Condutas_vedadas

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Condutas vedadas aos agentes públicos em período
eleitoral
Edgard Manoel Azevedo Filho
Publicado em 03/2014. Elaborado em 06/2013.
Para tentar frear a utilização indevida do erário nas eleições, a Lei n.
9.504, de 30 de setembro de 1997, conhecida como “Lei das
Eleições”, inovou ao trazer o rol de condutas vedadas aos agentes
públicos em período eleitoral.
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS EM PERÍODO
ELEITORAL
Edgard Manoel Azevedo Filho [1] (#_ftn1)
RESUMO
Este artigo apresenta um breve estudo sobre as condutas vedadas aos agentes públicos
durante o período eleitoral no Brasil, com enfoque no rol previsto na Lei n. 9.504/97. O
trabalho inicia com a identificação do motivo que levou o legislador a estabelecer as
condutas vedadas. Assim, busca-se esclarecer a importância e finalidade da inovação
legislativa. A seguir, irão se esclarecer os elementos que cercam o tema, como conceito,
natureza jurídica, bem jurídico tutelado, classificação, hipóteses materiais previstas em
lei, sanções e procedimento judicial. Desta forma, pretende-se conhecer cientificamente
o tema para uma melhor compreensão da problemática estabelecida. Nesta fase,
esclarecem-se quais são todos os tipos de condutas vedadas previstas pelo legislador,
conforme critério cronológico da Lei n. 9.504/97.
Palavras-chaves: Conduta vedada. Eleições. Administração pública. Agente público.
INTRODUÇÃO
Manter o eleitor blindado contra as práticas ilegais no período eleitoral tem sido um
desafio para o legislador e operadores do direito no Brasil. A cada eleição, repetem-se
notícias que candidatos, partidos, coligações e agentes públicos praticaram atos de
corrupção e de abuso de poder para conseguir o sucesso nas urnas. O mais grave dessa
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infeliz reincidência, é que muitos desses abusos são cometidos com uso do Poder
Público.
Com a introdução do instituto da reeleição para os chefes do poder executivo pela
Emenda Constitucional n. 16, de 4 de junho de 1997, que permite que presidente da
república, governadores e prefeitos possam concorrer mais uma vez ao mesmo cargo
sem a necessidade de renunciarem, facilitou-se a prática dos atos de abuso de poder nas
eleições com a utilização ilegal da máquina administrativa em benefício desses
candidatos.
Para tentar frear a utilização indevida do erário nas eleições, a Lei n. 9.504, de 30 de
setembro de 1997, conhecida como “Lei das Eleições”, inovou ao trazer o rol de condutas
vedadas aos agentes públicos em período eleitoral (arts. 73 a 78). Essa lista surgiu,
portanto, com o fim de ser um freio, um antídoto contra os efeitos indevidos do instituto
da reeleição e do uso do Poder Público durante o pleito.
DESENVOLVIMENTO
O rol de condutas vedadas é limitado (numerus clausus) pela Lei das Eleições e pode ser
dividido em três grupos, conforme o critério cronológico de vedação proposto por
Roberto Moreira de Almeida (2011, p. 434):
Condutas vedadas durante todo o ano eleitoral;
Condutas vedadas a partir de abril do ano eleitoral; e
Condutas vedadas nos 3 meses que antecedem a eleição.
Por constituírem um conjunto cerrado (GOMES, 2010, p. 523), as condutas vedadas são
hipóteses de incidência de legalidade estrita, que não autorizam interpretação extensiva
e analogia (DA COSTA, 2006, p. 864). Isso deixou de fora outras possíveis formas de
abuso de poder praticados com uso da máquina administrativa. Logo, para que as
condutas vedadas se caracterizem, é indispensável que estejam provados no processo
todos os elementos descritivos do ilícito eleitoral.[2] (#_ftn2) Caso o ato não se enquadre
no rol de condutas vedadas, poderá ensejar outros ilícitos, como a improbidade
administrativa, nos moldes da Lei n. 8.429/92.
O conceito de conduta vedada pode ser extraído do caput do art. 73 da Lei n. 9.504/97.
Trata-se do ato praticado por agentes públicos, servidores ou não, tendente a afetar a
igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
Para Rodrigo Lópes Zílio (2010, p. 501), pode-se conceituar as condutas vedadas como
espécies de abuso do poder político que se revelam pelo desvirtuamento dos recursos
materiais (incs. I, II, IV e § 10 do art. 73 da lei n. 9.504/97), humanos (incs. III e V do
art. 73 da Lei n. 9.504/97), financeiros (inc. VI, letra “a”, VII e VIII do art. 73 da Lei n.
9.504/97) e de comunicação (inc. VI, letras “b” e “c” do art. 73 da Lei n. 9.504/97) da
Administração Pública.
