Apostila Noções de Gestão Pública - Completa

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>> Boas-vindas! 
 
 
Bem-vindo (a)! Certamente, você já observou que cada vez mais a Gestão Pública 
Municipal ocupa um papel preponderante na missão de orientar, corrigir distorções, 
e defender interesses e direitos do governo local. Mostra-se pertinente e apto para o 
(a) aluno (a) atuar com competência nesse segmento jurídico, realizando com maior 
facilidade e segurança as relevantes tarefas que lhes sejam afetas na gestão pública, 
além de pontuar para progressão em sua carreira, pelo conhecimento ad- quirido. 
 
Nesta Primeira Unidade da Disciplina Noções de Gestão Pública, você apren- 
derá sobre a Origem e Estrutura do Estado, Fundamentos, Objetivos e Obrigação do 
Estado. 
Também você poderá conhecer mais sobre os Direitos Políticos na Constituição 
Federal e seus Instrumentos Políticos. 
 
 
Tenha um bom estudo! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 
 
Ponto de Partida 
O que você verá na Unidade 
 
Roteiro do Conhecimento 
O conteúdo desenvolvido propriamente dito. 
Ampliando os Horizontes 
Links, vídeos e textos para aprofundar o assunto. 
Dica: Para facilitar click com o botão direito do mouse 
e abra em uma nova janela. 
 
Glossário 
Aprofundamento sobre significado de palavras e leis. 
 
Referências 
Obras e links utilizados na unidade. 
 
 
ICONOGRAFIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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A origem e estrutura do Estado, como sociedade política formam o 
embasamen- to do Estado Moderno. Esse alicerce atribui elementos que 
constituem sua formação. O Estado tem um fim geral, constituindo-se em 
meio para que os indivíduos e as demais sociedades, situadas num 
determinado território, possam atingir seus respectivos fins (manter a 
ordem, assegurar a defesa, e promover o bem-estar e o progresso da 
sociedade). Nosso estudo aborda os Fundamentos, Objetivos e Obrigação 
do Estado, e amplia a compreensão sobre o Fundamento da Administração 
Pública. 
 
Ao final desta unidade, você estará apto a: 
 
Conhecer a complexa atividade do Estado que têm os aspectos jurídicos e 
con- teúdo político. 
 
Perceber a vinculação desses conceitos com a Administração Pública. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3 
 
Ponto de Partida 
Capítulo 
 
 
 
 
 
Você conhece a Origem e a Estrutura do Estado, seus Fundamentos, Princípios e 
Estrutura. Então vamos Conhecer e Aprimorar seu Aprendizado? 
 
1 ORIGENS E ESTRUTURA DO ESTADO 
 
1.1 O ESTADO 
 
A sociedade humana, após tentar inúmeras formas de regular seu relacionamento, 
desenvolveu a figura do Estado, um ser abstrato, porém com maiores poderes do que 
qualquer indivíduo. 
Delimitado em um território, formado por um povo, e politicamente organizado como um 
governo, o Estado é figura instituída na história recente da humanidade, que promete 
manter-se no tempo, haja vista ser a forma mais eficiente que a civilização encontrou para 
possibilitar a convivência em sociedade. 
A despeito da existência do germe do Estado nas cidades-estados dos sumérios, egípcios e 
gregos, o termo “Estado” apenas aparece como unidade de soberania na obra clássica de 
Niccolo Machiavelli, em 1513, denominada de “O Príncipe”. 
A ele, o Estado, incumbiu a tarefa de manter a ordem social e empenhar esforços para a 
melhoria do bem comum. Para tanto, foi-lhe outorgado o poder de exigir o cumprimento das 
regras formuladas por seus representantes, mesmo que para isto seja necessário o uso da 
força. 
Nessa vertente, Arthur Machado Paupério (1992, p.32) reforça em seu livro intitulado, 
Introdução ao Estudo do Direito que: “O Estado é a maior e a mais importante das 
sociedades de ordem temporal, abarcando todos os outros grupos naturais, cujos interesses, 
subordinados ao bem comum, procura defender e promover”. 
Por sua vez, José Roberto Dromi, citado na obra de José Carlos de Oliveira (1997, p.41), 
Concessões e Permissões de Serviços Públicos, assevera: “[...] a noção de serviço público 
está intimamente ligada com a razão de ser do Estado: a persecução do bem comum”. 
Aliás, a promoção do bem comum tem previsão legal na própria Constituição da República 
Federativa do Brasil (1988), no inciso IV, do artigo 3º, estando entre os princípios 
fundamentais, com o seguinte texto legal: 
 
4 
 
Roteiro do conhecimento 
Jean Jaques Rousseau 
Aristóteles 
 
Constituição da República Federativa do Brasil (1988), inciso IV, do artigo 3º 
 
 
Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: 
[...] 
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, 
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação; [...] 
 
 
Entretanto, Jean Jaques Rousseau (2002, p.99) em seu manuscrito, Do Contrato Social, no 
decorrer do século XVIII (1757), já declarava: 
 
Enquanto muitos homens reunidos se consideram como um só corpo, sua 
vontade é uma, a conservação comum e o bem de todos; as molas do 
Estado são vigorosa e simples, seus ditames, claros e luminosos, não há 
interesses intrincados e contraditórios, evidente se mostra em toda parte o 
bem comum. 
 
 
Por sua vez, o filósofo clássico Aristóteles (2002, p.191) em sua obra clássica, “A Política”, 
abordou sobre os governantes, ponderando que desses não exigiam: 
 
[...] uma virtude superior às humanas, nem a uma educação que requeira 
aptidões e recursos especiais, nem a uma constituição política formada a 
gosto, por assim dizer, porém a uma maneira de viver que possa ser a da 
maioria. 
 
 
Como visto, cabe ao Estado, por meio de seus administradores, nos três poderes (Executivo, 
Legislativo e Judiciário), o poder-dever de atuar em defesa dos direitos de seu povo, de 
forma individual e coletivamente, visando o cumprimento efetivo de seu papel. 
 
1.2 OS TRÊS PODERES 
 
A Constituição Federal da República Federativa do Brasil (1988) declara, no artigo 2º, que 
são poderes da União: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 
Entretanto, Montesquieu, citado na obra de Petrônio Braz (1999, p.49), assevera que: “[...] o 
poder do Estado é exercido através das funções legislativa, administrativa (executiva) e 
jurisdicional”. 
 
 
5 
https://www.ebiografia.com/jean_jacques_rousseau/
https://www.ebiografia.com/aristoteles/
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10731577/inciso-iv-do-artigo-3-da-constituicao-federal-de-1988
 
 
 
 
 
Essa divisão de poderes possui como objetivo maior a manutenção da ordem social, e o 
desenvolvimento do Estado em busca do bem de seu povo. 
Todavia, embora em funções diferenciadas e independentes, esses três poderes (Executivo, 
Legislativo e Judiciário) precisam estar harmônicos, completando-se mutuamente nas 
responsabilidades sociais. 
Nesse sentido, cada um possui também atribuições administrativas, prestando serviços 
públicos. Assim, os três poderes se relacionam com os cidadãos por meio de seus órgãos, 
de contato direto ou indireto, para a consecução de seus objetivos. 
E, segundo a visão de Lafayette Pondé (1995, p.214): “[...] toda discussão relativa ao poder 
se associa a um debate sobre seu controle”. 
 
1.3 OS ENTES DA FEDERAÇÃO 
 
De outro tanto, há de se relevar que no caso do Brasil, o Estado Nacional é formado por uma 
República Federativa (União), com a junção de vários Estados-membros e do Distrito 
Federal (conforme dispõe o art. 1º da CF) 
 
 
Nos territórios dos Estados-membros, por suas vezes, existe o desmembramento em 
Municípios, o que faz com que as ações desses poderes sejam descentralizadas. 
Assim, União, Estados-membros e Municípios, podem ser chamados de Entidades Estatais, 
ou simplesmente entes da Federação, sendo organismos maiores por meio dos quais age o 
governo ou o poder político. 
 
1.4 A DESCENTRALIZAÇÃO DAS ENTIDADES ESTATAIS 
 
 
ENTES UNIÃO ESTADOS- 
MEMBROS 
DISTRITO 
FEDERAL 
MUNICÍPIOS 
ENTIDADES 
ESTATAIS 
PODER EXECUTIVO 
Governo Federal 
(Presidente da 
República) 
Governo Estadual 
(Governador) 
GovernoDistrital 
(Governador) 
Governo Municipal 
(Prefeitos) 
 
ENTIDADES 
ESTATAIS PODER 
LEGISLATIVO 
Senado (Senado- 
res) e 
Câmara dos Depu- 
tados (Deputados 
Federais) 
Assembleia Legislati- 
va 
(Deputados Estadu- 
ais) 
Câmara Legislativa 
(Deputados Distritais) 
Câmara Municipal 
(Vereadores) 
 
 
 
6 
art. 1º da CF 
https://www.senado.gov.br/atividade/const/con1988/con1988_08.09.2016/art_1_.asp
Capítulo 
 
 
 
 
ENTIDADES ESTATAIS 
PODER JUDICIÁRIO 
Tribunais Superio- 
res STF, STJ, TSE, 
STM e TST 
(Ministros) 
Tribunais de Justiça 
dos 
Estados 
(Desembargadores) 
Tribunal do Distrito 
Federal (Desembarga- 
dores) 
Fórum da Justiça 
Local (Juízes de 
Direito) 
Porém, o Município 
não possui compe- 
tência sobre o 
Judiciário 
 
