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Finanças públicas 
orçamentárias
KOFFI DJIMA AMOUZOU
1ª Edição
Brasília/DF - 2018
Autores
Koffi Djima Amouzou 
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e 
Editoração
Sumário
Organização do Livro Didático....................................................................................................................................... 4
Introdução ............................................................................................................................................................................. 6
Capítulo 1
FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO ................................................................................... 9
Capítulo 2
ATIVIDADES FINANCEIRAS DO ESTADO .............................................................................................................23
Capítulo 3
EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO .............................................................32
Capítulo 4
CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS .........................................................................................48
Capítulo 5
CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS ........................................................................................70
Capítulo 6
TÓPICOS ESPECIAIS EM FINANÇAS PÚBLICAS ................................................................................................94
Referências .......................................................................................................................................................................109
4
Organização do Livro Didático
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em capítulos, de forma didática, objetiva e 
coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões para reflexão, entre outros 
recursos editoriais que visam tornar sua leitura mais agradável. Ao final, serão indicadas, também, 
fontes de consulta para aprofundar seus estudos com leituras e pesquisas complementares.
A seguir, apresentamos uma breve descrição dos ícones utilizados na organização do Livro Didático.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
Cuidado
Importante para diferenciar ideias e/ou conceitos, assim como ressaltar para o 
aluno noções que usualmente são objeto de dúvida ou entendimento equivocado.
Importante
Indicado para ressaltar trechos importantes do texto.
Observe a Lei
Conjunto de normas que dispõem sobre determinada matéria, ou seja, ela é origem, 
a fonte primária sobre um determinado assunto.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa 
e reflita sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. 
É importante que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus 
sentimentos. As reflexões são o ponto de partida para a construção de suas 
conclusões.
5
ORGANIzAÇÃO DO LIVRO DIDÁTICO
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Posicionamento do autor
Importante para diferenciar ideias e/ou conceitos, assim como ressaltar para o 
aluno noções que usualmente são objeto de dúvida ou entendimento equivocado.
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Introdução
As Finanças Públicas são uma evolução da sociedade, decorrente de suas necessidades crescentes 
e das dificuldades do Estado de angariar recursos para suprir essa sociedade. Os doutrinadores 
da área pública estabelecem o início das finanças públicas com o surgimento do orçamento 
público. O orçamento público surge como um instrumento para conter a instituição de tributos 
injustificáveis por parte do monarca, onerando a população sem o devido consentimento. 
O orçamento público representa, historicamente, uma tentativa de restringir, de 
disciplinar o grau de arbítrio do soberano, de estabelecer algum tipo de controle 
legislativo sobre ação dos governantes, em face de suas prerrogativas de cobrarem 
tributos da população (PISCITELLI, 2002, p. 41). 
O marco desse acontecimento ocorre com o art. 12 da Magna Carta, outorgada pelo Rei João 
Sem Terra, em 1217, na Inglaterra, o qual estabelecia que:
Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho 
comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito 
cavaleiro, casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão 
razoáveis em seu montante (GIACOMONI, 1996, p. 41).
O estudo das Finanças Públicas engloba, entre outras coisas, o entendimento do Estado, dos 
recursos disponíveis para a realização dos seus gastos, o planejamento das estimativas das receitas 
e o planejamento dos gastos – consolidados no instrumento chamado orçamento público.
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Objetivos
 » Entender os conceitos de Finanças Públicas por meio do conceito de Estado, sua formação, 
seu papel, funções econômicas e atividades financeiras.
 » Entender o processo de financiamento do gasto público por meio dos tributos. 
 » Entender os princípios da tributação, tributos diretos e indiretos. Tributos progressivos, 
regressivos e proporcionais.
 » Entender a classificação das receitas públicas.
 » Entender a classificação das despesas públicas.
 » Entender o uso dos instrumentos de financiamento das dívidas públicas, bem como 
sua classificação.
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Introdução
Ao contrário das Finanças na área privada, que está mais perto de nós, pois acabamos conhecendo 
no nosso dia a dia termos utilizados por esta, como, por exemplo: Balanço Patrimonial, 
Patrimônio, Lucro, Prejuízo, que, por “osmose”, acabamos tendo uma ideia do que seja. As 
Finanças Públicas utilizam termos mais específicos e mais restritos ao âmbito da Administração 
Pública, o que acaba aumentando a distância do senso comum. 
Para iniciar nossos estudos, vamos, primeiramente, determinar o que são, afinal de contas, 
“Finanças”? Segundo a Wikipédia (2012): 
Finanças são a arte e a ciência da gestão de ativos financeiros. O campo de estudo 
de instituições financeiras, dos mercados financeiros e do funcionamento dos 
sistemas financeiros, tanto dentro de uma nação quanto no mercado internacional, 
também é conhecido como finanças.
Na sua acepção moderna, o conceito de Finanças nasceu nos anos 1950. Desde então, essa área 
tem ultrapassado muitas outras das mais tradicionais da Economia, em número de estudantes, 
professores e, principalmente, na quantidade e qualidade da produção científica. Constata-se que 
a maioria dos professores de Finanças leciona em cursos de Administração, em que a abordagem 
característica é normativa, isto é, um tomador de decisão, seja um investidor individual ou gerente 
empresarial, busca maximizar uma função-objetivo, seja em utilidade ou em retorno esperado, 
ou agregar valor para o acionista, para dado preço de título obtido no mercado.
No nível micro, as Finanças são o estudo do planejamento financeiro, da gestão de ativos e da 
captação de fundos por empresas e instituições financeiras.
Objetivos
 » Entender como se originou o termo Finanças Públicas e as principais funções econômicas 
e financeiras do Estado.
 » Entender os conceitos de classificação dos bens e o papel do Estado.
1
CAPÍTULO
FUNÇÕES ECONÔMICAS E 
FINANCEIRAS DO ESTADO
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CAPÍTULO 1 • FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO
 » Entender as relações entre as Finanças Públicas e as funções do Estado por meio do 
conceito de Estado, sua formação, seu papel, funções econômicase atividades financeiras.
 » Entender a relação dos gastos públicos e seu financiamento por meio dos tributos. 
 » Entender os princípios da tributação, tributos diretos e indiretos. Tributos progressivos, 
regressivos e proporcionais.
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FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 1
Princípios e Fundamentos de Finanças Públicas 
O termo finanças pode, assim, incorporar os seguintes itens:
 » O estudo do dinheiro e outros ativos;
 » O gerenciamento e controle desses ativos (recursos);
 » Analisar e gerenciar risco de projetos;
 » Como verbo, financiar significa fornecer fundos para negócios e projetos.
Figura 1. Princípios e fundamentos de Finanças Públicas.
PRINCÍPIOS E 
FUNDAMENTOS DE 
FINANÇAS
PÚBLICAS 
Estudo de 
dinheiro e 
outros ativos
Gerenciamento 
e controle de 
ativos
Análie e 
gerenciamento 
de risco
Fornecer 
fundos para 
negócios e 
projetos
Gestão dos 
ativos e 
passivos 
Fonte: Elaborada pelo autor.
As Finanças, nesse sentido, são o gerenciamento dos seus ativos (bens e direitos), bem como o 
gerenciamento da captação de recursos para financiar esses ativos. Essa captação pode se dar 
por meio dos próprios recursos, bem como de recursos de terceiros (obrigações com terceiros – 
Passivo Exigível). Em síntese, é a gestão dos ativos e passivos, não se esquecendo da gestão dos 
dispêndios.
As Finanças Públicas não são diferentes das Finanças na área privada, decorre, também, da 
gestão dos ativos e passivos, só que, nesse caso, do setor público. Ocorre, porém, que os recursos 
no setor público são do governo, isto é, são recursos que, de uma forma ou de outra, são tirados 
da população para serem redistribuídos e/ou realocados em prol da própria população. (Então, 
são nossos recursos? Sim, são nossos recursos). Por isso, a importância de destacar a não 
existência no conceito de lucro ou prejuízo na prestação de serviços tipicamente públicos, 
12
CAPÍTULO 1 • FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO
justamente porque a intenção é de que os recursos que entram devem ser os mesmos que 
serão redistribuídos ou realocados. 
Quando se deu, então, o início das Finanças Públicas?
As Finanças Públicas são uma evolução da sociedade, 
decorrente de suas necessidades crescentes e das dificuldades 
do Estado de angariar recursos para suprir essa sociedade. 
Os doutrinadores da área pública estabelecem o início das 
Finanças Públicas com o surgimento do orçamento público. O 
orçamento público surge como um instrumento para conter a 
instituição de tributos injustificáveis por parte do monarca, onerando a população sem o devido 
consentimento. 
O orçamento público representa, historicamente, uma tentativa de restringir, de 
disciplinar o grau de arbítrio do soberano, de estabelecer algum tipo de controle 
legislativo sobre ação dos governantes, em face de suas prerrogativas de cobrarem 
tributos da população (PISCITELLI, 2002, p. 41). 
