicadas no PPA. 
3.4.3 - LOA - Lei Orçamentária Anual 
É a lei que dispõe sobre a execução das diretrizes, objetivos e metas (DOM) traçados no PPA (isto é, no 
planejamento estratégico de longo prazo), eleitos como metas e prioridades (MP) na LDO para o 
orçamento do ano seguinte (planejamento operacional de curto prazo), que é a própria LOA. 
A LOA indica, portanto, as receitas previstas e fixa as despesas para o exercício a que se refere (LOA do 
exercício de 2023, do exercício 2024 etc.). 
É a mais importante das leis orçamentárias, pois pormenoriza as projeções de despesas e receitas para 
o ano subsequente. 
Por ser a lei mais concreta dentre as 3 leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), característica essa que leva 
a doutrina majoritária e o Poder Judiciário a defender, inclusive, que o orçamento público é lei 
meramente formal, conforme já estudamos, ela - a LOA - torna-se a peça orçamentária mais importante 
de todo o ciclo, pois é o resultado de uma despesa idealizada no PPA e priorizada na LDO, que acaba 
sendo concretizada na LOA. 
É prevista, por sua vez, no artigo 165, inciso III e §§ 5º a 8º, da CF/88: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
(...) 
III - os orçamentos anuais. 
(...) 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a 
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos peloPoder Público. 
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo 
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, 
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e 
creditícia. 
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o 
plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-
regionais, segundo critério populacional. 
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, 
ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
(...) 
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para 
exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e 
daquele s em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 
2019) 
(...). 
De acordo com o § 5º do art. 165 da CF/88, a LOA compreende 3 suborçamentos, que não afrontam o 
Princípio da Unidade, conforme já estudamos: 
1) O suborçamento fiscal: é o maior orçamento e alcança os 3 Poderes da República (Executivo, 
Legislativo e Judiciário), além dos fundos, órgãos e entidade da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Todas as entidades retroreferidas devem 
demonstrar suas receitas e despesas. 
2) O suborçamento de investimentos: alcança as empresas de que o Governo, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. As empresas que fazem parte 
desse orçamento não precisam demostrar todas as suas receitas e despesas; é suficiente demonstrar o 
que vai ser gasto com investimentos e de onde virão os recursos que os financiarão. 
3) O suborçamento da seguridade social: de acordo com o art. 194 da CF/88, "A seguridade social 
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, 
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social". De acordo com 
o referido dispositivo legal, esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos vinculados à 
seguridade social, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público. Dentre outros motivos, o orçamento da seguridade social foi separado do 
orçamento fiscal (geral) para proteger os respectivos recursos públicos, vedando, com isso, que o ente 
público se aproprie dos recursos destinados à seguridade social para atender insuficiência de caixa. 
Dessa forma, a seguridade social terá os seus recursos, em regra, estritamente vinculados/afetados às 
suas finalidade essenciais (saúde, previdência e assistência social). 
ESTRATÉGIA OAB 
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Pois bem: o § 6º do art. 165 afirma que o Projeto de Lei do orçamento anual (LOA) será acompanhado 
de demonstrativo regionalizados do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, 
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, em 
cumprimento ao Princípio da Transparência Orçamentária. 
De acordo com o § 7º, a LOA (no que tange ao suborçamento fiscal e de investimentos) deve ser 
compatibilizada com o PPA ("afunilamento") e deve ter como função a redução de desigualdades inter-
regionais, segundo critério populacional. 
Por fim, nos termos do § 8º, a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos 
da lei, em homenagem ao Princípio da Exclusividade. 
O orçamento público (LOA) é de periodicidade anual, conforme determina o Princípio da Anualidade, 
podendo (portanto, é uma faculdade) conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a 
especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento (§ 14 do art. 165 da CF/88). 
A Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) também traz algumas exigências em relação à LOA, 
prescrevendo que ela deve conter: 
 Um anexo demonstrando a compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e 
metas constantes do Anexo de Metas Fiscais. 
 Ser acompanhada do demonstrativo referido no § 6º do art. 165 da CF/88, bem como das 
medidas de compensação de renúncia de receita e aumento de despesas obrigatórias de caráter 
continuado. 
 Conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receia 
corrente líquida, serão estabelecidos na LDO, destinadas ao atendimento de passivos 
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. 
Pois bem: já vimos que o art. 165, § 9º, inciso II, da CF/88, prescreve que lei complementar disporá, 
dentre outros assuntos, sobre o prazo para envio, pelo Poder Executivo, do Projeto de Lei da LDO para 
a aprovação do Poder Legislativo, e que a referida Lei Complementar ainda não foi editada, devendo ser 
seguido, assim, os prazos previstos no art. 35, § 2º, II, do ADCT: 
ADCT da CF/88: Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma 
progressiva (...). 
(...) 
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, 
serão obedecidas as seguintes normas: 
(...) 
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa; 
(...). 
ESTRATÉGIA OAB 
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Atenção: de acordo com tal dispositivo legal, o Projeto de Lei da LOA será 
encaminhado ao Poder Legislativo, pelo Poder Executivo, até 31 de agosto 
(quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro) e devolvido para 
sanção até 22 de dezembro (encerramento da sessão legislativa) de cada ano. 
Tais prazos (de envio e de devolução) vinculam necessariamente a União; os demais 
entes federativos podem adotá-los ou poder estabelecer prazos diferentes em suas 
Constituições ou Leis Orgânicas. 
Logo, a LOA, de periodicidade anual, tem período de vigência de 1 ano (de 1º/01 até 31/12 do 
ano a que se refere, ou seja, LOA/2023, LOA/2024 etc.), em homenagem ao Princípio da 
Anualidade. 
Por fim, acaso o Poder Executivo não envie o Projeto de Lei Anual do Orçamento (da LOA) ao Poder 
Legislativo no prazo legal em questão, deve ser aplicada a regra constante no art. 32 da Lei 4.320/64: 
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo 
fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo 
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente. 
Assim, atenção: em nenhuma hipótese poderá o Poder Legislativo assumir a 
responsabilidade de elaborar um novo projeto de LOA (Lei Orçamentária Anual), 
nem mesmo se o Poder Executivo for omisso em dar início ao Projeto de Lei. A 
competência é exclusiva do Poder Executivo; se não elaborar o Projeto de Lei e 
encaminhar ao Poder Executivo, este considerará como proposta a Lei de 
Orçamento Anual vigente, mas não poderá fazer outra substituindo o Poder 
Executivo. 
Vejamos como o assunto acima foi objeto do Exame de Ordem: 
 
(40º EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) O Presidente da República se quedou inerte quanto à 
elaboração e ao envio do projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) da União para aprovação do 
Congresso Nacional no prazo estabelecido pela CRFB/88. O Presidente do Congresso Nacional, 
então, assumiu a responsabilidade de elaboração de um novo projeto de LOA e de envio para 
tramitação e aprovação de ambas as Casas do Congresso Nacional. Nesse caso, é correto afirmar 
que: 
A) Caso aprovada, a referida LOA será inconstitucional por vício de iniciativa, já que é de competência 
privativa do Presidente da Repúblicasua elaboração e seu envio ao Congresso Nacional, não podendo 
o Presidente do Congresso Nacional realizar tal elaboração nem mesmo em caráter excepcional. 
ESTRATÉGIA OAB 
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B) Comprovada a inércia do Presidente da República, admite-se, de forma subsidiária, que a iniciativa 
do referido projeto de LOA seja exercida por pessoa diversa, a exemplo do Presidente do Congresso 
Nacional. 
C) Quando o Presidente da República deixa de apresentar o projeto de LOA da União no prazo legal, a 
CRFB/88 prevê a possibilidade de o Poder Judiciário, o Ministério Público, a Defensoria Pública e o 
Poder Legislativo apresentarem, autonomamente, seus respectivos projetos de orçamentos para 
tramitação no Congresso Nacional. 
D) A referida LOA somente não será inconstitucional, por vício de iniciativa, caso sua aprovação se dê 
pelo processo legislativo de aprovação de lei complementar, uma vez que, por se tratar de hipótese 
excepcional, a Constituição Federal de 1988 prevê um maior rigor para sua aprovação. 
Comentários: 
De acordo com os arts. 84, XXIII e 165, caput, da CF/88, as 3 leis que compõem o ciclo ou sistema 
orçamentário (PPA, LDO e LOA) são da iniciativa privativa do Poder Executivo, do que decorre que o 
Presidente do Congresso Nacional não pode realizar tal elaboração nem mesmo em caráter excepcional, 
estando correta, assim, a alternativa "A". 
3.4.4 - Quadro comparativo das 3 leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) 
QUADRO COMPARATIVO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS 
 PPA LDO LOA 
Tipo de norma Lei Ordinária Lei Ordinária Lei Ordinária 
Iniciativa 
Iniciativa privativa do 
Poder Executivo 
Iniciativa privativa do 
Poder Executivo 
Iniciativa privativa do 
Poder Executivo 
Aprovação 
Aprovação privativa pelo 
Poder Legislativo 
Aprovação privativa pelo 
Poder Legislativo 
Aprovação privativa pelo 
Poder Legislativo 
Origem 
Deve ser aprovada em 
âmbito Federal, em 
âmbito Estadual, no 
Distrito Federal e pelos 
Municípios, por cada uma 
das entidades federativas 
Deve ser aprovada em 
âmbito Federal, em 
âmbito Estadual, no 
Distrito Federal e pelos 
Municípios, por cada uma 
das entidades federativas 
Deve ser aprovada em 
âmbito Federal, em 
âmbito Estadual, no 
Distrito Federal e pelos 
Municípios, por cada uma 
das entidades federativas 
Início de 
vigência 
Data da Publicação Data da Publicação 
1º/01 do ano a que se 
refere 
Final de 
vigência 
31/12 do ano seguinte ao 
do término do mandato 
do chefe do Poder 
Executivo 
31/12 do ano a que se 
refere 
31/12 do ano a que se 
refere 
Objetivos 
Planejamento estratégico 
de longo prazo 
Indicar as programações 
que devem ser 
comtempladas na LOA 
seguinte 
Planejamento 
operacional de curto 
prazo 
Vejamos uma questão que envolve o assunto acima: 
(QUESTÃO INÉDITA) O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado E deu início a um Projeto 
de Lei objetivando alterar o orçamento anual do Estado, em execução no corrente exercício 
financeiro, para incluir despesas referentes à manutenção dos veículos oficiais utilizados pelos 
ESTRATÉGIA OAB 
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Deputados Estaduais, despesas essas que não foram consideradas quando da aprovação da lei 
do orçamento. Sobre a hipótese, é correto afirmar que: 
A) Cabe ao Poder Legislativo dar início a Projeto de Lei Orçamentária. 
B) Cabe exclusivamente ao Poder Executivo dar início a Projeto de Lei Orçamentária. 
C) Não é possível modificar a Lei Orçamentária Anual que já estiver em execução no exercício financeiro. 
D) O Poder Legislativo só poderia dar início a Projeto de Lei Orçamentária se a execução do orçamento 
do corrente exercício ainda não estivesse sendo executada. 
Comentários: 
De acordo com o art. 84, inciso XIII, da CF/88, as leis orçamentárias são da iniciativa privativa do Poder 
Executivo, inclusive para alterar a Lei Orçamentária Anual que já estiver em execução (o que torna a 
alternativa "C" errada). Logo, em hipótese alguma podem ser iniciadas pelo Poder Legislativo (o que 
torna as alternativas "A" e "D" erradas). Logo, a única alternativa correta é a "B". 
3.4.5 - Dos créditos adicionais na LOA 
A LOA contém créditos orçamentários, que correspondem aos valores nela estipulados para 
atender as despesas do exercício financeiro a que se refere. 
Ocorre, porém, que ao longo da execução orçamentária, durante o exercício financeiro, alguns "ajustes 
orçamentários" naturalmente precisam ser realizados, pois é humanamente impossível antever, com 
precisão, no momento de elaboração e aprovação da LOA, todas as necessidades da Administração no 
exercício seguinte. 
Portanto, a LOA - Lei Orçamentária Anual pode ser alterada ao longo do exercício por meio desse 
mecanismo de retificação, quando as dotações, isto é, os créditos inicialmente previstas na LOA 
se revelam insuficientes para os programas nelas previstos, ou quando há a necessidade de 
realização de despesas nela não inicialmente autorizada, nos termos do art. 40 da Lei Federal nº 
4.320/64:. 
