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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO 
 
TEORIA DO ESTADO E CONCEITOS BÁSICOS DE ECONOMIA DO SETOR 
PÚBLICO 
 
INTRODUÇÃO 
 
Esta primeira unidade da disciplina de Economia e Gestão do Setor Público 
tem o objetivo de apresentar, de forma panorâmica, pois não é o foco do 
nosso curso, as razões da criação do Estado e da sua forma de administração 
através de um governo, isto é, esclarecendo o conceito de Estado-Nação 
através da sua forma povo, território e governo. 
 
Já na segunda parte desta unidade, veremos as principais teorias das finanças 
públicas, ou seja, estudaremos e analisaremos os principais instrumentos 
utilizados pelo Estado e seu governo para regular a economia de tal forma 
que venha a buscar o bem-estar econômico e social daquele Estado. 
 
Na última parte, iremos rever essas teorias e conceitos, porém, pela ótica do 
Estado brasileiro, que utilizou esses instrumentos para construir o mercado 
interno e sua industrialização, por consequência, o mercado de trabalho e sua 
urbanização. 
 
1. ESTADO, PODER E GOVERNO 
 
A compreensão da formulação do Estado-Nação tal como se coloca 
atualmente é fundamental para o entendimento sobre os pilares da 
organização da sociedade moderna. A origem desta estrutura de Estado e 
forma de organização encontra-se no Iluminismo, consolidada nas obras de 
Hobbes (Leviatã) e Montesquieu, sobre Estado absoluto e tripartição de 
poderes, respectivamente. 
 
O objetivo desta unidade é elucidar as origens históricas e os conceitos 
principais na formação do Estado moderno, bem como as suas conectividades 
com a política, o poder e o governo. Para tanto, esta aula está dividida em 
seis seções, conforme segue. 
 
1.1 Dois pontos de vista: sociológico e jurídico 
 
Justamente por ser elemento central na organização da sociedade, as teorias 
de Estado são múltiplas. Os dois pontos de vista principais são o de natureza 
jurídica e sociológica. A abordagem jurídica tem como foco principal a 
formulação e a manutenção dos três grupos de direitos fundamentais: 
 
1) direitos civis: igualdade e liberdade; 
 
2) direitos políticos: manutenção de um Estado de Direito (democracia); 
 
3) direitos sociais: saúde, educação e assistência social. 
 
Já a abordagem sociológica se concentra nas definições do Estado como 
elemento organizador da sociedade como um todo e não somente de direitos 
e obrigações dos indivíduos. 
 
1.1.1 Marxismo e funcionalismo 
 
No caso das teorias sociológicas sobre o Estado, há duas vertentes que se 
destacam: o marxismo, fundado basicamente no princípio de que é a 
infraestrutura, isto é, a forma como os homens se organizam para produzir 
e distribuir a riqueza é que determina a superestrutura jurídica, política e 
social. Importante recordar que, por um princípio de dialética, Marx esclarece 
que, depois de formadas, a infra e a superestrutura podem se influenciar e 
se alterar em ordem invertida. Já no caso da vertente funcionalista de 
Hobbes, a base é a tripartição de poderes, isto é, a divisão do poder antes 
absoluto em três: executivo, judiciário e legislativo. Esta divisão está feita de 
forma funcional, de acordo com o que se defende ser as funções do Estado: 
a capacidade de manter a ordem pública; defender seus membros uns dos 
outros (administrar a justiça) e defender seu território e seu povo de 
terceiros. 
 
De forma esquemática, tem-se que: 
 
 
 
1.2 Estado e sociedade 
 
Para se compreender a relação entre Estado e sociedade, é fundamental 
entender o homem como “animal político por natureza”1. Isso quer dizer que 
os problemas políticos derivam da necessidade do homem de viver em 
sociedade. A etimologia da palavra política nos revela este sentido: do grego 
polis, significa vida em comum. 
 
Assim, pode-se definir política de pelo menos duas formas: 
 
1) a organização social que procura atender à necessidade natural de 
convivência dos seres humanos; 
 
 
1 1DALLARI, Dalmo de Abreu. O que é participação política? São Paulo: Brasiliense, 1984. 
2) toda ação humana que produza algum efeito sobre a organização, 
funcionamento e os objetivos de uma sociedade. 
 
Ou, ainda, como definiu Bobbio (1987, p. 64), “é a arte por meio da qual os 
homens se associam com o objetivo de instaurar, cultivar e conservar entre 
si a vida social”. Em sendo assim, Estado e sociedade se articulam por meio 
da política e, portanto, surge a necessidade de se estabelecer formas de essa 
articulação ocorrer sem coerção ou qualquer outro mecanismo que considere 
o interesse das minorias em detrimento dos demais. 
 
Importante ressaltar que no Estado-Nação moderno a família ainda 
continua como o embrião político da sociedade que está dividida em classes 
sociais, como trabalhadores, empresários, sindicatos e governo, em que cada 
um busca os seus interesses e tenta otimizar o seu bem-estar econômico e 
social. Sendo assim, a sociedade deve se articular para cobrar do Estado seus 
direitos. 
 
1.2.1 Governantes e governados 
 
Para caracterizarmos a diferença entre governantes e governados, é 
importante recuperar a definição de Estado e diferenciá-lo de governo: 
 
a) Estado: ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um 
povo situado em um território; 
 
b) governo: sistema pelo qual está organizada a administração de um país. 
 
Assim, os elementos constitutivos clássicos do Estado-Nação são a existência 
de um povo, residente em um território demarcado e organizado 
politicamente sob um governo. 
 
Essa definição se estabeleceu no mesmo momento histórico em que as 
declarações dos direitos americanos e franceses influenciavam de forma geral 
a instauração do princípio de que o governo é para o indivíduo, e não o 
indivíduo para o governo, influenciando todas as constituições no período 
posterior. 
 
1.2.2 O processo de formação e constituição do Estado moderno 
 
O processo que definiu o nome Estado vem desde os romanos, com a 
nomenclatura Status Rei Publicae, sendo utilizada a palavra Status como uma 
situação e estado dos contextos. Em Maquiavel (1513), temos o texto da sua 
obra mais conhecida, O príncipe, iniciando da seguinte forma: “Todos os 
estados...”. Jean Bodin (1576) escreve Da República, e Hobbes (1600) usa 
civitas nas obras latinas e common wealth (riqueza comum) nas obras 
inglesas. 
 
No entanto, o interesse nesta aula não é datar a origem e a formação do 
Estado, mas sim compreendê-lo enquanto um ordenamento político que veio 
substituir o ordenamento anterior. 
 
Assim, convencionou-se a utilização do termo Estado para designar o 
contrato social, isto é, um denominador dentro dos tipos de sociedades que 
se organizaram diante de um poder soberano que será exercido pelo próprio 
Estado. Ou, ainda conforme Bobbio (1987, p. 73), 
 
(...) o Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, 
nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de 
parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da união 
de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento) 
e externa (a defesa). 
 
 
 
1.3 Os três aspectos fundamentais do poder 
 
Para melhor entendimento dos aspectos fundamentais do poder do Estado, é 
importante definir poder como o fato de possuir a força, a autorização ou a 
moral para exercer influência e poder de decisão sobre algo. Da etimologia 
da palavra, temos do grego a palavra kratos, que significa força e/ou potência 
e a palavra arché, que significa autoridade. Assim nascem os nomes das 
formas de governo: 
 
• aristocracia: nobres que detêm o poder por herança; 
 
• democracia: governo do povo e para o povo; 
 
• oclocracia: governo e poder pela multidão, plebe; 
 
• monarquia: chefe de Estado tem título de rei/rainha; 
 
• oligarquia: poder exercido por um grupo do mesmo partido, classe ou 
família; 
 
• fisiocracia: poder de um grupo restrito de proprietários de terras; • 
burocracia: administraçãocom cargos definidos e estáveis; 
 
• poliarquia: a soberania reside numa coletividade ampla; 
 
• escarquia: poder exercido por um vice-rei. 
 
Os conceitos listados acima são formas pelas quais o poder pode ser exercido. 
No entanto, a filosofia política apresenta o poder sob três aspectos 
fundamentais: 
 
a) substancialista: tem a sua expressão mais concreta no poder militar, 
psicológico, domínio econômico e outros; 
 
b) subjetivista: poder exercido por meio de leis que conduzem a vida e a 
conduta dos cidadãos; 
 
c) relacional: poder exercido por meio da influência, em que um ator induz 
outros atores a agirem de um modo que, em caso contrário, não agiriam; 
conhecido como pacto social. 
 
 
 
1.4 As formas do poder e o poder político 
 
Abordamos até aqui os conceitos de Estado e suas relações com os conceitos 
de política e poder. Agora, trataremos de diferenciar o poder político de todas 
as outras formas que pode assumir. Em princípio, há três tipos de poder: 
 
a) paterno (pai sobre filhos) → natural; 
 
b) senhorial ou despótico (tirano/senhor sobre escravos) → delito; 
 
c) político (governante sobre governados) → contrato. 
 
É importante ressaltar que, para alguns autores2, o uso da força física é a 
condição necessária para a definição do poder político, mas não a condição 
suficiente. Por exemplo, o que diferencia os poderes político e religioso é o 
exercício da força, uma vez que o Estado tem exclusividade deste direito 
sobre um determinado território, ou seja, summa potestas3. 
 
Jean Bodin define Estado como um governo justo de muitas famílias e daquilo 
que lhes é comum, com poder soberano, absoluto (obediência ao poder 
coativo) e perpétuo (não submetido a outras leis). Já Max Weber afirmava 
que a força física legítima é o fio condutor da ação do sistema político. 
 