O marco desse acontecimento ocorre com o art. 12 da Magna Carta, outorgada pelo Rei João 
Sem Terra em 1217, na Inglaterra, o qual estabelecia que: 
Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum, exceto 
com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro, casar sua filha mais velha 
uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante (GIACOMONI, 1996, p. 41).
Na época, a ideia de Estado estava ligada intimamente com a monarquia absolutista, então, o que o 
rei mandava era lei, e o que ele gastava era da conta dele. (Diz-se, nesse caso, da irresponsabilidade 
da Administração Pública, pois como o rei era colocado no poder por Deus, ele não era responsável 
por seus atos, podendo fazer o que quisesse). Ocorre, porém, que os gastos eram financiados 
por tributos cada vez mais altos. Os senhores feudais não aguentaram essa irracionalidade e 
propuseram a criação de uma lei que impedisse o aumento irresponsável dos tributos.
O Orçamento surge, então, como inibidor do poder do monarca. E o que é orçamento atualmente? 
Esse tema será abordado na sua concepção, mas para adiantar o que é orçamento, podemos 
dizer, grosso modo, que é o resultado de um planejamento, em que a estrutura finalizada gera 
um demonstrativo das receitas previstas para o exercício financeiro em contraponto com as 
despesas fixadas para serem realizadas por conta desses recursos previstos.
Então, como vemos, o estudo das Finanças Públicas engloba, entre outras coisas, o entendimento 
do Estado, dos recursos disponíveis para a realização dos seus gastos, o planejamento das 
estimativas das receitas e o planejamento dos gastos – consolidados no instrumento chamado 
orçamento público.
Importante
As Finanças Públicas não são 
diferentes das Finanças na área 
privada, decorre, também, da gestão 
dos ativos e passivos, só que neste 
caso, do setor público.
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FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 1
Continuando nossos estudos, vamos ao entendimento sobre a origem do Estado, sua consequente 
evolução e suas funções.
Estado: Formação do Estado
O estudo da formação do Estado se reporta ao homem individual que não consegue mais se 
defender sozinho e busca outros para constituírem uma sociedade na qual conseguirá a defesa 
de seus bens. Jean-Jacques Rousseau (2001, p. 31) relata que o homem primitivo, para vencer 
os obstáculos impostos a sua conservação, sentiu a necessidade de mudar para perpetuar-se. 
Achar uma forma de sociedade que defenda e proteja com toda a força comum 
a pessoa e os bens de cada sócio, e pela qual, unindo-se cada um a todos, não 
obedeça, todavia senão a si mesmo e fique tão livre como antes. 
A sociedade surge da necessidade de o indivíduo depender de outros indivíduos para sua proteção, 
mesmo que isso signifique privar-se de um pouco da sua liberdade. 
O instinto de sobrevivência e de conservação da espécie faz com que o homem 
aja contra si mesmo, como indivíduo, aceitando ser cerceado de parte de sua 
liberdade para conviver em sociedade e formar, por agregação, um conjunto de 
forças capazes de sobrepujar a resistência (SLOMSKI, 2001, p. 253). 
O Estado, então, resultou em um acordo de vontades dessa sociedade para se perpetuar.
Thomas Hobbes via na relação social uma relação de insegurança, em que o homem se apresentava 
com instintos ruins para a preservação da sua liberdade. A vida em sociedade representava uma 
eterna guerra. O Estado surgiria para tornar essa instabilidade da sociedade em uma relação 
de paz. 
Considerava Hobbes que o homem era um ser antissocial por natureza, e seu 
“apetite social” seria o fruto da necessidade da vida comunitária, fiscalizada por 
um aparato social gigantesco destinado a impor a ordem, o Estado... (ACQUAVIVA, 
1994, p. 12). 
O Estado seria um ser soberano capaz de impor paz à sociedade. 
A criação do Estado é, para Hobbes, a única saída racional para evitar que os seres humanos se 
agridam permanentemente na busca de seus fins individuais. O Estado surge com a tarefa básica 
de garantir a segurança e a vida dos indivíduos. Na medida em que todos contratualmente abrem 
mão da liberdade individual e do uso da violência, os indivíduos transferem para uma instância 
chamada Estado ou Soberano, na terminologia de Hobbes, o poder de legislar sobre as regras a 
serem obedecidas por todos e, mais ainda, o poder de fazer uso, se necessário, da coerção física 
para exigir de todos os indivíduos uma observância incondicional das normas por ele instituídas. 
(ARRUDA, 2000, p. 1)
14
CAPÍTULO 1 • FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO
Rousseau, assim como John Locke, via na sociedade um convívio pacífico entre os indivíduos 
e para Locke, o Estado surge como um reforço à garantia dos direitos por meio da lei, do juiz e 
do poder. O homem 
... busca no estado civil mais força para preservar e consolidar ainda mais os 
direitos naturais inalienáveis do ser humano à vida, à liberdade, e aos bens agora 
sob a proteção e amparo da lei, do árbitro e da força comum de um corpo político 
unitário(BUSSINGER, 1997, p. 18).
Atenção
Por meio desses pensamentos, a pesquisa sobre a origem do Estado demonstra que o seu surgimento ocorre quando a 
sociedade precisa proteger os interesses dos sócios, seus direitos, mesmo que seja uma proteção contra a própria sociedade. 
O Estado passa a ser esse ente regulador do convívio em sociedade. “O governo surge, então, como um fato natural da 
evolução das sociedades humanas, como forma de organizar e disciplinar melhor as relações entre as pessoas” (GIAMBIAGI, 
2000, p. 29).
O Papel do Estado
O Estado não surgiu do acaso e, sim, de uma evolução da relação entre os indivíduos. O papel do 
Estado, do mesmo modo que seu surgimento, também resulta de uma evolução. Primeiramente, 
seu papel era de garantir as necessidades ditas naturais de segurança, ordem e justiça.
Figura 2. O papel do Estado do século XVIII e início do século XIX.
PAPEL DO 
ESTADO 
Segurança 
Ordem Justiça 
Fonte: Elaborada pelo autor.
Saiba mais
Esse papel inicial do Estado funcionou até o século XVIII e início do século XIX, em que o contexto histórico nessa data era 
próspero; havia uma estabilidade econômica e grandes progressos científicos. As teorias econômicas clássicas baseavam-se 
na ideologia liberal, na não intervenção do Estado. 
15
FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 1
Dessa forma, foi transferida ao sistema de mercados a responsabilidade (sob a fundamentação de que a competição nele 
existente limitaria o poder individual de obter vantagens dos demais) de produzir o bem-estar da sociedade, por meio dos 
efeitos positivos decorrentes da competição, de conformidade com as preferências de cada indivíduo. Assim, qualquer 
intervenção do Estado na economia era indesejável, ou seja, deveria prevalecer o sistema do laissez-faire, laissez-passer, 
laissez-aller. (PEREIRA, 1999, p. 84).
Adam Smith, em sua obra pioneira traduzida em português como A riqueza das nações comenta 
sobre uma “mão invisível” que leva o produtor a satisfazer os interesses da sociedade. “Na defesa 
de seus próprios interesses, os homens de negócios, individualmente, produziriam para os 
consumidores” (apud, WONNACOTT, 1994, p. 7).
Porém, no final do século XIX e início do século XX, ocorreram mudanças no cenário econômico. 
“As grandes empresas, os monopólios, o protecionismo e os sindicatos iniciaram a destruição 
inapelável do mercado como mecanismo regulador do sistema econômico” (GIACOMONI, 1996, 
p. 32). Associados a esses fatores são acrescentados os efeitos da Primeira Guerra Mundial e a 
grande depressão dos anos 1930. O mercado mostrou-se ineficiente e não serviria mais de órgão 
regulador da economia.
Sintetizando
Nesse novo cenário, John Maynard Keynes se contrapôs à teoria clássica. Keynes visualizou que no sistema laissez-faire o mercado 
não produziria a demanda necessária para o pleno emprego, isto é, por falta de emprego, o mercado não produziria a procura de 
bens necessária para nutrir o ciclo econômico da lei de oferta e procura. Para Keynes, a superação da recessão ocorreria com a 
ampliação dos investimentos, em que entra o papel dos gastos públicos como suplemento ao dispêndio do setor privado. 
... a ampliação das funções do governo, que supõe a tarefa de ajustar a propensão a consumir com o incentivo para investir, 
poderia parecer a um publicista do século XIX ou a um financista americano contemporâneo uma terrível transgressão 
do individualismo, eu a defendo, ao contrário, como o único meio exequível de evitar a destruição total das instituições 
econômicas atuais e como condição de um bem-sucedido exercício da iniciativa individual. (KEYNES, 1982, p. 289)
Cuidado
A intervenção do Estado supriria a economia com novos investimentos, porém era necessário que esses novos investimentos 
não fossem acompanhados de aumento na carga tributária. A ideia de Keynes decorria do fato de que com a ampliação 
de investimentos e sem a diminuição do poder de gasto, o equilíbrio econômico se faria naturalmente, a demanda gerada 
por novos investimentos públicos alimentaria o ciclo econômico. “A intervenção do Estado na economia era encarada 
por Keynes como uma necessidade vital para sustentar o próprio sistema liberal político e econômico”. (CLÁUDIO R. 