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de 
despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. 
É possível verificar, assim, que a alteração da LOA para a inclusão de créditos adicionais pode ser 
qualitativa (quando implicar na criação de novos programas ainda não previstos na LOA) ou 
quantitativas (quando implicar no reforço de dotações de recursos para as ações já criadas). 
Assim como a LOA em si se submete ao Princípio da Legalidade, a abertura desses créditos adicionais 
também depende - EM REGRA - da edição de lei comum ou ordinária (e exceção será 
oportunamente vista adiante): 
CF/88: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas 
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 
(...). 
ESTRATÉGIA OAB 
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Ora, por força da simetria, se cabe ao Poder Legislativo aprovar a proposta orçamentária, a ele também 
cabe aprovar as retificações posteriormente solicitadas no orçamento. 
Dessa forma, os créditos adicionais seguem o mesmo rito da LOA quanto à sua apreciação e votação 
(art. 166 da CF/88). 
Importa mencionar que o caput do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 
101/2000) traz uma importante limitação quanto à abertura de créditos adicionais, objetivando 
garantir, assim, a continuidade de projetos em andamento: 
LRF: Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos 
adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em 
andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos 
termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. 
(...). 
Pois bem. O art. 41 da Lei Federal nº 4.320/64 veicula a seguinte classificação dos créditos adicionais: 
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; 
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária 
específica; 
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de 
guerra, comoção intestina ou calamidade pública. 
Vejamos as características de cada um deles: 
3.4.5.1 - Créditos suplementares 
São os créditos adicionais destinados ao reforço de uma dotação orçamentária já existente na LOA, 
nos termos do art. 41, inciso I, da Lei nº 4.320/64: 
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; 
(...). 
Nesse sentido, a LOA já prevê a despesa e o respectivo valor, mas ele se mostra insuficiente. 
Portanto, os créditos suplementarem servem para aumentar os recursos para determinada 
categoria de despesa, tendo em vista que a previsão inicialPartindo desse entendimento, de que a lei do orçamento público não veicula direitos subjetivos de 
forma geral e abstrata (como o faz uma lei em sentido material), uma instituição de caridade não teria 
como postular em juízo, por exemplo, a concessão de um auxílio financeiro autorizado no orçamento. 
Isto porque, muito embora autorizada a concessão desse auxílio financeiro no orçamento, sua 
efetivação ficaria sob a discricionariedade do Poder Público, já que o orçamento, por ser lei meramente 
formal, não obriga (não veicula direitos subjetivos à referida instituição. 
De modo mais claro, se entendermos que a lei do orçamento não é uma lei geral e abstrata (lei no sentido 
material), em regra não há direito adquirido no que tange às ações e despesas programadas nessa lei 
(do orçamento público). 
Por isso, nessa perspectiva, como não "realiza gastos", mas apenas os "autoriza", 
não gerando direitos subjetivos quanto às despesas nele programadas, o 
orçamento é chamado - atenção, de entendido como lei em sentido formal - de 
meramente autorizativo. 
Por exemplo: se consta no orçamento a autorização para que seja realizada uma 
despesa pública para construção de uma escola no montante de R$ 1.000.000,00 
(um milhão de reais), o gestor público não estaria obrigado a realizar tal obra, 
ESTRATÉGIA OAB 
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tampouco a população poderá bater às portas do Poder Judiciário reivindicando 
a construção. Percebe-se aqui uma ampla margem de discricionariedade para o 
administrador. 
Atenção a isto: se entendido como meramente autorizativo, o cumprimento da 
lei do orçamento público fica sujeito à discricionariedade do administrador; ele 
pode ou não cumprir (estaria autorizado, mas não obrigado) e ninguém teria 
direito subjetivo de exigir seu cumprimento. 
Contudo, apesar desse posicionamento doutrinário clássico, os autores mais contemporâneos 
identificam que essa natureza meramente autorizativa da lei do orçamento público é uma regra geral, 
mas que tal regra possui exceções. 
Olhando para o ordenamento jurídico, especialmente para a Constituição Federal, os 
doutrinadores contemporâneos identificam algumas despesas previstas no orçamento público 
que o Poder Executivo deve obrigatoriamente cumprir, tornando-o, nesse ponto, impositivo 
(quanto a essas, não há discricionaridade). 
Mas é importante compreender que a natureza impositiva de algumas despesas não surgiu por 
força da própria lei orçamentária, mas sim de outras pré-orçamentárias, como, por exemplo, a 
Constituição Federal de 1988, que obrigam o Poder Público ao seu cumprimento. 
Por isso a doutrina contemporânea identifica no orçamento pública (i) normas orçamentárias e 
(ii) normas pré-orçamentárias, sendo que as segundas carregam a marca da impositividade. 
Assim, atenção: as normas orçamentárias são aquelas que nascem do orçamento 
público e tem natureza autorizativa, cujo cumprimento fica sujeito à 
discricionaridade do Poder Executivo, enquanto as normas pré-orçamentárias 
tem a sua origem anterior ao orçamento e têm natureza impositiva. 
Vejamos, na CF/88, exemplos de normas pré-orçamentárias impositivas: 
CF/88: Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede 
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo 
com as seguintes diretrizes: 
(...) 
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em 
ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de 
percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) 
I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, 
não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento); (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 86, de 2015) 
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos 
impostos a que se referem os arts. 155 e 156-A e dos recursos de que tratam os 
arts. 157 e 159, I, "a", e II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos 
respectivos Municípios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023) 
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III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos 
impostos a que se referem os arts. 156 e 156-A e dos recursos de que tratam os 
arts. 158 e 159, I, "b", e § 3º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 
2023) 
(...). 
CF/88: Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita 
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na 
manutenção e desenvolvimento do ensino. 
Lei Complementar nº 141: Art. 5o A União aplicará, anualmente, em ações e 
serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no 
exercício financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar, 
acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do 
Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária 
anual. 
Lei Complementar nº 141: Art. 6o Os Estados e o Distrito Federal aplicarão, 
anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% (doze por 
cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de 
que tratam o art. 157, a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, 
todos da Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos 
respectivos Municípios. 
Atenção: as despesas públicas referidas nos dispositivos acima devem contar 
com a indicação de recursos ($$$) na lei do orçamento anual para custeá-las. 
Essas normas são pré-orçamentárias e impõem, portanto, que o orçamento 
pública, ao tratar das despesas referidas por elas, deve ser cumprido pelo Poder 
Executivo, tornando, assim, impositivo o seu cumprimento; o gestor público não 
tem qualquer margem de discricionariedade para executá-lo; deve executar o 
orçamento quanto a tais despesas (aplicação de limites mínimos em despesas 
com saúde e educação, por exemplo). Desta forma, são impositivas as 
vinculações pré-orçamentárias e autorizativas as normas orçamentárias. 
Há outras normas impositivas, como aqueles que disciplinam os gastos com pessoal (salários e demais 
encargos), previstas na CF/88 e também nos estatutos dos funcionários públicos ou até mesmo na CLT; 
as transferências constitucionais obrigatórias também estão previstas na CF/88 (arts. 157/162); os 
gastos com educação estão previstos no art. 212 da CF/88; e os gastos com a saúde estão previstos no 
art. 198, § 2 º, da CF/88 e na LC 141/2012. 
Assim, nesse sentido, as normas constantes no orçamento que dispõem sobre gastos com pessoal 
(salários e demais encargos), transferências constitucionais obrigatórias, gastos mínimos na educação 
e na saúde, dentre outras, são impositivas, ou seja, essas despesas devem ser realizadas, são 
obrigatórias, pois a obrigatoriedade decorre de normas (CF/88 e leis) pré-orçamentárias. 
Reitera-se: em todas essas hipóteses, a respectiva norma orçamentária é impositiva quanto a tais 
despesas, de modo que o Poder Público é obrigado a realizá-las. 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
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AUTORIZATIVO IMPOSITIVO 
Ação e despesa criada na própria lei 
orçamentária, como, por exemplo, a 
pavimentação de uma rua etc. 
Ação e despesa criada pela CF/88 ou por lei 
anterior ao orçamento, como, por exemplo, 
pagamento de salários e encargos, transferências 
constitucionais obrigatórias, aplicação de valores 
mínimos em educação e em saúde etc. 
Não gera direito subjetivo Geram direito subjetivo 
O Poder Público poderá cumprir ou não a norma 
que criou a ação e respectiva despesa, a depender 
da disponibilidade orçamentária e/ou da vontade 
política (discricionariedade) 
O Poder Público não tem qualquer margem de 
discricionaridade quanto ao cumprimentonão foi/é suficiente para a sua 
satisfação, tendo, assim, natureza quantitativa. 
Dependem de lei comum para a sua criação (por meio de lei é manifestada a autorização do Poder 
Legislativo) e tem vigência limitada ao mesmo exercício em que foram autorizados (sua vigência 
acompanha a vigência da LOA à qual se refere a suplementação). 
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Como exceção ao Princípio da Exclusividade, já estudada, a própria LOA poderá conter autorização 
prévia ao Poder Executivo para a abertura de créditos suplementares até determinada importância ou 
percentual, nos termos do § 8º do art. 165 da CF/88: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
(...) 
III - os orçamentos anuais. 
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e 
à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de 
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita, nos termos da lei. 
(...). 
Nesse caso, o próprio texto da LOA pode conter uma autorização prévia para que o Poder Executivo 
abra créditos suplementares, o que confere uma certa "flexibilidade" ao orçamento anual, justificando-
se em razão de ser apenas um mero reforço de dotações de despesa já aprovada pelo Poder Legislativo 
no orçamento aprovado, não havendo, assim, despesa nova. 
Vejamos uma questão inédita: 
(QUESTÃO INÉDITA) O Prefeito do Município M editou Decreto por meio do qual criou um 
crédito orçamentário suplementar, aumentando a despesa referente à aquisição de 
medicamentos a serem utilizados nas unidades básicas de saúde, de R$ 10.000.000,00 para R$ 
20.000.000,00, já que a dotação orçamentária originariamente prevista não foi suficiente para 
a satisfação dessa despesa. Sobre a hipótese, é correto afirmar que: 
A) Como se trata de recursos destinados ao serviço de saúde, o crédito orçamentário suplementar pode 
ser criado por meio de Decreto. 
B) O valor do crédito suplementar aberto por Decreto está dentro do limite constitucional. 
C) A Constituição Federal veda a criação de créditos suplementares. 
D) É vedada a abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legislativa. 
Comentários: 
De acordo com o art. 167, inciso V, da CF/88, é vedada a abertura de crédito suplementar sem prévia 
autorização legislativa, em cumprimento ao Princípio da Legalidade. Assim, muito embora a CF/88 
permita a criação de crédito suplementar (o que torna a alternativa "C" errada"), isso deve ser feito por 
meio de lei, independentemente da área para qual foi aberto (saúde, educação etc., o que torna a 
alternativa "A" errada") e independentemente do valor do crédito (o que torna a alternativa "B" 
errada"). A resposta é simples: somente lei pode criar créditos orçamentários suplementares. A 
única exceção, já estudada, se refere à possibilidade de criação de créditos extraordinários por Medida 
Provisória. Logo, a única alternativa correta é a "D". 
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3.4.5.2 - Créditos especiais 
São os créditos destinados a despesas com programas ou categorias de programas novos, isto é, 
são créditos destinados a custear despesas ainda não previstas na LOA, nos termos do art. 41, 
inciso II, da Lei nº 4.320/64: 
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
(...) 
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica; 
(...). 
Os créditos especiais inovam a lei orçamentária, pois adicionam programações de gastos ainda 
inéditos em determinado exercício. 
Portanto, alteram qualitativamente o orçamento público, pois incluem nele uma programação 
(despesa) nova. 
Também devem ser autorizados por lei comum, na medida em que promoverão alterações na LOA, 
obedecendo, assim, o Princípio da Legalidade. 
Diferentemente dos créditos suplementares, não podem ser previamente autorizados na LOA, 
dependendo, assim, sempre, de autorização legislativa específica. 