 
 
 
1.5 ÓRGÃOS PÚBLICOS PROPRIAMENTE DITOS 
 
Entendem-se como Órgãos Públicos, propriamente ditos, as divisões das entidades estatais, 
como: Ministérios, Secretarias, Departamentos, Diretorias, dentre outros. 
O Estado, de extensão territorial ampla e de competência complexa, necessita materializar- 
se em instituições de efetiva ação, para alcançar, de fato, o cidadão-membro. Por isto, cria 
formas reais de relacionamento, propiciando o atendimento das inúmeras demandas sociais, 
sempre almejando o contato material de seus mantenedores (contribuintes) com a estrutura 
estatal. 
Assim, a exemplo das instituições relacionadas na pesquisa preambularmente demonstrada, 
o Órgão Público é o estabelecimento que o cidadão-membro busca recursos detidos pelo 
Estado, os quais lhe proporcionem soluções de menor ou maior escala, sempre em prol do 
bem comum. 
Dessa forma, Hely Lopes Meirelles, citado por Petrônio Braz (1999, p.133) em seus escritos 
no Manual de Direito Administrativo, define o órgão público como sendo: “[...] todo centro de 
competência, para desempenho de funções, através de um ou vários agentes, cuja atuação 
é sempre imputada à pessoa jurídica a que pertence”. 
Nesse prisma, verificamos que nos órgãos públicos efetivamente acontecem à execução e 
oferta dos serviços públicos. 
 
 
2 FUNDAMENTOS, OBJETIVOS E OBRIGAÇÕES DO ESTADO 
 
2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
Considerando-se que a principal finalidade do Estado é zelar pelo bem comum e pela ordem 
social, é de se concluir por óbvio que a melhor atuação estatal é aquela que atende aos 
anseios coletivos e ao interesse público. 
E para materializar essa atuação estatal, ele presta serviços públicos em todas as áreas, 
que clamarem pela sua iniciativa ou intervenção. 
 
 
7 
 
 
2.2 SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
2.2.1 Conceito 
 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (1997, p.6), em seu livro Curso de Direito 
Administrativo, define: “Serviço Público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou 
comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por 
quem lhe faça às vezes, sob um regime de direito público”. 
Nesta mesma vertente, José Cretela Junior em sua obra Tratado de Direito Administrativo 
(1997, p.6), define serviço público como sendo: “[...] toda atividade que as pessoas jurídicas 
exercem, direta e indiretamente, para a satisfação das necessidades coletivas mediante 
procedimentos peculiares ao direito público”. 
Por sua vez, Marçal Justen Filho em seus registros denominado Curso de Direito 
Administrativo (2005, p.479) constatou: “O serviço público é a satisfação concreta de 
necessidades”. 
Com essas definições e outras de bom conceito, pode-se constatar que o serviço para ser 
considerado público precisa, a princípio, ser prestado pela Administração Pública, ou por 
uma delegação desta e estar submisso às normas e controles estatais, visando à satisfação 
de necessidades essenciais e até secundárias da coletividade, e/ou conveniência do Estado. 
Desta forma, a Carta Cidadã de 1988 (conforme a ela se referia o saudoso Ulisses 
Guimarães), relacionou exemplos de serviços públicos quando tratou das competências dos 
entes da federação (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), nos artigos 21, 23, 25, 
30 e 32. 
Entretanto, deve-se entender, que tais indicações são de caráter exemplificativo e, não, 
exaustivo, como segue: 
 
Serviço Público pode ser compreendido no sentido estrito, como aquele prestado de forma 
obrigatória e direta pela Administração, ou no sentido de Serviço de Utilidade Pública, 
como aquele oferecido de forma facultativa pelo Estado, e/ou aquele de prestação indireta, 
por meio de autarquias, paraestatais, concessionárias, permissionárias, dentre outros. 
 
2.2.2 Serviços essenciais 
 
Muito se tem discutido, especialmente no Judiciário, acerca de serviços públicos essenciais, 
estando pacificado que esses tipos de serviços não podem ser interrompidos. 
 
 
 
 
 
 
 
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Poder Vinculado 
Poder Discricionário 
 
 
 
Contudo, há de se discordar do conceito de essencialidade aplicado pela maioria, pois do 
ponto de vista do indivíduo, não se pode medir a importância de determinado serviço apenas 
por sua relevância coletiva. Ou seja, mesmo não fazendo parte do rol de serviços essenciais 
definidos pelas fontes do direito, todos os demais serviços operados pelos órgãos públicos 
podem ser essenciais ao cidadão em determinado momento. 
A não obtenção de uma certidão, de uma autorização, ou qualquer outra chancela do poder 
público, por exemplo, pode resultar em prejuízo à pessoa. Prejuízo não só de ordem material, 
mas, acima de tudo, transtornos emocionais e psíquicos, de valores inestimáveis. 
 
2.2.3 A organização dos Serviços Públicos 
 
Alguns poderes específicos são atribuídos aos administradores da coisa pública. Dentre 
eles, o de organizar o funcionamento de seus órgãos. 
A ação do agente público, inclusive, pode ser manifestada por intermédio de dois tipos de 
Poder: o vinculado e o discricionário. O Poder Vinculado, como o próprio termo sugere, 
obriga o ato à obediência à lei, enquanto que o Poder Discricionário dá maior margem de 
liberdade ao administrador. 
 
 
 
É certo que ao Administrador Público, e à autoridade do Legislativo ou Judiciário nas funções 
administrativas, é dado o poder de agir pela conveniência do ato, tratando-se, neste caso, 
do Poder Discricionário. 
Todavia, neste caso, não significa que a autoridade terá integral liberdade de agir, pois terá 
que se limitar ao atendimento da conveniência e oportunidade, sem ferir os princípios 
basilares da Administração. 
Entretanto, reprisem-se, tais agentes não podem infringir dispositivos e princípios 
constituídos, sobretudo aqueles agasalhados pelo manto da Carta Magna. 
Por sua vez, Petrônio Braz, em seu Manual de Direito Administrativo (1999, p.197), pondera: 
“O ato administrativo será discricionário quando a Administração dispõe, para editá-lo, de 
liberdade de escolha da oportunidade e da conveniência, dentro dos limites da lei”. 
 
9 
https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/1367/Poder-vinculado
https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/823/Poder-discricionario
https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/1367/Poder-vinculado
https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/823/Poder-discricionario
§3º o art. 37 
 
 
 
Segundo Maximilianus Cláudio Américo Fuhrer e Maximiliano Roberto Ernesto Fuhrer, em 
Resumo de Direito Administrativo (1998, p.30) afirmam: “A discricionaridade não se 
confunde com a arbitrariedade. Esta se caracteriza quando a autoridade age fora do 
interesse público, sem competência, ou de forma ilegal”. 
Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello, no livro Curso de Direito Administrativo 
(1994), complementa: “Ao agir arbitrariamente, o agente estará agredindo a ordem jurídica, 
pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei”. 
Por seu turno, o Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Luiz Fux, ao relatar O Recurso 
Especial nº 575998/MG (2003/0135074-8), da 1ª Turma, em 07.10.2004, afirmou que o 
poder discricionário do Administrador Público é menor que o poderdos princípios 
constitucionais, pelo que deve submeter-se a estes. 
 
2.2.4 Direito de reclamação do usuário 
 
2.2.4.1 Previsão constitucional 
 
Luiz Carlos Bresser Pereira (2001, p.146), escrevendo a obra Reforma do Estado para A 
Cidadania asseverou: 
[...] a crença na possibilidade do planejamento e do controle central dos 
serviços do Estado por uma burocracia racional diminui a cada dia, en- 
quanto aumenta a confiança de que, no nível local, cada vez mais, é e se- 
rá possível controlar o Estado e a sua burocracia. 
 
Felizmente, a Emenda Constitucional nº 19, de 05 de junho de 1998, modificou o parágrafo 
3º do artigo 37 da Constituição Federal (1988), lançou uma fagulha de esperança sobre a 
proteção dos direitos dos usuários da Administração Pública, remetendo a questão a ser 
disciplinada por meio de lei complementar. 
 
Segundo o entendimento de Adriana da Costa Ricardo Schier (2002, p.8) a modificação do 
§3º o art. 37 da Constituição Federal (1998) significa: “[...] o fundamento de validade e 
legitimidade do direito pátrio, portanto, está novamente calcado nos alicerces da democracia 
e da justiça social”. 
 
 
 
 
 
 
 
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https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10711093/paragrafo-3-artigo-37-da-constituicao-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10711093/paragrafo-3-artigo-37-da-constituicao-federal-de-1988
Inoperosidade 
 
Ampliando os Horizontes 
Saiba mais assistindo o vídeo sobre Princípios do Código de Defesa do 
Consumidor. 
https://www.youtube.com/watch?v=TkJlomOt0y0 
 
 
 
Afirma ainda a autora: 
 
Com efeito, alarga-se as possibilidades do cidadão controlar os serviços 
públicos. Eles podem ser prestados através de um regime mais flexível, 
pois seus resultados serão apreciados por aqueles a quem devem atender: 
os usuários ou cidadãos-clientes, na terminologia adotada com a reforma 
(SCHIER, 2002, p. 216-217). 
 
E vale comemorar que, da Emenda 19 (1998) pra cá, dois dispositivos desse parágrafo em 
discussão (§3º, do art. 37) já foram regulamentados. 
 
Primeiro, foi o inciso II, que assegura o acesso dos usuários a registros administrativos e a 
informações sobre atos de governo. 
 