CONTADOR apud KEYNES, 1982, p.14).
Posicionamento do autor
Essa nova visão do Estado no papel de regulador da economia mudou a concepção até então passiva do Estado. O Estado 
passou a suprir as necessidades que o mercado não provia, seja por uma demanda vultosa na quantia, seja por um retorno 
de longo prazo. 
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CAPÍTULO 1 • FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO
O Estado, assim, de algum modo, é o receptáculo dos anseios e aspirações da sociedade; foi o fio condutor do 
desenvolvimento – aqui entendido em sentido amplo –, propiciando, ao mesmo tempo, os investimentos que a iniciativa 
privada não estava disposta ou não tinha condições de bancar, por serem vultosos, de lenta maturação, de alto risco e de 
baixa rentabilidade.
Para (PISCITELLI, 2002, p. 19), a intervenção do Estado, como verificamos é um fato irrefutável, 
porém, é acentuado o fato de a intervenção no Brasil não ter sido de maneira planejada, mas, a 
princípio, como o preenchimento de vácuos deixados pela iniciativa privada. 
A atual preponderância do Estado na economia brasileira não é o resultado de um esquema 
cuidadosamente concebido. Decorre, em grande parte, de numerosas circunstâncias que, em 
sua maioria, forçaram o governo a intervir de maneira crescente no sistema econômico do país. 
(KERSTENETZKY; BAER e VILLELA, apud GIAMBIAGI, 2000, p. 85).
É possível notar que se torna inconcebível a ausência do Estado na economia, quer com maior 
poder de elaborar políticas econômicas, quer com menor intervenção.
... torna-se perceptível que o mercado não é um ente que possui uma autonomia 
ilimitada e que se apresenta acima das normas e regras que viabilizam o 
funcionamento da sociedade. Na verdade, o papel de reconduzir a economia 
mundial para a trilha do crescimento sustentado é uma responsabilidade conjunta 
do Estado e do mercado, considerando que será de interação de ambos que 
isso irá concretizar-se, visto que integram uma mesma dinâmica sociopolítica. 
(PEREIRA, 1999, p. 20)
A evolução da sociedade nos levou ao Estado, e o desenvolvimento crescente dessa sociedade 
necessitou de uma maior atuação do Estado na economia.
É importante notar que 
Todos os países do mundo atual têm economias 
‘mistas’, quer dizer, utilizam uma combinação 
dos dois mecanismos. Apenas as proporções da 
combinação variam entre países. O Brasil tem dado 
muita importância ao mercado. Em Cuba e em outros 
países, o governo toma as decisões na maioria dos 
setores (WONNACOTT, 1994, p. 85). 
A dificuldade não está em saber se o Estado deve ou não intervir na economia, 
e, sim, como deve ser planejada a sua intervenção e em que proporção.
Funções Econômicas do Estado 
 » Richard Musgrave reconhece a intervenção do Estado na 
economia. Classifica em três as funções econômicas estatais, 
Saiba mais
Normalmente, ação ora 
direta, ora indutora do 
Estado está associada 
aos diferentes níveis de 
desenvolvimento do 
país e aos respectivos 
momentos históricos. 
Tudo indica que, quanto 
maiores as carências, as 
desigualdades, o atraso 
relativo e as imperfeições 
do mercado, maior deveria 
ser o grau de intervenção 
das instituições públicas 
na economia e na vida 
nacional. (PISCITELLI, 
2002, p. 19).
17
FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 1
e as observa como “funções do orçamento”, instrumento principal da ação do estado 
sobre a economia. De acordo com Musgrave, Richard A., apud Giacomoni, 1996, p. 33, 
as funções econômicas do governo são: 
 » Função alocativa: promover ajustamentos na alocação de recursos;
 » Função distributiva: promover ajustamentos na distribuição de renda; 
 » Função estabilizadora: manter a estabilidade econômica. 
Figura 3. Funções econômicas do Estado
FUNÇÕES 
ECONÔMICAS 
DO ESTADOALOCATIVA 
DISTRI-
BUTIVA 
ESTABI-
LIZADORA 
Fonte: Elaborada pelo autor.
Função alocativa do Estado 
A função alocativa do Estado pode ser resumida no fato de que o Estado produzir os bens que 
o mercado não produz ou sua produção não atingir a todos igualitariamente. Destina-se ao 
fornecimento de bens e serviços públicos puros que não seriam ofertados pelo mercado ou 
seriam em condições ineficientes.
O mercado funciona em nível do preço. Existe uma troca entre vendedor e comprador. 
O comprador, deixando de efetuar o pagamento, não receberá o produto e a operação não será 
efetivada. O Estado exerce sua função alocativa quando produz bens que não são produzidos 
pelo mercado (por esse não poder individualizar sua cobrança ou não se interessar devido ao alto 
custo ou período longo de maturação do investimento). Os bens produzidos pelo Estado oferece 
a todos a possibilidade de receber os benefícios do bem, mesmo no caso do seu não pagamento, 
podemos exemplificar com a justiça, a segurança e construção de estradas. 
O Estado também exerce sua função alocativa no caso de o mercado excluir uma parcela da 
população que não possui recursos para o pagamento dos bens produzidos pelo próprio mercado, 
exemplos são as escolas públicas e hospitais públicos. 
18
CAPÍTULO 1 • FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO
Função distributiva do Estado 
A função distributiva é exercida quando o Estado “tem por base tirar de uns para melhorar a 
situação de outros” (GIACOMONI, 1996, p. 35). Uma forma de intervir na economia exercendo 
a função distributiva ocorre quando o Estado promove a redistribuição de renda por meio de 
tributos mais elevados para os níveis de renda alto, com o intuito de financiar programas para 
a população de baixa renda, ou, mesmo, também, de efetuar transferências para essa mesma 
população. Outra forma seria de tarifar com alíquotas maiores os produtos considerados supérfluos 
e subsidiar os produtos de primeira necessidade.
Função estabilizadora do Estado 
A função estabilizadora relaciona-se com o sistema econômico. O Estado tenta equilibrar as 
flutuações econômicas que decorram do excesso da demanda agregada (aumento da procura, 
da disposição de gasto da população) ou de sua insuficiência. Essa função defendida por Keynes, 
como solução para a saída da recessão nos Estados Unidos no final do século XIX, demonstra 
que o Estado, ao ocorrer em aumento dos gastos públicos, e dos investimentos, e na redução de 
impostos eleva o nível de recursos disponíveis da população, aumentando, assim, sua disposição 
de gastar, aumenta a demanda. Ao contrário, se houvesse necessidade de retração na economia, o 
Estado interviria com a redução dos gastos públicos, a diminuição dos investimentos ou aumento 
dos impostos, subtraindo, assim, a renda da população e reduzindo os gastos (a demanda).
Se a demanda for superior à capacidade nominal (potencial) da produção, os preços tenderão 
a subir; se for inferior, haverá desemprego. O mecanismo básico da política de estabilização é, 
portanto, ação estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a e reduzindo-a conforme as 
necessidades. (GIACOMONI, 1996, p. 36)
Atenção
 » O Estado exerce sua função alocativa quando produz bens que não são produzidos pelo mercado e no caso de o mercado 
excluir uma parcela da população que não possui recursos para o pagamento dos bens produzidos pelo próprio mercado.
 » A função distributiva é exercida quando o Estado tem por base tirar de uns para melhorar a situação de outros.
 » A função estabilizadora relaciona-se com o sistema econômico, nesse caso, o Estado tenta equilibrar as flutuações 
econômicas que decorram do excesso da demanda agregada (aumento da procura, da disposição de gasto da população) 
ou de sua insuficiência.
Classificação dos Bens 
Os bens em geral são classificados em três categorias: 
 » Bens públicos; 
 » Semipúblicos; 
 » Bens privados. 
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FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 1
Figura 4. Classificação dos bens
CLASSIFICAÇÃO DOS 
BENS 
PÚBLICOS
SEMIPÚBLICOS PRIVADOS 
Fonte: Elaborada pelo autor.
Conforme dito anteriormente, Estado produz bens que o mercado não produz ou sua produção 
não atinge todos igualitariamente. Estes bens produzidos pelo Estado são chamados bens públicos 
puros, mas temos, ainda, os bens semipúblicos e os bens privados. A seguir esclarecemos os 
conceitos:
Bens públicos 
São aqueles oferecidos somente pelo Estado, de consumo coletivo e indivisível. São custeados 
pelos tributos, são não rivais e não exclusivos.
Características: indivisível ou não rival; e atende ao princípio da não exclusão.
Indivisível ou não rival
O seu consumo por parte de um indivíduo ou de um grupo social não prejudica o consumo do 
mesmo bem pelos demais integrantes da sociedade. Ou seja, todos se beneficiam da produção 
de bens públicos mesmo que, eventualmente, alguns mais do que outros. Ex.: meteorologia. 
Princípio da não exclusão
Em geral, é difícil ou mesmo impossível impedir que determinado indivíduo usufrua de um 
bem público.