Em regra não podem ter vigência além do exercício financeiro em que forem autorizados (logo, 
acompanham a vigência da LOA a que se referem), exceto se a lei que os autorizou for promulgado nos 
últimos 4 meses do exercício financeiro, hipótese em que poderão ser reabertos nos limites de seus 
saldos e poderão viger até o término do exercício financeiro seguinte, nos termos do quando permitido 
pelo art. 167, § 2º, da CF/88: 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais; 
(...) 
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em 
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos 
quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus 
saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. 
(...). 
ESTRATÉGIA OAB 
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3.4.5.3 - Créditos extraordinários 
São os créditos destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes em caso de guerra, comoção 
interna ou calamidade pública, nos termos do art. 167, § 3º, da CF/88 e do art. 41, inciso III, da Lei 
Federal nº 4.320/64: 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
(...) 
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção 
interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. 
(...). 
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
(...). 
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso 
de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. 
É possível verificar, assim, que a despesa que justifica a abertura de um crédito extraordinário é aquela 
imprevisível, significando que não poderia ser imaginada no momento da elaboração do orçamento. 
Além de imprevisível, deve ser urgente, pois, caso contrário, poderá esperar a sua alocação no 
orçamento do exercício financeiro seguinte. 
Mas - atenção - não basta ser imprevisível e urgente! Não é qualquer despesa imprevisível e 
urgente que permite a abertura de um crédito especial; só poderá ser aberto se a despesa 
imprevisível e urgente se enquadrar em alguma das hipóteses previstas no art. 167, § 3º, da 
CF/88 e no art. 41, inciso III, da Lei Federal nº 4.320/64 acima transcritos, quais sejam: 
 1) Guerra externa: situação essa que permite inclusive a criação de dois tributos, quais sejam, 
o empréstimo compulsório (art. 148, inciso I, da CF/88) e o imposto extraordinário de guerra 
(art. 154, inciso II, da CF/88), conforme estudamos em Direito Tributário; 
 2) Calamidade pública: quando ocorre uma calamidade pública, o Poder Público é o 
responsável por atender às necessidades dela decorrentes. Contudo, se não tiver recursos 
orçamentários para tanto, poderá abrir créditos extraordinários. Para tanto, é necessário o 
reconhecimento oficial, por meio da edição de um Decreto que ateste a calamidade ou situação 
equivalente, que deverá ser posteriormente encaminhado ao Poder Legislativo para 
conhecimento. 
 3) Comoção interna: termo vago, do qual são exemplos uma guerra civil, desordem pública, 
atentados públicos e privados, dentre outros eventos que demandam recursos públicos urgentes 
e imprevisíveis para o restabelecimento da ordem. 
Atenção: conforme já estudamos em "Fontes do Direito Financeiro" e em 
"Princípio da Legalidade", os créditos orçamentários extraordinários podem ser 
excepcionalmente criados por meio de Medida Provisória, nos termos do art. 62, 
§ 1º, inciso I, alínea "d" e art. 167, § 3º, da CF/88, sendo, pois, uma das raras 
exceções ao Princípio da Legalidade. 
ESTRATÉGIA OAB 
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Vejamos: 
CF/88: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá 
adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao 
Congresso Nacional. 
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
I - relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
(...) 
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais 
e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 32, de 2001) 
(...) 
III - reservada a lei complementar; 
(...). 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
(...) 
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna 
ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. 
(...). 
Portanto, a CF/88 excepcionalmente permite o uso de Medida Provisória para abrir crédito 
orçamentário destinado atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, 
comoção interna ou calamidade pública, mediante a abertura de créditos extraordinários. 
Vejamos, mais uma vez, como o assunto acima foi objeto do Exame de Ordem: 
 
(39º EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) Em um determinado ano, diante de grave impasse entre 
o Poder Executivo federal e o Congresso Nacional, o que vem dificultando a aprovação das leis 
orçamentárias, e em face da relevância e urgência em autorizar a realização de uma série de 
despesas públicas, o chefe do Poder Executivo avalia a hipótese de adotar Medidas Provisórias 
para legislar sobre o tema, especialmente sobre o plano plurianual, diretrizes orçamentárias, 
orçamento anual, abertura de créditos suplementares, especiais e extraordinários. Diante desse 
cenário, à luz da CRFB/88, assinale a afirmativa correta. 
ESTRATÉGIA OAB 
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A) A Medida Provisória pode ser usada apenas para abrir crédito suplementar ou especial voltado a 
atender a despesas de saúde e educação. 
B) A instituição da lei de diretrizes orçamentárias e da lei do orçamento anual, em caso de urgência e 
relevância, pode ser feita por Medida Provisória, mas não a instituição do Plano Plurianual. 
C) A abertura de crédito extraordinário por meio de Medida Provisória somente será admitida para 
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou 
calamidade pública. 
D) A Medida Provisória para dispor sobre qualquer matéria orçamentária, pode ser editada, desde que 
haja relevância e urgência, e que seja aprovada pelo Congresso Nacional no prazo de 60 (sessenta) dias. 
Comentários: 
De acordo com o art. 167, § 3º, da CF/88, tão somente a abertura de crédito extraordinário para atender 
a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade 
pública pode ser efetuada por Medida Provisória, estando correta, assim, a alternativa "C". 
Pois bem. De acordo com o STF, a Medida Provisória que abre um crédito extraordinário não exaure 
seus efeitos no momento da sua primeira aplicação; ela só se exaure seus efeitos, isto é, a autorização 
do gasto, no final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido 
(ADI 4049). 
Ressalta-se, por fim, que os créditos extraordinários podem ser abertos para reforçar dotações 
orçamentárias já existentes (assim como os suplementares) ou para criar novas dotações (assim como 
os especiais), pois o parâmetro para a sua criação é o imprevisibilidade e urgência, que podem levar à 
necessidade de um reforço ou de criação de novo crédito. 
Em regra, também não podem ter vigência além do exercício financeiro em que forem autorizados (logo, 
acompanham a vigência da LOA a que se referem), exceto se o ato que os autorizou for promulgado nos 
últimos 4 meses do exercício financeiro, hipótese em que poderão ser reabertos nos limites de seus 
saldos e poderão viger até o término do exercício financeiro seguinte, nos termos do quando permitido 
pelo art. 167, § 2º, da CF/88: 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais; 
(...) 
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em 
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos 
quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus 
saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. 
(...). 
ESTRATÉGIA OAB 
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3.4.3.2 - Fontes de recursos para a abertura dos créditos adicionais 
Vimos que os créditos adicionais podem ser classificados em (i) suplementares, (ii) especiais e (iii) 
extraordinários, nos termos do art. 41 da Lei Federal nº 4.320/64. 
Pois bem, atenção: os créditos suplementares e especiais só poderão ser abertos 
se houver recursos disponíveis para arcar com a respectiva despesa, que 
deverão ser indicados na lei que os está criando. 
Atenção novamente: diferentemente, apenas os créditos extraordinários estão 
excetuados da exigência legal quanto à indicação de existência de recursos 
disponíveis. 
Pois bem. De onde deve "vir", isto é, qual a fonte de custeio para a abertura dos créditos 
suplementares e especiais? 
São previstas no art. 166, § 8º, da CF/88: 
CF/88: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas 
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum: 
(...) 
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei 
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e 
específica autorização legislativa. 
(...). 
E no art. 43 da Lei Federal nº 4.320/64: 
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais 
depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida 
de exposição justificativa. 
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não 
comprometidos: 
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; 
II - os provenientes de excesso de arrecadação; 
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de 
créditos adicionais, autorizados em Lei; 
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente 
possibilite ao poder executivo realiza-las. 
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e 
o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais 
transferidos e as operações de credito a eles vinculadas. 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo 
das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, 
considerando-se, ainda, a tendência do exercício. 
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de 
arrecadação, deduzir-se-a a importância dos créditos extraordinários abertos no 
exercício. 
Vejamos cada uma delas: 
 Superávit financeiro: corresponde ao resultado da diferença positiva entre o ativo financeiro e 
o passivo financeiro, somando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as 
operações de crédito a eles vinculadas. 
 Excesso de arrecadação: corresponde ao saldo positivo das diferenças acumuladas, mês a mês, 
entre a arrecadação prevista ea efetivamente realizada, considerando-se, ainda, a tendência do 
exercício, devendo-se deduzir a importância dos créditos extraordinários abertos até a data da 
abertura do créditos adicional. 
 Anulação parcial ou total de dotações: nesse caso, anulam-se dotações existentes, 
parcialmente ou totalmente, como o fim de liberar recursos para as despesas que o Governo que 
ver realizadas com os créditos suplementares e especiais que estão sendo abertos. 
 Operações de crédito: operações de crédito são empréstimos que o ente público realiza para 
cobrir déficit orçamentário ou déficit financeiro (insuficiência de caixa). 
 Reserva de contingência: corresponde a uma dotação global (exceção ao Princípio da 
Especificação) que não é destinada a determinado programa ou unidade orçamentária 
específica. 
 Recursos sem despesas correspondentes: correspondem aos recursos objetos de veto pelo 
Poder Executivo ou de emenda ou rejeição pelo Poder Legislativo. Com isso passa a haver 
recursos livres que poderão ser utilizados. 
Vejamos um quadro resumo das fontes de recursos para a abertura dos créditos adicionais: 
QUADRO COMPARATIVO DAS FONTES DE RECURSOS PARA A ABERTURA DOS CRÉDITOS 
ADICIONAIS 
 
CRÉDITO 
SUPLEMENTAR 
CRÉDITO ESPECIAL 
CRÉDITO 
EXTRAORDINÁRIO 
Finalidade 
Reforço de dotação 
orçamentária de 
despesa já existente na 
LOA 
Criação de dotação 
orçamentária de 
despesa inexistente na 
LOA 
Atender a despesas 
imprevisíveis e 
urgentes decorrentes 
de guerra, comoção 
interna ou calamidade 
pública 
Autorização do Poder 
Legislativo 
Prévia, podendo ser 
incluída na própria 
LOA ou em lei especial 
Prévia, sempre em lei 
especial (não pode ter 
autorização geral na 
LOA) 
Sem necessidade 
prévia 
Veículo normativo Lei comum Lei comum Medida Provisória 
Fonte de recursos Indicação obrigatória Indicação obrigatória Indicação facultativa 
ESTRATÉGIA OAB 
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Valor/limite 
Obrigatório, indicado 
na lei de autorização 
Obrigatório, indicado 
na lei de autorização 
Obrigatório, indicado 
na Medida Provisória 
de autorização 
Vigência 
Sempre no exercício 
financeiro em que foi 
aberto 
Em princípio, no 
exercício financeiro em 
que foi aberto 
Em princípio, no 
exercício financeiro em 
que foi aberto 
Prorrogação Não permitida 
Quando autorizado nos 
4 últimos meses do 
exercício financeiro 
Quando autorizado nos 
4 últimos meses do 
exercício financeiro 
3.5 - Do orçamento participativo 
Já ouviu falar em orçamento participativo? 
Corresponde à uma consulta prévia feita aos cidadãos acerca dos gastos públicos que querem 
ver realizados, antes que os projetos de lei sejam encaminhados ao Poder Legislativo para 
debate e aprovação. 
É previsto no art. 48, § 1º, inciso I, da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal: 
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 48. São instrumentos de transparência da 
gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de 
acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações 
de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses 
documentos. 
§ 1o A transparência será assegurada também mediante: 
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante 
os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes 
orçamentárias e orçamentos; 
(...). 
Atenção: as sugestões do povo são uma opinião, não vinculando o Poder 
Executivo. Ou seja, o Poder Executivo não é obrigado a acatar, no Projeto de Lei, 
o quanto decidido pela população nessa consulta prévia, que se mostra, assim, 
meramente opinativa. 
Como decorrência disso, não pode qualquer um do povo enviar ao Poder Legislativo Projeto de 
Lei ou emenda envolvendo questões orçamentárias. Também não tem, qualquer um do povo, 
direito subjetivo para postular junto ao Poder Judiciário que suas deliberações sejam incluídas 
no Projeto de Lei, tampouco que sejam cumpridas. 
Lembre-se sempre do seguinte: a iniciativa do Projeto de qualquer Lei 
Orçamentária (PPA, LDO e LOA) é privativa do Poder Executivo e a aprovação é 
privativa do Poder Legislativo. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
69 
77 
Muito embora não tenha força vinculante, a realização da audiência pública do orçamento participativo 
é condição de validade das leis orçamentárias. 
