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INSTRUMENTOS DE GESTÃO FISCAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Sérgio Paulo Villaça1
Introdução
Nos debates sobre a função e tamanho do Estado, tão comuns nos últimos anos, há consenso em relação à importância da participação governamental no processo de desenvolvimento econômico, discordando as partes apenas quanto à forma que o governo atua para garantir o crescimento econômico.
Na base da concordância está o fato do Estado dispor de uma das mais poderosas armas do variado arsenal empregado em um processo de desenvolvimento econômico - a política fiscal. Isso porque, ao incluir todos os aspectos relacionados com a estrutura e os valores das receitas e das despesas governamentais, a política fiscal permite não apenas enfrentar as variações de pequena duração no conjunto das atividades econômicas, mas também possui capacidade de intervir no longo prazo, na promoção do verdadeiro crescimento econômico, aquele que combina crescimento da produção e da renda com um progresso na distribuição dessa renda.
É no município que se realizam atividades econômicas como o comércio, serviços, indústria, transportes, construção civil, turismo, e outras, cujo desenvolvimento está intimamente relacionado com políticas fiscais, sejam elas nacionais, regionais ou locais. Este texto trata dessa relação dentro do nível municipal, e destaca ações que podem ser realizadas no âmbito fiscal e que repercutirão positivamente no esforço de realizar plenamente programas sustentáveis de desenvolvimento local.
O desenvolvimento econômico e o desenvolvimento local sustentável
O desenvolvimento é sustentável quando se produz mais e melhor sem inviabilizar a vida das gerações futuras. Não se trata, portanto, de um projeto que tem início e fim, mas de um processo que se mantém ao longo do tempo em virtude de ter adquirido características que lhe conferem capacidades autocriativas. Essas capacidades não são criadas quando se realiza apenas um programa de promoção do desenvolvimento econômico, cujos objetivos se circunscrevem ao aumento da produção e ao acesso das pessoas à renda e às riquezas. Para garantir o pleno desenvolvimento, além da riqueza e renda, as pessoas devem também ter acesso ao conhecimento, ao poder e à capacidade de influir nas decisões públicas. É, portanto, sustentável o desenvolvimento que integra todas as dimensões: econômica, social, cultural, ambiental, científica-tecnológica e política-institucional.
Assim, mesmo não sendo condição suficiente para o desenvolvimento sustentável, a dimensão econômica é um dos fatores determinantes desse desenvolvimento.
O desenvolvimento econômico deve ser atacado em duas frentes simultâneas e complementares :
· Desenvolvimento com recursos predominantemente endógenos, isto é, empreendimentos que nascem ou expandem a partir de grupos locais com recursos locais ou quando possível também de fora, que identificam oportunidades e que em função do empreendedorismo realizam novos negócios ou expansões de existentes;
· Desenvolvimento com recursos predominantemente exógenos, isto é, investimentos atraídos para novos empreendimentos ou para expansão de empreendimentos já existentes no município.
Em qualquer um dos casos, são muito importantes dois aspectos que servem para que se crie o ambiente e a cultura propícios ao desenvolvimento econômico:
1. A legislação municipal, principalmente a urbanística e tributária deve evitar restrições desnecessárias e mesmo criar incentivos ao desenvolvimento;
2. Incorporar a cultura de desenvolvimento nos quadros do Executivo Municipal, fazendo com que todos funcionários estejam conscientes e comprometidos com essa missão. Além da ética e da competência, o desenvolvimento exige a preocupação permanente com a desburocratização, e a agilidade do processo decisório.
As funções, a divisão e instrumentos da política fiscal
O setor público atua de forma de realizar intervenções que efetivamente corrijam ou compensem limitações do mecanismo de mercado. Essas intervenções ocorrem, em parte, através de políticas fiscais, isto é, feitas com base no processo receita-despesa do setor público. Para entender como isso funciona é importante conhecer um pouco sobre políticas fiscais.
Musgrave & Musgrave (1981) , estabelecem que a partir de regras que determinam como o poder público arrecada e gasta os recursos transferidos pela área privada, as políticas fiscais podem ter as seguintes funções:
1. alocativa, que corresponde à produção e fornecimento de bens que não podem ser oferecidos através do sistema de mercado, como é o caso de segurança pública e justiça, ou apenas pelo setor privado, como educação e saúde, ou mesmo a produção e fornecimento de bens privados quando esse setor não tem capacidade para investir na sua produção, como é o caso da construção de um aeroporto;
2. distributiva, que tem como objetivo possibilitar a eqüidade através da realocação dos recursos com o intuito de minimizar as grandes disparidades sociais. Como exemplo temos o uso de impostos progressivos como fonte de receita para a concessão de subsídios diretos para famílias de baixa renda ou o uso desses recursos para produção de serviços públicos destinados a essas famílias, como a construção de moradias populares. Outro exemplo seria a criação de impostos incidentes sobre bens consumidos pelas camadas superiores de renda, combinada com a concessão de subsídios para a produção de bens de consumo populares;
3. estabilizadora, quando políticas fiscais são utilizadas para a manutenção do nível geral de empregos em um patamar elevado e para garantir a estabilidade dos preços. O sistema fiscal possui uma flexibilidade própria que permite responder rapidamente às mudanças da economia, mesmo sem que sejam necessárias grandes mudanças na legislação tributária ou na que trata dos gastos governamentais. Basta observar os efeitos sobre a demanda agregada das compras governamentais e do grau de utilização dos fatores de produção, como a mão de obra, pelo setor público. Já', no caso das receitas, simples alterações de alíquotas repercutem sobre lucros, nível de renda ou sobre volumes das transações comerciais. É fato que a estabilidade depende também do uso de instrumentos monetários que controlem a oferta de moeda, instrumentos que constitucionalmente são de uso exclusivo do Governo Central.
Considerando que a política fiscal se baseia nas relações receita - despesa do setor público, ela pode ser subdividida conforme o esquema abaixo:
	Política Fiscal
	Política Orçamentária
	Política de Despesas Públicas
	Nível de Despesas
	