Princípio da rivalidade 
Quando o consumo realizado por um agente diminui automaticamente o consumo por outros 
agentes. O mecanismo de exclusão é dado pelo sistema de preços.
20
CAPÍTULO 1 • FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO
O consumo é não rival quando o consumo por um agente não diminui o montante a ser demandado 
pelos demais indivíduos.
Bens semipúblicos (ou meritórios) 
São bens que satisfazem o princípio da exclusão, mas são produzidos pelo Estado. Podem ser 
oferecidos pelo Estado e pela iniciativa privada. Ex.: saneamento, saúde e educação.
A iniciativa privada se aproveita das ineficiências do governo e passa a prover tais serviços à 
parcela da população com certo poder aquisitivo.
Bens privados 
São aqueles oferecidos pelo mercado, de consumo individual, divisível, em que se aplica o princípio 
da exclusão (quem não paga, não consome). O mecanismo de exclusão é o preço e há rivalidade no 
consumo (o consumo do bem por um agente exclui a possibilidade de consumo do outro agente).
Instrumentos da Política Econômica
Para que o Estado possa efetuar suas funções econômicas visando intervir na economia no 
intuito de prover as necessidades da sociedade ele se utiliza de instrumentos e recursos da 
política econômica. Tendo por base a bibliografia de Albuquerque et al., podemos explicar a 
política econômica nos seguintes termos: a política econômica é o conjunto de estratégias de 
intervenção do governo na economia, visando ao atingimento da eficácia produtiva, equidade 
distributiva, estabilidade e sustentabilidade. 
Figura 5. Objetivos da política econômica.
Objetivos 
da Política 
Econômica 
Eficácia 
Produtiva 
Equidade 
distributiva 
Estabilidade 
Sustentabilidade 
Fonte: Elaborada pelo autor.
21
FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 1
A implementação das estratégias de intervenção pode se realizar mediante emprego de diferentes 
instrumentos e recursos, segundo os quais a política econômica pode ser classificada em política 
monetária, política regulatória e Política Fiscal.
Figura 6. Instrumentos de políticas econômicas.
Instrumentos 
de Políticas 
Econômicas 
Política 
Monetária 
Política 
Regulatória 
Política 
Fiscal 
Fonte: Elaborada pelo autor.
Política monetária 
Ela representa a atuação do governo sobre a economia, mediante utilização de instrumentos 
de efeito direto ou induzido, fundamentalmente com o propósito de garantir a estabilidade do 
poder de compra da moeda. Abrange o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito 
em geral.
Política regulatória
Realiza-se especialmente mediante edição de atos, como leis, decretos, portarias e regulamentos, 
e imposição de medidas junto ao setor privado, com o objetivo de mitigar as imperfeições do 
mercado, especialmente aquelas relacionadas com os riscos de que a atuação do setor privado 
conduza à formação de monopólios ou inviabilize a universalização da oferta debens e serviços 
públicos.
Política fiscal 
Apresenta dois componentes fundamentais: a receita pública e a despesa pública. No processo 
de arrecadar receitas e de executar despesas, o governo realiza intervenções expressivas no 
mercado, promovendo impactos sobre os níveis de emprego, sobre a distribuição de renda, 
sobre a oferta e a procura de bens e serviços, e afetando de forma direta ou indireta os diversos 
setores da economia. 
22
CAPÍTULO 1 • FUNÇÕES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DO ESTADO
Sintetizando
Vimos até aqui:
 » As funções econômicas: alocativa, distributiva e estabilizadora. 
 » Classificação dos bens. 
 » A formação do Estado. 
 » As funções do Estado.
23
Introdução 
A atividade de obter recursos para dispêndio com a aquisição de novos investimentos e manutenção 
de vários serviços prestados pelo Estado para satisfazer as necessidades da sociedade dá-se o 
nome de atividade financeira.
A atividade financeira consiste, portanto, em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável 
às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àquelas outras pessoas de direito 
público. 
Neste capítulo analisaremos as principais atividades financeiras do governo, os instrumentos 
de tributação para se obter recursos, as funções dos tributos e os mecanismos de financiamento 
dos gastos públicos. 
Objetivos 
 » Analisar as atividades financeiras do Estado.
 » Entender os instrumentos de tributação para obtenção de recursos.
 » Entender as funções dos tributos.
 » Entender os mecanismos de financiamento das dívidas públicas. 
2
CAPÍTULO
ATIVIDADES FINANCEIRAS 
DO ESTADO
24
CAPÍTULO 2 • ATIVIDADES FINANCEIRAS DO ESTADO
Atividade financeira do Estado 
Campos (1995) define três tipos de necessidades, individual, coletiva e pública, essa última que 
é o enfoque do Estado.
Necessidades, por sua vez, são o conjunto de bens e serviços para a satisfação do homem. 
Necessidades individuais 
São aquelas satisfeitas pelo esforço do indivíduo. São elas: as necessidades de alimentação, 
vestuário, habitação etc.
Necessidades coletivas 
São aquelas satisfeitas pelo esforço coordenado da sociedade. São elas: as necessidades de escolas 
particulares, de oficinas mecânicas, de transportes coletivos etc.
Necessidades públicas 
São aquelas que são tuteladas pelo Estado, que toma para si a responsabilidade pela satisfação. 
São elas: a manutenção de ordem pública, a defesa nacional, a proteção da ordem interna, a 
proteção da saúde pública, a previdência social, a proteção trabalhista etc. (CAMPOS, 1995, 
p. 21).
Saiba mais
O professor Lino Martins Silva (2002) amplia essa visão da atividade financeira do Estado, colocando como quatro aspectos 
unindo-se a Baleeiro na ideia de: obtenção, criação, geração e dispêndio de recursos necessários para o atendimento das 
necessidades da sociedade. A seguir são transcritos trechos dos dois autores.
A atividade financeira consiste, portanto, em obter, criar, gerir e despender o dinheiro 
indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àquelas outras 
pessoas de direito público. (BALEEIRO, 1990, p. 2)
... a atividade financeira do Estado (...) compreende o estudo da receita, da despesa, do 
orçamento e do crédito público bem como de todos os demais reflexos decorrentes da ação 
dos administradores que tenham um impacto sobre o patrimônio. (SILVA, 2002, 
p. 24)
Resumindo o pensamento, a atividade financeira sintetiza-se em quatro etapas: na obtenção de 
recursos; na criação de recursos; na gestão desses recursos; e na aplicação dos mesmos recursos 
para satisfação das necessidades públicas. 
25
ATIVIDADES FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 2
Figura 7. Atividades financeiras do governo.
ATIVIDADES 
FINANCEIRAS 
DO GOVERNO 
OBTER -
RECEITAS 
PÚBLICAS 
CRIAR -
CRÉDITOS 
PÚBLICOS 
PLANEJAR E 
GERIR -
ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
DESPENDER -
DESPESA 
PÚBLICA 
Fonte: Elaborada pelo autor.
Como mostrado na Figura 7, o Estado possui quatro principais atividades financeiras: 
 » OBTER – Receitas Públicas.
 » CRIAR – Crédito Público (endividamento).
 » PLANEJAR E GERIR – Orçamento Público.
 » DESPENDER – Despesa Pública.
Atenção
Os recursos são obtidos por receita, e criados por meio de empréstimos. A gestão desses recursos refere-se ao sistema 
orçamentário pelo orçamento e as aplicações dos recursos são exercidas pelas despesas públicas. O orçamento público é 
uma peça importante das Finanças Públicas, em que se consolida o planejamento das receitas esperadas para o exercício 
financeiro e as despesas que se pretende efetuar baseadas nessas receitas.
O Financiamento dos Gastos Públicos – Tributação e 
Equidade – Incidência Tributária
Com base no autor Jund (2008), pode-se falar que o Estado, para honrar as despesas 
realizadas no desempenho de suas finalidades, adotava métodos anteriormente reconhecidos 
universalmente como tributos, tais como as guerras de conquistas, extorsão de outros povos, 
exigência de empréstimos, dentre outros meios atualmente não aceitos pacificamente pela 
sociedade moderna.
26
CAPÍTULO 2 • ATIVIDADES FINANCEIRAS DO ESTADO
A fim de atender à gradativa expansão das diversas necessidades coletivas em face da evolução da 
sociedade, tornou-se imperativo ao Estado buscar uma forma regular e permanente de recursos 
financeiros visando atender à crescente evolução das despesas públicas.
Valendo-se do seu poder de império, o Estado passou a obter os recursos financeiros necessários 
ao financiamento das suas atividades estatais por meio da retirada parcial e coercitiva das 
riquezas dos particulares, ou seja, da exploração direta do patrimônio particular sem qualquer 
contraprestação, denominada receita pública. Essa forma de obtenção de recursos, denominada 
receita pública derivada, caracteriza o moderno conceito de tributos, que são classificados 
nessa categoria de receita em virtude de decorrer do patrimônio do particular, sendo auferido 
pelo Estado em face do poder coercitivo de exigir dos contribuintes os tributos, resultantes 
exclusivamente da imposição da lei.