Assim, acaso não realizada, as leis orçamentárias nascerão insanavelmente viciadas devido à ausência 
de formalidade essencial, pois fora ignorado o postulado da participação popular. 
3.6 - Vedações do art. 167 da CF/88 
O art. 167 da CF/88 possui diversas vedações que têm como objetivos impedir desperdícios 
governamentais no momento da elaboração do orçamento. 
Vejamos: 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais; 
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de 
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com 
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (Vide 
Emenda constitucional nº 106, de 2020) 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a 
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para 
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da 
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação 
dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e 
sem indicação dos recursos correspondentes; 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização 
legislativa; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos 
fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, 
fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por 
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições 
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
19, de 1998) 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 
195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do 
regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 20, de 1998) 
XII - na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do art. 40, a 
utilização de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos os valores 
integrantes dos fundos previstos no art. 249, para a realização de despesas distintas 
do pagamento dos benefícios previdenciários do respectivo fundo vinculado àquele 
regime e das despesas necessárias à sua organização e ao seu funcionamento; (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) 
XIII - a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e assubvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por 
instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na 
hipótese de descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de 
regime próprio de previdência social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 
2019) 
XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados 
mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução 
direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da 
administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021) 
(...). 
Muitas dessas vedações já foram estudadas anteriormente, principalmente quando estudamos os 
princípios gerais orçamentários. 
Porém, dada a importância do assunto, vale resgatar o quanto visto e, ao mesmo tempo, abordar os 
novos elementos. 
 Os incisos I e II positivam o já estudado Princípio da Legalidade, segundo o qual são vedados o 
início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual ou a realização de 
despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou 
adicionais. 
 O inciso III corresponde àquela que é conhecida como "regra de ouro da Administração Pública", 
pois veda a realização de operações de crédito (empréstimos) que excedam o montante das 
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais 
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Ou seja, proíbe a 
realização de empréstimo em valores vultosos, que excedam o valor das despesas de capital, 
para o pagamento de despesas correntes, como, por exemplo, a folha de salários, contas de 
consumo, como fornecimento de água, de energia elétrica etc. A lógica aqui é a seguinte: se um 
ente federativo precisa realizar empréstimo para arcar com esse tipo de despesa (que não seja 
para fazer investimentos), é porque já está na mais grave ruína financeira. 
 O inciso IV positiva o já estudado Princípio da Não Afetação (Não Vinculação/Destinação) das 
Receitas de Impostos, segundo o qual é vedada a vinculação (afetação/destinação) da receita de 
impostos a órgão, fundo ou despesa. 
 O inciso V também positiva, por sua vez, Princípio da Legalidade, ao vedar a abertura de crédito 
suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos 
correspondentes. 
ESTRATÉGIA OAB 
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 O inciso VI também é uma positivação do Princípio da Legalidade e da Proibição de estorno, que 
vedam a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos (estorno) de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização 
legislativa. Assim, quando houver insuficiência ou necessidade de recursos, o poder Executivo 
deve recorrer à abertura de créditos adicionais ou solicitar sua alteração, o que deve ser feito 
com a autorização do Poder Legislativo, mediante lei (salvo em relação aos créditos 
extraordinários, que podem ser abertos por meio de Medida Provisória). 
 O inciso VII veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados, sendo, pois, uma aplicação da 
lógica do orçamento, já que tudo deve ser quantificado, de modo que não se gaste mais do que 
se possa pagar. 
 De acordo com o inciso VIII, fica proibida a utilização a utilização, sem autorização legislativa 
específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou 
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos. 
 O inciso IX veda a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. 
 O inciso X veda a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive 
por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, 
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. Reitera-se: não pode haver empréstimos ou convênios para o 
pagamento de despesas de custeio, como, por exemplo, folha de salário. 
 O inciso XI veda a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o 
art. 195, I, a, e II para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime 
geral de previdência social de que trata o art. 201. Logo, os recursos arrecadados à título de 
contribuições sociais devem ir para a seguridade social (receita afetada, "carimbada"), para fins 
de custeio dos benefícios do RGPS - Regime Geral da Providência Social. 
 O inciso XII positiva o Princípio da Segregação das Fontes, especificamente quanto à fonte de 
custeio do RPPS - Regime Próprio de Previdência Social, prescrevendo que os recursos 
arrecadados para o custeio desse regime previdenciário só podem ser utilizados para o 
pagamento do benefícios previdenciários do respectivo regime. 
 O inciso XIII proíbe a transferência a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, 
as garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por 
instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de 
descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio de 
previdência social. 
 Por fim, o inciso XIV proíbe a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser 
alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução 
direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração 
pública. 
3.7 - Desvinculação das Receitas (de parte delas) da União, dos 
Estados e dos Municípios 
Já estudamos, antecedentemente, que muitos tributos têm o produto da sua arrecadação afetados 
(vinculados) à uma finalidade específica. 
Por exemplo: todas as contribuições (de iluminação pública, previdenciárias 
etc.) têm o produto da arrecadação afetado à finalidade prevista em lei; uma 
fração do produto da arrecadação de impostos é destinada para a saúde e para a 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
educação (exceções à não vinculação da receita de impostos, previstas na 2ª 
parte do inciso IV do art. 167 da CF/88) etc. 
Portanto, a maioria dos tributos em geral arrecadados pelas diferentes entidades federativas é 
afetado/vinculado à uma finalidade (despesa) específica (a afetação é regra, e a não afetação é exceção), 
de modo que sobram poucos recursos orçamentários para uma aplicação mais livre e de acordo com o 
plano político de cada governante. 
O Poder Executivo da União, do Distrito Federal, dos Estados-membros e dos Municípios, objetivando 
terem mais recursos "livres" para despenderem com aquelas despesas públicas que entendem serem 
mais alinhadas com seus Planos de Governo, houveram por bem "providenciar", junto ao Congresso 
Nacional, Emenda Constitucional desvinculando (desafetando) temporariamente parte desses 
recursos vinculados (afetados). 
É o que chamamos de DRU (Desvinculação das Receitas da União), DRE (Desvinculação das Receitas dos 
Estados e também do Distrito Federal) e DRM (Desvinculação das Receitas dos Municípios). 
A DRU (Desvinculação das Receitas da União) é prevista no art. 76 do ADCT: 
ADCT: Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro 
de 2024, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às 
contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral 
de Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio econômico e 
às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data. (Redação 
dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022) 
§ 1° O disposto no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, 
Distrito Federal e Municípios, na forma do § 5º do art. 153 , do inciso I do art. 157 , dos 
incisos I e II do art. 158 e das alíneas a , b e ddo inciso I e do inciso II do art. 159 da 
Constituição Federal , nem a base de cálculo das destinações a que se refere a alínea c 
do inciso I do art. 159 da Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 68, de 2011). 
§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição 
social do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal . 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011). 
§ 3° Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino 
de que trata o art. 212 da Constituição Federal , o percentual referido no caput será 
nulo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011). 
§ 4º A desvinculação de que trata o caput não se aplica às receitas das contribuições 
sociais destinadas ao custeio da seguridade social. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 103, de 2019) 
A DRE (Desvinculação das Receitas dos Estados e do Distrito Federal) é prevista no art. 76-A do ADCT: 
ADCT: Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de 
dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito 
Federal relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser 
ESTRATÉGIA OAB 
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criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e 
outras receitas correntes. (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput: (Incluído dada 
pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à 
manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos 
II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal; (Incluído dada pela 
Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
II - receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na 
Constituição Federal; (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
III - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores; 
(Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
IV - demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com 
destinação especificada em lei; (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 
2016) 
V - fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério 
Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do 
Distrito Federal. (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
E a DRM (Desvinculação das Receitas dos Municípios) é prevista, por fim, no art. 76-B do ADCT: 
ADCT: Art. 76-B. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de 
dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Municípios relativas 
a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a 
referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas 
correntes. (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput: (Incluído dada 
pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à 
manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos 
II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal; (Incluído dada pela 
Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
II - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores; 
(Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
III - transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação 
especificada em lei; (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
IV - fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município. (Incluído dada pela 
Emenda constitucional nº 93, de 2016) 
Muita atenção: após a leitura atenta dos dispositivos constitucionais acima, que 
são praticamente autoexplicativos, queremos que você memorize o seguinte: 
somente a Constituição Federal pode afetar/vincular ou desafetar/desvincular 
a receita de impostos e de contribuições, PRINCIPALMENTE DE IMPOSTOS, seja 
de forma originária ou por meio de Emenda Constitucional. Se um tributo é 
ESTRATÉGIA OAB 
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afetado/vinculado pela própria Constituição Federal, por óbvio, sua 
desafetação/desvinculação não pode ocorrer por meio de lei. 
3.8 - Os reflexos jurídicos da tredestinação da receita dos tributos 
vinculados 
Que é tredestinação de tributo vinculado? 
É dar a um tributo afetado/vinculado uma destinação diversa daquela dada pela CF/88. 
Lembre-se de que a CF/88 já afeta/destina a receita de alguns tributos (contribuições em geral e, 
excepcionalmente, um percentual dos impostos). 
Pois bem: e se Poder Público utilizar o produto da arrecadação desses tributos afetados em finalidade 
diversa? Isto é, se houver tredestinação da receita dos tributos vinculados? Quais os efeitos jurídicos 
para o contribuinte? Ele tem o direito subjetivo de não pagar? Ou, se já tiver pago, tem o direito subjetivo 
de postular a repetição/devolução? 
O assunto foi analisado e decidido pelo STF no julgamento do RE nº 566.007, dentre outros julgados: 
Ementa: DIREITOS CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. 
DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO – DRU. ART. 76 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES 
CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. AUSÊNCIA DE CORRELAÇÃO ENTRE A ALEGADA 
INCONSTITUCIONALIDADE DA DRU E O DIREITO À DESONERAÇÃO TRIBUTÁRIA 
PROPORCIONAL À DESVINCULAÇÃO. ILEGITIMIDADE PROCESSUAL. AUSÊNCIA DE 
DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA 
PROVIMENTO. 1. A questão nuclear deste recurso extraordinário não é se o art. 
76 do ADCT ofenderia norma permanente da Constituição da República, mas se, 
eventual inconstitucionalidade, conduziria a ter a Recorrente direito à 
desoneração proporcional à desvinculação das contribuições sociais recolhidas. 
2. Não é possível concluir que, eventual inconstitucionalidade da desvinculação 
parcial da receita das contribuições sociais, teria como consequência a 
devolução ao contribuinte do montante correspondente ao percentual 
desvinculado, pois a tributação não seria inconstitucional ou ilegal, única 
hipótese autorizadora da repetição do indébito tributário ou o reconhecimento 
de inexistência de relação jurídico-tributária. 3. Não tem legitimidade para a 
causa o contribuinte que pleiteia judicialmente a restituição ou o não 
recolhimento proporcional à desvinculação das receitas de contribuições sociais 
instituída pelo art. 76 do ADCT, tanto em sua forma originária quanto na forma 
das alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais n. 27/2000, 42/2003, 
56/2007, 59/2009 e 68/2011. Ausente direito líquido e certo para a impetração de 
mandados de segurança. 4. Negado provimento ao recurso extraordinário. (RE 
566007, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13/11/2014, 
ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-028 DIVULG 10-02-
2015 PUBLIC 11-02-2015) 
ESTRATÉGIA OAB 
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Portanto, de acordo com o STF, ainda que a desvinculação de receitas de um tributo fosse 
considerada inconstitucional, por hipótese, a consequência jurídica seria ordem judicial para a 
vinculação do produto da arrecadação, e não sua devolução ao contribuinte. 
Logo, se Poder Público utilizar o produto da arrecadação desses tributos afetados em finalidade 
diversa (tredestinação), isso não dispensa o contribuinte do pagamento e nem ocasiona o direito 
à devolução. 
3.9 - Controle de constitucionalidade do orçamento 
Historicamente o STF sempre entendeu que não era possível o controle abstrato de constitucionalidadedas normas orçamentárias, com base no argumento de que o orçamento é lei apenas formal, isto é, uma 
lei de efeitos concretos (tem forma de lei, mas, quanto à matéria, não veicula normas gerais a abstratas, 
como deve ser uma lei, razão pela qual tem efeitos concretos, conforme já estudamos anteriormente 
quanto à natureza jurídica do orçamento). 