1.4.1 As três formas de poder 
 
Temos entre as formas de poder: 
 
a) poder político (exclusividade da força — meios e fins); 
 
b) poder econômico (dada escassez que condiciona o comportamento dos 
trabalhadores que não têm emprego — salário baixo) e: 
 
c) poder ideológico, que é aquele que se vale da posse de certas formas de 
saber, doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou de 
códigos de conduta para exercer uma influência sobre o comportamento 
alheio e induzir os membros do grupo a realizar ou não uma ação. 
 
1.5 O Estado representativo 
 
2 Ver Bobbio, 1987. 
3 Expressão que vem do latim e significa “poder supremo”. 
 
O Estado representativo é a formação de uma vontade coletiva, regido pela 
regra da maioria, em que indivíduo não é pelo Estado, mas o Estado é pelo 
indivíduo. Ou, ainda, nas palavras de Bobbio (1987, p. 117), 
 
O pressuposto ético da representação dos indivíduos considerados 
singularmente e não por grupos de interesse, é o reconhecimento da 
igualdade natural dos homens. Cada homem conta por si mesmo e não 
enquanto membro deste ou daquele grupo particular. 
 
Essa definição nos remete para o conceito de democracia como sendo a forma 
mais acabada que se tem de Estado representativo, sendo definida como uma 
forma de governo do povo, para o povo e pelo povo, caracterizada por: 
 
• soberania do povo: voto direto, secreto e universal; 
 
• limitação dos poderes; 
 
• prevalência da vontade da maioria; 
 
• elenco de direitos e garantias fundamentais; 
 
• temporalidade da representação no poder; 
 
• primado da lei sobre a vontade. 
 
Hoje a definição de democracia se amplia para incluir a justiça social, além 
de aspectos políticos. Mas dada a extensão desse tema, dedicaremos a 
próxima seção à discussão sobre esse papel do Estado. 
 
1.5.1 Uma breve discussão sobre o papel do Estado 
 
A partir da luta da classe burguesa contra os vínculos feudais e por sua 
própria emancipação, 
 
(...) a sociedade civil, como esfera das relações econômicas que obedecem a 
leis naturais e superiores às leis positivas (segundo a doutrina fisiocrática), 
ou enquanto regulada por uma racionalidade espontânea (o mercado ou a 
mão invisível de Adam Smith), pretende destacar-se do abraço mortal do 
Estado, o poder econômico é claramente diferenciado do poder político e ao 
fim deste processo o ‘não-Estado’ se afirma como superior ao Estado, tanto 
na doutrina dos economistas clássicos quanto na doutrina marxiana, embora 
com sinal axiológico oposto (Bobbio, 1987, p.123). 
 
No bojo da ideia figurada de abraço mortal do Estado, nascem as discussões 
sobre o papel e o tamanho do Estado, das quais se destacam Estado mínimo, 
em oposição ao Welfare State4, e fim do Estado. 
 
 
4 Welfare State refere-se ao Estado de bem-estar social criado no pós-guerra e caracterizado 
pela forte participação do Estado nos mecanismos de proteção social e intervenção na 
economia. 
Desde logo, o que se nota é uma discussão sobre qual é a crise que enfrenta 
o Estado: qual é a natureza dessa crise? Seria somente a questão de esta 
organização não conseguir atender às demandas da sociedade? Ou ainda, 
essa mesma sociedade teria uma concepção de que o Estado seria um mal 
necessário, uma vez que a sua ausência representaria o caos? 
 
Para responder a essas inquietudes há, diversas vertentes. Bobbio nos indica 
como identificá-las: 
 
Quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre mercado avança 
a pretensão de restringir os poderes do Estado ao máximo necessário, o 
Estado como mal necessário assume a figura do Estado mínimo, figura que 
se torna o denominador comum de todas as maiores expressões do 
pensamento liberal (Bobbio, 1987, p. 129). 
 
 
 
Esse tipo de pensamento é aceito quando se tem a ótica de que o papel do 
Estado é perverso e cheio de vícios, em que o mercado passa a ter todas as 
condições de ofertar o bem-estar econômico e social sem os males do Estado. 
Porém, temos que refletir sobre o momento em que o mercado não oferece 
as soluções esperadas e temos que recorrer ao Estado como solução para os 
problemas vigentes. 
 
2. TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS 
 
Nesta aula, iremos ver os principais conceitos e teorias sobre as finanças 
públicas. Para isso, iremos contextualizar, sempre que possível, as 
ferramentas apresentadas e evidenciar os problemas para tal discussão. Para 
começar, podemos colocar algumas questões, como: a) Qual é a 
racionalidade para a existência do Estado e de um governo?; b) Quais são os 
objetivos da política fiscal?; e c) Por que, historicamente e até pouco tempo, 
o gasto público tendeu a aumentar como proporção do PIB, na maioria dos 
países? 
 
2.1 As falhas de mercado 
 
Para tentar responder a primeira pergunta através dos fundamentos 
econômicos sobre a presença do Estado, temos as falhas de mercado, isto é, 
o mercado por si só não gera bem-estar econômico e social. Na teoria 
tradicional do bem-estar social – welfare economic’s –, temos os mercados 
competitivos, em que a alocação de recursos gera um maior grau de 
satisfação para uma parte dos agentes e reduzido para outra parte. Tem-se, 
nesses mercados, o Ótimo de Pareto, que versa sobre: “para um ganhador 
tem-se um perdedor”. 
 
Há o Pareto Eficiente com máxima eficiência quando temos os pressupostos: 
a) a não-existência de progresso técnico; b) ambiente de concorrência 
perfeita atomizado; c) informações simétricas; d) Estado mínimo. Sabe-se 
que as falhas de mercado impedem o Ótimo de Pareto devido à: 
 
a) existência de bens públicos; 
 
b) existência das falhas de competição ou a existência de monopólios; 
 
c) existência de externalidades; 
 
d) existência de mercados incompletos; 
 
e) existência de informações assimétricas. 
 
Não podemos esquecer que existem a desigualdade social, a concentração de 
renda, o desemprego, a corrupção, a inflação, além de estruturas dualistas, 
entre outros problemas econômicos e sociais. 
 
2.1.1 Bens públicos 
 
Os bens públicos são aqueles cujo consumo é socializado para toda a 
população. Esses benssão também conhecidos como bens não-rivais e 
podem ser divididos em: a) bens tangíveis, como ruas; e b) bens intangíveis, 
como leis. 
 
Os bens públicos seguem o princípio da não-exclusão. Por exemplo, o 
comércio não pode ocorrer sem que haja o direito de propriedade que 
depende da aplicação do princípio de exclusão. Esses tipos de bens públicos 
têm, em contrapartida, a cobrança de impostos da sociedade, mas, em alguns 
casos, há os agentes caronas, que são aqueles que não pagam os impostos, 
porém, utilizam o serviço público e, sendo assim, há a cobrança compulsória 
de impostos. 
 
2.1.1.1 Existência de monopólios naturais 
 
Existem, em toda economia, setores com retornos crescentes de escala, isto 
é, quanto maior a produção, menor será o custo da mesma. Um bom exemplo 
é o setor de energia elétrica, pois, dado um custo fixo elevado, será mais 
racional ter uma empresa no setor de energia elétrica, para a redução dos 
custos. 
 
O governo passa a ter um papel de regulador. 
 
2.1.1.2 Externalidades 
 
As externalidades são resultados das ações de alguns agentes que têm 
impacto direto ou indireto na sociedade. Elas podem ser positivas, como 
elevação da educação da sociedade, ou negativas, como a poluição dos rios 
e/ou a elevação do desmatamento. 
 
2.1.1.3 Os mercados incompletos 
 
Podemos definir um mercado incompleto quando este apresenta um bem ou 
serviço que não é ofertado mesmo com o seu custo de produção sendo menor 
que o preço de venda. Geralmente isso se dá devido à falta de infraestrutura, 
que pode ser solucionada por financiamentos de longo prazo. No Brasil, temos 
o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), além de 
outros bancos. Porém, o BNDES tem um papel mais focado em financiar 
infraestruturas para a produção no longo prazo. 
 
2.1.1.4 Informações assimétricas 
 
Existem, nas economias, as informações incorretas ou imperfeitas, que são 
conhecidas nas teorias econômicas como informações assimétricas. As 
informações assimétricas podem causar um estado de mal econômico ao 
fazerem as pessoas tomarem decisões erradas. 
 
Um bom exemplo de informações assimétricas são os balanços de empresas 
que apresentam lucros e levam vários agentes a comprar as suas ações na 
bolsa, mas, na verdade, essas empresas estão insolventes, prejudicando as 
decisões dos agentes econômicos e destruindo parte ou toda a riqueza 
acumulada pelos mesmos. 
 
Geralmente, elas são causadas por indivíduos com o objetivo de levar a 
melhor no mercado, seja praticando o exemplo acima ou concentrando a 
informação. Portanto, é dever do Estado tornar a informação um bem público 
e socializá-la para o maior bem-estar econômico e social. Sendo assim, é 
papel do Estado: 
 
a) fiscalizar todos os setores produtivos, inclusive o setor privado, e 
acompanhar a produção dos bens e serviços, além de verificar várias 
informações, entre elas o tamanho/quantidade/peso dos produtos ofertados 
pelo mesmo; 
 
b) exigir a publicação de balanços contábeis das empresas; 
 
c) implantar e implementar políticas públicas de combate à exclusão digital. 
 
Manutenção do pleno emprego e estabilidade da moeda 
 
É papel do Estado implementar políticas públicas através de investimentos, 
corte de impostos ou gastos do governo para retomar o crescimento da 
demanda efetiva e o PIB e fazer a manutenção do pleno emprego e da 
estabilidade de preços. 
 