A natureza jurídica da conduta vedada é a de ilícito eleitoral, espécie de abuso de
poder, conforme tem consignado a doutrina (ZÍLIO, 2010, p. 500) e jurisprudência[3]
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(#_ftn3) .
Com o fim de ser obstáculo ao uso ilícito do erário nas eleições, a conduta vedada tutela
a igualdade formal (RAMAYANA, 2011, p. 527) de oportunidades entre os candidatos
e respectivos partidos nos pleitos eleitorais. Busca-se a isonomia de chances entre os
candidatos, para que o resultado das eleições seja legítimo pela livre escolha dos
eleitores sem a influência do Poder Público. Quer-se evitar o desequilibro financiado
pelo erário.
Por isso, os agentes públicos devem sempre observar aos princípios constitucionais
regentes de suas atividades, mormente os capitulados no art. 37 da Constituição, como
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, licitação e concurso
público.
Agente público, para fins de conduta vedada, é qualquer pessoa que exerce função
pública. O termo abrange os chamados agentes políticos, servidores públicos, militares e
particulares que colaboram com o Poder Público (mesários da Justiça Eleitoral e jurados
do Tribunal do Júri). Segundo a Lei 9.504/97, reputa-se agente público, quem exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta,
ou fundacional (art. 73, § 1º).
Conforme a classificação cronológica antes mencionada, as hipóteses materiais de
condutas vedadas são as seguintes:
Condutas vedadas durante todo o ano eleitoral
- Cessão ou uso de bens públicos (LE, art. 73, I) - ceder ou usar, em benefício de
candidato, partido ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração
direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos
Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária;
- Uso de bens ou serviços públicos (LE, art. 73, II) - usar materiais ou serviços, custeados
pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos
regimentos e normas dos órgãos que integram;
- Cessão ou uso de servidor público (LE, art. 73, III) - ceder servidor público ou
empregado da administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder
Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato,
partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o
servidor ou empregado estiver licenciado;
- Uso promocional de bens ou serviços (LE, art. 73, IV) - fazer ou permitir uso
promocional em favor de candidato, partido político ou coligação,de distribuição
gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder
Público;
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- Despesas com propaganda institucional além da média de gastos (LE, art. 73, VII) -
realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com
publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas
entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos nos três últimos
anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição;
- Distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública (LE,
art. 73, § 10) - No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de
bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de
calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em
lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério
Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e
administrativa;
- Propaganda institucional com caráter de promoção pessoal (LE, art. 74) – fazer
publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos que
constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
candidatos, partidos e coligações, ainda que antes das convenções partidárias.
Conduta vedada a partir do mês de abril do ano eleitoral
- Revisão geral da remuneração dos servidores (LE, art. 73, VIII) - fazer, na
circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que
exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a
partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos.
Condutas vedadas nos três meses que antecedem o pleito
- Nomeação, admissão, transferência ou dispensa de servidor públicos (LE, art. 73, V) -
nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou
readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e,
ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do
pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de
pleno direito, ressalvados: a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e
designação ou dispensa de funções de confiança; b) a nomeação para cargos do Poder
Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da
Presidência da República; c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos
homologados até o início daquele prazo; d) a nomeação ou contratação necessária à
instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e
expressa autorização do Chefe do Poder Executivo; e) a transferência ou remoção ex
officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários;
- Transferência de recursos (LE, art. 73, VI, a) - realizar transferência voluntária de
recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de
nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação
formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma
prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;
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- Propaganda institucional em período eleitoral (LE, art. 73, VI, b) - com exceção da
propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar
publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da
administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim
reconhecida pela Justiça Eleitoral;
- Pronunciamento em cadeia de rádio e televisão (LE, art. 73, c) - fazer pronunciamento
em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério
da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções
de governo;
- Contratação de shows (LE, art. 75) – contratar shows artísticos pagos com recursos
públicos na realização de inaugurações (essa proibição é aplicável a todas as esferas da
administração pública, mesmo sem cargos em disputa);
- Participar da inauguração de obras públicas (LE, art. 77) – comparecer na
inauguração de obras públicas.
Praticada qualquer uma dessas condutas vedadas, não há que perquirir se o ato tinha
potencialidade ou não para desequilibrar o pleito. Exige-se, tão-somente, seja atingida a
igualdade entre os candidatos, pois o caput do art. 73 da Lei n. 9.504/97 estabelece:
condutas “tendentes” a comprometer a isonomia entre os candidatos. A potencialidade
do ato e os resultados ocasionados ao pleito são utilizados, todavia, para a definição das
sanções a serem aplicadas e da sua quantificação, quando se tratar de multa.
Quanto às sanções legais, a Lei 9.504/97 prevê suspensão imediata da conduta vedada,
multa no valor de 5 a 100 mil UFIRs, cassação do registro ou do diploma, sem prejuízo
de outras sanções estipuladas em lei.