Tributo: Código Tributário Nacional (CTN) 
Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que 
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa 
plenamente vinculada.
Espécies de tributos 
Existem três espécies de tributo: Impostos, Taxas e Contribuição de Melhoria.
Figura 8. Espécies de tributos.
ESPÉCIES DE 
TRIBUTOS 
Impostos 
Taxas 
Contri-
buição de 
Melhoria
Fonte: Elaborada pelo autor.
Imposto 
É o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade 
estatal específica, relativa ao contribuinte. (CTN, art. 16).
27
ATIVIDADES FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 2
Taxa 
As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no 
âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de 
polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível, prestado 
ao contribuinte ou posto à sua disposição.
A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto, 
nem ser calculada em função do capital das empresas. 
Contribuição de melhoria 
A contribuição de melhoria corresponde à espécie de tributo cobrada em face da ocorrência de 
valorização imobiliária decorrente de atuação estatal específica, relativa à realização de obra 
pública, devendo haver correspondência entre o valor do tributo e a mais-valia obtida pelo 
contribuinte.
Classificação dos Impostos 
Para André Franco Montoro Filho (2001), uma primeira forma de classificação dos impostos 
considera duas categorias: impostos diretos e impostos indiretos.
Figura 9. Classificação dos impostos.
CLASSIFICAÇÃO 
DOS IMPOSTOS 
Direto 
Indireto 
Regressivo Proporcional ou neutro 
Progressivo 
Fonte: Elaborada pelo autor.
28
CAPÍTULO 2 • ATIVIDADES FINANCEIRASDO ESTADO
Imposto direto 
Aquele que incide sobre a renda e riqueza (patrimônio). Nesse tipo de tributo, a pessoa que 
recolhe o imposto arca com o seu ônus. Ex.: Imposto de Renda.
Imposto indireto 
Aquele que incide sobre transações de mercadorias e serviços. Nesse tipo de tributo a firma que 
recolhe o imposto não necessariamente arca com o ônus, isso porque o recolhimento é feito de 
forma que se possa transferi-lo para terceiros.
Outra classificação divide os impostos em: regressivos, proporcionais ou progressivos.
Impostos regressivos 
São aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente menor que o incremento 
ocorrido na renda. A relação entre carga tributária e renda decresce com o aumento do nível 
de renda. Com isso, os segmentos sociais de menor poder aquisitivo são mais onerados. 
É o que ocorre, por exemplo, com os impostos indiretos, tais como ICMS e IPI – não incidem 
sobre a renda, mas sobre o preço das mercadorias –, e utilizam a mesma alíquota para todos 
os contribuintes.
Impostos proporcionais ou neutros 
São aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente igual ao ocorrido na renda. 
A relação entre carga tributária e renda permanece constante com o aumento do nível de renda, 
onerando igualmente todos os segmentos sociais. Não há exemplo no Brasil desse tipo de imposto.
Impostos progressivos 
Ocorrem quando o aumento na contribuição é proporcionalmente maior que o aumento ocorrido 
na renda. A relação entre carga tributária e renda cresce com o aumento do nível de renda, ou 
seja, a estrutura tributária, baseada em impostos progressivos, onera proporcionalmente mais 
os segmentos sociais de maior poder aquisitivo. Ex.: Imposto de Renda da Pessoa Física e da 
Pessoa Jurídica. 
Função dos Tributos 
A visão da tributação não deve ser observada apenas pelo lado da arrecadação. A seguir, 
evidenciamos, além da função fiscal do tributo, que é a arrecadação, as funções extrafiscais e 
parafiscal que possuem um objetivo diferente da simples captação de recursos. 
29
ATIVIDADES FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 2
Figura 10. Funções dos tributos.
FUNÇÕES DOS 
TRIBUTOS 
Fiscal 
Extrafiscal Parafiscal
Fonte: Elaborada pelo autor.
Fiscal 
Quando o seu principal objetivo consiste na arrecadação de recursos financeiros para o custeio 
das necessidades coletivas pelo Estado.
Extrafiscal 
Quando o seu principal objetivo consiste na interferência no domínio econômico, com o fito de 
produzir um efeito diverso da simples arrecadação de recursos financeiros. Consiste na utilização 
do tributo como instrumento de mudança social.
Parafiscal 
Quando o principal objetivo consiste na arrecadação de recursos visando ao custeio de atividades 
que, em princípio, não integram funções próprias do Estado, mas que, no entanto, esse desenvolve 
por meio de entidades específicas.
Princípios Teóricos de Tributação
São dois os principais princípios que, segundo os economistas, devem ser observados na 
modelagem de um bom sistema tributário: o da neutralidade e o da equidade (justiça). A ideia 
central desses princípios é que a tributação não altere a tomada de decisão das pessoas de modo 
a alterar o ritmo da economia. 
30
CAPÍTULO 2 • ATIVIDADES FINANCEIRAS DO ESTADO
Princípio da neutralidade e princípio da eficiência
Busca, como solução, a eficiência. Pareto entende que determinada alocação de recursos na 
economia é eficiente quando é impossível alterá-la de maneira a aperfeiçoar o nível de bem-estar 
de um indivíduo, sem piorar a situação de qualquer outro. 
O princípio da neutralidade roga que as decisões de produção (quais bens e serviços serão produzidos, 
como será realizado esse fornecimento, qual o montante a ser confeccionado, em que região o 
empreendimento ocorrerá) não devem ser afetadas pela regra de tributação (M. V. Ferreira).
Princípio da equidade 
Critério do benefício e critério da capacidade de contribuição. A ênfase desse princípio 
consiste em proporcionar o mesmo tratamento, em termos de contribuição, aos contribuintes 
considerados iguais, assegurando em contrapartida que os desiguais sejam diferenciados segundo 
algum critério a ser definido. O primeiro caso define a chamada equidade horizontal, ou seja, 
igual tratamento aos iguais; enquanto o último exterioriza a preocupação com a denominada 
equidade vertical, que consiste em promover desigual tratamento aos desiguais.
Critério do benefício
Estipula que os consumidores, famílias e empresas devem pagar tributos em função do benefício 
que supostamente obteriam dos programas de despesa pública financiada por meio da arrecadação 
de impostos, taxas e contribuições. Vincula a desvantagem do tributo à vantagem do gasto público.
Critério da capacidade de contribuição 
Sugere que os indivíduos deveriam contribuir para o financiamento dos gastos públicos, na 
medida de suas capacidades de contribuição (capacidade de suportar o ônus tributário), ou seja, 
propõe que a divisão do ônus tributário ocorra em face das respectivas capacidades individuais 
de pagamento.
Aqui termina o primeiro capítulo. Espero que tenha sido esclarecedora! Agora, vamos testar 
nossos conhecimentos. Apresentamos a seguir uma questão para refletir e comentar, e alguns 
exercícios sobre o conteúdo abordado. 
Para refletir
“O melhor governo é aquele que menos funções tem”. Você concorda? Por quê?
Atualmente, o governo faz mais do que deveria? Caso você responda afirmativamente, quais atividades governamentais 
devem ser limitadas ou eliminadas? Há outras coisas que o governo deve fazer, mas não faz atualmente? Quais? Como o 
governo poderia pagar o custo destas funções adicionais?
31
ATIVIDADES FINANCEIRAS DO ESTADO • CAPÍTULO 2
Sintetizando
Vimos até agora: 
 » Atividade financeira do Estado.
 » O financiamento dos gastos públicos – tributação e equidade – incidência tributária.
 » Classificação dos impostos.
 » Função dos tributos.
 » Princípios teóricos de tributação.
32
Introdução
Continuando os nossos estudos sobre as Finanças Públicas, vamos lembrar que os temas abordados 
no capítulo anterior versavam sobre Estado, sua formação, seu papel no desenvolvimento da 
sociedade, funções econômicas e atividades financeiras. Para que o Estado possa fazer o que se 
exige dele atualmente, ele tem que planejar como conseguir os recursos e qual a maneira para 
melhor gastá-los. Neste capítulo será abordado como é efetuado o planejamento para a obtenção 
de recursos e para a sua aplicação. Para isso, conheceremos o que é orçamento público, sua 
evolução, e sua atual forma de planejamento. Sendo assim, suas finalidades. 
Abordaremos as finalidades do orçamento público com o estudo sobre o orçamento público 
em que evidencia que inicialmente o orçamento foi criado para inibir os poderes do rei e foi 
evoluindo para um instrumento de planejamento dos recursos e dos gastos.
Objetivos
 » Entender a estrutura do orçamento público, o conceito e finalidades do orçamento, 
assim como a evolução dos tipos de orçamento (orçamento tradicional, base zero, 
orçamento-programa, participativo);
 » Descrever o que é orçamento público destacando suas principais funções;
 » Distinguir modelos de orçamento existentes;
 » Identificar vantagens do modelo orçamento-programa em relação aos métodos de 
elaboração orçamentária tradicionais;
 » Apontar os marcos regulatórios do ciclo orçamentário descrevendo suas principais 
características;
 » Definir princípios orçamentários destacando as duas categorias existentes.