2.1.1.5 Os objetivos da política fiscal e as funções do governo 
 
Dentro da política econômica, há os instrumentos de política fiscal, como os 
impostos (T), que possibilitam a arrecadação, e os gastos do governo (G), 
que possibilitam o consumo do governo. Ao tratar dessas duas variáveis, 
temos algumas questões: a) Quais bens públicos e quantidades ofertar dos 
mesmos?; b) Qual será a contribuição de cada cidadão?; c) Qual região deve 
receber investimentos do governo?5 
 
Para resolver essas questões e outras, temos, dentro da política fiscal, várias 
funções, e as principais são: 
 
a) a função alocativa, que cuida da produção e da provisão de bens e serviços 
públicos; 
 
b) a função distributiva, que tem o papel de distribuir a renda de forma mais 
equitativa; 
 
c) a função estabilizadora, que busca reduzir as flutuações no nível de produto 
(PIB) e emprego. 
 
Em uma situação de insuficiência ou excesso de demanda agregada, teremos 
uma política fiscal expansionista através da elevação dos gastos do governo 
e, por consequência, a elevação do consumo (C) e do investimento (I), que, 
por sua vez, elevará a renda (Y) e o consumo (C) e os investimentos privados 
(I), resultando em um ciclo de crescimento econômico. 
 
 
 
2.1.1.6 Senhoriagem: uma forma de financiamento do governo 
 
A senhoriagem é uma forma de financiamento do Estado devido a ele ter o 
poder em lei sobre a emissão de moeda ou papel-moeda oficial, leia-se o 
Real. Sendo assim, a emissão de papel-moeda é uma forma de obter receita 
para o Tesouro Nacional, isto é, o governo, ao gastar mais do que arrecada 
e não ter saldo positivo de recursos monetários para pagar, irá emitir moeda 
para honrar a dívida em questão. Para melhor entendimento, veja o cálculo 
abaixo: 
 
 
 
sendo: 
 
 
5 As eleições mostram não apenas quais bens públicos devem ser considerados prioritários, 
como o quanto os indivíduos estarão dispostos a contribuir sob a forma de impostos para o 
financiamento da oferta de bens públicos. Temos também, em algumas cidades brasileiras, 
os Orçamentos Participativos. 
 
 
 
 
 
 
Isso significa para o governo que ele pode se financiar de graça e sem 
colocação de títulos públicos, a emissão de moeda para acompanhar a 
demanda por moeda. Porém, há a corrosão do valor da moeda ou o aumento 
da inflação. 
 
Observação: [BT – BT- (1 + π)] 
 
Fluxo associado à variação do valor real da base monetária é: 
 
a) função direta do ↑ PIB e inversa da mudança de π, o que significa que o 
termo da variação real da base monetária pode ter um valor negativo se o 
PIB estiver crescendo pouco e a inflação aumentar. 
 
Observação 1: a base monetária pode ser definida a qualquer t, supondo 
perfeita previsão da inflação (π). 
 
Observação 2: em uma economia com o PIB constante, o aumento da 
inflação (π) leva a uma queda da base monetária (B) e ao aumento do 
imposto inflacionário. A receita da senhoriagem vai variar para mais ou para 
menos em função da importância relativa de cada um desses dois fenômenos. 
 
Observação 3: supondo que o PIB seja constante e estável e a senhoriagem 
igual ao imposto inflacionário, o valor deste em função da inflação segue 
então um padrão de tipo curva de Laffer. Isto é, com a inflação igual a zero, 
não há imposto inflacionário, mas se a inflação tender ao infinito, a receita 
de senhoriagem pode tender a zero, já que a erosão da base de incidência 
dos impostos – a base monetária, que tenderia a desaparecer – predominaria 
sobre o efeito de aumento da “alíquota” associado à maior inflação. Em algum 
ponto intermediário, portanto, há uma certa taxa de inflação “de equilíbrio” 
que maximiza a “receita” do imposto inflacionário (Giambiagi, 2000, p. 36-
7). 
 
2.2 A teoria da tributação 
 
Os principais aspectos da teoria da tributação são: 
 
a) o conceito da equidade, ou seja, a ideia de que a distribuição do ônus 
tributário deve ser equitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; 
 
b) o conceito da progressividade, isto é, o princípio de que deve-se tributar 
mais quem tem uma renda mais alta; 
 
c) o conceito da neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que 
minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência 
econômica; 
 
d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser 
de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o 
governo. O movimento social atual coloca que as notas fiscais devem 
explicitar todos os impostos. 
 
2.2.1A curva de Laffer 
 
A curva de Laffer versa sobre a relação entre a alíquota de impostos (T) e a 
receita arrecadada (R) pelo governo. O principal objetivo dessa curva é 
demonstrar que existe um ponto máximo para otimizar a arrecadação, onde 
temos os princípios: 
 
a) se T = 0, a receita = 0; 
 
b) se T = 100%, a receita = 0. 
 
Há uma alíquota que maximiza a receita. 
 
 
 
Observação: no lado direito da curva, percebe-se que o aumento de T leva 
a uma evasão ou desestímulo das atividades formais que superam o aumento 
da alíquota, gerando uma perda de receita (R). 
 
2.2.2 Algumas características de um “sistema tributário ideal” 
 
São elas: 
 
a) cada cidadão deve pagar uma contribuição justa; 
 
b) a cobrança de impostos deve onerar pessoas com maior capacidade de 
pagamentos; 
 
c) o sistema tributário deve interferir ao mínimo na alocação de recursos para 
não causar ineficiência econômica. Um bom exemplo é a guerra de impostos 
nos Estados; 
 
d) a administração do sistema tributário deve ser eficiente e minimizar os 
custos de fiscalização da arrecadação. 
 
2.2.3 Conceitos de equidade e progressividade 
 
Como definir uma contribuição justa: 
 
1) Princípio do benefício: impostos específicos 
 
A contribuição deve ser igual ao benefício gerado pelo consumo do bem 
público. Por exemplo, será uma eterna discussão o mesmo reajuste das 
aposentadorias para contribuintes e não-contribuintes. 
 
2) Princípio da capacidade de pagamento: deve ser regra geral para 
toda sociedade 
 
Ônus tributário deve levar em conta as equidades horizontal e vertical: a) 
mesma capacidade de pagamento paga o mesmo nível de impostos; e b) as 
contribuições dos indivíduos devem diferenciar-se conforme suas diversas 
capacidades de pagamento. 
 
Questão: qual é o melhor critério para definir a base de cálculo dos impostos? 
Fluxo de renda ou consumo ou estoque de riqueza? 
 
3) Conceito da neutralidade 
 
Se considerarmos a renda como Y e a arrecadação via impostos como T, 
temos: 
 
 
 
4) Conceito de simplicidade 
 
Relaciona-se com a facilidade de operacionalização da cobrança de tributos: 
 
a) imposto de fácil entendimento para quem tiver que pagá-lo; 
 
b) cobrança, arrecadação e processos de fiscalização não devem representar 
custos administrativos elevados para o governo. 
 
Questão: em quem recai a maior parte dos impostos? 
 
a) Quanto mais elástica a curva de demanda e menos elástica a curva de 
oferta, maior parcela dos impostos recai sobre os produtores. 
 
b) Quanto menos elástica a curva de demanda e mais elástica a curva de 
oferta, maior será o ônus tributário para os consumidores. 
 
Quanto mais inelástico, menos será possível escapar do aumento de T. 
 
Observação: as bases de evidência dos impostos são a renda, o patrimônio 
e o consumo. 
 
2.2.4 Os impostos “em cascata” 
 
São os impostos cumulativos, fato que distorce os preços relativos. Dentro 
do contexto da internacionalização e da globalização, temos os tributos que 
partem do princípio origem versus o princípio de destino. 
 
Observação: prejudica os produtos com um maior número de etapas de 
produção e distribuição, resultando em distorções produtivas. 
 
2.2.5 Impostos sobre o Valor Adicionado (IVA) 
 
São os impostos que não incidem nas várias etapas produtivas de forma 
acumulada, mas sim, e somente, no valor adicionado, caracterizando-se 
como neutros. Isso significa que evita a bitributação e leva em conta: 
 
a) conceito de neutralidade; 
 
b) não afeta a competitividade de uma indústria; 
 
c) arrecadação de impostos no estágio pré-varejista; 
 
d) caráter autofiscalizador → IVA pelo crédito fiscal; 
 
e) possibilidade de isentar bem de produção. 
 
3. CONCEITOS BÁSICOS: O CASO DO BRASIL 
 
A economia brasileira é um laboratório sobre as teorias das finanças públicas. 
Para darmos início aos estudos desta aula, temos que rever alguns conceitos 
e fontes de dados como: 
 
a) governo são as três esferas, menos as empresas estatais. Já o setor 
público são as três esferas mais estatais; 
 
b) governo central é composto pelo governo federal, INSS e o Banco Central 
do Brasil. 
 
É importante sabermos quais são as estruturas dos governos para podermos 
entender quais são os instrumentos de cada esfera e sua composição, além 
do resultado fiscal agregado e desagregado por esfera, por exemplo, o 
conceito das Necessidades de Financiamento do Setor Público. 
 
3.1 O conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público 
(NFSP) 
 
A Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) é o resultado da 
diferença entre as despesas e as receitas do governo. Ver Secretaria da 
Receita Federal (SFR), que gera a receita do governo federal; Secretaria do 
Tesouro Regional (STN), que consolida os dados da receita e da execução da 
despesa do Tesouro Nacional; e do INSS, que tem o levantamento das 
receitas e despesas referentes à Previdência Social da responsabilidade desse 
mesmo órgão. A Secretaria de Política Econômica (SPE) divulga uma 
estatística que consolida essas informações e apresenta um quadro 
relativamente desagregado das receitas e das despesas do governo central. 
Recentemente, a STN é quem passou a divulgar mensalmente esses dados, 
incluindo o resultado do INSS. Adicionalmente, a Secretaria Especial de 
Controle das Empresas Estatais (SEST) acompanha a execução financeira das 
empresas federais. 
 
3.1.1 Principais conceitos 
 
a) Desempenho de caixa → as despesas são consideradas nas estatísticas 
no período em que são de fato pagas. 
 
b) Desempenho de competência → está associado ao período em que a 
despesa é gerada, mesmo que não tenha sido paga. 
 