A Lei Federal 12.527/2011, denominada popularmente de LAI – Lei de Acesso à Informação, 
garantiu detalhadamente este direito, definindo formas e critérios. 
 
Na sequência, veio a Lei Federal 13.460/2017, apelidada de Código de Defesa dos Direitos dos 
Usuários dos Serviços Públicos, para afirmar a legitimidade de manifestações em forma de 
reclamações, denúncias, sugestões, elogios e demais pronunciamentos de usuários que tenham 
como objeto a prestação de serviços públicos e a conduta de agentes públicos na prestação e 
fiscalização de tais serviços. 
 
 
2.2.4.2 Aplicação do Código de Defesa do Consumidor 
 
Atualmente, há uma predominância da teoria de que não se aplica ao caso os princípios do 
Direito do Consumidor, por não se tratar de relação de consumo. Alega-se que no assunto 
em discussão, serviço público, aparece o Estado e o Contribuinte e não o Empresário e o 
Consumidor. 
 
11 
https://www.dicio.com.br/inoperosidade/
https://www.youtube.com/watch?v=TkJlomOt0y0
Capítulo 
art. 37 
 
Mas o relacionamento em muito se assemelha, pois em ambos os casos existem aquele que 
paga, e aquele que fornece ou presta o serviço. 
Aliás, o Código de Defesa do Consumidor (CDC), editado pela Lei n 8.078/90, equiparou o 
prestador de serviços públicos a fornecedor e o serviço a produto, mas tem gerado grande 
controvérsia. 
Porém, o que mais afronta a cidadania, é a diferença com que é tratado o Contribuinte, em 
comparação com o Consumidor. Enquanto este negocia valores, escolhe qualidades e é 
recebido com cortesia e empenho, aquele é submetido ao descaso, à arrogância, à 
imposição, sem poder esboçar reação, já que não possui o poder de escolher o órgão que 
melhor lhe atenda, mas fica sujeito às determinações do Estado. 
Ou seja: no relacionamento entre Estado e Contribuinte, inexiste a figura da concorrência, o 
que resulta em liberdade plena de atos, por parte deste. 
 
 
 
 
3 FUNDAMENTOS, PRINCÍPIOS E ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
3.1 FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A Administração Pública é a materialização dos atos do Estado, atuando na promoção do 
bem comum e na manutenção da ordem social, utilizando-se da estrutura daquele, para a 
realização de serviços de interesse público. 
Sua existência está fundamentada na existência do próprio Estado, e sua atuação se vê 
subordinada à lei do Estado e aos princípios que lhe são aplicáveis. 
Com isso, pode-se constatar que o fundamento da Administração Pública oriunda do 
surgimento e organização estatal, sendo regulada pelos instrumentos do direito público e, 
em situações excepcionais, do direito privado. 
 
3.2 PRINCÍPIOS APLICÁVEIS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
3.2.1 Princípios Constitucionais (art. 37) 
 
 
 
 
12 
https://www.senado.gov.br/atividade/const/con1988/con1988_04.10.2017/art_37_.asp
http://estadodedireito.com.br/conflitosnonovo/
 
I- Legalidade 
 
No Brasil, "[...] ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude de lei", dispõe o inciso II, do art. 5º, da Constituição Federal Brasileira de 1988. Isto 
vale para todo cidadão brasileiro! 
No entanto, tratando-se da Administração Pública, a regra é ainda mais rigorosa. O 
administrador público deverá estar sempre submisso à lei. 
A ex-primeira ministra da Inglaterra Margaret Tatcher de 1979 a 1990, denominada de “Dama 
de Ferro”, afirmava: “A Autoridade está abaixo da lei e a lei está abaixo de Deus”. 
Assim, nos ensinamentos de Di Pietro, “[...] a administração pública não pode por simples 
ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor 
obrigações aos administrados; para tanto ela depende da lei”. 
Nesta vertente, Hely Lopes Meirelles (2006), menciona: 
 
Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto 
na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na 
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o 
particular significa „pode fazer assim‟, para o administrador público significa 
„deve fazer assim. 
 
II - Impessoalidade 
 
O administrador não poderá satisfazer interesse privado, de um ou de outro, mas visar 
sempre o bem comum; a coletividade; o interesse público. 
 
É o clássico princípio da finalidade. 
O fim legal é aquele que a lei estabelece, tendo sempre um objetivo, que é o interesse 
público. 
Esse princípio também deverá ser entendido para se excluir a promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas, conforme dispõe 
o artigo 37, § 1º da Constituição da República Federativa do Brasil (1988): 
 
A publicação dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos 
públicos deverão ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, 
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizam 
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
 
 
Qualquer ato administrativo que não atender ao interesse público estará sujeito, à anulação 
por desvio de finalidade. Observe que o desvio de finalidade por parte dos agentes públicos 
constitui modalidade de abuso de poder. 
É em decorrência deste princípio que temos o concurso e a licitação. 
É um princípio ligado ao da isonomia (igualdade de direitos para todos). 
 
 
13 
habeas data 
 
III- Moralidade 
 
 
É atuar com ética, com honestidade, com integridade de caráter e boa conduta. 
O ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética 
da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, como já diziam os romanos: 
non omne quod licet honestum est (DI PIETRO, 2001). 
 
IV- Publicidade 
 
É a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. 
Um ato, mesmoregular, precisa da publicação para produzir efeitos no mundo jurídico. 
É um princípio que visa não somente a divulgação oficial dos seus atos, mas, também, 
propicia o conhecimento da conduta interna de seus agentes. 
 
Além de dar efeito aos atos administrativos, assegura efeitos externos, pois leva ao 
conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através de meios 
constitucionais, como ação popular, mandado de segurança, direito de petição, habeas data. 
 
 
 
V- Eficiência 
 
Surgiu na Constituição Federal Brasileira (1988) pela Emenda de19 de junho de 1988, e foi 
inserida no art. 5º do texto legal. 
Por esse princípio, a Administração Pública deverá investir na qualidade dos serviços 
públicos, escolhendo bem e capacitando seus servidores, para exigir deles a realização com 
competência de suas atribuições, para melhor aplicação do dinheiro público e melhores 
atendimentos à população (contribuintes). 
 
3.2.2 Princípios fundamentais da Administração Pública 
 
A Reforma Administrativa de 1967 em seu artigo 6º do Decreto-Lei 200/67 estabelece os 
princípios fundamentais de planejamento, coordenação, delegação de competência, 
controle, descentralização da Administração Federal. 
 
 
 
 
14 
https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3086/Habeas-Data
https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3086/Habeas-Data
 
 
 
I – Planejamento 
 
A Administração Pública deve realizar o planejamento, e indicar diretrizes e metas que 
deverão orientar a ação governamental. 
Para os demais entes da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios), mesmo não se 
submetendo a esse Decreto-Lei, deverá se submeter às normas gerais de Planejamento, 
que são a Lei Orçamentária Anual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, e o Plano Plurianual 
de Investimento. 
O Planejamento básico da Administração está previsto na Constituição Federal (1988) em 
seus artigos 165 a 169, na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), e 
na Lei nº 4.320/64 (Lei da Contabilidade Pública). 
 
II – Coordenação 
 
O princípio da coordenação visa entrosar as atividades da Administração Pública. O objetivo 
é harmonizar todas as atividades da Administração Pública, submetendo-as ao que foi 
planejado. 
De aplicação permanente, a coordenação impõe-se a todos os níveis da Administração 
Pública, por meio das chefias individuais, de reuniões de que participem as chefias subor- 
dinadas e de comissões de coordenação em cada nível administrativo. 
 
III - Delegação de Competência 
 
Nesse princípio, as autoridades da Administração Pública transferem atribuições decisórias 
a seus subordinados. 
 
 
IV – Controle 
 
 
O controle das atividades administrativas da Administração Pública é um dos meios pelos 
quais se exercita o poder hierárquico. 
Desta forma, temos um órgão superior controlando um órgão inferior. 
 
V – Descentralização 
 
No sentido jurídico-administrativo, descentralizar significa repassar para a outrem poderes 
da Administração. 
É a existência de uma pessoa distinta do Estado, a qual, investida nos necessários poderes 
de administração, exercita atividade pública ou de utilidade pública. 
15 
COAÇÃO 
COERÇÃO 
 
 
 
O ente ou entidade descentralizada age por outorga ou por delegação. Exemplos: convênios, 
concessões, permissões e autorizações. 
 
3.2.3 Princípios Gerais da Administração Pública 
 
 
I - Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado 
 
Na visão de Marçal Justen Filho (2005): “[...] a supremacia do interesse público significa sua 
superioridade sobre os demais interesses existentes na sociedade. Os interesses privados 
não podem prevalecer sobre o interesse público”. 
Assim, quando a Administração desapropria um bem, está agindo em defesa do interesse 
público, mesmo que para isso esteja ignorando o interesse privado. 
Dessa forma, quando alguém é impedido em uma porta giratória de banco, por exemplo, os 
seus direitos individuais (ir e vir, privacidade) são menores que o direito de segurança 
pública, que abrangerá a muitos. 
 
II - Princípio da Razoabilidade (Parâmetro de Equilíbrio; Racionalismo). 
 
O administrador deverá pesar suas ações e decisões, para não agir com excessos e cometer 
injustiças ou prejuízos desnecessários. 
 
III - Princípio da Proporcionalidade 
 
O administrador deverá medir sempre a proporção entre seus atos, e respectivas razões e 
consequências. O uso da força pelo Estado é denominado de COERÇÃO. 
 