3
CAPÍTULO
EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO 
DO ORÇAMENTO PÚBLICO
33
EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO • CAPÍTULO 3
O que se entende por orçamento público? 
O orçamento é uma das ferramentas mais utilizadas pelas empresas no planejamento e controle 
dos gastos. Os sistemas de orçamento fazem com que os administradores olhem para frente, o 
que os coloca numa melhor posição para aproveitar oportunidades, mas como toda a história 
que evolui com o tempo, o orçamento é oaprimoramento de uma estrutura.
O orçamento público é o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o mais 
antigo da Administração Pública. É um instrumento que os governos usam para organizar seus 
recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de controle, o orçamento público tem evoluído 
e vem incorporando novos instrumentos de planejamento e gestão. 
No Brasil, o orçamento reveste-se de diversas formalidades legais. Sua existência está prevista 
constitucionalmente, materializada anualmente numa lei específica que “estima a receita e fixa 
despesa” para determinado exercício.
Por causa dessa característica, as despesas só poderão ser realizadas se forem previstas ou 
incorporadas ao orçamento.
Adicionalmente ao ditame constitucional, é importante observar o citado no art. 2º da Lei 
nº 4.320, de 17 de março de 1964, transcrito a seguir:
Art. 2º A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma 
a evidenciar a política econômica, financeira e programa de trabalho do governo, 
obedecida os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Evolução das Técnicas e Práticas de 
Orçamento Público 
O orçamento público surgiu como um instrumento intimamente 
ligado ao controle dos gastos públicos do governo. Prova disso 
é que o orçamento originou-se pela necessidade de regular a 
discricionariedade dos governantes na destinação dos recursos 
públicos.
Porém, deve-se considerar que esse é apenas um esboço daquilo que hoje se considera como 
orçamento público moderno. De lá para cá, foram desenvolvidas muitas técnicas orçamentárias, 
fazendo frente às exigências e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade para 
garantir o cumprimento das funções do Estado com certo equilíbrio financeiro. 
Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em matéria de orçamento público, 
não é comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o atual, no 
processo de planejamento dos gastos públicos. De forma oposta, a evolução mais comum é a 
modificação paulatina de determinada técnica por outra. 
Importante
O marco legal do orçamento público 
são os três princípios: unidade, 
universalidade e de anualidade. Esses 
três princípios orçamentários serão 
discutidos detalhadamente nos itens 
a seguir. 
34
CAPÍTULO 3 • EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Na continuidade deste tópico serão apresentados modelos de orçamento público na sua evolução 
apontando as características, diferenças e comparações entre suas técnicas e práticas de elaboração. 
Orçamento Clássico ou Tradicional
No Brasil, a prática orçamentária federal antecedente à Lei nº 4.320, de 1964, baseava-se na 
técnica tradicional de orçamentação. Essa técnica clássica produz um orçamento que se restringe 
à previsão da receita e à autorização de despesas. A seguir, vamos detalhar algumas características 
do modelo de orçamento clássico ou tradicional. 
 » Nesse modelo tradicional, não se verifica uma preocupação primária com o atendimento 
das necessidades bem formuladas da coletividade ou da própria Administração Pública. 
Nem mesmo ficam claros os objetivos econômicos e sociais que motivaram o planejamento 
do controle dos gastos públicos. 
 » Por outro lado, nesse modelo de orçamento, há uma preocupação exagerada com o 
controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa.
 » No orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha posição secundária. As Finanças 
Públicas caracterizavam-se por sua “neutralidade”: o equilíbrio financeiro impunha-se 
naturalmente e o volume do gasto público não chegava a pesar significativamente em 
termos econômicos.
 » Ao tomar essa direção, a distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá 
com base na proporção dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do 
programa de trabalho que pretendem realizar. Nesse caso, as distorções são inevitáveis, 
promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas 
para garantir maior “fatia” nos orçamentos seguintes.
 » Outra característica dessa técnica é a elaboração orçamentária com viés inercial (ou 
incremental), que procura introduzir pequenos ajustes nas receitas e despesas.
Orçamento de Desempenho ou de Realizações
A evolução do orçamento clássico trouxe um novo enfoque no controle das despesas públicas 
evidenciando o fato de que as “coisas que o governo compra” passam a ser menos importantes 
em relação às “coisas que o governo faz”. 
Assim, surgiram as preocupações com as coisas que estão sendo feitas com o uso do dinheiro 
público de tal forma que, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante 
do que saber para que se destine a referida aquisição.
Atenção
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode, ainda, ser considerado um orçamento-programa, 
visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao sistema de planejamento.
35
EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO • CAPÍTULO 3
Orçamento-Programa
O orçamento-programa é uma técnica orçamentária que foi introduzida na esfera federal pelo 
Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o orçamento-programa como 
plano de ação do governo federal, quando, em seu art. 16, determina:
em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a 
etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá 
de roteiro à execução coordenada do programa anual.
Contudo, o marco legal que ocasionou a adoção do orçamento-programa no Brasil foi a portaria 
da Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da República nº 9, de 28 de janeiro 
de 1974, que instituiu a classificação funcional-programática. Essa portaria vigorou – com 
alterações no decorrer dos anos, porém sem mudanças estruturais – até 1999.
A partir do exercício de 2000, houve sua revogação, pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do 
então Ministério do Orçamento e Gestão, que instituiu uma classificação funcional e remeteu a 
estrutura programática aos planos plurianuais de cada governo e esfera da Federação.
Importante
A concepção do orçamento-programa está ligada à ideia de planejamento. De acordo com ela, o orçamento deve considerar 
os objetivos que o governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.
Vantagens do orçamento-programa 
Alguns autores apresentam algumas vantagens do orçamento-
programa em relação a métodos de elaboração orçamentária 
tradicionais. Assim, apontamos algumas dessas vantagens: 
 » Melhor planejamento do trabalho; 
 » Maior precisão na elaboração dos orçamentos;
 » Maior determinação das responsabilidades;
 » Maior compreensão do conteúdo orçamentário por 
parte do Executivo, do Legislativo e da população 
em geral; 
 » Facilidade para identificação de duplicação de funções;
 » Melhor controle da execução do programa; 
 » Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos 
absolutos e relativos;
Saiba mais
Com base nessa característica da 
estreita relação com o planejamento, 
o orçamento-programa ultrapassa a 
fronteira do orçamento como simples 
documento financeiro, aumentando 
sua dimensão. Sendo assim, pode-
se dizer que o orçamento-programa 
passa a ser um instrumento de 
operacionalização das ações do 
governo, em consonância com os 
planos e diretrizes formuladas no 
planejamento.
36
CAPÍTULO 3 • EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
 » Apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do inter-relacionamento 
entre custos e programas;
 » Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. 
Características do orçamento-programa 
Em sua elaboração, o orçamento-programa tem uma lógica que o distingue de outros modelos 
de orçamento. Essa lógica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, dão a esse 
modelo toda a sua peculiaridade. A seguir, destacamos as características ou particularidadesdo orçamento-programa:
Quadro 1. Fases de Elaboração e Características do Orçamento-Programa.
FASES DE ELABORAÇÃO CARACTERÍSTICAS 
1 Determinação da situação Identificação dos problemas existentes 
2 Diagnóstico da situação Identificação das causas que concorrem para o surgimento dos problemas 
3 Apresentação das soluções Identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas 
4 Estabelecimento das prioridades Ordenamento das soluções encontradas 
5 Definição dos objetivos Estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso 
6 Determinação das tarefas Identificação das ações necessárias para atingir os objetivos
7 Determinação dos recursos Arrolamento dos meios, sejam recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais ou serviços de terceiros necessários 
8 Determinação dos meios financeiros Expressão monetária dos recursos alocados 
Fonte: Baseada em Brasil, Enap, Caderno do Enap 2016.
Orçamento Participativo
No Brasil, como em outros países democráticos, o orçamento público é elaborado pelos Poderes 
Executivo e Legislativo. A principal razão da existência do Legislativo, na sua função precípua 
de representação popular, está na coparticipação, com o Executivo, na alocação dos recursos 
públicos por intermédio da elaboração do orçamento público.
Assim, o orçamento participativo incorpora a população ao processo decisório da elaboração 
orçamentária, seja por meio de lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou por outras 
formas de consulta direta à sociedade. 
Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades para a definição das ações do governo, para 
resolução dos problemas por elas considerados prioritários.
O orçamento participativo é exercitado no Brasil em alguns estados da Federação e em algumas 
prefeituras. Na União, não se verifica sua aplicação de forma sistemática, embora, durante a 
tramitação legislativa haja, esporadicamente, audiências públicas ou, até mesmo, como aconteceu 
37
EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO • CAPÍTULO 3
no processo de tramitação do orçamento para 2012, a abertura para apresentação de emendas de 
iniciativa popular, direcionadas para ações de implementação de políticas públicas prioritárias 
de apoio aos pequenos municípios.