Se a previdência social no presente (momento t) = R$ 128 bi, mas R$ 64 bi 
(50%) serão pagos no futuro (momento t + 1), quer dizer que no período t: 
 
i) NFSP caixa = R$ 64 bi; 
 
ii) NFSP competência = R$ 128 bi; 
 
Observação: no Brasil, a NFSP é apurada pelo conceito de caixa, exceto 
despesas de juros, que são consideradas como competência. 
 
Procura-se evitar que, se o governo emitir títulos de prazo mais longo, com 
pagamentos concentrados no tempo, o déficit seja artificialmente baixo 
durante algum tempo e depois “estoure” no momento do vencimento. Ao 
apropriar os juros pelo conceito de competência, o Banco Central do Brasil 
torna a despesa de juros mais regular ao longo do tempo – a não ser que a 
taxa de juros mude muito de um mês para outro. O critério de competência 
para o cálculo dos juros é consistente com a apuração da dívida do setor 
público junto ao Sistema Financeiro (Giambiagi, 2008). 
 
Observação: no cálculo das contas nacionais, o IBGE utiliza o conceito de 
competência para todas as despesas, e não apenas para as financeiras. 
 
c) Acima da linha: são as estatísticas fiscais desagregadas, que apresentam 
as variáveis de receita e de despesa. 
 
d) Abaixo da linha: são as estatísticas que medem apenas a dimensão do 
desequilíbrio através da variação do endividamento público, sem que se saiba 
ao certo se este mudou por motivos ligados à receita ou à despesa. 
 
No Brasil, utiliza-se o conceito da NFSP abaixo da linha, a partir das alterações 
no valor do endividamento público. A razão da escolha desse critério é que, 
se o cotejo de receitas e despesas é diferente da variação do endividamento, 
o mais provável não é que a estatística da dívida pública esteja errada, e sim 
que algum item talvez não tenha sido corretamente apurado pelas estatísticas 
desagregadas, gerando, porém, na prática, uma variação do endividamento. 
Por exemplo, ao fazermos uma viagem e sacarmos dinheiro (R$) na véspera 
de sair de férias: 
 
1º) dia após dia calculamos a despesa através de grandes itens: 
 
i) alimentação; 
 
ii) passeios. 
 
2º) No final das férias, temos: 
 
i) Σ gastos diários de cada linha de despesa; 
 
ii) Σ gastos totais. 
 
No meio da viagem, o R$ acabou, e aí passa-se autilizar o cartão de crédito, 
e, ao voltar para casa, somaremos as despesas diárias menos a receita, e 
faremos uma linha de subtração para o cálculo da diferença. Vamos 
considerar esse método como A. 
 
O resultado deveria ser igual ao valor da conta a ser paga com o cartão de 
crédito, já que este nada mais é do que uma forma de financiamento, que 
aqui iremos denominar de método B. 
 
Quando fazemos o levantamento dessas viagens, as contas não fecham, pois 
as pequenas despesas são omitidas e outras maiores podem ser esquecidas. 
Isto posto, a diferença verdadeira entre receitas e despesas não é o resultado 
da comparação entre a receita e a estatística das despesas acima da linha 
de subtração, ou seja, o método A, e sim o saldo do cartão de crédito, o 
método B, já que o turista em geral não apura de forma totalmente precisa 
como gastou seu dinheiro, mas sabe perfeitamente qual é o montante da sua 
dívida no cartão de crédito. 
 
Embora a NFSP seja trabalho do Banco Central do Brasil (BCB), a Secretaria 
de Políticas Econômicas (SPE) tem um levantamento acima da linha das 
contas do governo central, e a Secretaria de Empresas Estatais (SEST), das 
contas das empresas estatais federais. Já para os estados e municípios e suas 
empresas estatais, só tem abaixo da linha, apurado pelo BCB. Como é 
possível que se conheça o valor do desequilíbrio dessas unidades, sem que 
se saiba o que acontece com a receita e com a despesa dessas unidades? 
Vamos responder a partir de um exemplo. 
 
Exemplo 
 
Um jovem estagiário que recebe remuneração mais uma mesada dos pais e 
que tem gastos com alimentação, vestuários e entretenimentos, cuja mesada 
é uma variável para complementar seus gastos. Os pais desse jovem podem 
não saber quanto ele ganha no estágio – sua receita – e não ter a menor 
ideia de como o seu filho usa o dinheiro – sua despesa. Entretanto, sabem 
perfeitamente qual é o valor da mesada que pagam todo mês ao filho, para 
atender às despesas complementares não cobertas pela remuneração do 
estágio. Essa mesada = déficit do jovem. 
 
De forma análoga, as autoridades, mesmo não tendo ciência certa das 
receitas e despesas dos estados e municípios e de suas empresas, 
acompanham a evolução dos passivos dessas unidades junto ao sistema 
financeiro público e privado. Sabe-se o valor do resultado abaixo da linha 
dessas esferas, mesmo não conhecendo os acima da linha (Giambiagi, 
2008). 
 
3.2 Necessidade de Financiamento do Setor Público conceito nominal 
(NFSP cn) 
 
Com a inflação (π) controlada, temos despesas (G) menos receita (T), como 
o resultado da NFSP cn, em que a taxa de juros nominal é a base de 
remuneração do estoque da dívida pública. 
 
NFSP cn = G – T + i B 
 
Sendo: 
 
G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira; B = estoque da 
dívida pública; i = taxa de juros nominal, que inclui a correção monetária. 
 
Lembrete: a dívida é um conceito de estoque. Já o PIB é uma variável de 
fluxo. 
 
Quadro: Necessidade de Financiamento do Setor Público — Conceito 
nominal 
 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Unidade: R$ (milhões). Comentário: Quadro: 
Necessidades de Financiamento do Setor Público – com desvalorização 
cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. Atualizado em: 31 de 
janeiro de 2008. 
 
3.3 Necessidade de Financiamento do Setor Público Operacional 
(NFSP co) 
 
Em um contexto com elevada inflação (π), o resultado nominal não apresenta 
fundamentos, passando a ter a necessidade de eliminar a inflação, isto é, 
trabalhar com a taxa de juros real, ou seja, subtraindo da taxa de juros 
nominal a inflação, para chegar ao resultado operacional. 
 
Observação: o que se deseja medir com o cálculo do resultado fiscal é o seu 
impacto sobre a demanda agregada. 
 
Lembrete: se do resultado nominal subtraímos o componente de atualização 
monetária da dívida, chegamos ao resultado operacional, como podemos ver 
abaixo. 
 
 
 
Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira; B = 
estoque da dívida pública; r = taxa de juros real, que exclui a inflação. 
 
Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público 
Operacional 
 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Periodicidade: anual. Unidade: R$ (milhões). 
Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público – 
com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. 
Atualizado em: 27 de fevereiro de 2008. 
 
3.4 Necessidade de Financiamento do Setor Público Primário (NFSP 
cp) 
 
O conceito primário desconta a despesa com juros reais do valor das 
necessidades operacionais de financiamento. Se essa subtração der um 
resultado negativo, a explicação é que os juros reais são maiores que as 
necessidades de financiamento no conceito operacional, ou seja, que, não 
fosse o pagamento de juros, haveria um superávit operacional. Isso significa 
que o resultado primário é superavitário, ou seja, que a receita é maior do 
que as despesas não-financeiras. Durante parte dos anos 1980 e 1990, o 
setor público gerou superávits primários inferiores, porém, à despesa de 
juros, dando origem a déficits operacionais em quase todos os anos. 
 
NFSP cp = G – T 
 
Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira. 
 
Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público Primário 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Periodicidade: anual. Unidade: R$ (milhões). 
Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público – 
com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. 
Atualizado em: 31 de janeiro de 2008. 
 
3.5 Poupança do governo e o déficit público 
 
Como comentado anteriormente, a necessidade de financiamento do setor 
público, que aqui será tratada como do governo (NFG), pode ser positiva, 
representando uma dívida, ou negativa, representando uma poupança. A NFG 
pode ser descrita da seguinte forma: 
 
 
 
Sendo: 
1) CG o consumo do governo; 
2) JG os juros pagos pelo governo; 
3) IG os investimentos realizados pelo governo; 
4) T os impostos que o governo cobra e que formam a sua receita. 
 
 
 
Observação: nota-se que, ao existir um déficit, não significa que a poupança 
seja negativa, mas que a poupança seja menor que o investimento (S < I) 
do governo. 
 
3.6 Outras óticas sobre as Necessidades de Financiamento do Setor 
Público (NFSP) 
 
A NFSP corresponde à variação do endividamento do setor público não-
financeiro junto ao sistema financeiro e ao setor privado, doméstico ou não. 
Já sobre a questão de endividamento, devemos entender o conceito de dívida 
líquida do setor público como os créditos junto ao setor privado doméstico ou 
as reservas internacionais em poder do BCB mais resto do mundo. 
 
Nessa definição, a base monetária é entendida como uma forma de dívida, a 
qual, porém, tem a característica de que não rende juros. Nota-se que, como 
o déficit refere-se ao setor público não financeiro, exclui o resultado dos 
bancos oficiais – a não ser que estes exijam uma capitalização com recursos 
do Tesouro, tais como o BB ou BNDES (Giambiagi, 2000, p. 74). 
 
Nesse ponto, é necessário fazer o esclarecimento de que esse critério de 
apuração da dívida pública trata como ativos – para chegar ao conceito de 
dívida pública – apenas os de caráter financeiro e não comuta a existência de 
ativos reais, que poderiam ser descontados da dívida financeira, para definir 
um conceito mais próximo do que seria o patrimônio líquido do setor 
público. É isso que explica o porquê de as privatizações não terem sido 
consideradas como receita para efeito da apuração do déficit público – 
exceção feita ao tratamento conferido à parte da venda das empresas de 
telefonia, tratadas como concessão e computadas como uma outra receita 
qualquer. 
 