As condutas vedadas caracterizam, igualmente, atos de improbidade administrativa, nos
termos do art. 11, inciso I, da Lei n. 8.429/92.
O procedimento judicial aplicável às condutas vedadas é o geral previsto no art. 96 da
Lei n. 9.504/97. A representação pode ser apresentada por candidato, partido, coligação
(LE, art. 96, caput) e membro do Ministério Público (CF, art. 127) à Justiça Eleitoral até
a data da diplomação dos eleitos (LE, art. 73, § 12). Do julgamento cabe recurso no prazo
de 3 dias, a contar da publicação da decisão no Diário Oficial (LE, art. 73, § 13).
O julgamento compete (LE, art. 96): I - aos Juízes Eleitorais, nas eleições municipais; II
- aos Tribunais Regionais Eleitorais, nas eleições federais, estaduais e distritais; III - ao
Tribunal Superior Eleitoral, na eleição presidencial.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por tudo que foi exposto, conclui-se que o rol de condutas vedadas foi importante
inovação trazida pela Lei n. 9.504/97, com o fim de preservar a igualdade formal entre
os candidatos ao tentar impedir a utilização indevida da máquina administrativa pelos
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agentes públicos, que foi facilitada com a introdução do instituto da reeleição pela
Emenda Constitucional n. 16/97. Conquanto a inovação não abarque todas as formas de
condutas proibidas pela utilização do erário nas eleições, ela trouxe um importante freio
para os abusos de campanha, notadamente os praticados em benefícios de candidatos à
reeleição.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS - ABNT. NBR 6022: informação
e documentação – artigo em publicação periódica científica impressa – apresentação.
Rio de Janeiro, 2003.
DA COSTA, Adriano Soares. Instituições de Direito Eleitoral. 6ª ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006.
DE ALMEIDA, Roberto Moreira. Curso de Direito Eleitoral. 5ª. ed. Salvador: Jus
Podium, 2011.
GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 5ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.
RAMAYANA, Marcos. Direito Eleitoral. 12ª ed. Niterói: Impetus, 2011.
ZÍLIO, Rodrigo. Direito Eleitoral: noções preliminares, elegibilidade e inelegibilidade,
processo eleitoral (daconvenção à prestação de contas), ações eleitorais. Porto Alegre:
Verbo Jurídico, 2010.
[1] (#_ftnref1) Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Rondônia – UNIR
(2004). Advogado Eleitoral e Tributarista entre 2004 e 2005. Especialista em Direito
Público (Constitucional e Administrativo) pela Universidade Federal de Rondônia -
UNIR (2007). Especialista em Direito Eleitoral e Direito Processual Eleitoral pela
Faculdade de Ciências Humanas, Exatas e Letras de Rondônia – FARO (2011). Analista
Judiciário do Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia desde 2005. Foi Assessor-Chefe
da Corregedoria Regional Eleitoral e da Presidência do TRE-RO. Email:
edgard_filho@hotmail.com
[2] (#_ftnref2) (...) Com relação às condutas vedadas, é imprescindível que estejam
provados todos os elementos descritos na hipótese de incidência do ilícito eleitoral para
a imputação das severas sanções de cassação de registro ou de diploma.” (TSE. AG
5.817/PA, rel. Min. Caputo Bastos, DJ de 16/09/2005, p. 172).
[3] (#_ftnref3) “[...] As condutas vedadas (Lei das Eleições, art. 73) constituem-se em
espécie do gênero abuso de autoridade. Afastado este, considerados os mesmos fatos,
resultam afastadas aquelas. O fato considerado como conduta vedada (Lei das Eleições,
art. 73) pode ser apreciado como abuso do poder de autoridade para gerar a
inelegibilidade do art. 22 da Lei Complementar no 64/90. O abuso do poder de
autoridade é condenável por afetar a legitimidade e normalidade dos pleitos e, também,
por violar o princípio da isonomia entre os concorrentes, amplamente assegurado na
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Edgard Manoel Azevedo Filho
Analista Judiciário Federal do Tribunal Regional Eleitoral de
Rondônia desde 2005. Bacharel em Direito pela Universidade Federal
de Rondônia – UNIR (2004). Advogado Eleitoral e Tributarista entre
2004 e 2005. Especialista em Direito Público (Constitucional e
Administrativo) pela Universidade Federal de Rondônia - UNIR
(2007). Especialista em Direito Eleitoral e Direito Processual Eleitoral
pela Faculdade de Ciências Humanas, Exatas e Letras de Rondônia –
FARO (2011). Foi Assessor-Chefe da Corregedoria Regional Eleitoral e
da Presidência do TRE-RO. Atualmente é Parecerista Jurídico do
TRE-RO. Email edgard_filho@hotmail.com
Constituição da República. [...]” (Ac. no 718, de 24.5.2005, rel. Min. Luiz Carlos
Madeira.)
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na Revista Jus Navigandi.
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