Orçamento Base-zero
O orçamento Base-Zero é um processo orçamentário que se 
apoia na necessidade de justificativa de todos os programas 
cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. Esse tipo de 
orçamento analisa, revê e avalia todas as despesas propostas 
e não apenas as das solicitações que ultrapassam o nível de 
gasto já existente.
A abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos, pela Texas Instruments Inc., 
durante o ano de 1969. Foi adotada pelo Estado da Geórgia (governo Jimmy Carter), com vistas 
ao ano fiscal de 1973.
Orçamento Incremental (ou Inercial)
O orçamento incremental é o orçamento elaborado por meio de ajustes marginais nos seus 
itens de receita e despesa. Nesse orçamento, a repetição do orçamento anterior é acrescida da 
variação de preços ocorrida no período. 
Orçamento com Teto Fixo
O orçamento com teto fixo consiste no critério de alocação de recursos por meio do estabelecimento 
de um quantitativo financeiro fixo (teto), obtido mediante a aplicação de um percentual único 
sobre as despesas realizadas em determinado período. Nesse caso, o percentual único serve de 
base para que os órgãos/unidades elaborem suas propostas orçamentárias parciais.
Marco Regulatório do Orçamento Público 
A Constituição Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo orçamentário, instituindo três 
leis cuja iniciativa para proposição é exclusiva do Poder Executivo:
 » Plano Plurianual (PPA);
 » A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
 » A Lei Orçamentária Anual (LOA).
Os projetos de lei referentes a cada um desses três instrumentos são submetidos à apreciação 
das duas Casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), mais 
especificamente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, formada por 
deputados e senadores.
Atenção
No Brasil, dada a quantidade de 
despesas obrigatórias e a pouca 
flexibilidade para o redirecionamento 
das ações governamentais, os 
processos que contemplam a 
participação popular na definição dos 
orçamentos se atêm a uma parcela 
restrita da alocação dos recursos.
38
CAPÍTULO 3 • EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Figura 11. Instrumentos legais do orçamento público.
Instrumentos 
Legais do 
Orçamento 
Público 
PPA
LDOLOA
Fonte: Elaborada pelo autor.
A tramitação no Congresso Nacional envolve, em regra, as seguintes etapas:
 » Recebimento da proposta do Poder Executivo;
 » Leitura do projeto do Executivo;
 » Distribuição dos projetos aos parlamentares;
 » Designação do relator do projeto;
 » Realizações de audiências públicas;
 » Apresentação, discussão e votação dos pareceres preliminares (estabelecem as regras 
gerais para o processo);
 » Abertura do prazo de emendas ao projeto;
 » Recebimento e parecer sobre as emendas (realizado pelo relator);
 » Apreciação e votação do relatório final na CMO (com a aceitação ou rejeição das emendas 
propostas);
 » Votação do relatório geral no plenário do Congresso; 
 » Encaminhamento ao presidente da República para sanção.
Ao receber o projeto de lei apreciado pelo Congresso Nacional, o qual se designa “Autógrafo”, o 
presidente da República tem três opções: aprovar, vetar parcialmente ou vetar integralmente. 
As razões do veto devem ser comunicadas ao presidente do Senado, devendo sua apreciação 
ocorrer em sessão conjunta da Câmara e Senado, que podem acatar o veto ou rejeitá-lo. Nessa 
última opção, o projeto em questão será remetido ao presidente da República para promulgação. 
39
EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO • CAPÍTULO 3
Conforme dispõe o art. 165 da Constituição, o PPA 
[...] estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para 
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes 
e para as relativas aos programas de duração continuada.
Com duração de quatro anos, o PPA é elaborado no primeiro ano do mandato do governante 
eleito, com vigência a partir do segundo ano de mandato. O projeto de lei do PPA deverá ser 
enviado pelo Poder Executivo ao Congresso até quatro meses antes do final do primeiro exercício 
financeiro do mandato do novo presidente (limite – 31 de agosto), e devolvido para a sanção até 
o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).
De acordo com o conteúdo constitucional, a LDO orientará a elaboração orçamentária, compreendendo 
as prioridades e metas em consonância com o PPA, porém, se referindo apenas ao exercício financeiro 
subsequente. Também deverá dispor sobre as alterações na legislação tributária, além de estabelecer 
a política das agências financeiras oficiais de fomento. O projeto de Lei da LDO deve ser encaminhado 
pelo Poder Executivo até oito meses e meio antes do final do exercício financeiro (15 de abril) e 
devolvido para sanção até final do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho).
Com a instituição da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO incorporou novas atribuições 
associadas ao equilíbrio entre receitas e despesas que norteia todo ciclo de alocação dos recursos 
públicos, como será visto mais adiante.
Plano Plurianual (PPA)
A lei que instituir o Plano Plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada, as Diretrizes, 
os Objetivos e as Metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital, e outras 
delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada.
O PPA introduziu aperfeiçoamentos que objetivam, dentre outros fins:
 » Organizar os programas para melhor equilíbrio entre custo, qualidade e prazo;
 » Assegurar compatibilidade com a orientação estratégica e com os recursos disponíveis;
 » Proporcionar alocação de recursos nos orçamentos compatibilizados com planos;
 » Melhorar odesempenho gerencial da Administração Pública (custo/resultado);
 » Estimular parcerias internas e externas;
 » Permitir a avaliação do desempenho físico e atingimento dos objetivos;
 » Criar condições para o aperfeiçoamento constante, quanto à qualidade e produtividade;
 » Oferecer elementos para que os controles interno e externo possam relacionar a execução 
física e financeira com os resultados da atuação do governo;
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CAPÍTULO 3 • EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
 » Explicitar a distribuição regional das metas e gastos; 
 » Dar perfeita transparência à aplicação dos recursos e aos resultados obtidos.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que é anual como a LOA, de acordo com o § 2º do art. 
165 da CF/1988, deverá:
 » Compreender as metas e as prioridades da Administração Pública Federal, incluindo 
as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
 » Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual;
 » Dispor sobre as alterações na legislação tributária;
 » Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO é fundamental no processo orçamentário por se constituir no elo entre o PPA e a LOA, 
como mostra a Figura 12.
Figura 12: Elo entre os instrumentos de planejamento na Administração Pública Federal
•PLANEJA
PPA
•PRIORIZA
LDO
•QUANTIFICA 
•ALOCA 
RECURSOS 
LOA
Fonte: Elaborada pelo autor.
A LDO estabelece, dentre os programas incluídos no PPA, quais terão prioridade na programação 
e execução do orçamento subsequente.
Devemos lembrar ainda que, de acordo o § 4º do art. 166 da CF/1988, as emendas ao projeto 
da Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas se forem incompatíveis com o 
Plano Plurianual.
A Lei Orçamentária Anual (LOA)
A LOA compreende o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de 
investimento das estatais. O projeto de Lei da LOA deverá ser enviado pelo Poder Executivo 
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EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO • CAPÍTULO 3
ao Congresso até quatro meses antes do final do exercício financeiro (limite – 31 de agosto), e 
devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).
O que são os Princípios Orçamentários?
De modo objetivo, podemos considerar os princípios orçamentários como aquelas regras 
fundamentais que funcionam como norteadoras da prática orçamentária. É um conjunto de 
premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamentária.
Um sentido mais rigoroso para esse conceito foi expresso por Sanches (1997) que considere 
os princípios orçamentários como: um conjunto de proposições orientadoras que balizam os 
processos e as práticas orçamentárias, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistência, sobretudo 
ao que se refere a sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais instituições 
da sociedade.
É comum encontrar na literatura clássica sobre orçamento 
doutrinadores divergindo sobre estrutura e conceituação dos 
princípios orçamentários. Todavia, existem aqueles que são 
geralmente aceitos, os quais serão objetos de nosso estudo 
neste capítulo. 
Nesse sentido, é bom ter em mente que a instituição dos 
princípios orçamentários remonta aos tempos do Estado Liberal, 
época em que as Finanças Públicas eram pouco complexas.
Para fins de estudo, os especialistas dividem os princípios 
orçamentários em duas categorias distintas: os princípios orçamentários clássicos (ou tradicionais) 
e os princípios orçamentários modernos (ou complementares). 
Os princípios orçamentários clássicos são aqueles cuja consolidação se deu ao longo do 
desenvolvimento do orçamento (desde a Idade Média, até meados do século XX) e surgiram 
numa época em que os orçamentos tinham forte conotação jurídica. Para saber mais sobre o 
assunto, ver Sanches (1947).
Já os princípios orçamentários modernos começaram a ser delineados na era moderna do 
orçamento, quando sua função extrapolou as fronteiras político-legalistas.
Princípios Orçamentários Clássicos
Muitos autores reconhecem que vários princípios orçamentários tradicionais estão acolhidos na 
ordem jurídica brasileira, seja de modo mais ou menos explícito. A seguir, destacam-se alguns 
dos princípios orçamentários clássicos mais representativos.