Com base nesse entendimento, de que o orçamento é lei de efeito concreto, por individualizar o destino 
específico da alocação dos recursos públicos, o STF entendia que não era possível o seu controle 
concentrado de constitucionalidade (nesse sentido, a ADI 2925). 
Contudo, o STF mudou esse seu entendimento, tendo o atual posicionamento de que as leis 
orçamentárias são leis e que, por isso, podem ser objetos de controle concentrado de 
constitucionalidade: 
EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
MEDIDA PROVISÓRIA N° 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO 
EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA 
EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. 
MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na 
Lei n° 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. 
Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de 
conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. 
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS 
ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal 
deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis 
e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia 
constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou 
específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das 
normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. III. LIMITES 
CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER 
EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO 
EXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea 
"d", da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a 
Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas 
para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em 
relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla 
margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de 
imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
76 
77 
Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e 
"calamidade pública" constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 
3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e 
"calamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de 
extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz 
social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas 
singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da 
exposição de motivos da MP n° 405/2007 demonstram que os créditos abertos são 
destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela 
imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP n° 405/2007 configurou um 
patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de 
medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. IV. MEDIDA 
CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei n° 11.658/2008, desde a sua 
publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008. (ADI 4048 MC, Relator(a): GILMAR 
MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2008, DJe-157 DIVULG 21-08-2008 
PUBLIC 22-08-2008 EMENT VOL-02329-01 PP-00055 RTJ VOL-00206-01 PP-00232) 
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 
2007, CONVERTIDA NA LEI Nº 11.656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURA DE 
CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA 
IMPREVISIBILIDADE E DA URGÊNCIA (§ 3º DO ART. 167 DA CF), 
CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não precisa de densidade normativa para se 
expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato 
de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se 
densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 
4.048-MC. 2. Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato 
de sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício financeiro para 
o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido. Hipótese em que a abertura do 
crédito se deu nos últimos quatro meses do exercício, projetando-se, nos limites de 
seus saldos, para o orçamento do exercício financeiro subseqüente (§ 2º do art. 167 da 
CF). 3. A conversão em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não 
prejudica a análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na 
ação direta de inconstitucionalidade. 4. A abertura de crédito extraordinário para 
pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente 
não se caracterizam pela imprevisibilidade e urgência, viola o § 3º do art. 167 da 
Constituição Federal. Violação que alcança o inciso V do mesmo artigo, na medida em 
que o ato normativo adversado vem a categorizar como de natureza extraordinária 
crédito que, em verdade, não passa de especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar 
deferida. (ADI 4049 MC, Relator(a): CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 
05/11/2008, DJe-084 DIVULG 07-05-2009 PUBLIC 08-05-2009 EMENT VOL-02359-
02 PP-00187 RTJ VOL-00211-01 PP-00247) 
Portanto, de acordo com o atual entendimento do STF, leis orçamentárias podem ser objetos de controle 
concentrado de constitucionalidade, independentemente de suas características (lei formal de efeitos 
concretos). 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
77 
77 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Pessoal, chegamos ao final de mais uma aula! 
Na próxima estudaremos a Receita Pública, que abastece os cofres da Administração para que ela 
possa custear os programas e ações previstos na LOA. 
Um forte abraço e bons estudos a todos! 
Prof. Rodrigo Martins 
 
@professorrodrigomartins 
 
Fórum de Dúvidas do Portal do Aluno 
 
mailto:rodrigodireitotributario@gmail.comou não 
das normas; tem o dever de cumprir 
Ocorre, porém, que o Poder Legislativo tem procurado reduzir, cada vez mais, essa característica 
do orçamento meramente autorizativo. 
De fato, o Poder Legislativo vem empreendendo vários esforços para que o Poder Executivo 
tenha a mínima - ou não tenha - margem de discricionaridade quanto à execução do orçamento 
público. 
O Poder Legislativo "quer" que o orçamento público seja cumprido tal como programado; quer 
que a lei do orçamento seja vista e aplicada como lei em sentido material; que ela gere direito 
subjetivo; que as pessoas possam exigir seu cumprimento. 
Para tanto, o Poder Legislativo tem aprovado sucessivas Emendas 
Constitucionais (EC 86/2015, EC 100/19, EC 102/2019 e EC 105/2019) por meio 
das quais tem procurado tornar a lei do orçamento público cada vez mais 
impositiva, reduzindo, assim, a cada nova EC, cada vez mais, a margem de 
discricionaridade do Poder Executivo quanto ao seu cumprimento. 
Ora, o orçamento público é elemento chave na modelagem federativa do Brasil, pois por meio dele são 
distribuídos os recursos financeiros que garantem a igualdade entre os entes federativos e, 
principalmente, que permitem a adequada prestação dos serviços públicos à sociedade, a cargo de cada 
um desses. 
Nesse sentido, o orçamento meramente autorizativo acaba tornando o Executivo um superpoder 
(pois o Poder Executivo pode ou não pode atender suas disposições, o que equivale a afirmar que ele 
pode ou não pode asfaltar uma rua, levar ou não levar saneamento público à população etc.), e, de outro 
lado, ao mesmo tempo, faz com que o Poder Legislativo se sinta desprestigiado, devido ao 
descumprimento do orçamento na sua versão inicialmente aprovada (pois teremos uma lei aprovada 
pelo Poder Legislativo que não precisa ser cumprida pelo Poder Executivo). 
Observa-se que a impositividade ou não do orçamento é um "cabo de guerra", 
uma disputa entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo pelo PODER! Afinal, 
quem tem o orçamento público "nas mãos" tem o PODER, pois pode determinar 
o que deve e o que não deve ser feito com o dinheiro público. 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
9 
77 
Por isso essa situação tem levado a um movimento de reforma da Constituição Federal, com a aprovação 
de Emendas Constitucionais que visam tornar as decisões parlamentares referentes ao Orçamento 
impositivas, ou seja, que objetivam o efetivo cumprimento do orçamento pelo Poder Executivo. 
Nesse sentido, as Emendas Constitucionais nº 86, 100, 102 e 105 representaram um grande avanço no 
sentido de tornar a lei do orçamento público cada vez mais impositiva. 
Vejamos, pois, as principais alterações promovidas por tais Emendas Constitucionais no que diz 
respeito à impositividade orçamentária: 
Emenda Constitucional nº 86/2015 (com as 
alterações trazidas pela EC nº 126) 
 
 
INSTITUI A EMENDA PARLAMENTAR 
INDIVIDUAL IMPOSITIVA: obrigatória a 
execução das emendas individuais ao projeto de 
lei orçamentária no limite de 2% da receita 
corrente líquida do exercício anterior. 
Art. 166. 
(...) 
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei 
orçamentária serão aprovadas no limite de 
2% (dois por cento) da receita corrente 
líquida do exercício anterior ao do 
encaminhamento do projeto, observado que a 
metade desse percentual será destinada a ações e 
serviços públicos de saúde. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 126, de 2022) 
§ 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 
1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos 
por cento) caberá às emendas de Deputados e 
0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às 
de Senadores. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 126, de 2022) 
§ 10. A execução do montante destinado a ações e 
serviços públicos de saúde previsto no § 9º, 
inclusive custeio, será computada para fins do 
cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, 
vedada a destinação para pagamento de pessoal 
ou encargos sociais. 
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e 
financeira das programações oriundas de 
emendas individuais, em montante 
correspondente ao limite a que se refere o § 9º 
deste artigo, conforme os critérios para a 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
10 
77 
execução equitativa da programação definidos na 
lei complementar prevista no § 9º do art. 165 
desta Constituição, observado o disposto no § 9º-
A deste artigo. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 126, de 2022) 
Emenda Constitucional nº 100/2015 
INSTITUI A EMENDA DE BANCADA 
IMPOSITIVA E PREVÊ A IMPOSITIVIDADE 
GERAL DO ORÇAMENTO: 
Art. 165. 
(...) 
§ 10. A administração tem o dever de executar 
as programações orçamentárias, adotando os 
meios e as medidas necessários, com o propósito 
de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à 
sociedade. 
Art. 166. 
(...) 
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 
11 deste artigo aplica-se também às 
programações incluídas por todas as 
emendas de iniciativa de bancada de 
parlamentares de Estado ou do Distrito 
Federal, no montante de até 1% (um por cento) 
da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior. 
Emenda Constitucional nº 102/2015 
REGULA A APLICABILIDADE DO §10 DO 
ARTIGO 165 DA CF/88 E PREVÊ QUE SÓ SE 
APLICA AOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA 
SEGURIDADE SOCIAL. 
Art. 165. 
(...) 
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos 
da lei de diretrizes orçamentárias: (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 102, de 2019) 
(Produção de efeito) 
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos 
constitucionais e legais que estabeleçam metas 
fiscais ou limites de despesas e não impede o 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
11 
77 
cancelamento necessário à abertura de créditos 
adicionais; 
II - não se aplica nos casos de impedimentos de 
ordem técnica devidamente justificados; 
III - aplica-se exclusivamente às despesas 
primárias discricionárias. 
(...) 
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 
11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente 
aos orçamentos fiscal e da seguridade social 
da União. 
Emenda Constitucional nº 105/2019 
ACRESCENTA O ART. 166-A À CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL, PARA AUTORIZAR A 
TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS FEDERAIS A 
ESTADOS, AO DISTRITO FEDERAL E A 
MUNICÍPIOS MEDIANTE EMENDAS AO 
PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. 
Art. 166-A. As emendas individuais 
impositivas apresentadas ao projeto de lei 
orçamentária anual poderão alocar recursos 
a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios 
por meio de: 
I - transferência especial; ou 
II - transferência com finalidade definida. 
1º Os recursos transferidos na forma do caput 
deste artigo não integrarão a receita do Estado, 
do Distrito Federal e dos Municípios para fins de 
repartição e para o cálculo dos limites da despesa 
com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do 
art. 166, e de endividamento do ente federado, 
vedada, em qualquer caso, a aplicação dos 
recursos a que se refere o caput deste artigo no 
pagamento de: 
I - despesas com pessoal e encargos sociais 
relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e 
II - encargos referentes ao serviço da dívida. 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
§ 2º Na transferência especial a que se refere o 
inciso I do caput deste artigo, os recursos: 
I - serão repassados diretamente ao ente 
federado beneficiado, independentemente de 
celebração de convênio ou de instrumento 
congênere; 
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva 
transferência financeira; e 
III - serão aplicadas em programações finalísticas 
das áreas de competência do Poder Executivo do 
ente federado beneficiado, observado o disposto 
no § 5º deste artigo. 
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência 
especial a que se refere o inciso I do caput deste 
artigo poderá firmar contratos de cooperação 
técnica para fins de subsidiar o acompanhamento 
da execução orçamentária na aplicação dos 
recursos. 
§ 4º Natransferência com finalidade definida a 
que se refere o inciso II do caput deste artigo, os 
recursos serão: 
I - vinculados à programação estabelecida na 
emenda parlamentar; e 
II - aplicados nas áreas de competência 
constitucional da União. 
§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das 
transferências especiais de que trata o inciso I do 
caput deste artigo deverão ser aplicadas em 
despesas de capital, observada a restrição a que 
se refere o inciso II do § 1º deste artigo. 
Assim, é possível perceber, nas Emendas Constitucionais acima indicadas, que tratam das 
emendas de bancada e das emendas individuais, dentre outros temas, que CF/88 vem sendo 
paulatinamente alterada para empregar cada vez mais impositividade ao orçamento público, 
com vistas a reduzir a possibilidades de descumprimento de suas previsões pelo Poder 
Executivo sob o argumento de sua natureza meramente autorizativa. 
Pois bem. Queremos destacar, da Emenda Constitucional nº 105/2019 acima, dois tipos de 
transferências baseadas em emendas individuais impositivas: 
 Transferência especial; e 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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77 
 Transferência com finalidade definida. 
Na TRANSFERÊNCIA ESPECIAL o parlamentar envia recursos para determinado ente federativo 
(Distrito Federal, Estado ou Município) sem fixar uma destinação específica, ficando o 
destinatário, assim, parcialmente livre para aplicar o recurso da forma que julgar mais eficiente. 