Não confundir com COAÇÃO, que é o constrangimento físico ou moral para alguém 
praticar algum ato. 
 
 
 
No entanto, a COERÇÃO deverá ser proporcional a cada caso. 
 
 
16 
https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/68/Coacao
https://www.dicio.com.br/coercao/
https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/68/Coacao
https://www.dicio.com.br/coercao/
art. 5º, inciso LV, da CF/98 
 
 
 
 
 
 
A desproporção nos atos do administrador poderá gerar, entre outras irregularidades, a do 
abuso de poder. 
 
IV - Princípio da Motivação 
 
É o dever que a Administração tem de justificar seus atos. 
O administrador só poderá acionar a máquina pública, desde que exista motivo legal para 
tanto. 
 
 
 
V - Princípio do Devido Processo Legal e a Ampla Defesa 
 
A atual Constituição Federal promulgada em 05/10/1988 consagrou no art. 5º, inciso LIV, da 
CF: “[...] ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. 
 
Por sua vez, preconiza o art. 5º, inciso LV, da CF/98: “[...] aos litigantes, em processo judicial 
ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla 
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. 
 
 
VI - Princípio do Controle Judicial dos Atos Administrativos 
 
Considerando que os atos do administrador poderão ter, eventualmente, algum defeito ou 
ilegalidade, o Poder Judiciário poderá anular atos administrativos. 
No entanto, a própria administração poderá REVOGAR ou ANULAR um ato administrativo, 
se detectar que ele é contrário ao interesse público, ou à conveniência administrativa. No 
caso de revogação ou anulação, poderá ser declarado o efeito do ato: 
 
- Ex nunc (o efeito não retroage, e mantém o direito até ali (presente data). 
- Ex tunc (retroage, e anula os direitos dali). 
 
 
 
 
 
 
 
17 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10728312/inciso-lv-do-artigo-5-da-constituicao-federal-de-1988
Ex tunc 
 
 
 
 
 
 
 
 
VII - Princípio da Responsabilidade do Estado por Atos Administrativos 
 
A Constituição Federal (1988) estabelece no art. 37, parágrafo sexto, prescrevendo que: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem danos a terceiros, assegurado 
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
 
Assim, caso alguém se sinta prejudicado por ato de algum agente do Estado, poderá optar 
em acionar apenas este, já que o agente estava aos seus serviços. Exemplo: Uma 
ambulância da prefeitura bate em seu veículo; se a culpa não foi sua, você poderá buscar 
(administrativa ou judicialmente) o ressarcimento do dano diretamente contra o respectivo 
Município (Poder Executivo). 
É claro que essa é uma opção do prejudicado, já que ele poderá escolher apenas um, ou 
mesmo, os dois (agente e município, ou um ou outro).Em caso de se provar que o agente 
agiu com culpa e o Estado (Município) foi responsabilizado, este poderá (deverá) exigir o 
ressarcimento daquele. 
 
VIII - Presunção de Legitimidade 
Os atos da Administração Pública presumem-se legítimos até que se prove o contrário. 
 
 
IX – Especialidade 
 
Está associado à descentralização administrativa e à criação de entidades da administração 
indireta: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
públicas. 
 
X – Tutela 
 
É o controle feito pelaAdministração Pública Direta sobre as entidades da Administração 
Pública Indireta. 
18 
Ex nunc 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Ex_tunc
https://pt.wikipedia.org/wiki/Ex_nunc
 
XI - Autotutela 
É o poder da Administração Pública de revogar ou anular seus próprios atos. 
 
 
XII - Continuação do Serviço Público 
 
O serviço público é essencial para a sociedade e não poderá parar. 
Princípio cuja previsão poderá ser encontrada nas Leis Federais nº 8.987/95 (das 
concessões) e nº 8.078/90 (CDC), por analogia, bem como pela consagração doutrinária e 
jurisprudencial. 
As interrupções, suspensões, ou prestação de forma reduzida, têm sido condenadas pelos 
mais ilustres doutrinadores de nossa pátria. 
Serviços Públicos oferecidos de maneira alternada, retardada ou falha é, segundo o mestre 
Hely Lopes Meirelles (2005, p.323) afronta do Estado ao direito do usuário, eis que este, por 
arcar com o ônus desses serviços, merece ser tratado com apreço e consideração. 
 
3.3 A ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL 
 
3.3.1 O Município: Organização, Autonomia e Competências. 
 
Antes do termo MUNICÍPIO, as aglomerações urbanas possuíam o nome de 
CIDADEESTADO, que surgiu com a República Romana, no ano de 753 antes de Cristo. 
O Império Romano dominou a maior parte do mundo civilizado por aproximadamente 12 
(doze) séculos. Segundo a história, o Imperador Romano Julio Cesar, para manter a paz 
sobre as cidades conquistadas, criou a figura do municipium ou municipia, quando oferecia 
aos moradores subjugados a Roma, de determinada aglomeração, o direito da 
autoorganização e de escolherem seus governantes (60 a.C.) 
Assim, o sistema de organização urbana com o nome de MUNICÍPIO, passou a fazer parte 
de todos aqueles povos e se estendendo a outras partes do mundo, chegando a Portugal. 
No Brasil Colônia, embora as repartições ganhassem outras nomenclaturas (Vilas, 
Províncias, dentre outras), o termo era aplicado na existência da Câmara Municipal. 
De Constituição a Constituição, desde a primeira do Brasil, em 1824, o Município foi 
obtendo maior importância. 
Porém, apenas na Constituição Federal de 1988, é que foi concebido o MUNICÍPIO nos 
moldes do que é hoje. 
Atualmente, o Município é tido como um dos entes (partícipe) da Federação. 
Assim, segundo o art. 1º da CF/88, a República Federativa do Brasil é formada pela UNIÃO 
dos Estados, Municípios e Distrito Federal. E, para explicar a divisão administrativa do 
 
 
 
 
 
19 
 
país, o art. 18 da Constituição Federal define que: “A organização político-administrativa da 
República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. 
 
3.3.2 A Criação dos Municípios 
 
A Constituição Federal Brasileira de 1988, ao prever a criação de novos Municípios, deixou 
a regulamentação para as Assembleias Legislativas dos Estados. 
Entretanto, por interesses políticos diretos dos Deputados Estaduais e outras lideranças 
locais, de1988 até 1996 foram criados mais 1.480 Municípios no Brasil, levando o número 
total para 5.562, e ainda existiam mais aproximadamente 900 em processo de criação. 
Atendendo à necessidade de controlar a desenfreada proliferação de novas cidades no país, 
o Congresso Nacional votou a Emenda Constitucional nº 15, que alterou o artigo 18, e 
remeteu para uma Lei Complementar Federal a competência para regulamentar a maté- ria. 
De lá pra cá, muita discussão jurídica, inclusive, porém praticamente cessou a criação de 
novos municípios no país. E, apesar da Emenda Constitucional 57 de 2008 ter tratado da 
matéria (convalidou a criação de alguns municípios especificamente), até agora não foi 
aprovada a Lei Complementar Federal que regulamenta a criação de Municípios no Brasil. 
Vários projetos de leis já foram aprovados no Congresso, mas foram vetados pela 
presidência da república, sob alegação de “iniciativa prejudicial ao erário”. 
No dia 15 de julho de 2015, o Senado Federal aprovou (57 votos a 9) o Projeto de Lei 
Complementar 199/2015, de autoria do senador Flexa Ribeiro, que regula a criação, 
incorporação, fusão e desmembramento de municípios, o qual foi encaminhado à Câmara 
dos Deputados. 
Em trâmite atualmente na Câmara dos Deputados com o número 137/2015, teve outro 
projeto de lei similar anexado a ele, de iniciativa do Deputado Daniel Vilela, sob o nº 
283/2016. 
No entanto, por estar em processo de criação anteriormente à Emenda nº 15, nasceram 
posteriormente mais alguns Municípios, resultando atualmente em 5.568, segundo o TSE - 
Tribunal Superior Eleitoral. 
 
3.3.3 Organização do Município 
 
A divisão político-administrativa do Município possui uma sede (cidade) e distritos, cujas 
sedes podem ser chamadas de vilas. 
 
 
 
 
 
20 
http://www.senado.leg.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=120554
 
 
 
Os Poderes no Município são o Executivo e o Legislativo. 
 
 
O Executivo é comandado pelo Prefeito, a partir do Paço Municipal (Prefeitura). O Prefeito é 
eleito pelos eleitores locais, para um mandato de 04 (quatro) anos, e tem a responsabilidade 
de administrar o funcionamento da “máquina pública”, visando o fornecimento de serviços 
essenciais à população, além de orientar o planejamento urbano e promover o bem comum 
da sociedade municipal. 
 
Para tanto, poderá utilizar a administração direta (prefeitura e seus órgãos), mas poderá 
possuir entidades de administração indireta, para descentralização das competências 
(autarquias, fundações públicas, empresas de públicas ou de economia mista). 
 
Na administração direta, a prefeitura possui via de regra em sua estrutura administrativa, 
órgãos denominados de Secretarias, Departamentos, Coordenações, Gerencias, Diretorias, 
Divisões, Serviços e Setores. 
 
Os órgãos são definidos como de meios, quando oferecem condições às Secretarias para 
suas operações, destinados ao planejamento, à instrumentalização e definição das ações a 
serem realizadas. 
Geralmente, são os seguintes órgãos meios: 
- Secretaria de Governo. 
- Secretaria de Administração. 
- Secretaria de Planejamento. 
- Secretaria Jurídica. 
- Secretaria de Finanças. 
 