	
	
	Estrutura das Despesas
	
	
	Política de Receitas Públicas
	Nível das Receitas Tributárias
	
	
	
	Nível das demais Receitas
	
	
	
	Nível da Dívida Pública
	
	Política Tributária
	
	Distribuição da carga tributária
	
	
	
	Efeitos s/ o Processo Econômico
As políticas fiscais e o desenvolvimento econômico
Um processo de desenvolvimento econômico é caracterizado por dois aspectos, ambos fundamentais:
a) - pelo ritmo e forma de expansão da produção e da renda;
b) - pelo nível de distribuição dessa renda.
A relação da política fiscal com o desenvolvimento econômico é direta na medida em que ela, consideradas as suas funções, atua diretamente no ritmo e forma de expansão da produção e da renda e pode contribuir para melhorar a distribuição dessa renda.
Uma política de despesas que mantenha uma preocupação predominante sobre o nível de gastos, combinada com uma política de receita concentrada apenas na identificação das fontes capazes de financiar esse pré-estabelecido nível de gastos, conforma uma política fiscal comprometida apenas com objetivos de estabilização.
Quando o objetivo da política fiscal é o desenvolvimento, o foco das despesas passa a ser a estrutura do gasto, isto é, a composição e dinâmica das despesas públicas e suas repercussões sobre a formação do capital físico e humano necessário ao aumento da produção e da renda e sobre a distribuição social e setorial da renda e dariqueza. Deve atuar associada a uma política tributária que se fixe numa melhor distribuição da carga tributária e seus efeitos sobre o processo econômico.
Estrutura orçamentária e desenvolvimento econômico
O sucesso de um plano de desenvolvimento exige cuidadosa integração com o processo orçamentário. Tal aspecto não é novidade na norma orçamentária em vigor, pois está determinado na Constituição Federal de 1988 (CF) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), essa última do ano 2000, que estabelece normas de finanças públicas com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
A base para a integração é o planejamento, que deve ser elaborado em bases sólidas, de forma a permitir uma alocação adequada e estratégica de recursos de forma a garantir a não só o adequado cumprimento das competências dos governos locais como também o desenvolvimento sustentável do município, mesmo em tempo de ajustes fiscais.
O Plano Plurianual - PPA é o instrumento de planejamento estratégico. Complementam o sistema orçamentário a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO -, e a Lei Orçamentária Anual - LOA.
A integração entre esses instrumentos legais é feita pelos programas que devem obrigatoriamente constar do PPA. Um programa é um conjunto articulado de ações relacionados ao alcance de um objetivo pré-estabelecido. Assim, ações para o desenvolvimento local devem estar reunidas em programas formalmente definidos no PPA.
A LDO, é o elo entre o PPA e a LOA, e uma das suas principais funções é indicar que programas terão prioridade na execução do orçamento. Além disso compete à LDO dispor sobre alterações na legislação tributária (art. 165 da CF), dispor sobre a concessão ou ampliação de benefícios de natureza tributária da qual resulte renúncia de receita (art. 14 da LRF) e dispor sobre condições e exigências para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas (art. 4º da LRF). Os dois primeiros, importantes para qualquer processo de desenvolvimento econômico, dizem respeito a decisões relacionadas com a política tributária, detalhada no item seguinte, mas vale desde já destacar a necessidade de que tenham sido previstos na LDO. É fundamental atentar para a terceira obrigatoriedade quando houver, por parte do município qualquer transferência de recursos públicos para o setor privado, seja sob a forma de concessão de empréstimos, financiamentos ou subvenções.
Finalmente na LOA são apresentados os valores autorizados para a realização das despesas relativas às ações prioritárias determinadas na LDO, bem como indicadas as origens dos recursos a serem utilizados para o pagamento desse gastos.
Quanto às receitas, as principais fontes de recursos são apresentadas no quadro abaixo. Nele as receitas estão divididas em receitas próprias, aquelas que o município administra integralmente o processo de arrecadação, transferidas, as que são arrecadadas por outros entes e transferidas ao município, e operações de créditos. 
	Próprias
	Transferidas
	Operações de Crédito
	Tributária
	Impostos; Taxas; e contribuição de melhoria
	Constitucional
	FPM, ICMS, CIDE, etc
	