Importante
Mesmo reconhecendo a importância 
dos princípios orçamentários na 
formulação dos orçamentos, não há 
uma aprovação absoluta e unânime 
destes. E, segundo Silva (1962), esses 
princípios não têm caráter absoluto ou 
dogmático, mas constituem categorias 
históricas e, como tais, estão sujeitos a 
transformações e modificações em seu 
conceito e significação.
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CAPÍTULO 3 • EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Princípio da anualidade
De acordo com o princípio da anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício 
financeiro. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano 
civil (art. 34 da Lei nº 4.320/1964). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) vem reforçar esse 
princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os 
recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.
Princípio da clareza
Pelo princípio da clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.
Princípio do equilíbrio
No respeito ao princípio do equilíbrio fica evidente que os valores autorizados para a realização 
das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação 
das receitas. O princípio do equilíbrio passa a ser parâmetro para o acompanhamento da 
execução orçamentária. A execução das despesas sem a correspondente arrecadação no 
mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o 
cumprimento das metas fiscais. A Constituição de 1988 tratou de uma espécie de equilíbrio 
ao mencionar a “Regra de Ouro”, em seu art. 167, inciso III. Tal dispositivo preconiza que a 
realização das operações de crédito não devem ser superiores ao montante das despesas 
de capital. Esse assunto será explorado no próximo capítulo que tratará dos instrumentos de 
planejamento do orçamento público. 
Princípio da exclusividade
No princípio da exclusividade, verifica-se que a lei orçamentária não poderá conter matéria 
estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas. Esse princípio está previsto no art. 
165, § 8º, da Constituição, incluindo, ainda, sua exceção, haja vista que a LOA poderá conter 
autorizações para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, 
inclusive por antecipação de receita orçamentária.
Princípio da legalidade
O princípio da legalidade estabelece que a elaboração do orçamento deve observar as limitações 
legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações 
impostas pela Constituição Federal à União, estados, Distrito Federal e municípios:
 » Cobrar tributos no mesmo exercício financeiro da lei que o instituiu ou elevou ou em 
relação a fatos ocorridos anteriores à vigência da lei, ressalvadas condições expressas 
na Constituição Federal;
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EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO • CAPÍTULO 3
 » Instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação 
equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função 
por eles exercidas;
 » Utilizar tributo com efeito de confisco;
 » Estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais 
ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas 
pelo Poder Público;
 » Instituir impostos sobre:
 › Patrimônio, renda ou serviços, entre os poderes públicos;
 › Templos de qualquer culto;
 › Patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, das entidades sindicais dos 
trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, 
atendidos os requisitosda lei;
 › Livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão.
Princípio da não afetação (não vinculação) das receitas
Segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida 
para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador público de 
margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. 
Em termos legais, a Constituição Federal, em seu art. 167, inciso IV, veda a vinculação de receita 
de impostos a determinada despesa, as exceções previstas referem-se à repartição de receitas 
em razão dos fundos de participação dos estados e municípios, bem como aqueles direcionados 
às ações e serviços públicos de saúde, manutenção e desenvolvimento do ensino, realização 
de atividades da administração tributária e prestação de garantias às operações de crédito por 
antecipação de receita. 
Importante
De forma geral, no Brasil, esse princípio não vem sendo observado. Nos últimos anos, paulatinamente têm sido criadas 
outras receitas (que não tributos) com automática vinculação a áreas de despesas específicas. Recentemente, vários 
fundos foram criados vinculando a receita a áreas como telecomunicações, energia e ciência e tecnologia, entre outros. A 
vinculação, se, por um lado, garante a regularidade no aporte de recursos para as determinadas áreas, por outro, diminui 
significativamente a margem de manobra do governante para implementar políticas de acordo com suas prioridades. O 
resultado é que em algumas áreas há excesso de recursos que não podem ser carreados para outras que estão com escassez. 
O excesso de vinculação faz com que haja, em boa medida, uma repartição definida legalmente entre as áreas de governo, 
diminuindo significativamente as alternativas de opções alocativas dos administradores públicos.
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CAPÍTULO 3 • EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
O princípio da publicidade diz respeito à garantia a qualquer interessado da transparência e pleno 
acesso às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos 
arrecadados dos contribuintes.
Princípio da unidade orçamentária
O princípio da unidade orçamentária diz que o orçamento é uno. Ou seja, todas as receitas e 
despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
Princípio da uniformidade
Para a obediência do princípio da uniformidade, os dados apresentados devem ser homogêneos 
nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de 
elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo.
Princípio da universalidade
Pelo princípio da universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar da 
lei orçamentária, não podendo haver omissão. Por conta da interpretação desse princípio, 
os orçamentos da União incorporam receitas e despesas meramente contábeis, como, por 
exemplo, a rolagem dos títulos da dívida pública. Daí os valores globais dos orçamentos ficarem 
superestimados, não refletindo o verdadeiro impacto dos gastos públicos na economia. Tal ideia 
se reflete no art. 3º da Lei nº 4.320, de 1964, transcrito a seguir:
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de 
operações de crédito autorizadas em lei.
Princípio do orçamento bruto
Determina que todas as receitas e despesas devem constar na peça orçamentária com seus 
valores brutos e não líquidos. Esse princípio também está previsto na Lei nº 4.320, de 1964, 
em seu art. 6º, que veda qualquer dedução dos valores de receitas e despesas que constem 
dos orçamentos.
Princípios Orçamentários Modernos
Princípio da simplificação
Pelo princípio da simplificação, o planejamento e o orçamento devem basear-se a partir de 
elementos de fácil compreensão. Conforme o manual técnico que orientou a proposta orçamentária 
da União para o exercício de 2000, essa simplificação está bem refletida na adoção do problema 
como origem para criação de programas e ações.
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EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO • CAPÍTULO 3
Princípio da descentralização
Segundo o princípio da descentralização, é preferível que a execução das ações ocorra no nível 
mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser 
favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa 
que a executa.
Princípio da responsabilização
Conforme o princípio da responsabilização, os gerentes/administradores públicos devem 
assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de determinada ação 
de governo, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.
Retificações na Lei de Orçamento Anual
Créditos orçamentários são os recursos para a execução dos programas de trabalho do governo, 
são as autorizações constantes da Lei Orçamentária para a realização das despesas fixadas.
O orçamento, por ser uma previsão, uma estrutura previamente concebida, pode sofrer necessidades 
de reestruturação. O que foi planejado pode mostrar-se insuficiente para atender a determinados 
programas. Devido ao surgimento dessas necessidades de alteração no orçamento, surgiram 
mecanismos utilizados para tais retificações orçamentárias, sendo denominados créditos 
adicionais. 
Os créditos adicionais são valores que se adicionam ou acrescem ao orçamento, quer como 
reforço de dotações existentes, quer como dotações destinadas à cobertura de encargos 
provenientes da criação de novos serviços, ou, ainda, para atender a despesas imprevisíveis 
e urgentes. 
São autorizações para duas situações de despesas, sendo a primeira para dotações que, embora 
constem do orçamento, seus recursos foram insuficientemente fixados na lei orçamentária. 
A segunda situação decorre para as dotações que não constam do orçamento, as despesas que 
não foram fixadas.
Os créditos adicionais classificam-se em:
 » Suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
 » Especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária 
específica; 
 » Extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, 
comoção intestina ou calamidade pública (Lei nº 4.320/1964, art. 41).
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CAPÍTULO 3 • EVOLUÇÃO E MARCO REGULATÓRIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Figura 13. Classificação dos créditos adicionais.
CLASSIFICAÇÃO 
DOS CRÉDITOS 
ADICIONAIS 
Suplementares
Especiais Extraordinários 
Fonte: Elaborada pelo autor.
Vamos, a seguir, detalhar cada um desses créditos: 
Créditos suplementares
Destinam-se “a reforçar a dotação orçamentária que se tornou insuficiente durante a execução 
do orçamento e objetivam a correção de erros de orçamentação” (SILVA, 2002, p. 78). Exemplos 
típicos são os acréscimos de despesas de pessoal, ou por subestimativa da previsão, ou por 
aumento dos vencimentos. A característica do crédito suplementar se verifica na complementação 
de uma dotação orçamentária existente, cujos recursos não foram suficientes para sua execução.
Os créditos suplementares são autorizados por lei e abertos por decreto, dependendo da existência 
de recursos disponíveis para ocorrer a despesa, requerendo-se uma exposição justificativa. 
Créditos especiais
Destinam-se a atender a “despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, 
ou seja, sua ocorrência indica a existência de erros de planejamento” (SILVA, 2002, 78). O que 
geralmente ocorre em relação às despesas decorrentes da criação de órgãos, ou que se tornem 
necessárias sempre que não tenha havido previsão para determinada categoria ou grupo de 
despesa de qualquer atividade ou projeto de uma unidade.
Os créditos especiais, assim como os créditos suplementares, são autorizados por lei e abertos por 
decreto, dependendo da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa, requerendo-se 
uma exposição justificativa. 
Créditos extraordinários
Destinam-se “ao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de 
guerra, comoção interna ou calamidade pública”