Essa liberdade é parcial porque o § 5º do artigo 166-A da CF/88 determina que pelo menos 70% 
(setenta por cento) das transferências especiais deverão ser aplicadas em despesas de capital. 
Vejamos os principais aspectos sobre a TRANSFERÊNCIA ESPECIAL: 
 Os recursos serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, 
independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere. 
 Os recursos pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira. 
 Os recursos serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do 
Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o limite mínimo de aplicação 
de 70% com despesas de capital. 
Diferentemente, nas TRANSFERÊNCIAS COM FINALIDADE DEFINIDA o recurso transferido "sai 
carimbado" para uma determinada finalidade pré-estabelecida, ou seja, o recurso deve ser 
aplicada num programa já previamente criado pelo Governo. 
Vejamos os principais aspectos sobre a TRANSFERÊNCIA COM FINALIDADE DEFINIDA: 
 Os recursos são vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar. 
 Os recursos são plicados nas áreas de competência constitucional da União. 
Vejamos como o assunto acima foi objeto do Exame de Ordem: 
 
(39º EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) O deputado federal José, por meio das emendas 
individuais impositivas constitucionalmente previstas que a ele competem, deseja destinar 
recursos para o Município Alfa. Contudo, deseja fazê-lo por meio de repasses diretos ao referido 
Município, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere. 
Assinale a opção que indica o instrumento constitucional que ele deve adotar. 
A) Transferência especial. 
B) Transferência com finalidade definida. 
C) Transferência individual. 
D) Transferência extraordinária. 
Comentários: 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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77 
De acordo com o § 2º, inciso I, do art. 166-A da CF/88, em caso de transferência especial os recursos 
serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de 
convênio ou de instrumento congênere, estando correta, assim, a alternativa "A". 
Por fim, queremos destacar, também, o § 10 incluído no artigo 165 da CF/88 pela Emenda 
Constitucional nº 100, de 2019, pois tal dispositivo previu aquilo que a doutrina começa a 
chamar “impositividade geral” do orçamento. Vejamos: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
(...) 
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, 
adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva 
entrega de bens e serviços à sociedade. 
É possível observar que o § 10 acima transcrito impõe à Administração o dever de executar as 
programações orçamentárias de forma genérica, sem ater-se apenas às emendas parlamentares 
individuais e de bancada. 
Com base nesse dispositivo a doutrina contemporânea começa a defender que a 
CF/88 passou a impor a impositividade orçamentária geral e irrestrita, ou seja, 
que o Poder Executivo não tem mais qualquer margem de discricionaridade 
quanto à execução ou não do orçamento. 
Ora, isso contraria a doutrina clássica acima vista, para quem o orçamento 
público não é impositivo, e até mesmo a própria doutrina contemporânea, para 
quem o existem normas orçamentárias não impositivas e orçamentárias 
impositivas. 
De fato, o § 10 incluído no artigo 165 da CF/88 pela Emenda Constitucional nº 
100, de 2019 abre um novo capítulo nessa "guerra" pelo poder (entre o 
Executivo e o Legislativo) e, como ainda é muito "nova", recente, ainda veremos 
como será interpretada. 
Se olharmos para a jurisprudência do STF, constataremos que a Suprema Corte não tem precedentes 
afirmando categoricamente a impositividade do orçamento, retirando, assim, qualquer margem de 
discricionariedade do Poder Executivo, mas é possível observar alguns julgados - especialmente alguns 
fundamentados nas Emendas Constitucionais acima - a partir dos quais é possível extrair esse 
posicionamento: 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 120-A E 120-B DA 
CONSTITUIÇÃO DE SANTA CATARINA, ALTERADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 
N. 70, DE 18.12.2014. AUDIÊNCIA PÚBLICA REGIONAL: ESTABELECIMENTO DE 
PRIORIDADES NO ORÇAMENTO. CARÁTER IMPOSITIVO DE EMENDA PARLAMENTAR 
ESTRATÉGIA OAB 
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EM LEI ORÇAMENTÁRIA. CARÁTER FORMAL DO ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA ATÉ AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS N. 86/2015 E 100/2019. NORMA 
ANTERIOR. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. PRECEDENTES. 1. A 
jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, antes das Emendas Constitucionais n. 
86/2015 e n. 100/2019, manifestava-se pelo caráter meramente formal e 
autorizativo da lei orçamentária. 2. Ao enumerarem percentuais específicos para as 
emendas impositivas, de execução obrigatória, os §§ 9º a 20 do art. 166 da Constituição 
da República buscaram compatibilizar a discricionariedade do Executivo e a 
importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e 
reequilibrando a divisão entre os Poderes. As Emendas Constitucionais n. 86/2015 
e n. 100/2019 reforçaram o anterior caráter autorizativo das previsões 
orçamentárias, nos termos da norma constitucional originária, modificada 
desde as alterações da Constituição da República. 3. A norma questionada, 
promulgada em 18.12.2014, foi inserida na Constituição de Santa Catarina antes das 
modificações promovidas no art. 166 da Constituição da República sem observar 
sequer os limites estipulados pelas Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 
100/2019. Inexistência de constitucionalidade superveniente. 4. Ao impor ao Poder 
Executivo a obrigatoriedade de execução das prioridades do orçamento a Emenda à 
Constituição de Santa Catarina n. 70/2014 contrariou o princípio da separação dos 
poderes e a regra constitucional do caráter meramente formal da lei orçamentária até 
então em vigor na Constituição da República. 5. Ação direta de inconstitucionalidade 
julgada procedente para declarar inconstitucionais os arts. 120-A e 120-B da 
Constituição de Santa Catarina (ADI 5274). 
Vale destacar, ainda, trecho do voto do Ministro Alexandre de Moraes na ADI 5274/SC: 
A execução forçada de despesas, no plano federal surgiu somente com a edição 
das Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019, que excetuaram o modelo 
constitucional de orçamento meramenteautorizativo. Essas alterações permitiram a 
execução obrigatória, respectivamente, de emendas parlamentares individuais e de 
emendas de bancada, ambas apresentadas à LOA. Mas foram estabelecidas restrições, 
tais como: a) as emendas individuais serão limitadas a 1,2% da receita corrente líquida 
(art. 166, §§ 9º e 11); b) as emendas de bancada serão limitadas a 1% da receita 
corrente líquida (art. 166, §§ 12); c) metade do citado percentual deve ser destinado a 
ações e serviços públicos de saúde, sendo vedada sua utilização para pagamento de 
pessoal ou encargos sociais (art. 166, § 10); d) possibilidade de não execução em caso 
de impedimento de ordem técnica (art. 166, § 13); e e) possibilidade de redução 
proporcional ao ajuste necessário às despesas discricionárias para cumprir a meta 
fiscal (art. 166, § 18). A EC 100/2019 também entabulou um novo regime jurídico 
geral de execução, ampliando a obrigatoriedade para além das emendas 
individuais e das emendas de bancada. Estabeleceu, assim, o dever de execução de 
todas as programações orçamentárias (com as devidas ressalvas previstas no 
dispositivo subsequente). 
Vejamos outro julgado: 
DIREITO COSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR. NORMAS 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
16 
77 
ESTADUAIS QUE TRATAM DE EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS EM 
MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra 
dispositivos da Constituição do Estado de Roraima, da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
e da Lei Orçamentária Anual (para o exercício de 2020) desse mesmo ente federado. 
As normas impugnadas estabelecem, em síntese, limites para aprovação de emendas 
parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166, §§ 9º e 12, 
da CF/1988, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 
100/2019, e pelo art. 2º da EC nº 100/2019. 2. Caracterização do perigo na demora. 
Riscos à gestão e ao planejamento públicos, que são agravados pelo quadro de 
calamidade em saúde pública gerado pela pandemia de COVID-19. 3. Plausibilidade do 
direito alegado. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro 
(art. 24, I, e § 1º, da CF/1988). Reserva de lei complementar federal para a edição de 
normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios 
para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/1988). 
4. A figura das emendas parlamentares impositivas em matéria de orçamento 
público, tanto individuais como coletivas, foi introduzida no Estado de Roraima 
antes de sua previsão no plano federal, que só ocorreu com as ECs nº 86/2015 e 
100/2019. Legislação estadual que dispôs em sentido contrário às normas gerais 
federais então existentes sobre o tema, o que não é admitido na seara das competências 
concorrentes. Inexistência de constitucionalidade superveniente no Direito brasileiro. 
5. Não bastasse isso, apesar de a Constituição Federal ter passado a prever as emendas 
parlamentares impositivas em matéria orçamentária, fixou limites diferentes daqueles 
que haviam sido adotados pelo Estado de Roraima. As normas da CF/1988 sobre o 
processo legislativo das leis orçamentárias são de reprodução obrigatória pelo 
constituinte estadual. Aplicabilidade do princípio da simetria na espécie. Precedentes. 
6. Medida cautelar deferida, para que, até o julgamento definitivo da presente ação 
direta, as previsões constantes dos §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, do art. 113, da 
Constituição do Estado de Roraima, acrescidos pelas Emendas Constitucionais nº 
41/2014 e nº 61/2019, dos §§ 1º, 2º, 4º, 5º e 6º, do art. 24, da Lei nº 1.327/2019 (Lei 
de Diretrizes Orçamentárias), e do art. 8º da Lei nº 1.371/2020 (Lei Orçamentária 
Anual, para o exercício de 2020), ambas do Estado de Roraima, observem os limites 
impostos pela Constituição Federal para as emendas parlamentares impositivas, 
individuais e coletivas, com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais 
nº 86/2015 e nº 100/2019 (art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, e art. 2º da EC nº 
100/2019). 7. Aplicação do art. 11, § 1º, da Lei nº 9.868/1999, para fixar como termo 
inicial de produção dos efeitos da presente medida cautelar o dia 1º de agosto de 2019, 
data de entrada em vigor da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), do 
Estado de Roraima” (ADI n. 6308 MC-Ref, Relator o Ministro Roberto Barroso, Tribunal 
Pleno, julgado em 29.6.2020, DJe 13.8.2020). 
Mas também há decisões do STF, um pouco mais antigas, no sentido de que o orçamento público é 
meramente autorizativo (MS 12.343-DF, ACO 453/PR, ADI-MC 1294-4). 
Logo, o STF, que sempre esteve alinhado à doutrina clássica majoritária de que a lei do orçamento 
público é meramente autorizativa e não impositiva, vem atualmente está chancelando o entendimento 
- fundamentada nas emendas constitucionais acima em destaque - de que o orçamento público 
brasileiro é impositivo (ou cada vez mais impositivo), pois aparentemente vem reconhecendo essa 
impositividade em suas decisões mais recentes, proferidas a partir das alterações iniciadas pela 
Emenda Constitucional nº 86/2015 (muito embora nunca tenha enfrentado este assunto diretamente). 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
Atenção: entendemos que dificilmente a banca perguntará, expressamente, na 
prova do Exame de Ordem, se o orçamento é impositivo ou não (mas não é uma 
impossibilidade absoluta), pois o assunto ainda não está "amadurecido" nem na 
doutrina e nem na jurisprudência; mas, de qualquer modo, é necessário que o 
examinando conheça o contexto acima exposto. 
3.1 - Espécies de orçamento 
Existem quatro tipos de orçamento: tradicional, de desempenho, orçamento-programa e orçamento 
base zero. 
Orçamento tradicional: apesar da expressão "tradicional" no nome, não é o tipo atualmente utilizado. 
Este é caracterizado pela falta planejamento quanto às ações governamentais, tendo como foco somente 
os aspectos contábeis (registro de entradas e saídas), sem qualquer preocupação com as reais 
necessidades públicas e da própria Administração. O orçamento era uma peça contábil. 
Orçamento de desempenho: evolução em relação ao orçamento tradicional, a ênfase do orçamento de 
desempenho não era apenas o equilíbrio financeiro, mas também o resultado dos gastos, isto é, a 
eficácia desses gastos num aspecto amplo. Todavia, ainda não se observava um planejamento central 
das ações de governo. Isto é, nesta espécie ainda não existe uma vinculação entre planejamento e 
orçamento. 