Como órgãos fins (aqueles que realizam as ações): 
- Secretaria de Obras. 
- Secretaria de Urbanismo. 
- Secretaria de Transportes. 
- Secretaria de Cultura e Esporte. 
- Secretaria de Saúde. 
- Secretaria de Educação. 
- Secretaria de Meio Ambiente. 
- Secretaria de Bem Estar Social. 
 
 
 
21 
Município 
arts. 158 e 159 da CF/88 
 
Para realizar suas ações, o Poder Executivo Municipal, comandado pelo Prefeito, utiliza 
trabalhadores denominados Servidores (efetivos, comissionados e temporários), ou 
terceiros, investidos em funções de agentes públicos (conselheiros, advogados contratados 
e cartorários, dentre outros). 
 
O Município, enquanto pessoa jurídica de direito público interno possui bens e rendas. Seus 
bens são divididos, em regra da seguinte forma: 
 
- DE USO ESPECIAL 
(de uso próprio da Administração, como o prédio da prefeitura, as escolas, o posto de saúde, 
as secretarias, dentre outros.) 
 
- DE USO COMUM DO POVO 
(tais como estradas municipais, ruas, parques, praças, logradouros públicos, etc.). 
 
- DOMINIAIS 
(aqueles sobre os quais o Município exerce os direitos de proprietário, porém, estão sem 
uso, e disponíveis). 
 
 
3.3.4 Fontes de Recursos Públicos Municipais 
 
Os recursos públicos dos Municípios são oriundos dos tributos arrecadados em seu território, 
ou de sua cota-parte repassada pelo respectivo Estado e pela União. 
Nos artigos 145 e 156 da CF/88, está estabelecida a competência do Município para criar e 
receber seus próprios tributos como: IPTU - ISSQN - ITBI - Contribuição de Melhoria – Taxas 
e Tarifas. 
 
Porém, os arts. 158 e 159 da CF/88 definem que certo percentual dos impostos arrecadados 
pelo Estado (ICMS – IPVA – ITCMD), respectivo, bem como, dos impostos recebidospela 
União (IR – ITR – IPI – IOF – II – IE), deverão ser devolvidos ao Município (FPM e Repasses 
específicos). 
 
Outros recursos ainda poderão perfazer a receita pública de um Município, como as 
heranças, alienações, aluguéis, indenizações, dentre outros (como as receitas não 
22 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Munic%C3%ADpio
http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/assuntos_municipais/legislacao/constitfed1988.htm
https://pt.wikipedia.org/wiki/Munic%C3%ADpio
http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/assuntos_municipais/legislacao/constitfed1988.htm
 
tributárias). 
 
O território do Município é dividido entre área urbana e área rural, definidas por meio de lei 
de zoneamento. 
Atualmente, o Plano Diretor define a ocupação, utilização e destinação de cada espaço no 
âmbito do Município (residencial, comercial, industrial, ambiental, dentre outros.) 
 
3.3.5 A autonomia do Município 
 
A autonomia dos Municípios, embora estivesse sempre implícita no sistema brasileiro, 
antigamente era atingida pela interpretação de cada época, em especial, nos regimes de 
exceção (autoritários...). 
 
Evoluindo e firmando a questão, os constituintes de 1988 definiram expressamente essa 
autonomia municipal, principalmente nos 
 
 
A autonomia representa a não subordinação do governo municipal a qualquer autoridade 
estadual ou federal, no desempenho de suas atribuições. 
 
Representa, ainda, que as leis municipais em assuntos de competência expressa e exclusiva 
dos Municípios, prevalecem sobre as leis - estadual e federal, inclusive sobre a Constituição 
Estadual, em caso de conflito. 
 
Os principais aspectos que indicam a autonomia dos Municípios: 
- eleição direta do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores; 
- organização dos serviços públicos de interesse local; 
- instituição e arrecadação dos tributos de sua competência, bem como aplicação de suas 
rendas; 
- competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive suplementando a 
legislação federal e estadual, no que lhe interessar e for possível. 
 
3.3.6 Competências dos Municípios 
 
A relação é essa, indicada pela Constituição Federal de 1988: 
 
 
 
 
 
 
23 
arts. 1º, 18, 29, 30, 35, 145 e 156, da Carta Magna brasileira. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
 
Art. 30. Compete aos Municípios: 
I - legislar sobre assuntos de interesse local; 
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; 
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como 
aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar 
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;” 
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação 
estadual; 
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de 
transporte coletivo, que tem caráter essencial; 
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006). 
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
Estado, serviços de atendimento à saúde da população; 
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da 
ocupação do solo urbano; 
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual 
[grifos nossos]. 
 
 
3.3.7 Intervenção nos Municípios 
 
A Constituição Federal de 1988 regulamentada, nos arts. 35 e 36, as únicas exceções em 
que o Estado poderá intervir no Município. São elas: 
 
I- deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos 
consecutivos, a dívida fundada; 
II- não forem prestadas contas devidas, na forma de lei; III- 
não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na 
manutenção e desenvolvimento do ensino; 
IV- o Tribunal de Justiça der provimento a representação para 
assegurar a observância de princípios indicados na Constituição 
Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão 
judicial. 
 
3.4 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL 
 
3.4.1 Administração Pública 
 
Embora ocorra uma identificação maior do Poder Executivo como Administração Pública, o 
certo é que os três poderes podem realizá-la. 
Segundo o renomado doutrinador Hely Lopes Meirelles (2005): “Administração Pública é 
todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à 
satisfação das necessidades coletivas.” 
 
 
 
24 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm#art1
Vereador 
res publica 
 
 
 
Para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (2009, p.36) assevera: “Administrar é gerir os 
serviços públicos; significa não só prestar serviço e executá-lo, como também, dirigir, 
governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil”. 
Assim, todas as vezes que os outros poderes distintos do Executivo estão atuando na 
prestação de serviços públicos, serão caracterizados como Administração Pública. 
O doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p.36), por sua vez, explica que a 
função administrativa pode ser exercida “[...] normalmente pelo Poder Executivo e seus 
sujeitos auxiliares e, atipicamente, por órgãos de outros Poderes”. 
Com isso, o Poder Legislativo também faz parte da estrutura da Administração Pública local. 
 
3.4.2 História e conceito de Câmara Municipal 
 
A primeira Câmara Municipal criada no Brasil aconteceu em 1534. 
O Conselho da Vila de São Vicente-SP, eleito em 1534, além de outras autoridades, era 
composto por vereadores. 
O termo Câmara tem como significado a reunião dos vereadores e se estende ao próprio 
edifício onde se reúnem, sendo referida também como conselho e os vereadores como 
conselheiros. 
A palavra vereador segundo define o dicionário de Francisco Solano Constâncio (1873) tem 
origem no verbo verear, contração de verificar, ou seja, vigiar sobre a boa administra- ção 
da vila, reger e cuidar da res publica ou bem público. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Assim, os vereadores eram definidos como membros da Câmara, Cúria, Conselho ou 
Assembleia do Município que o representam e administram as suas rendas. Os antigos 
vereadores, além de membros de uma corporação administrativa, também integravam um 
tribunal judiciário, o que lhes dava o estatuto de oficiais de justiça. 
 
25 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Vereador
https://pt.wikipedia.org/wiki/Res_publica
https://pt.wikipedia.org/wiki/Vereador
https://pt.wikipedia.org/wiki/Res_publica
 
Ampliando os Horizontes 
Saiba mais sobre quais é o papel principal da Câmara Municipal e qual 
sua relação com a Prefeitura. 
Acesse: http://www.politize.com.br/camara-municipal-o-que-faz/ 
 
 
 
 
 
A primeira Constituição Brasileira, a do Império, de 1824, já previa a existência e atuação 
dos vereadores. De lá pra cá, todas as demais Constituições do Brasil (1891-1934-1937- 
1946-1967 e 1988) mantiveram a CÂMARA MUNICIPAL e o cargo de Vereador, até mesmo 
no período do Estado Novo (10.11.1937 a 18.09.1946) que Getúlio Vargas tirou os poderes 
dos parlamentos e o direito do povo escolher seus governantes. 
Atualmente, o número de Câmaras Municipais no Brasil é idêntico ao número de Município, 
perfazendo um total de 5.568. 
 
 
 
 
 
3.4.3 Principais atribuições da Câmara Municipal 
 
Segundo a doutrina predominante, as principais atribuições da Câmara Municipal, e por 
extensão dos vereadores, são: 
 
- LEGISLAR (é o exercício de aprovar leis). 
- FISCALIZAR (são os poderes: Executivo e Legislativo Municipais). 
- JULGAR (julgamento político-administrativo do prefeito e dos vereadores). 
- ASSESSORAR (ao Poder Executivo). 
- ADMINISTRAR (o funcionamento da própria câmara). 
 
3.4.3.1- Legislação 
 
Por força da Constituição Federal de 1988, os Municípios tiveram sua competência 
legislativa ampliada, passando a ter obrigação ou a faculdade de legislar sobre determinados 
assuntos. 
E tendo em vista que a sociedade contemporânea evolui rapidamente, certos assuntos 
passaram a exigir a regulamentação, para manter-se a ordem social. 
 