Observação: quandoa privatização é utilizada para abater dívida pública, 
não há impacto sobre as NFSP, e o valor de variação da Dívida Líquida do 
Setor Público (DLSP), ceteris paribus, é negativo. 
 
Impacto somente sobre DLSP, que é estoque, e não sobre NFSP, que é fluxo. 
 
Se os recursos da receita da venda de uma estatal são gastos, por sua vez, 
as NFSP são pressionadas, pois as privatizações não são receitas e a despesa 
afeta o déficit, mas o efeito disso sobre a dívida é compensado pela 
privatização e o resultado é que a dívida fica constante, apesar de se verificar 
um déficit. Outros ajustes afetam a dívida sem estarem ligados a um déficit, 
por exemplo, a capitalização do Banco do Brasil no governo FHC para cobrir 
prejuízos na ordem de 1% PIB. 
 
A capitalização fez aumentar a dívida registrada, mas não exerceu nenhum 
impacto sobre a demanda agregada, o que fez o governo interpretar que o 
fato não representava um déficit público, mas apenas o registro de uma 
dívida associada a déficits antigos e não assumidos no seu devido momento 
— leia-se esqueletos ou passivos ocultos, que implicam aumentar a DLSP, 
e não NFSP. 
 
Lembrete: quando há uma desvalorização cambial e o governo tem dívida 
contratada em moeda estrangeira, o valor da dívida pública expressa na 
moeda nacional aumenta (ΔDLSP6 > 0), mesmo que as contas públicas 
estejam em equilíbrio (NFSP = 0). 
 
O saldo líquido acumulado das privatizações e outros ajustes representam 
um ajuste patrimonial líquido. A dívida resultante dos déficits medidos pela 
NFSP é denominada de dívida fiscal. Portanto, o cálculo das NFSP, isto é, o 
déficit público acima da linha, é obtido como resíduo. Sendo assim, temos: 
 
NFSP = ΔDLSP + Privatizações – outros ajustes patrimoniais 
 
Para obter esse resultado, é preciso: 
 
a) conhecer a ΔDLSP, em função dos dados informados ao BCB pelo sistema 
financeiro; 
 
b) a receita de privatização do período, quando existir; 
 
c) a existência de outros ajustes patrimoniais. 
 
Lembrete: obtidas as NFSP menos as despesas com os juros da dívida 
pública, temos o resultado primário ou NFSP cp. 
 
3.7 Resultado do governo central 
 
Sobre as contas acima da linha do governo central, existem três conceitos 
relevantes: 
 
a) Execução financeira do tesouro, que é a captação de receita efetiva e 
repassada ao Tesouro Nacional e não a receita via Documentos de 
Arrecadação da Receita Federal (DARFS) → guia de recolhimento via 
calendário de impostos, pois as DARFS diminuem a dívida líquida do 
governo central, mesmo que ainda não tenha sido repassada ao tesouro. 
 
Observação: essa diferença pode ser expressiva quando há muitos 
pagamentos de tributos feitos no final do mês. 
 
b) A contabilização da despesa não-financeira toma como conceito relevante 
para efeito das necessidades de financiamento o pagamento efetivo 
(caixa), isto é, o registro da etapa de pagamento, mediante saque na conta 
do Tesouro Nacional (TN). 
 
Na contabilidade da execução financeira, uma liquidação financeira a cargo 
de um ministério é rotulada como despesa, mesmo da conta do TN. Já na 
contabilidade das necessidades de financiamento, os recursos só são 
computados como gasto quando o Ministério de fato transfere os mesmos 
para a conta de quem é beneficiado pelo pagamento. A contabilização dos 
encargos – despesa financeira – nas necessidades de financiamento é feita 
 
6 Variação da dívida líquida do setor público. 
pelo critério de competência, enquanto a execução financeira do TN computa-
os pelo critério de caixa. 
 
c) Necessidades de financiamento do governo central = são as NFTN7 
mais as receitas e despesas do INSS e o déficit primário do BCB, que são as 
despesas administrativas. 
 
Com tudo isso e descontando o gasto com juros, tem-se o resultado das 
necessidades primárias de financiamento, sendo o resultado negativo e 
igual ao superávit primário acima da linha. 
 
INTRODUÇÃO 
 
Nesta unidade, estudaremos o sistema tributário brasileiro e o sistema 
federativo e seus movimentos de descentralização de recursos e serviços 
públicos. Nosso objetivo é ver, de forma panorâmica, como o sistema 
tributário foi criado no Brasil, perceber quais as eram as bases econômicas 
para a tributação e como as mesmas foram evoluindo no tempo. Fica nítido 
o quanto somos uma nação jovem, pois foi a partir dos anos 1960 que nosso 
sistema tributário passou a compreender a complexidade das relações 
econômicas em curso. 
 
Já no segundo ponto, veremos como o arranjo das três esferas públicas, 
governo federal, estadual e municipal, trabalham desde a função de 
tributação à prestação de serviços, ou seja, temos impostos cobrados por 
esferas, e a menor esfera sempre recebe repasses da maior. Esse debate vai 
da centralização de recursos, o que confere maior poder econômico aos 
governo federal, à descentralização dos mesmos, em que as esferas 
subnacionais (estados e municípios) caminham por uma maior participação 
nas receitas tributárias e autonomia local. 
 
4. O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO 
 
O sistema tributário brasileiro tem características interessantes, pois sempre 
houve a discussão sobre o objetivo da busca por um sistema tributário ideal, 
porém, poucos avanços foram realizados, e hoje temos a tão solicitada 
reforma tributária. 
 
Entretanto, nosso objetivo aqui é ver os principais conceitos de um sistema 
tributário e sua característica no Brasil, sendo esse um país industrializado e 
que possui várias classes sociais e estratos de renda, constituindo a famosa 
pirâmide social. 
 
Para sistematizar o que estamos falando, é importante sabermos como se dá 
a divisão da renda, cujas formas são: 
 
a) funcional, que é a quantidade da renda privada que assumirá a forma de 
salários, lucros, juros e aluguéis; 
 
 
7 NFTN: Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional. 
b) pessoal, que é o percentual da renda (%Y) que ficará com cada percentil8 
da população; 
 
c) regional, que sistematiza a forma como se distribuem os recursos 
orçamentários entre as unidades federativas (UF) e municípios; 
 
d) pública e privada, em que temos o governo tributando o setor privado para 
sabermos qual parte será do governo; 
 
e) federal, isto é, o corte federativo que sistematiza como a tributação se 
distribui entre a União, o Estado e os municípios, na questão contribuição e 
necessidades locais. 
 
Lembrete: o sistema tributário é relevante para determinar a 
competitividade interna do país. 
 
4.1 Breve histórico do sistema tributário brasileiro 
 
Segundo Giambiagi (2001), no império, dois terços das receitas públicas 
vinham dos impostos sobre a importação. A partir da Constituição de 1891, 
introduziu-se o regime de separação de fontes tributárias. Com a Constituição 
de 1934, passaram a predominar os impostos sobre produtos. Os estados 
dotados de competência limitavam as alíquotas interestaduais em 10%. A 
maior fonte de receitas estaduais vinha do imposto de vendas e consignações. 
Nos municípios havia os impostos sobre a indústria e as profissões, e o 
imposto predial. Já na esfera federal, havia o imposto de importação, e, a 
partir dos anos 1930, o imposto sobre o consumo. 
 
No período 1946 a 1966, as bases da tributação passaram a ser domésticas 
devido ao Processo de Substituição de Importações, PSI ou MSI, pois os 
municípios passaram a ter mais dois impostos, como o selo municipal e sobre 
a indústria e as profissões. Em segundo lugar, institucionalizou-se um sistema 
de transferência de imposto. 
 
Lembrete: em 1956, a criação do imposto sobre o consumo representou os 
primeiros passos em direção à tributação sobre o valor adicionado (IVA). 
 
4.1.1 A reforma dos anos 1960 
 
A economia brasileira iniciou seu processo de industrialização de forma tardia. 
Sabe-se que todo processo de industrialização é seguido por um processo de 
urbanização e construção do mercado interno, dando início ao movimento do 
fluxo circular.Antes da industrialização, a economia brasileira dependia da 
atividade de produtor e exportador de café, cuja base de tributação eram as 
exportações e a importação. 
 
Com o processo de industrialização em andamento e a criação de vários 
setores, além da agricultura e do comércio, como serviços e os subsetores 
derivados da industrialização, a economia interna foi ganhando uma matriz 
 
8 Percentil: é uma posição relativa de uma observação quando comparada com outros 
valores; por exemplo, se um estudante acerta 65% de um teste, mas cuja nota é o 20º 
percentil, significa que somente 20% tiveram nota pior e 80% foram melhor. 
produtiva complexa e, junto a ela, a crescente urbanização também é 
acompanhada de várias demandas sociais, como educação, saúde, habitação, 
segurança, entre outras, além de uma infraestrutura para dar condições de 
investimento ao setor privado, como telecomunicações, transportes, energia, 
entre outros. 
 
Portanto, a reforma tributária nos anos de 1960 tinha o objetivo de aumentar 
a receita do Estado diante de tal complexidade, solucionar o problema do 
déficit fiscal gerado até aquele momento e possibilitar a continuidade do 
estímulo ao crescimento econômico interno. 
 
Observação: em 1967, o Brasil já tinha um dos sistemas mais modernos 
devido a priorizar o IVA e não o imposto em cascata. 
 
Foram criados o IPI (federal) e o ICM (estadual), depois ICMS. Esses impostos 
tinham o caráter não-cumulativo. Conforme Giambiagi (2001, p. 243), 
 
O ICM foi definido como um imposto de alíquota uniforme, não interferindo, 
portanto, na alocação de recursos e investimento, favorecendo a desoneração 
das exportações e dificultando a competição entre estados da federação. No 
caso do IPI, a diferenciação de alíquotas foi estabelecida segundo critérios 
inversos à essencialidade dos bens, permitindo uma maior utilização do 
imposto como instrumento de política econômica e social. 
 