Orçamento-programa: verdadeira evolução dos modelos anteriores, relaciona os recursos a objetivos, 
metas e projetos de um plano de governo. Representa um verdadeiro instrumento de planejamento da 
ação do governo, por meio de programas de trabalho, projetos e atividades, com o estabelecimento de 
objetivos e metas a serem implementados. Nesta espécie de orçamento o governo idealiza um produto 
final a ser alcançado e tem no orçamento-programa o estabelecimento desses objetivos e a 
quantificação das metas, por intemédio de programas, para alcançar o quanto desejado. Pivilegia 
aspectos gerencias e o alcance de resultados, sempre pautado na eficácia e na eficência dos gastos 
públicos. 
Orçamento base zero ou por estratégia: representa uma "melhoria" ou evolução do orçamento-
programa, por meio de uma técnica chamada de orçamento base zero ou por estratégia. Consiste num 
método em que todo recurso solicitado pelas umidades executoras é criticamente analisado a fim de 
que, quando da elaboração da proposta orçamentária, haja um real questionamento acerca da 
necessidades dos recursos nas respectivas áreas, e respectivas justificativas, sem qualquer 
compromisso com o montante inicial da dotação. Assim, cada órgão que solicita recurso deve justificar 
os seus gastos sem se basear no montante do exercício anterior como parâmetro para valor do próximo, 
diferentemente dealguns orçamentos que são feitos, simplesmente, com base no orçamento do 
exercício anterior, acrescentando apenas a projeção da inflação. 
3.2 - Princípios gerais orçamentários 
Sabemos que o orçamento público é parte do Direito Financeiro. 
Pois bem: o orçamento público é dirigido por alguns princípios gerais, que orientam a elaboração da lei 
orçamentária e guiam sua interpretação. 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
Alguns desse princípios estão positivados na CF/88, outros na Lei Federal nº 4.320/64 e alguns outros 
estão implícitos no ordenamento jurídico. 
Vamos conhecê-los: 
3.2.1 - Princípio da Legalidade 
O Princípio da Legalidade rege toda a atividade financeira do Estado, pois as finanças públicas não 
podem ser manejadas sem prévia autorização da lei. 
Logo, é um dos princípios orçamentários mais importantes, pois nenhum recurso público poder ser 
gasto (despesa), absolutamente nenhum, sem prévia autorização legal. 
Atenção: portanto, somente a lei pode determinar como os recursos públicos 
serão utilizados (Princípio da Legalidade). 
A CF/88 está repleta de artigos que positivam o princípio em questão, ao exigirem lei para a realização 
de despesas públicas. Vejamos: 
CF/88: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da 
República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre 
todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: 
(...) 
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de 
crédito, dívida pública e emissões de curso forçado; 
(...). 
CF/88: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 
(...). 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
(...) 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa 
e sem indicação dos recursos correspondentes; 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização 
legislativa; 
(...) 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos 
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de 
empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. 
ESTRATÉGIA OAB 
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19 
77 
(...). 
Portanto, o orçamento público é lei, de modo que qualquer despesa pública deve ser 
previamente autorizada por meio de lei, em cumprimento ao Princípio da Legalidade. 
Nesse sentido, por óbvio, considerando que as leis podem ser alteradas, qualquer alteração no 
orçamento também só poderá ocorrer por meio de lei (igual instrumento normativo), 
igualmente em cumprimento ao referido Princípio da Legalidade. 
Logo: a lei orçamentária ou qualquer alteração na lei orçamentária 
necessariamente deve ser aprovada pelo Poder Legislativo, isto é, por meio de 
lei. Lembre-se sempre que é o Poder Legislativo que aprova, por meio de lei, o 
que será feito (despesa) com o dinheiro público. 
Vejamos uma questão inédita sobre o assunto: 
(QUESTÃO INÉDITA) O Prefeito do Município M editou Decreto por meio do qual criou um 
crédito orçamentário suplementar, aumentando a despesa referente à aquisição de 
medicamentos a serem utilizados nas unidades básicas de saúde, de R$ 10.000.000,00 para R$ 
20.000.000,00, já que a dotação orçamentária originariamente prevista não foi suficiente para 
a satisfação dessa despesa. Sobre a hipótese, é correto afirmar que: 
A) Como se trata de recursos destinados ao serviço de saúde, o crédito orçamentário suplementar pode 
ser criado por meio de Decreto. 
B) O valor do crédito suplementar aberto por Decreto está dentro do limite constitucional. 
C) A Constituição Federal veda a criação de créditos suplementares. 
D) É vedada a abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legislativa. 
Comentários: 
De acordo com o art. 167, inciso V, da CF/88, é vedada a abertura de crédito suplementar sem prévia 
autorização legislativa, em cumprimento ao Princípio da Legalidade. Assim, muito embora a CF/88 
permita a criação de crédito suplementar (o que torna a alternativa "C" errada"), isso deve ser feito por 
meio de lei, independentemente da área para qual foi aberto (saúde, educação etc., o que torna a 
alternativa "A" errada") e independentemente do valor do crédito (o que torna a alternativa "B" 
errada"). A resposta é simples: somente lei pode criar créditos orçamentários suplementares. A 
única exceção, já estudada, se refere à possibilidade de criação de créditos extraordinários por Medida 
Provisória. Logo, a única alternativa correta é a "D". 
Numa hipótese em que decisão judicial trabalhista bloqueou determinado recursos orçamentários 
programados para finalidade específica diferente do pagamento de condenações judiciais, entendeu o 
STF ter havido violação ao Princípio da Legalidade, pois compete ao Poder Legislativo decidir a 
aplicação dos recursos públicos, por meio de lei, e não ao Poder Judiciário, por meio de sentença (ADPF 
988/SC). 
EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. 
CONSTITUCIONAL. DECISÕES JUDICIAIS QUE DETERMINARAM MEDIDAS 
CONSTRITIVAS DE RECEITAS PÚBLICAS REPASSADAS PELO FUNDO NACIONAL DE 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – FNDE, REFERENTES AO PROGRAMA DINHEIRO 
DIRETO NA ESCOLA, ÀS ASSOCIAÇÕES DE PAIS E PROFESSORES NO ESTADO DE 
SANTA CATARINA. SATISFAÇÃO DE CRÉDITOS TRABALHISTAS. IMPOSSIBILIDADE. 
RECURSOS PÚBLICOS DE APLICAÇÃO COMPULSÓRIA EM EDUCAÇÃO. OFENSA À 
SEPARAÇÃO DOS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA 
PARCIALMENTE PROCEDENTE. 
(...) 
2. As decisões judiciais impugnadas, pelas quais se determinam medidas de 
constrição judicial sobre recursos públicos federais transferidos pelo Fundo 
Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE para a implementação do 
Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE às unidades executoras próprias 
para a satisfação de créditos trabalhistas, ofendem ao princípio da legalidade 
orçamentária (inc. VI do art. 167 da Constituição da República), da separação dos 
poderes (art. 2º da Constituição) e da continuidade da prestação dos serviços públicos 
(art. 175 da Constituição). Precedentes. 
3. Arguição julgada procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais 
proferidas pela Justiça do Trabalho do Estado de Santa Catarina que determinaram o 
bloqueio, penhora ou sequestro sobre verbas repassadas pelo Fundo Nacional de 
Desenvolvimento do Ensino, referentes ao Programa Dinheiro Direto na Escola às 
Associações de Pais e Professores no Estado de Santa Catarina para satisfazer crédito 
trabalhista e determinar a imediata devolução das verbas bloqueadas. (ADPF 988, 
Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 18/10/2022, PROCESSO 
ELETRÔNICO DJe-215 DIVULG 24-10-2022 PUBLIC 25-10-2022) 
Existem, porém, exceção ao Princípio da Legalidade. 
A mais relevante das exceções é prevista nos já vistos arts. 62, § 1º, inciso I, alínea "a" e 167, § 
3º, da CF/88, que dispõem sobre a única hipótese em que um instrumento normativo diferente 
de lei (no caso, Medida Provisória) pode ser utilizado para autorizar despesas públicas: 
CF/88: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá 
adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao 
Congresso Nacional. 
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: 
I - relativa a: 
(...) 
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais 
e suplementares, ressalvadoo previsto no art. 167, § 3º; 
CF/88: Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais; 
ESTRATÉGIA OAB 
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77 
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção 
interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. 
Portanto: 
EM REGRA, qualquer despesa pública deve ser previamente autorizada por meio 
de lei, em cumprimento ao Princípio da Legalidade. 
MAS, EXCEPCIONALMENTE, poderá ser autorizada por meio de Medida 
Provisória, desde que se trate da criação de créditos extraordinários, que 
correspondem aos valores descritos na lei orçamentária (na Lei Orçamentária 
Anual - LOA) para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as 
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 
Vejamos como o assunto acima foi objeto do Exame de Ordem: 
 
(39º EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) Em um determinado ano, diante de grave impasse entre 
o Poder Executivo federal e o Congresso Nacional, o que vem dificultando a aprovação das leis 
orçamentárias, e em face da relevância e urgência em autorizar a realização de uma série de 
despesas públicas, o chefe do Poder Executivo avalia a hipótese de adotar Medidas Provisórias 
para legislar sobre o tema, especialmente sobre o plano plurianual, diretrizes orçamentárias, 
orçamento anual, abertura de créditos suplementares, especiais e extraordinários. Diante desse 
cenário, à luz da CRFB/88, assinale a afirmativa correta. 
A) A Medida Provisória pode ser usada apenas para abrir crédito suplementar ou especial voltado a 
atender a despesas de saúde e educação. 
B) A instituição da lei de diretrizes orçamentárias e da lei do orçamento anual, em caso de urgência e 
relevância, pode ser feita por Medida Provisória, mas não a instituição do Plano Plurianual. 
C) A abertura de crédito extraordinário por meio de Medida Provisória somente será admitida para 
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou 
calamidade pública. 
D) A Medida Provisória para dispor sobre qualquer matéria orçamentária, pode ser editada, desde que 
haja relevância e urgência, e que seja aprovada pelo Congresso Nacional no prazo de 60 (sessenta) dias. 
Comentários: 
De acordo com o art. 167, § 3º, da CF/88, tão somente a abertura de crédito extraordinário para atender 
a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade 
pública pode ser efetuada por Medida Provisória, estando correta, assim, a alternativa "C". 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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Vamos conferir uma questão inédita: 
(QUESTÃO INÉDITA) Objetivando cumprir suas promessas de campanha, o Presidente da 
República, recém eleito, editou Medida Provisória para alterar a Lei Orçamentária Anual (LOA) 
da União, objetivando criar uma nova despesa que não é imprevisível ou urgente. Sobre a 
hipótese, é correto afirmar que: 
A) É absolutamente vedada a edição de Medida Provisória sobre qualquer matéria relativa à Lei 
Orçamentária Anual (LOA). 
B) Medida Provisória pode dispor sobre matéria orçamentária somente se for utilizada para a abertura 
de créditos extraordinários destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as 
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 
C) Medida Provisória pode dispor sobre matéria orçamentária desde que seja utilizada para a abertura 
de créditos suplementares destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as 
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 
D) Como a iniciativa das leis orçamentárias é privativa do Poder Executivo, não há qualquer limitação 
constitucional quanto ao uso de Medida Provisória em matéria orçamentária. 
Comentários: 
De acordo com o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da CF/88, é vedada a edição de Medidas Provisórias 
sobre matéria relativa planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e 
suplementares, EXCETO se for para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as 
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, mediante a abertura de créditos 
extraordinários. Como o Presidente da República objetiva criar uma nova despesa que não é 
imprevisível ou urgente, a alternativa "B" é a única correta. A alternativa "A" está errada porque não 
é absolutamente vedada a edição de Medida Provisória sobre qualquer matéria relativa à Lei 
Orçamentária Anual (LOA); pode ser usada para a abertura de créditos extraordinários para atender a 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade 
pública. A alternativa "C" também está errada, pois a permissão constitucional para o uso de Medida 
Provisória recai sobre a abertura de créditos extraordinários, e não suplementares. E a alternativa "D" 
também está errada, pois, apesar de a iniciativa das leis orçamentárias ser de fato privativa do Poder 
Executivo, há sim limitação constitucional quanto ao uso de Medida Provisória em matéria 
orçamentária, que só pode ser usada para a abertura de créditos extraordinários para atender a 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade 
pública. Logo, a única alternativa correta é a "B". 