 
 
26 
http://www.politize.com.br/camara-municipal-o-que-faz/
 
 
 
Com isso, além de analisar e votar os projetos de leis originadas do Poder Executivo local, 
a Edilidade também poderá ter iniciativa em Projetos de Leis de sua competência, ou até 
acatar Projetos de Leis indicados pela comunidade (popular). 
Tudo, obviamente nos termos delimitados pela Lei Orgânica Municipal. 
Assim, os Atos Legislativos com força de lei, de competência da Câmara Municipal são: 
– emendas à Lei Orgânica do Município; 
– leis complementares; 
– leis ordinárias; 
– decretos legislativos, e 
– resoluções. 
 
3.4.3.2 – Fiscalização 
 
Esse papel atribuído à Câmara de Vereadores tem como objetivo verificar se as verbas, bens 
e serviços públicos, estão sendo utilizados dentro da legalidade e em prol do bem estar dos 
munícipes locais. 
Para exercer sua função fiscalizadora, a Câmara Municipal poderá desenvolver trabalhos no 
âmbito das Comissões Permanentes, em Comissões Temporárias (especialmente na CEI), 
ou ainda contar com o auxílio do Tribunal de Contas e do Ministério Público. 
Nessa função, a Câmara poderá solicitar informações de qualquer outro órgão público, 
convocar pessoas para prestar esclarecimentos, e até contratar profissionais especializados. 
 
3.4.3.3 - Julgamento 
 
A Câmara de Vereadores poderá atuar excepcionalmente como Casa Julgadora. Porém, 
possui limitações quanto às pessoas a serem julgadas, aos assuntos, e às penas. 
As únicas pessoas que poderão ser julgadas pela Câmara Municipal são o Prefeito e os 
Vereadores. 
Os assuntos objetos de julgamento deverão ater aos temas de natureza político- 
administrativos, que estão previstos no Decreto-Lei 201/67. Ou seja, se o assunto a ser 
julgado se constitui crime comum (que não seja político-administrativo), a competência para 
o julgamento será do Poder Judiciário e, não, da Câmara Municipal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
27 
 
 
 
 
 
 
3.4.3.4 - Assessoramento 
 
A Câmara Municipal poderá também atuar no assessoramento do Poder Executivo local, por 
intermédio da Indicação. 
Indicação é uma forma de a Câmara Municipal solicitar medidas de interesse público, cuja 
iniciativa ou execução administrativa seja de competência exclusiva do Poder Executivo. 
A Indicação, após ser apresentada por um ou mais vereador, deverá ser lida na sessão e 
encaminhada pelo Presidente da Casa, independentemente de votação (a não ser que o 
autor peça para ser levada à votação). 
É certo que o Prefeito não é obrigado a atender a Indicação, no entanto, é por meio dela que 
o vereador comunica ao Chefe do Poder Executivo Municipal da existência de providência a 
ser tomada, e busca resoluções para casos específicos em sua comunidade. 
 
3.4.3.5 - Administração 
 
Compete à Câmara Municipal administrar suas próprias verbas, aplicando-as 
exclusivamente para o desempenho de suas atividades. A Casa de Leis não poderá investir 
recursos públicos em outras áreas, que não aquelas peculiares à sua atuação. 
E considerando que se trata de verbas públicas, as autoridades responsáveis por essa área 
nas Câmaras Municipais devem obedecer rigorosamente às regras legais impostas à gestão 
e aplicação do dinheiro público, visando organizar e manter sua estrutura, a fim de 
proporcionar o bom funcionamento do Poder Legislativo Municipal. 
 
3.4.4 Principais competências da Câmara Municipal 
 
3.4.4.1 De competência do Município, com sanção obrigatória do Executivo 
 
Compete à Câmara Municipal deliberar, com a sanção do Prefeito, sobre todas as matérias 
da competência do Município, especialmente: 
 
 
 
28 
 
Ampliando os Horizontes 
Saiba mais sobre as funções da Câmara Municipal, Comissões, 
Vereadores acessando o link abaixo. 
Acesse: http://www.cmc.pr.gov.br/funcao.php 
http://www.cmc.pr.gov.br/funcao.php
 
 
 
I - plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual; 
II - abertura de créditos especiais, suplementares e extraordinários; 
III - concessão de isenções de impostos municipais; 
IV - planos e programas municipais e setoriais de desenvolvimento; 
V - fixação do efetivo, organização e atividades da Guarda Municipal; 
VI - criação, classificação e extinção de cargos, empregos e funções 
públicas municipais, na administração direta e indireta, fixando os 
respectivos vencimentos, observados os limites dos orçamentos anuais e o 
teto remuneratório previsto no artigo 37, XI da Constituição Federal; 
VII - regime jurídico e lei de remuneração dos servidores municipais, da 
administração direta e indireta; 
VIII - autorização de operações de crédito e empréstimos internos e 
externos, para o Município, observadas a legislação estadual e a federal 
pertinentes, conforme limites fixados pelo Senado Federal; 
IX - autorização de permissão e concessão de serviços públicos de 
interesse local a terceiros; 
X - aquisição, permuta ou alienação, a qualquer título, de bens municipais, 
na forma da lei; 
XI - matérias da competência comum, constantes do artigo 8º desta lei e do 
artigo 23 da Constituição Federal; 
XII - remissão de dívidas de terceiros ao Município, e concessão de 
isenções e anistia fiscais, mediante lei municipal específica; 
XIII - cessão, empréstimo ou concessão de direito real de uso de bens 
imóveis do Município; 
XIV - política de desenvolvimento urbano, atendidas as diretrizes gerais 
fixadas pelo Estatuto da Cidade e legislação correlata e o disposto no artigo 
182 da Constituição Federal; 
 
 
3.4.4.2 Com competência de iniciativa exclusiva da própria Câmara 
 
I - eleger sua Mesa e as comissões permanentes e temporárias, conforme 
dispuser o Regimento Interno; 
II - elaborar o Regimento Interno; 
III - dispor sobre sua organização, funcionamento e segurança; 
IV - dispor sobre a criação, transformação ou extinção de cargos, empregos 
e funções de seus serviços, e a iniciativa da lei para a fixação das 
respectivas remunerações, observados os limites do orçamento anual e dos 
seus valores máximos, conforme estabelece o artigo 37, XI, da Constituição 
Federal; 
V - aprovar créditos suplementares à sua Secretaria, até o limite da reserva 
de contingência do seu orçamento anual; 
VI - fixar em cada legislatura, para ter vigência na subseqüente, os 
subsídios dos Vereadores, que deverá ser reajustado com o mesmo índice 
e na mesma data dos reajustes ou revisão geral concedidos ao 
funcionalismo municipal; 
VII - fixar, em cada legislatura para ter vigência na subseqüente, os 
subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, e dos Secretários do Município, cujos 
reajustes seguirão as mesmas regras do inciso anterior; 
VIII - dar posse ao Prefeito e ao Vice-Prefeito; 
IX - conhecer da renúncia do Prefeito e do Vice-Prefeito; 
X - conceder licença ao Prefeito e aos Vereadores; 
XI - autorizar o Prefeito a ausentar-se do Município por mais de quinze 
dias e do País por qualquer prazo; 
XII - criar comissões de inquérito sobre fato determinado e referente à 
Administração Municipal; 
XIII - solicitar informações ao Prefeito sobre assuntos referentes à 
administração pública municipal; 
 
29 
Mesa Diretora 
 
XIV - apreciar os vetos do Prefeito; 
XV - conceder honrarias a pessoas que, reconhecida e comprovadamente, 
tenham prestado serviços relevantes ao Município; 
XVI - julgar as contas do Prefeito, na forma desta Lei Orgânica; 
XVII - convocar os Secretários para prestarem esclarecimentos sobre 
assuntos de suas competências; 
XVIII - votar, no prazo máximo de trinta dias do recebimento, os consórcios, 
contratos e convênios dos quais o Município seja parte e que envolvam 
interesses municipais; 
XIX - processar os Vereadores,conforme dispuser a lei; 
XX - declarar a perda ou suspensão do mandato do Prefeito e dos 
Vereadores, na forma desta Lei Orgânica e do Regimento Interno da 
Câmara Municipal, respectivamente; 
XXI - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do Poder 
regulamentar; 
XXII - fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, inclusive os da 
Administração Indireta. 
 
 
 
3.4.5 Regimento Interno da Câmara Municipal 
 
Para regulamentar a organização funcional da câmara, o processo legislativo, bem como os 
direitos e deveres dos vereadores, toda câmara municipal tem um regimento interno. 
O regimento interno é proposto, votado e aprovado pelos próprios vereadores. O regimento 
interno não poderá desobedecer (conflitar) nem com a Lei Orgânica Municipal, nem tão 
pouco com a Constituição do Estado, nem com a Constituição Federal de 1988. 
A administração da Câmara é realizada por uma Mesa Diretora (comissão, geralmente 
formada por 04 pessoas sendo: presidente, vice, secretário e 2º secretário) eleita pelos 
próprios vereadores. 
 
 
 
A Câmara Municipal possui órgãos administrativos em sua estrutura organizacional, em 
número e competência de acordo com a realidade de cada Município. 
 
Para análise dos projetos que tramitam na câmara, são formadas comissões de vereado- 
res, respeitando sempre a proporção partidária (art. 58, §1º, da CF/88). 
 
Existem comissões obrigatórias e permanentes e existem comissões temporárias. Exem- 
plos de comissões permanentes: 
 
 
 
 
30 
https://www.jurisway.org.br/v2/pergunta.asp?idmodelo=9132
art. 29 da CF 
 
 
 
- comissão de constituição e justiça; 
- comissão de redação; 
- comissão de orçamento. 
 