A reformulação do sistema tributário brasileiro foi dividida em 5 pontos, sendo 
4 categorias de impostos e um meio de receita extra: 
 
1) a tributação sobre o comércio exterior: a tributação estadual passou para 
a esfera federal devido ao seu caráter de política econômica; 
 
2) a tributação sobre o patrimônio e a renda: o somatório do Imposto Predial 
e Territorial Urbano (IPTU) como municipal, o Imposto de Transferência de 
Bens Imóveis (ITBI) como estadual e o Imposto Territorial Rural (ITR) e o 
Imposto de Renda (IR) como federais; 
 
3) a tributação sobre a produção e a circulação: além do IPI e do ICMS, o 
Imposto sobre Serviço de Transportes e Comunicação (ISTC) e o Imposto 
sobre Operações Financeiras (IOF), ambos federais, e o Imposto sobre 
Serviços (ISS), que é municipal, todos em substituição aos impostos sobre 
indústrias e profissões; 
 
4) impostos únicos: Imposto sobre Energia Elétrica (IUEE), sobre 
combustíveis e lubrificantes (IUCL) e sobre minerais (IUM), todos federais; 
 
5) receitas extraorçamentárias: criação de fundos para implantar ações 
pontuais, como as contribuições do empregador para o FGTS e as 
contribuições para a Previdência Social. 
 
Os impostos centralizam-se no governo central devido a essa instância de 
governo ser responsável pelo crescimento econômico. O Fundo de 
Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios 
(FPM) tiveram o papel de compensar a perda de capacidade tributária das 
esferas subnacionais, principalmente das regiões norte e nordeste do país. 
 
O IR, além de não ser usado na sua plenitude e potencial de receita, 
apresentava distorções, como: a) inexistência da tributação antecipada dos 
rendimentos dos profissionais liberais e locadores de imóveis, o que 
configurava um tratamento desigual relativamente aos assalariados; e b) a 
defasagem entre o período – base de imposto e o momento de seu 
pagamento, ou de sua restituição, em que há inflação elevada. 
 
A criação do PIS9/PASEP10 em 1975 significou uma saída da deterioração da 
receita devido aos incentivos fiscais e uma ampliação de recursos para 
financiamento extraorçamentários. Sendo assim, o PIS/PASEP passou a ser 
fonte de recursos para investimentos de longo prazo canalizados via BNDES, 
cujo problema foi estender a sua arrecadação ao faturamento das instituições 
produtivas (fator gerador), representando um retrocesso do sistema devido 
a caracterizar uma tributação em cascata e não via imposto sobre o valor 
adicionado (IVA). 
 
4.2 Regime de incidência cumulativa 
 
4.2.1 Base de cálculo 
 
A base de cálculo da contribuição para o PIS/PASEP e COFINS, no regime de 
incidência cumulativa, é o faturamento mensal, que corresponde à receita 
bruta, assim entendida a totalidade das receitas auferidas pela pessoa 
jurídica, sendo irrelevantes o tipo de atividade por ela exercida e a 
classificação contábil adotada para as receitas (Lei nº 9.718, de 1998, art. 
3º). 
 
Para fins de determinação da base de cálculo, podem ser excluídos do 
faturamento, quando o tenham integrado, os valores (Lei nº 9.718, de 1998, 
art. 3º, 2º, com alterações da MP 2.158–35/2001; IN SRF nº 247, de 2002, 
art. 23): 
 
a) das receitas isentas ou não alcançadas pela incidência da contribuição ou 
sujeitas à alíquota 0 (zero); 
 
b) das vendas canceladas; 
 
c) dos descontos incondicionais concedidos; 
 
d) do IPI; 
 
e) do ICMS, quando destacado em nota fiscal e cobrado pelo vendedor dos 
bens ou prestador dos serviços na condição de substituto tributário; 
 
f) das reversões de provisões; 
 
 
9 PIS: Programa de Integração Social. 
10 PASEP: fundo único do programa de formação do patrimônio do servidor público. 
g) das recuperações de créditos baixados como perdas, que não representem 
ingresso de novas receitas; 
 
h) dos resultados positivos da avaliação de investimentos pelo valor do 
patrimônio líquido; 
 
i) dos lucros e dividendos derivados de investimentos avaliados pelo custo de 
aquisição, que tenham sido computados como receita; 
 
j) das receitas não-operacionais, decorrentes da venda de bens do ativo 
permanente. 
 
As alíquotas da contribuição para o PIS / PASEP e da COFINS, no regime de 
incidência cumulativa, são, respectivamente, de sessenta e cinco centésimos 
por cento (0,65%) e de três por cento (3%). 
 
A apuração e o pagamento da contribuição para o PIS/ PASEP e da COFINS 
serão efetuados mensalmente de forma centralizada, pelo estabelecimento 
matriz da pessoa jurídica. O pagamento deverá ser efetuado até o último dia 
útil da primeira quinzena do mês subsequente ao de ocorrência do fato 
gerador. O pagamento da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, com 
a incidência cumulativa, será efetuado sob os códigos da receita 8109 e 2172. 
 
4.3 Carga tributária brasileira 
 
A carga tributária representa a soma de todos os impostos cobrados pelas 
diferentes esferas públicas municipal, estadual e federal, sobre a renda 
nacional ou sobre o Produto Interno Bruto (PIB). 
 
Nos anos 1950, a carga tributária era de aproximadamente 18,7%; nos anos 
1960, era 25%, e, nos anos 1980, era 26,5%. Já no período de 1990 em 
diante, a carga tributária passou a subir para 29%, até alcançar, no ano de 
2006, o valor de 34,12% do PIB nacional. 
 
Carga tributária total 
 
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas 
Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual). Periodicidade: anual. 
Unidade: (% PIB). Comentário: Fonte: para 1990-1999: sistema de contas 
nacionais referência 1985. Para definição da variável: Contas nacionais – 
conceitos. Atualizado em: 07 de novembro de 2008. 
 
Podemos ver em Giambiagi (2001) um grande esforço para medir a 
participação do governo federal na carga tributária, como também uma 
comparação entre os anos 1991-1999 para ver a variação de alíquota, além 
da criação dos novos impostos, ou seja, um esforço para avaliar a composição 
da receita tributária. Podemos observar, na tabela abaixo, quehá uma forte 
concentração da arrecadação no imposto retido na fonte, e no gráfico, a 
elevação da carga tributária entre o período de 1990-2005, de 12,76% para 
16,2%. 
 
Carga tributária federal 
 
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas 
Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual). Periodicidade: anual. 
Unidade: (% PIB). Comentário: Fonte: para 1990-1999: sistema de contas 
nacionais referência 1985. para definição da variável: Contas nacionais – 
conceitos. Atualizado em: 27 de novembro de 2007. 
 
Ao olhar os gráficos, percebemos o crescimento da tributação brasileira via 
aumento da carga tributária. Para uma análise mais rigorosa, para sabermos 
como isso ocorre, é necessário olhar a composição da receita tributária dentro 
de um período. Aqui vamos ver isso de 1999 a 2006, quando alguns impostos 
crescem mais de 50% como porcentagem de arrecadação do PIB brasileiro, 
como o Imposto de Renda (IR), além da COFINS e a Contribuição Social sobre 
o Lucro Líquido (CSLL). 
 
Composição da receita tributária (% PIB) 
 
 
 
4.4 A distribuição da receita tributária por níveis de governo 
 
A questão da receita do governo é objeto de várias discussões, tanto na 
questão da carga tributária como em pontos da Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LRF) que veremos mais adiante. 
 
A receita do governo está dividida em Receita Tributária Bruta (RTB) e Receita 
Tributária Disponível (RTD); para a União e as Unidades Federativas, a RTB 
é maior que a RTD, e para os municípios, a RTB é menor que a RTD devido a 
receber repasses orçamentários das duas outras esferas. 
 
Olhando para os municípios, na questão da composição da receita, o IPTU 
representa, sem as transferências federais e estaduais, 25% da receita 
arrecadada pelas prefeituras. O IPTU é considerado um imposto progressivo, 
pois paga mais IPTU quem tem uma maior riqueza em imóveis mais 
valorizados que estão em função de: 
 
a) localização → áreas mais nobres; 
 
b) posição → imóveis de frente e de andares mais elevados; 
 
c) idade → valor de imposto tende a decrescer em função da maior 
antiguidade do imóvel. 
 
Valor do imposto está em função do valor de mercado do imóvel. 
 
4.5 Repasses orçamentários 
 
Na questão da arrecadação, como visto, há os impostos que são federais (IR, 
IPI, Importação e IOF), os impostos estaduais (ICMS, IPVA, Energia Elétrica, 
entre outros) e impostos municipais (ISS e IPTU). Do total arrecadado, os 
estados e municípios recebem repasses dos impostos arrecadados pela esfera 
federal, como também a esfera estadual faz repasses para os municípios. 
Esses repasses são conhecidos como Fundo de Participação Estadual (FPE) e 
Fundo de Participação Municipal (FPM). 
 
Esses fundos carregam consigo um debate na centralização de recursos do 
governo federal e o exercício no poder econômico ao fazer os repasses via 
FPE e FPM. 
 
No que diz respeito à extrema centralização do sistema, vale ressaltar a perda 
de autonomia dos estados e municípios, não apenas no que diz respeito à 
queda do volume de recursos transferidos pela União, mas também à 
imposição de vinculações desses recursos e à interferência na geração e 
normatização dos recursos próprios destes governos. O pequeno raio de 
manobra quanto a ganhos de eficiência na arrecadação de tributos próprios, 
assim como a pouca flexibilidade na formulação das despesas trouxe grande 
dependência dessas unidades em relação às transferências federais 
(Giambiagi, 2001, p. 252–3). 
 