Por fim, cumpre destacar que o art. 107 da Lei Federal nº 4.320/64 não foi recepcionado pela CF/88, 
pois afronta o Princípio da Legalidade em questão ao estipular que o orçamento das autarquias e 
empresas estatais pude ser aprovado por Decreto do Poder Executivo, não se sujeitando, assim, à 
aprovação pelo Poder Legislativo; essa aprovação de orçamento público por decreto não é possível à 
luz das disposições constitucionais em vigor. 
3.2.2 - Princípio da Exclusividade 
De acordo com esse princípio, a lei orçamentária só pode conter matéria orçamentária e nada 
mais. 
Ele está positivado no art. 165, § 8º, da CF/88: 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que 
por antecipação de receita, nos termos da lei. 
(...). 
Aparentemente a segunda parte do § 8º em questão traz exceções, mas, se bem analisadas, tais 
"exceções" também dizem respeito à elaboração do orçamento. 
Logo, não há exceção. 
O constituinte objetivou evitar, com tal princípio as chamadas "caudas orçamentarias" ou "orçamentos 
rabilongos", caracterizadas pela inserção, na lei orçamentária, com intenções nem sempre republicanas, 
de dispositivos estranhos ao orçamento. 
3.2.3 - Princípio da Programação 
De acordo com esse princípio, as ações governamentais devem ser programadas, isto é, planejadas. 
Deve haver, assim, um nexo entre os objetivos constitucionais (arts 1º, 3º e 5º da CF/88, por exemplo) 
e as ações traçadas pelo Poder Executivo no orçamento público, numa espécie de "afunilamento" que 
tem início nas prescrições constitucionais, passando pelo PPA (Plano Plurianual), pela LDO (Lei de 
Diretrizes Orçamentárias) até sua maior concretização na LOA (Lei Orçamentária Anual). 
É da integração entre a CF/88 e essas leis que surge a necessidade de programação (planejamento) das 
ações governamentais. 
Tal princípio pode ser identificado nos arts. 48, inciso IV e 165, §§ 4º e 10, da CF/88: 
CF/88: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, 
nãoexigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as 
matérias de competência da União, especialmente sobre: 
(...) 
IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; 
 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta 
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e 
apreciados pelo Congresso Nacional. 
(...) 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, 
adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva 
entrega de bens e serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, 
de 2019) 
3.2.4 - Princípio do Equilíbrio Orçamentário 
De acordo com esse princípio, as despesas autorizadas na lei orçamentária - atenção - não podem ser 
superiores à previsão das receitas. 
Tal princípio proíbe a realização de despesas além do montante permitido pelo Poder Legislativo na lei 
orçamentária. 
De modo mais simples e direto, esse princípio objetiva garantir que o Poder Público gaste somente o 
que tem condições de pagar! 
É previsto nos arts. 1º, § 1º e 4º, inciso I, alínea "a", da LRF: 
LRF: Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas 
para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da 
Constituição. 
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e 
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o 
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados 
entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia 
de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas 
consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, 
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 
(...) 
LRF: Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 
165 da Constituição e: 
I - disporá também sobre: 
a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
(...). 
Em observância a tal princípio, quando a CF/88 prescreve, no art. 195, § 5º, que nenhum benefício ou 
serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de 
custeio total, observa-se o claro compromisso com o equilíbrio orçamentário, de modo que não haja 
mais despesas do que receitas no orçamento da seguridade social: 
CF/88: Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma 
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes 
contribuições sociais: 
(...) 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc100.htm#art1
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc100.htm#art1
ESTRATÉGIA OAB 
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§ 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, 
majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. 
(...). 
3.2.5 - Princípio da Anualidade 
De acordo com esse princípio, o orçamento público é de periodicidade anual. 
Isto é, o orçamento é ânuo, ou seja, ele estima as receitas e fixa as despesas para um exercício financeiro, 
que, no Brasil, coincide com o ano civil, nos termos do art. 34 da Lei 4.320/64, segundo o qual "O 
exercício financeiro coincidirá com o ano civil". 
Tal princípio é identificado no art. 165, § 5º, da CF/88: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
(...) 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
(...). 
Também no art. 2º da Lei Federal 4.320/64: 
Lei Federal 4.320/64: Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita 
e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de 
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e 
anualidade. 
(...). 
Portanto, este é um princípio aplicável especificamente à LOA (Lei Orçamentária Anual) e não às demais 
leis orçamentárias (PPA e LDO). 
E o Princípio da Anualidade não impede, também, que a LOA contenha previsão de despesas para 
exercícios seguintes: 
ESTRATÉGIA OAB 
Direito Financeiro – Rodrigo Martins 
 
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CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
(...) 
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para 
exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daquele s 
em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019) 
(...) 
O § 14 em questão não impõe o dever de a LOA conter previsões de despesas para exercício seguintes; 
tão somente permite que ela possa ter, sendo, assim, uma facultatividade, o que não descaracteriza o 
Princípio da Anualidade em estudo. 
3.2.6 - Princípio da Unidade 
De acordo com esse princípio, deve existir apenas um orçamento para cada ente da federação em cada 
exercício financeiro (por força do Princípio da Anualidade), conforme exigido pelo art. 2º da Lei Federal 
4.320/64: 
Lei Federal 4.320/64: Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita 
e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de 
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e 
anualidade. 
(...). 
Assim, independentemente de seu tamanho, complexidade e organização, cada entidade federativa 
deve elaborar apenas um orçamento. 
E por força desse princípio, o planejamento orçamentário das autarquias, fundações e estatais 
dependentes também devem ser consolidados na única lei orçamentária da entidade federativa à qual 
estão ligadas ou subordinadas, não cabendo sua orçamentação "independente e apartada", tampouco 
por decreto, não tendo sido recepcionado o art. 107 da Lei Federal nº 4.320/64. 
Mas, atenção: o orçamento único (por forma do Princípio da Unidade) não 
precisa ser vertido em único documento; tal princípio exige um orçamento 
único, e não um único documento. Logo, ele deve ser conceituado, elaborado e 
aprovado de forma unitária, integrada, mesmo que seja composto por mais que 
um documento. 
Até mesmo porque a própria CF/88 exige, no art. 165, § 5º, que a LOA (Lei Orçamentária Anual) da 
União seja vertido em 3 "suborçamentos" ou peças documentais, quais sejam, o orçamento fiscal, o 
orçamento da seguridade social e o orçamento de investimentos: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
ESTRATÉGIA OAB 
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(...) 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta,bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
(...). 
Logo, reitera-se: tal princípio não exige uma unidade documental, mas a elaboração e aprovação do 
orçamento de forma unitária, integrada, contemplando a administração direta, as autarquias, fundações 
e estatais dependentes. 
3.2.7 - Princípio da Universalidade 
De acordo com esse princípio, todas as receitas e todas as despesas governamentais devem fazer parte 
do orçamento, sem qualquer exclusão. 
É identificado no caput dos arts. 2º e 3º da Lei Federal 4.320/64: 
Lei Federal 4.320/64: Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita 
e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de 
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e 
anualidade. 
(...). 
Lei Federal 4.320/64: Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as 
receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. 
Também é identificado no art. 165, § 5º, da CF/88, já que tal dispositivo constitucional exige que o 
orçamento anual (LOA) compreenda todo o ente federativo e entes da sua administração indireta, como 
as autarquias, fundações e estatais dependentes, positivando, assim, o referido Princípio da 
Universalidade: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
(...) 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
ESTRATÉGIA OAB 
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I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
(...). 
Logo, por força desse princípio, todas as receitas decorrentes de transferências (obrigatórias ou 
voluntárias), de convênios, royalties, subvenções, auxílios, dentre outras, devem ser consideradas na 
lei orçamentária anual, bem como todas as despesas que serão custeadas com tais ingressos. 
3.2.8 - Princípio do Orçamento Bruto 
De acordo com esse princípio, as receitas e despesas deverão constar na lei orçamentárias pelos seus 
valores totais, vedadas quais deduções, nos termos do art. 6º da Lei 4.320/64: 
Lei Federal 4.320/64: Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de 
Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. 
Assim, por exemplo, mesmo que um ente federativo tenha a obrigação de repartir parte da receita de 
um imposto com outro ente federativo (repartição constitucional de receitas tributárias), tal receita 
deve ser lançada no orçamento da entidade arrecadadora na sua totalidade, e não com o abatimento do 
valor a ser repassado para a entidade beneficiada. 
Por exemplo: o art.158, inciso II, da CF/88, prescreve que o Município tem direito a 
50% (cinqüenta por cento) do valor que a União arrecada à título de ITR (Imposto 
Territorial Rural) sobre o imóvel rural situado no Município. Assim, por força dessa 
regra, acaso a União arrecade R$ 1.000,00 à título de ITR, deverá repassar R$ 500,00 
ao Município onde o imóvel rural está situado. Pois bem: pelo Princípio do Orçamento 
Bruto, a União deverá indicar, no seu orçamento, a receita bruta de R$ 1.000,00 como 
ingresso (e depois, os R$ 500,00 como despesa), já que os valores devem ser lançados 
no orçamento sem qualquer dedução. 
3.2.9 - Princípio da Transparência Orçamentária 
De acordo com esse princípio, os entes públicos devem divulgar amplamente o orçamento e suas 
consequentes previsões orçamentárias (receitas, despesas, renúncias etc.), de modo que sejam 
dispostas de maneira facilmente acessível a todos. 
Decorre do Princípio da Publicidade, que norteia toda a Administração Pública, nos termos do "caput" 
do art. 37 da CF/88: 
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CF/88: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: 
(...). 
Também pode ser inferido a partir do § 3º do art. 165 da CF/88: 
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
(...) 
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada 
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 
(...). 
Há inúmeros outros dispositivos constitucionais e legais que impõem a publicidade e a transparência 
orçamentária, como, por exemplo, os seguintes: 
 Art. 31, § 3º, da CF/88; 
 Art. 74, § 2º, da CF/88; 
 Art. 162 da CF/88; 
 Art. 165, § 6º, da CF/88; 
 Art. 48 da LRF; 
 Art. 48-A da LRF; 
 Art. 49 da LRF; e 
 Art. 51 da LRF. 
A abundância de dispositivos tão somente demonstra a importância de tal princípio. 
O STF já foi instado a decidir, à luz desse Princípio da Transparência Orçamentária, se a Administração 
teria a obrigação ou não de divulgar, na internet, o valor dos vencimentos (salários e demais vantagens) 
de seus servidores, tendo decidido que é legítima a publicação dos nomes dos servidores e do valor dos 
correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias, em observância ao referido princípio: 
CONSTITUCIONAL. PUBLICAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO MANTIDO PELO 
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, DO NOME DE SEUS SERVIDORES E DO VALOR DOS 
CORRESPONDENTES VENCIMENTOS. LEGITIMIDADE. 1. É legítima a publicação, 
inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes 
dos seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens 
pecuniárias. 2. Recurso extraordinário conhecido e provido. (ARE 652777, Relator(a): 
TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 23/04/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO 
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-128 DIVULG 30-06-2015 PUBLIC 01-07-2015 
RTJ VOL-00235-01 PP-00269) 
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Pois bem. Uma das principais leis realizadoras da publicidade e transparência é, pois, a Lei de Acesso à 
Informação (LAI), que é a Lei Federal nº 12.527/2011. 
3.2.9.1 - Lei de Acesso à informação (Lei Federal nº 12.527/2011) 
Essa lei dá ao cidadão o direito de requisitar dos poderes públicos informações de seu interesse 
particular ou geral, que deverão ser fornecidos de maneira rápida, sob pena de responsabilização das 
autoridades públicas, concretizando, assim, o princípio em estudo. 
E dentre as suas disposições constam algumas que garantem a publicidade das informações 
orçamentárias, a saber: 
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 6º Cabe aos órgãos e entidades do poder público, 
observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a: 
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua 
divulgação; 
(...). 
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas 
promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil 
acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral 
por eles produzidas ou custodiadas. 
(...) 
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão 
utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória 
a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet). 
(...) 
§ 4º Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam 
dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se refere o § 2º , 
mantida a obrigatoriedade