 
Exemplos de comissões temporárias: 
- CEI – comissão especial de investigação; 
- comissão de estudos; 
- comissão processante; 
- comissão especial; 
- comissão de representação. 
 
O processo de votação de projetos é realizado no plenário, que é o local de deliberação da 
Casa. As reuniões oficiais da Câmara são denominadas de Sessão. 
Poderá ser: 
- sessão preparatória (após as eleições, e antes do início da Legislatura); 
- sessão de instalação (início de cada legislatura); 
- sessão ordinária; 
- sessão extraordinária; 
- sessão solene (posses). 
O período do mandato completo dos vereadores (atualmente de 04 anos) é denominado 
de Legislatura. Cada ano (exercício) é denominado de Sessão Legislativa. 
 
3.5 LEI ORGÂNICA MUNICIPAL 
 
Nos Municípios e no Distrito Federal não existem constituições, existem leis orgânicas. A Lei 
Orgânica Municipal é a maior das leis municipais e trata dos assuntos de interesse público 
local (art. 29 da CF). 
 
 
Obrigatoriamente ela repete as regras básicas da Constituição Federal e da Constituição 
Estadual, e regulamenta os assuntos de sua competência exclusiva, concorrente ou 
complementar. Nesta condição, deverá ser obedecida por todas as autoridades públicas 
municipais, e respeitada pela Câmara de Vereadores quando aprovar qualquer outra lei. 
 
 
 
 
31 
http://www.senado.gov.br/atividade/const/con1988/con1988_12.07.2016/art_29_.asp
http://www.senado.gov.br/atividade/const/con1988/con1988_12.07.2016/art_29_.asp
Lei Orgânica Municipal 
Capítulo 
 
 
 
A partir da Lei Orgânica Municipal, a Câmara de Vereadores tem competência exclusiva para 
aprovar a legislação local, que possuirá legitimidade em assuntos de competência expressa 
e exclusiva dos Municípios, prevalecendo sobre as leis - estadual e federal, in- clusive sobre 
a Constituição Estadual, em caso de conflito. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 ESTRUTURA DO SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO 
 
4.1 DIREITOS POLÍTICOS 
 
Obviamente que a história dos direitos políticos no mundo possui uma gama de alterações, 
com variados tipos, formas e sistemas, numa crescente evolução de tempos em tempos. 
Aqui no Brasil, pode-se afirmar que o formato atual foi alcançado com sangue, suor e 
lágrimas. 
O que se tem no momento, é fundamentado no estado democrático de direito previsto no 
art. 1º da Constituição Federal vigente, visando à manutenção da soberania popular. 
Vejamos o texto fundamental, constante dos arts. 14, 15 e 16 da Constituição Federal de 
1988: 
 
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo 
voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, 
mediante: 
I - plebiscito; 
II - referendo; 
III - iniciativa popular. 
§ 1º - O alistamento eleitoral e o voto são: 
I - obrigatórios para os maiores de dezoito anos; 
II - facultativos para: 
a) os analfabetos; 
b) os maiores de setenta anos; 
c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos. 
 
32 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/296619/lei-organica-do-municipio
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/296619/lei-organica-do-municipio
 
 
§ 2º - Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o 
período do serviço militar obrigatório, os conscritos. 
§ 3º - São condições de elegibilidade, na forma da lei: 
I - a nacionalidade brasileira; 
II - o pleno exercício dos direitos políticos; 
III - o alistamento eleitoral; 
IV - o domicílio eleitoral na circunscrição; 
V - a filiação partidária; 
VI - a idade mínima de: 
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e 
Senador; 
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito 
Federal; 
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, 
Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz; 
d) dezoito anos para Vereador. 
§ 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos. 
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito 
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso 
dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente. 
§ 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os 
Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem 
renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito. 
§ 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os 
parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do 
Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito 
Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses 
anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à 
reeleição. 
§ 8º - O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições: 
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade; 
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade 
superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para 
a inatividade. 
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os 
prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a 
moralidade para exercício de mandato considerado vida pregressa do 
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência 
do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego 
na administração direta ou indireta. 
§ 10 - O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral no 
prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída a ação com provas 
de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude. 
§ 11 - A ação de impugnação de mandato tramitará em segredo de justiça, 
respondendo o autor, na forma da lei, se temerária ou de manifesta má-fé. 
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão 
só se dará nos casos de: 
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado; 
II - incapacidade civil absoluta; 
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus 
efeitos; 
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, 
nos termos do art. 5º, VIII; 
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º. 
Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de suapublicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da 
data de sua vigência. 
 
 
 
 
33 
 
 
 
E deste capítulo sobre os direitos políticos na CF, podemos extrair as seguintes 
conclusões: 
 
4.1.1 Instrumentos Políticos: 
 
1º VOTO: 
 
- Direito (o povo escolhe sem intermediário...). 
- Secreto (é sigiloso, ninguém sabe em quem). 
- Universal (para ricos, pobres, mulheres...) 
- Periódico (de tempo em tempo...vitalício não). 
 
Obs: Cláusula pétrea – Art. 60, §4º, II, da CF (não pode ser retirado da Constituição 
Federal): 
 
2º PLEBISCITO: 
 
- Iniciativa do Congresso Nacional. 
- Forma e Sistema de Governo. 
- Pergunta para o povo e, se houver concordância, faz a LEI. 
 
3º REFERENDO: 
 
- Iniciativa do Congresso Nacional. 
- Exemplo: Desarmamento. 
- Faz a lei, depois pergunta para o povo se concorda com sua aplicação. 
 
4º INICIATIVA POPULAR: 
 
- o povo poderá propor a criação de leis. 
 
Previsto no art. 14 da Constituição Federal (inciso III), a Iniciativa Popular é estendida aos 
Municípios, pelo inciso XIII, do art. 29: "[...] iniciativa popular de projetos de lei de interesse 
específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, 
cinco por cento do eleitorado" 
No entanto, atualmente tem se discutido a possibilidade da Iniciativa Popular em Projetos de 
Emendas à Lei Orgânica Municipal. A matéria é desafiadora e suscita controvérsias. 
Dependerá de análise da LOM, se existe previsão definida, sobre a lista de matérias de 
iniciativa exclusiva e indelegável do Poder Legislativo local. 
Contudo, a doutrina e a jurisprudência são conflitantes nos seguintes pontos: 
 
1º - se aplicado o princípio da simetria, não poderá haver iniciativa popular em projeto de 
emenda à lei orgânica, pois na esfera federal (vide art. 60 da Constituição Federal) isso não 
é permitido. 
34 
 
Aliás, nem a Carta Magna previu participação popular em projetos de Emenda à Lei 
Orgânica Municipal, mas limitou-a aos projetos de lei. 
Vejamos o inciso XIII, do art. 29: "[...] iniciativa popular de projetos de lei de interesse 
específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, 
cinco por cento do eleitorado" 
 
2º - se a iniciativa popular pode apresentar projeto com matéria de iniciativa reservada. 
 
 
4.1.2 Quem pode ser votado? (Condições de Elegibilidade: art. 14, §3º) 
 
I - a nacionalidade brasileira (natos ou naturalizados; - cargos que possam 
assumir a presidência da República) 
II - o pleno exercício dos direitos políticos; 
III - o alistamento eleitoral; 
IV - o domicílio eleitoral na circunscrição; 
V - a filiação partidária; 
VI - a idade mínima de: 
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e 
Senador; 
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito 
Federal; 
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, 
Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz; 
d) dezoito anos para Vereador. 
 
 
 
4.1.3 Quem não pode ser votado? (Inelegibilidade) 
 
Conforme preconiza o art. 14... 
[...] 
§ 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos. 
[...] 
§ 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os 
Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem 
renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito. 
 
§ 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os 
parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do 
Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito 
Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses 
anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à 
reeleição. 
 
§ 8º - O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições: 
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade; 
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade 
superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para 
a inatividade. 
 
 
 
 
 
 
35 
http://loja.unipublicaonline.com.br/curso-online.php?curso=poder-de-julgamento-da-camara-municipal-cassacoes-contas-do-executivo-e-mais&amp%3Bsetor&amp%3Bid=1717
 
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os 
prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a 
moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do 
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência 
do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego 
na administração direta ou indireta.” 
 
 
Ressaltando que a Lei Complementar 64/90 atendeu essa determinação constitucional, 
fixando outros casos que levam à inelegibilidade, que é a condição impeditiva de votar e ser 
votado. 
 
4.1.4 Direito à Reeleição 
 
Conforme dispõe o art. 14... 
 
[...] 
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito 
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso 
dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente. 
 
4.2 PARTIDOS POLÍTICOS 
 
4.2.1 Conceito de Partido Político 
 
A expressão se refere à: “Um partido político é um grupo organizado formal e legalmente 
constituído, com base em formas voluntárias de participação, em uma associação orientada 
para influenciar ou ocupar o poder político em um país determinado [grifos nossos]” 
(VIANA,2003). 
 
 
Ainda não existem partidos políticos organizados a nível mundial. 
 
 
4.2.2 Origem 
 
Na Grécia e Roma antigas, dava-se o nome de partido a um grupo de seguidores de uma 
ideia, doutrina ou pessoa. 
Mas foi só na Inglaterra, no século XVIII, que se criaram pela primeira vez, instituições de 
direito privado, com o objetivo de congregar partidários de uma ideia política: o partido Whig 
e o partido Tory. 
De fato, a ideia de organizar e dividir os políticos em partidos se alastrou muito, no mundo 
todo, a partir da segunda metade do século XVIII, e, sobretudo, depois da revolução francesa 
e da independência dos Estados Unidos. 
 