Na década de 1960, o governo federal, através da ditadura militar e com 
maior poder centralizador, conseguia reduzir os repasses. Porém, no final dos 
anos 1970, os repasses para os FPE e FPM foram de 6% para 9%. Já em 
1983, elevou para 13,5%, e para 16% de 1985 em diante devido à questão 
de legitimação da ditadura através do poder econômico. 
 
A questão dos repasses traz uma ótica de perda do poder de arrecadar da 
União, cuja preferência de estados e municípios por recursos transferidos 
resultou na omissão do governo federal no processo de concepção do novo 
sistema tributário, em que 21,5% do IPI e 22,5% do IR tinham que ser 
repassados. 
 
Foi introduzida uma partilha adicional de IPI, cabendo aos estados 10% da 
arrecadação do imposto, repartido em proporção às respectivas exportações 
de produtos manufaturados. Desse total, 25% são entregues pelos estados a 
seus municípios. 
 
A perda de recursos disponíveis da União, decorrente da expansão das 
transferências, bem como da eliminação de cinco impostos, cujas bases 
foram incorporadas à do ICM dando origem ao ICMS, requereria ajustes, o 
mais óbvio dos quais – e compatível com o objetivo de fortalecer a Federação 
– era a descentralização de encargos. A Constituição de 1988, entretanto, 
não previu os meios legais e financeiros, para que se desenvolvesse um 
processo ordenado de descentralização de encargos. Além disso, a 
seguridade social e a educação, áreas de atuação governamental 
 
onde há maior volume de atividades descentralizáveis, foram contempladas 
com garantia de disponibilidade de recursos no nível federal (Giambiagi, 
2001, p. 254). 
 
Observação: o problema foi a falta de articulação entre os recursos 
arrecadados e as despesas com os encargos, resultando na deterioração da 
tributação, bem como dos serviços públicos. 
 
4.5.1 Os anos 1980: a Constituição de 1988 e a criação dos impostos 
não-transferíveis 
 
A Constituição de 1988 é um marco dentro da democracia brasileira. No lado 
fiscal, ela ampliou o grau de autonomia dos estados e municípios — leia-se a 
descentralização dos recursos da União. Porém, as transferências tributárias 
não foram acompanhadas por descentralização dos encargos, resultando na 
queda da receita tributária disponível da União. 
 
Com a elevação de parte do IPI e IR para o FPE e FPM, a União elevou alguns 
impostos e criou novos tributos, mesmo cumulativos, para recompor sua 
receita. Entre eles: a) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); b) 
FINSOCIAL / COFINS; e c) criação IPMF / CPMF. 
 
4.6 Sistema tributário: problemas e desafios 
 
Um dos debates recentes tem sido a questão do nível de bem-estar 
econômico e social de um país. No lado fiscal, a questão que se segue é o 
tamanho da carga tributária de um país e o retorno em bem-estar que essa 
carga tributária traz em contrapartida. 
 
O problema no Brasil não é a questão de sua carga tributária ser elevada 
(34,1% em 2006), mas sim o não-retorno dessa cobrança nas formas de 
bons sistemas de saúde, educação, segurança, entre outros, pois, na Suécia, 
conforme Giambiagi (2001, p. 261), a carga tributária chega a 51,4% do PIB, 
entretanto, esse país consegue levar para a população os benefícios 
econômicos e sociais que justificam esse percentual cobrado. 
 
Um outro debate em questão, além do percentual da taxa cobrada em relação 
ao PIB, é a base de cobrança dos impostos. Por exemplo, no Brasil, a maior 
parte da arrecadação via impostos vem da cobrança do ICMS, ou seja, a 
produção e circulação de mercadorias são as atividades mais oneradas. Um 
outro ponto é a característica do imposto, no caso do ICMS: ele é regressivo, 
quem ganha menos paga mais, fato que, no campo social, eleva a 
desigualdade e, no campo econômico, prejudica a competitividade. Ao olhar 
os casos internacionais, percebe-se que há sistemas tributários, cuja maior 
base de arrecadação é a renda, como nos EUA e no Japão. Sendo assim, 
temos que olhar três pontos no sistema tributário para verificar a sua 
eficiência: 
 
a) taxação sobre a produção, a circulação e a renda; 
 
b) baixa equidade com a cobrança de impostos regressivos; 
 
c) competitividade. 
 
Observação: ao fazer a abertura econômica da economia brasileira e formar 
o bloco do MERCOSUL, há a percepção generalizada do impacto dos tributos 
sobre a competitividade econômica. Deve-se haver a harmonização tributária 
para evitar a bitributação.4.6.1 Reforma tributária: alguns debates e pautas em andamento 
 
O sistema tributário é um elemento crucial para dentro dos plano produtivo 
e social, podendo ser benéfico ou causar distorções no sistema econômico. 
Dentro do contexto de globalização e formação de blocos econômicos 
regionais, esse é um tema relevante, pois trata da competitividade dos 
países, fato que exige uma reformulação gradual do sistema devido às 
mudanças nos preços relativos e do sistema produtivo. 
 
Entre as propostas, temos o Imposto Único, em que um único imposto faria 
o trabalho da arrecadação. Porém, há contradições: a) facilita a sonegação, 
pois não apresenta características como o IR e IPI são na fonte, o que não 
avança muito; b) princípio de progressividade: sendo único, não permite 
alíquotas diferenciadas; e c) competitividade: o imposto único é cumulativo 
ou “em cascata” devido à soma de todos os impostos na cadeia produtiva. 
 
Observação: o Brasil é o único país do mundo em que o maior tributo 
arrecadado na economia (o ICMS) é regido por leis subnacionais. 
 
Uma outra pauta de discussão é a busca pela harmonização e evitar a guerra 
fiscal entre os estados que vem transformando o ICMS em instrumento de 
localização industrial, além de reduzir a responsabilidade fiscal com a queda 
da receita e elevação de gastos. 
 
No caso da tributação interestadual, a ideia é a adoção do princípio de 
destino, cuja tributação passa a ser no local consumido e não na sua origem. 
Isso pode resultar na desoneração das exportações. Solução: número mais 
reduzido de impostos, não único, que incida de forma nacional e uniforme 
sobre: a) o consumo; b) a renda; c) a propriedade. 
 
O debate sobre a reforma tributária deve-se pautar pela garantia de uma 
arrecadação compatível com as NFSP e a competitividade dos produtos 
nacionais, através: a) da alteração do ICMS (Legislação Nacional Única e 
Arrecadação Estadual11); b) a eliminação dos impostos acumulativos; e c) a 
formação de um super com a soma do IVA mais o Imposto sobre Vendas 
e Varejo (IVV), cujo comércio eletrônico prescinde a etapa varejista. 
 
Tem que ser uma reforma gradual que contemple: 
 
1) harmonização tributária; 
 
2) preservação da autonomia federal; 
 
 
11 São 27 legislações diferentes. 
3) responsabilidade fiscal; 
 
4) substituir aos poucos as contribuições sociais. 
 
5. O SISTEMA FEDERATIVO E DESCENTRALIZAÇÃO 
 
O sistema federativo brasileiro tem a estrutura de três esferas; é composta 
por uma esfera federal, 27 estaduais e 5.564 municipais. O Brasil é um país 
continental, divido em cinco regiões (norte, nordeste, centro-oeste, sudeste 
e sul), e cada uma delas exerce seu poder junto à esfera federal por recursos 
orçamentários. 
 
É dentro desse contexto que temos a questão da centralização versus a 
descentralização, isto é, o poder de decisão da esfera federal e das esferas 
subnacionais (estados e municípios). Porém, o que é melhor? Centralizar ou 
descentralizar? 
 
Para responder essas questões, temos que fundamentar através da teoria 
econômica para podermos embasar de forma coerente e eficiente a melhor 
forma de implantar e implementar as políticas públicas. 
 
Descentralizar é determinar qual esfera de governo pode administrar de 
forma mais eficiente os impostos, os gastos, as transferências, a regulação e 
outras funções públicas. 
 
Dentro dos fundamentos teóricos e as razões da descentralização, temos: 
 
a) Fatores econômicos, que cuidam da alocação de recursos mais eficientes, 
que é o principal objetivo da descentralização. 
 
Então temos dentro da descentralização a função alocativa, cujos bens e 
serviços públicos espalhados pelo país devem ser fornecidos pelo governo 
central, e aqueles limitados geograficamente devem ser de responsabilidade 
dos estados e municípios, em que 
 
(...) a oferta dos serviços públicos como administração, controle do trânsito 
e manutenção de parques e jardins, que beneficiam principalmente à 
população local, deveria ser financiada pela cobrança de impostos locais, de 
forma a garantir que o eleitorado se envolva no processo de descentralização. 
Havendo uma superposição entre as esferas governamentais no fornecimento 
de alguns serviços públicos, como os associados à saúde e à educação, seu 
financiamento deveria ocorrer em parte a partir das transferências do 
governo central (Giambiagi, 2001, p. 307). 
 
b) Fatores culturais, políticos e institucionais, em que temos a 
descentralização como um instrumento de maior integração social, em que 
se busca o envolvimento dos cidadãos nos rumos do desenvolvimento local e 
da comunidade. Por exemplo, o Orçamento Participativo em algumas cidades 
brasileiras que tem o objetivo de determinar o orçamento em função das 
necessidades locais e, ao mesmo tempo, dar transparência nas ações 
governamentais. 
 
Observação: a experiência internacional demonstra que a descentralização 
surgiu para contrapor sistemas centralizadores de poder e recursos fiscais no 
nível de governo federal, buscando dar maior autonomia aos estados e 
municípios, elevando a participação política e econômica dessas duas esferas, 
além de fortalecer a governabilidade e as instituições políticas. 
 
c) Fatores geográficos, que contextualizam o Brasil como um país continental, 
o que leva a descentralização a gerar ganhos de eficiência ao atender às 
demandas de certo tipo de bens e serviços públicos por parte da população 
local. Mesmo em cidades, o caso da implantação e implementação de 
subprefeituras têm esse objetivo e fundamento. 
 