	Contribuições
	Econômicas (ex. a da Iluminação Pública); Sociais
	Legal
	FUNDEF, SUS, Royalties, etc
	
	Patrimonial
	Aluguéis, dividendos, aplicações, etc
	Voluntárias
	Convênios
	
	Industrial
	Tratamento de lixo, etc
	
	
	
	Serviços
	Água e esgoto, etc
	
	
	
	Alienação de bens
	Bens móveis ou imóveis
	
	
	
Quadro I - Receitas municipais segundo a responsabilidade de arrecadação 
As receitas de transferências constituem, para a maioria dos municípios, a parcela mais importante dos recursos disponíveis para suas administrações. Apesar de terem menor peso na composição da receita total e terem seus crescimentos limitados em função das competências determinadas pelo sistema tributário em vigor, há razões para que os governos locais se preocupem com a gestão das receitas próprias. Em primeiro lugar pela obrigatoriedade imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 11, pela efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional do ente; em segundo lugar, pelo fato de, apesar das limitações, poderem produzir acréscimos importantes de recursos aos cofres municipais; finalmente, por constituírem valioso instrumento de indução do desenvolvimento local, como mostrado adiante.
Uma importante fonte de financiamento das ações governamentais, notadamente aquelas relacionadas com projetos de desenvolvimento, é a realização de operações de crédito. Vale destacar que a CF/88 e a LRF/00 dispõem sobre as condições necessárias para a realização das operações de crédito. Uma vez cumpridos os requisitos, o uso de recursos originários de operações de crédito deve ser autorizado no orçamento, e esse recurso tem seu uso limitado a gastos de capital, como a compra de bens móveis e imóveis ou a concessão de auxílios ou de empréstimos e financiamentos, vedada a sua utilização para financiamento de gastos correntes como os de pessoal, material, serviços e outros. Assim, apenas parte dos recursos necessários aos projetos de desenvolvimento econômico poderá ter origem em operações de crédito. Como há limites para a sua aplicação, a outra parte virá de outras fontes, que pode ser o próprio tesouro municipal, recursos provenientes da arrecadação de tributos ou originários das transferências constitucionais. Parte pode também ser obtida através de convênios celebrados com outros entes da federação. Considerando-se a multiplicidade de fontes, para uma melhor gestão do uso dos recursos, é importante associar, na LOA, cada autorização de despesa com a fonte do recurso a ser utilizado no seu financiamento.
Existe, considerando a multiplicidade de fontes e as particularidades de sua obtenção e uso, uma relação direta entre desenvolvimento econômico e gestão das receitas. Assim exige-se, em primeiro lugar, maior racionalidade no tratamento das receitas no orçamento, que começa pela associação de cada autorização de despesa à fonte de recurso a ser usada para seu pagamento. Adicionalmente, é fundamental que se mantenha uma permanente preocupação com a administração das receitas, envolvendo não só as de natureza tributária, como também as que resultam de transferências, convênios, operações de crédito ou outras fontes.
O orçamento trata também da autorização de despesas. Vimos antes que quando a preocupação é o desenvolvimento, o foco da despesa deve ser a qualidade dos gastos. Partindo do princípio amplamente reconhecido de que a decisão de investimentos está menos relacionada com a oferta de incentivos fiscais e mais com a proximidade do mercado e com vantagens relacionadas aos fatores de produção, pode-se admitir que gastos adequados em infraestrutura - água, esgoto , energia elétrica , telecomunicações , acessos -, podem alavancar a atração de investimentos. Atração que aumenta quando o município dispõe, adicionalmente, de recursos humanos de boa formação e qualidade, o que indica que gastar bem em educação é também condição para atrair investimentos.
A atração de investimentos também pode ser feita de forma direta, através da concessão de empréstimos, financiamentos e até a participação governamental na constituição ou aumento de capital de empresa privada. Vale recordar o art. 4º da LRF que obriga constarem da LDO as condições para a concessão desses incentivos econômicos e chamar a atenção para a obrigatoriedade deles constarem da LOA e serem concedidos através de lei específica (art. 26 da LRF), de que os encargos financeiros, comissões e despesas não sejam inferiores aos definidos em lei ou ao custo da captação (art. 27 da LRF) e, havendo subsídio, ele deverá ser autorizado por lei específica e constar do orçamento (Parágrafo único, art. 27).