Observação: as cidades que ofertarem melhores sistemas de educação, 
saúde, saneamento básico, entre outras políticas públicas voltadas para a 
manutenção do bem-estar econômico e social serão os locais com maiores 
possibilidades de receber investimentos internos e externos dentro do 
contexto globalização. 
 
5.1 Modelos de descentralização 
 
A descentralização possui dois modelos, sendo eles: 
 
a) o modelo do principal agente, o contrato entre governo central, estados e 
municípios, em que primeiro faz transferências e as esferas subnacionais 
ofertam bens e serviços públicos; 
 
b) o modelo da eleição pública, cuja participação cidadã pelo voto controla o 
desempenho político na geração de bens e serviços. 
 
Há críticas aos modelos de descentralização, devido à mesma possibilitar à 
autonomia subnacional que, diante de problemas nacionais, possa não 
perseguir os mesmos objetivos da esfera federal. 
 
Exemplo: o Instituto do Coração (INCOR) não pode ser financiado com 
recursos descentralizados, pois a oferta seria insuficiente para toda a 
população. 
 
Diante das controvérsias, há, em alguns casos, a centralização, que permite 
as economias de escala e melhor coordenação do setor público para atingir 
seus objetivos nacionais. Ao fazer uma simulação com os conceitos 
apresentados, temos: 
 
a) na função alocativa ao melhorar na provisão e alocação de recursos, que, 
por sua vez, melhora o bem-estar local, poderá acarretar em migrações para 
a cidade em questão, elevando os seus custos em infraestrutura para a 
prefeitura local; 
 
b) na função distributiva podemos ter o mesmo movimento apontado no item 
“a”, em que a implementação de programas de transferência de renda 
também pode resultar em migrações e elevação dos custos sociais para a 
prefeitura local. 
 
Quando uma região é mais generosa que outra, há forte migração de famílias 
com baixa renda, tornando os programas redistributivos custosos e 
insustentáveis para os municípios. 
 
Observação: no Brasil, as regiões têm diferentes capacidades de 
arrecadação prévia de recursos. Sendo assim, a descentralização favorece 
municípios com forte base econômica e, ao mesmo tempo, favorece 
municípios com uma base fraca para receber mais transferências para ofertar 
mais bens e serviços públicos, igualando às outras regiões; 
 
c) na função estabilizadora temos a autonomiasubnacional não alinhada aos 
objetivos nacionais que podem prejudicar os objetivos de estabilização 
econômica do governo federal. 
 
Observação: a descentralização pode não ser eficiente quando recai sobre 
locais sem a capacidade técnica mínima para operar os recursos e implantar 
a metodologia exigida pelo projeto em questão. 
 
Entretanto, há fatores positivos pelo fato de a descentralização levar a 
concorrência entre as esferas de governo de forma vertical e horizontal, 
podendo tornar a alocação de recursos mais eficiente e equitativa via 
apresentação de projetos por incentivos, transferências, além de 
investimentos públicos e privados, resultando em uma maior eficiência do 
sistema econômico. 
 
5.2 A descentralização: alguns casos na América Latina 
 
A descentralização segue uma trajetória histórica por sistemas que foram 
criados a partir da interferência das classes dominantes nacionais, como 
forma de independência econômica e política das metrópoles – espanhola ou 
portuguesa –, diferentemente do caso típico norte-americano, em que houve 
um movimento de união de unidades autônomas já existentes. 
 
Os movimentos de descentralização devem ser estudados como a maior 
participação das esferas subnacionais na geração e alocação de recursos e na 
execução de políticas públicas/despesas públicas que variam de país para 
país devido às estruturas institucional, política e econômica de cada um. 
 
Em linhas gerais, na América Latina, o processo de descentralização, desde 
1980, esteve estreitamente associado ao objetivo mais amplo de reforma do 
Estado e ao processo de redemocratização. 
 
A maioria dos países latino-americanos utilizou a combinação dos modelos de 
descentralização, como o do principal agente (esferas com baixa capacidade 
econômica) e da eleição pública local (esferas com elevada capacidade 
econômica). Entre os casos mais importantes de descentralização na América 
Latina, além do Brasil, temos a Argentina e a Colômbia. Na maioria dos casos, 
a relevância dos processos de descentralização está diretamente associada: 
a) à extensão territorial do país; e b) à diversidade regional, em termos 
econômicos. 
 
Na Argentina, como no Brasil, também temos três níveis ou esferas de 
governo, sendo eles o governo central, as províncias e os municípios, que são 
organizados pelas províncias às quais pertencem (Constituição Federal não 
condiciona essas esferas). 
 
A educação primária e a secundária são responsabilidades das províncias, 
enquanto a educação superior é do governo central. A saúde é 
responsabilidade das três esferas que prestam serviços através de hospitais 
públicos. A previdência social é do governo central, mas as províncias 
contam com caixas previdenciários para os funcionários provinciais e 
municipais. 
 
Observação: o regime municipal varia de acordo com as diferentes 
províncias que, em sua maioria, reconhecem a autonomia de seus municípios, 
que têm liberdade para estabelecer e administrar seus próprios impostos. 
Tanto o governo central quanto as províncias são responsáveis pela regulação 
em setores de infraestrutura – como transportes, portos e fornecimento de 
água potável. Já os serviços de iluminação pública, limpeza, conservação de 
ruas, praças e parques são prestados e regulamentados pelos municípios. 
 
Ao olhar os gastos das três esferas públicas da Argentina (governo central, 
províncias e municípios), percebe-se que houve uma queda dos gastos 
públicos no governo central e um aumento nas esferas subnacionais entre 
1983 e 1992. 
 
 
 
 
 
Cabe ao governo central legislar, arrecadar e fiscalizar os impostos mais 
modernos e com maior capacidade de arrecadação sobre o valor agregado e 
sobre a renda. As províncias são responsáveis pelos impostos sobre vendas, 
selos e sobre posse de imóveis e automóveis. Ainda que os impostos sobre 
propriedade de imóveis e automóveis tenham bases territoriais definidas, o 
mesmo não ocorre no caso dos outros tributos. A capacidade tributária dos 
municípios, por sua vez, depende da delegação das províncias, que, em 
alguns casos, reconhecendo a autonomia dos municípios, transfere para estes 
a arrecadação do imposto predial e de propriedade de automóveis. 
 
Apenas 20% do total da arrecadação tributária total é de arrecadação 
exclusiva das províncias. Isto aponta para uma significativa concentração da 
arrecadação dos principais impostos no governo federal. A repartição das 
receitas arrecadadas pelo governo central com as províncias ocorre através 
de transferências – reguladas pelo regime federal de co-participação de 
impostos, tradicionalmente sujeito à instabilidade de regras. As províncias, 
por sua vez, executam transferências para os municípios, com mecanismos 
de co-participação similares aos do governo central. Vale ressaltar que, 
grande parte das transferências intergovernamentais não tem uma 
vinculação direta com qualquer tipo de gasto, o que ocorria em 1983 
(Giambiagi, 2001, p. 315). 
 
Devido à flexibilidade de criação e alteração de trans ferências, as províncias 
são cooptadas para a adoção de ações de interesse nacional. Mesmo com um 
sistema que viabiliza economias de escala e baixa guerra fiscal, a limitação 
se constitui na grande dependência das províncias por transferências. Em 
1992, 54% dos gastos das províncias foram financiados por transferências do 
governo federal, em que o endividamento externo depende de autorização 
do governo central, e o endividamento interno depende de constituições 
provinciais. Na verdade, ocorreu uma descentralização dos gastos, mas não 
das receitas tributárias, o que gera uma maior dependência das províncias e 
municípios. 
 
Na Colômbia também temos três esferas, sendo o governo central, 
departamental (estadual) e o municipal. A descentralização iniciou em 1986, 
com as eleições diretas para prefeito e com a Constituinte de 1991, que 
implementou a eleição direta para governador. 
 
Os municípios são responsáveis pela educação primária e secundária, 
recebendo assistência técnica e financeira dos departamentos e se utilizando 
de recursos próprios para o financiamento dos seus gastos correntes e de 
capital. O governo central é responsável pela folha de pagamento da 
educação. Os departamentos são responsáveis pelos gastos com saúde, de 
forma direta ou através de entidades privadas, e transferem parte dos 
recursos tributários para os municípios; entretanto, os departamentos 
delegam alguns serviços de saúde, principalmente preventivos, aos 
municípios. Além disso, cabem a esta esfera de governo os gastos com 
saneamento básico e ambiental. 
 
 
 
 Observação: a maior participação dos municípios foi devido ao aumento 
das transferências das outras esferas. As transferências para os 
departamentos são condicionadas. 
 
 
 
 
Olhando os gráficos, percebemos que o governo central centraliza os 
recursos. Percebe-se que houve um aumento no financiamento dos gastos 
municipais com recursos próprios e quase 50% desses recursos são gerados 
pela tributação sobre a indústria e o comércio. No caso dos departamentos, 
a principal fonte são os tributos específicos sobre o consumo. Os municípios 
têm financiamento com recursos próprios mais autonomia de decisão e 
despesas sem vinculação, e na receita podem somente estabelecer alíquotas. 
 
Como já estudamos, o Brasil é composto por uma federação com 26 estados, 
um Distrito Federal e 5.564 municípios, sendo essa uma reação ao 
centralismo do império. O governo militar, com a Constituição de 1967, 
buscou a centralização, porém, a crise econômica e política no início dos anos 
1980 deu às esferas subnacionais condições para descentralizar. 
 
A motivação política é clara a partir da Constituição de 1988, não sendo um 
movimento de governo central, mas sim de estados e municípios. O principal 
desafio é conciliar o máximo de descentralização com uma adequada 
capacidade de redução das desigualdades regionais.