Conceito e objetivo da política tributária
No quadro I observa-se que as receitas tributárias pertencem ao grupo das receitas próprias, cabendo autonomamente ao município a sua instituição, previsão e efetiva arrecadação. A instituiçãodos tributos deve ser feita de acordo com uma política tributária municipal que fixe com clareza e precisão os princípios a serem adotados quanto à distribuição da carga tributária de forma a garantir a eficácia da arrecadação das receitas de competência local e ao mesmo tempo utilizar os efeitos dos tributos sobre os agentes econômicos como instrumento de ação do estado sobre o sistema econômico com vistas a influenciar o ritmo e a direção do processo de desenvolvimento. Assim, deve uma política tributária ser construída a partir de uma preocupação inicial com a natureza e amplitude da base da tributação, estruturando-se formal e funcionalmente o sistema tributário municipal com a definição dos tributos que irão compô-lo. Somente depois de definida a estrutura é que devem ser determinados os aspectos impositivos do sistema tributário, definição das bases de cálculo e das alíquotas, tendo presente maximizar a produtividade da arrecadação sem perder de vista os princípios da eqüidade e da justiça fiscal e levando ainda em conta os efeitos esperados dos tributos sobre o comportamento dos agentes econômicos. Esses efeitos é que serão utilizados como instrumentos tributários de indução do desenvolvimento.
Na estruturação do sistema tributário vale lembrar as espécies tributárias que compõem o Sistema Tributário Municipal são as mostradas na figura I.
O documento base para a estruturação do Sistema Tributário Municipal é o Código Tributário. Partindo de princípios constitucionais e do direito tributário, ele deve estabelecer as normas gerais tributárias e instituir os tributos a serem exigidos dos contribuintes locais. Na constituição do elenco,os tributos devem ser olhados dentro de uma visão integrada, cada tributo entendido como uma fonte de receita e um instrumento capaz de influenciar o comportamento dos agentes econômicos locais. Como fontes de receitas, há que cuidar que os tributos, em seu conjunto, abranjam todas as manifestações reais da capacidade contributiva do sistema econômico local, evitando duplicações e respeitados os princípios da eqüidade e da justiça fiscal. Já, em relação ao uso da tributação para influenciar o sistema econômico local, a preocupação deixa de ser meramente quantitativa e passa a ser qualitativa, servindo os tributos para estimularem ou desestimularem determinados comportamentos dos agentes econômicos atendendo a uma proposta de desenvolvimento sustentável.
Um exemplo é a taxa de licença, espécie tributária utilizada pelos municípios para remunerar o exercício do poder de polícia. É através do poder de polícia que o executivo municipal faz valer os regulamentos relativos ao uso e ocupação do solo, às posturas, à execução de obras, preservação ambiental, ao exercício das atividades comerciais, industriais e de prestação de serviços e outros. Criar regulamentos partindo da premissa que o licenciamento deva se tornar uma fonte de recursos é prática a ser evitada já que isso traz conseqüências negativas para o desenvolvimento econômico. Ao serem estabelecidos, os regulamentos devem levar em consideração, além de aspectos técnicos e políticos, a sua influência sobre o desenvolvimento econômico local e, a partir daí, fixadas taxas que sirvam apenas para manter em funcionamento o controle sobre as regras estabelecidas.
Política tributária e desenvolvimento local sustentável
Mostrou-se, no item anterior, que a política tributária, da mesma forma que a política de receita-despesa, pode ser usada como instrumento de desenvolvimento local. Foi também ali destacado que para isso há que se ter o cuidado de estruturar adequadamente o sistema tributário de forma a atender essa finalidade.
Um aspecto importante na estruturação do Sistema Tributário é a construção de um sistema o mais estável possível. A segurança é uma das condições básicas para que o setor privado participe, com investimentos, no desenvolvimento local. Além da estabilidade, é também importante que o poder público demonstre estar aplicando amplamente as leis em vigor, o que exige uma preocupação permanente na operacionalização da política tributária. Isso aponta para o fato de que para além de dispor da legislação adequada, o município deve valorizar, na sua estrutura organizacional, a função tributária. Isso importa em estabelecer corretamente as competências atribuídas aos setores que compõem o órgão tributário e equipá-los com os recursos materiais e humanos necessários para que possam bem realizar suas competências.
Adicionalmente à promoção do desenvolvimento econômico municipal via estruturação e operacionalização de um sistema tributário que considere os efeitos dos tributos sobre a atividade econômica, a concessão de incentivos fiscais tem sido largamente utilizada. Vale lembrar que a concessão de incentivos exige o cumprimento de vários pré requisitos, notadamente os existentes no art. 14 da LRF, com destaque para a obrigatoriedade da sua previsão na LDO e estar acompanhada de medidas de compensação, sempre a ser feita por meio do aumento de outras receitas.
Sem tentar esgotar todas as possibilidades de uso de tributos como indutores de desenvolvimento, apresentam-se alguns usos de tributos municipais para o atendimento de objetivos relacionados com o desenvolvimento local.
ISS: é comum a prática da redução do ISS através da diminuição da alíquota que incide sobre a mão de obra utilizada no projeto, construção e montagem de novos empreendimentos ou expansão dos existentes. Vale lembrar, a respeito do ISS que a alíquota mínima por força da Emenda Constitucional nº 37 de 12/06/02 passou a ser 2% até que Lei Complementar discipline o assunto. Como a Lei Complementar 116 de 31/07/03 estabeleceu apenas o limite superior para a alíquota (5%) e não faz menção ao piso, permanece a alíquota mínima da EC 37/02.
IPTU : redução de alíquota incidente sobre os imóveis dos empreendimentos (novos ou expansões) por períodos que chegam a até 5 anos.
ITBI: também através da redução da alíquota aplicada a transações de imóveis relacionadas com os projetos de desenvolvimento.
Taxas: isenção total é bastante comum, sempre para novos empreendimentos ou expansão de empreendimentos existentes.
Apesar da concessão de incentivos fiscais ser uma prática de eficácia muito baixa, em alguns casos bem específicos do setor de serviços, o incentivo fiscal pode ser uma ferramenta adequada para atração de negócios. Isso porque, nesse setor, o imóvel tem grande expressão no investimento total e, portanto, a redução do IPTU e ITBI pode ser relevante. Aqui também uma alíquota reduzida do ISS pode dar maior competitividade ao negócio e de forma prolongada, na medida que aumenta o período em que vigora o benefício.
Um critério para o uso de alíquotas reduzidas do ISS como forma de incentivo fiscal é:
· atrair serviços que tragam capital exógeno, isto é, capital de outros municípios, e que tenham como contraprestação a geração de emprego direto e a aquisição de bens e serviços locais (exemplo: turismo e logística);
· atrair serviços preventivos básicos para a população evitando incorrer em custos maiores para o erário público (exemplo: saneamento, lazer e educação);
· atrair serviços que permitam evitar investimento público no tecido urbano, como a exploração de estacionamentos em zonas centrais.
Conclusões
A política fiscal é um instrumento poderoso que pode e deve ser usado para influenciar a atividade econômica, mesmo quando praticada pelos governos municipais. Essa característica faz com que ela se torne fator importante quando a preocupação é o desenvolvimento econômico local.
Entendendo a política fiscal como o processo receita-despesa do setor público, através dela pode o executivo local contribuir para o desenvolvimento seja cuidando da qualidade dos seus gastos, seja praticando uma política tributária que, além de servir para a obtenção de recursos para o financiamento das ações governamentais, sirva também, a partir das repercussões dos tributos sobre a atividade econômica, como indutoradesse desenvolvimento.