36 
Partido político 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Poder
http://pt.wikipedia.org/wiki/Gr%C3%A9cia_Antiga
http://pt.wikipedia.org/wiki/Roma_Antiga
http://pt.wikipedia.org/wiki/Doutrina
http://pt.wikipedia.org/wiki/Inglaterra
http://pt.wikipedia.org/wiki/S%C3%A9culo_XVIII
http://pt.wikipedia.org/wiki/Direito_privado
http://pt.wikipedia.org/wiki/Ideia
http://pt.wikipedia.org/wiki/Whig
http://pt.wikipedia.org/wiki/Tory
http://pt.wikipedia.org/wiki/Mundo
http://pt.wikipedia.org/wiki/Revolu%C3%A7%C3%A3o_francesa
http://pt.wikipedia.org/wiki/Revolu%C3%A7%C3%A3o_francesa
http://pt.wikipedia.org/wiki/Independ%C3%AAncia_dos_Estados_Unidos
https://pt.wikipedia.org/wiki/Partido_pol%C3%ADtico
 
Até porque, a partir daí, a própria percepção da natureza da comunidade política se 
transforma dramaticamente. 
 
4.2.3 Partidos Políticos no Brasil 
 
 
Oficialmente, os partidos políticos já existem no Brasil há mais de cento e sessenta anos. 
Nesse tempo, surgiram mais de duzentos. 
Porém, muitos deles não duraram muito... 
No Brasil, não existem partidos centenários, como é comum, por exemplo, nos Estados 
Unidos, onde os democratas (desde 1790) e os republicanos (desde 1837) alternam-se no 
poder. 
Motivo: inconstância da vida política brasileira (mudança de regimes-revoluções, dentre 
outros). 
 
4.2.3.1 Mudanças bruscas 
 
- Implantação da República, em 1889, que sepultou os partidos monarquistas; 
 
- Revolução de 1930, que desativou os partidos republicanos “carcomidos”; 
 
- Estado Novo (1937-1945) o qual vedou a existência de partidos; 
 
- Regime Militar de 1964 que confinou os partidos num quadro de ferro. 
 
 
4.2.3.2 Partidos no império 
 
O historiador José Murilo de Carvalho foi enfático em dizer que “até 1837 não se podia 
falar em partidos políticos no Brasil”.O primeiro programa partidário foi redigido em 1864 (pelo Partido Progressista). 
 
 
4.2.3.3 Partidos na República Velha 
 
Assinado por Quintino Bocaiúva, do Manifesto Republicano em Itú, São Paulo, em 03 de 
dezembro de 1870, surgiu o PRP (Partido Republicano Paulista). 
Após a Proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, surgiram partidos regionais 
(Partido Republicano Paulista, Partido Republicano Mineiro, e assim por diante) e federais 
(os Partidos Republicanos Federais/ Liberais e Conservadores). 
Com a ascensão do coronelismo e suas práticas, as eleições passaram a refletir o poder do 
caciquismo, sendo que a maioria delas resultava de manipulações ou de arranjos pré- vios 
feitos entre os chefes políticos de cada estado. 
 
 
37 
 
 
 
Como eram os funcionários do governo que controlavam os procedimentos eleitorais e 
faziam à contagem dos votos, em cada estado brasileiro uma máquina político-eleitoral - 
composta pelo coronel, pelo cabo-eleitoral e pelo curral eleitoral - foi montada com a função 
básica de garantir resultados satisfatórios ao grupo governante. Esta prática feria o principio 
básico do sistema republicano que se assenta no princípio da rotatividade dos cargos e das 
funções, visto que as oposições estavam impedidas, pelo processo eleitoral legal, de 
substituírem o grupo dominante. 
Daí explodir a violência política (caso do Movimento Tenentista, de 1922-1927, da Revolução 
de 1923 no Rio Grande do Sul, ou o da Revolta da Princesa na Paraíba, em 1928). 
 
 
4.2.3.4 Partidos ideológicos 
 
Depois da Primeira Guerra Mundial, ficou a influencia do comunismo (sociedade igualitária, 
sem divisão de classes, propriedades e produção são comuns a todos) e o fascismo 
(comando por grupos autoritários). 
Em 1922, foi fundado o Partido Comunista Brasileiro (PCB), liderado por Luís Carlos Prestes. 
Dez anos depois, em 1932, foi à vez da fundação da Ação Integralista Brasileira (AIB), 
inspirada no Movimento Fascista italiano e no Movimento da Falange espanhola, 
comandada pelo chefe Plínio Salgado. 
Ambos os partidos, em momentos diferentes, tentaram depor o regime de Getúlio Vargas 
por meio de um golpe. O PCB foi o principal articulador da frente denominada ANL (Aliança 
Nacional Libertadora). 
A ANL foi responsável pela fracassada Intentona Comunista, de 27 de novembro de 1935. 
A ABI assaltou o Palácio da Guanabara, em 12 de maio de 1938, para derrubar o governo 
do Estado Novo que os excluíra do poder. Colocados na ilegalidade pelo decreto de 02 de 
dezembro de 1937, somente retornaram à vida política ao final da Segunda Guerra Mundial. 
O PCB ainda teve uma pálida atuação no Governo Goulart (1961-64), e os ex-integralistas, 
acobertados pela sigla do PRP (Partido da Representação Popular), fizeram sua última 
aparição na ditadura do Presidente Médici (1969-1973). 
 
4.2.3.5 Os partidos da república redemocratizada (1945- 1965) 
 
Totalmente proibidos durante o Estado Novo (1937-1945), os partidos políticos somente 
foram novamente legalizados em 1945. 
É certo dizer que a vida política brasileira entre 1945 e 1964, foi polarizada entre os partidos 
getulistas (PSD e PTB) e o principal partido antigetulista (a UDN). 
 
 
38 
Ato I-2, 
 
 
 
Por conseguinte, mesmo depois da morte de Vargas, em 24 de agosto de 1954, a sua 
personalidade continuou pairando sobre a sociedade brasileira por mais dez anos. 
PSD (Partido Social-Democrático), formado por lideranças rurais e por altos funcionários 
estatais. 
PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), lideranças sindicais e os operários fabris em geral. UDN 
(União Democrática Nacional), burguesia e a classe média urbana, favorável ao capital 
estrangeiro e à iniciativa privada. 
Coube à UDN o papel de ser a principal promotora das impugnações das vitórias eleitorais 
da coligação PSD-PTB (1950, 1955), bem como a maior instigadora das tentativas de golpes 
militares que se sucederam até a vitória em 1964. 
 
4.2.3.6 O bipartidarismo no regime militar 
 
Destruído o sistema partidário democrático existente desde 1945, o regime militar, a partir 
de 1965, com o Ato I-2, somente permitiram a existência de duas associações políticas 
nacionais, nenhuma delas podendo usar a palavra “partido”. 
 
 
 
 
 
 
ARENA (Aliança Renovadora Nacional), base de sustentação civil do regime militar, formada 
majoritariamente pela UDN e egressos do PSD, e o MDB (Movimento Democrático 
Brasileiro), com a função de fazer uma oposição bem-comportada que fosse tolerável ao 
regime. 
Da mesma forma, que na República Velha recorria-se à Comissão de Verificação dos 
Poderes do Congresso para afastar opositores inconvenientes, o regime militar adotou o 
sistema de cassações de mandatos para livrar-se dos seus adversários (foram 4.682 os que 
perderam seus direitos políticos). 
 
4.2.3.7 O Multipartidarismo da Nova República 
 
Em 1974, a oposição teve relevante vitória eleitoral, e começou a forçar a política da 
“abertura lenta e gradual”. Em 1984, aconteceu a Campanha das Diretas-Já. Toda a 
oposição se uniu. 
 
39 
http://www.historiaresumos.com/atos-institucionais-ai-1-ai-2-ai-3-ai-4/
http://www.historiaresumos.com/atos-institucionais-ai-1-ai-2-ai-3-ai-4/
 
No lugar da extinta ARENA surgiram o PFL (Partido da Frente Liberal) e PPB (Partido 
Popular Brasileiro). Do MDB emergiram o PMDB (Partido do Movimento Democrático 
Brasileiro) o PSDB (Partido Social-Democrático Brasileiro), o PTB (Partido Trabalhista 
Brasileiro), o PDT (Partido Democrático Trabalhista), e o PT (Partido dos Trabalhadores). 
 
Outros partidos foram criados (multipartidarismo), existindo atualmente 33 (trinta e três) 
partidos ativos no país, segundo registros do TSE-Tribunal Superior Eleitoral. 
 
4.2.4 Partidos Políticos: Representação e Governabilidade 
 
4.2.4.1 Representação: 
- levar ao poder as vontades das classes representadas; 
- programas políticos; 
- ideias e ideais; 
- princípios. 
 
4.2.4.2 Governabilidade: 
- estabilidade política; 
- bom governo das coisas; 
- desígnios de governo; 
- administração pública. 
 
Muitos governantes abriram (e abrem) mão da representatividade, para manter a 
governabilidade. Essa estratégia de sobrevivência adotada por muitos políticos de vulto, de 
evitar crises políticas graves que pudessem enfraquecer de modo irreparável o poder das 
elites. Por isto, os partidos políticos passaram a ter pouca confiança da parte da população 
brasileira em geral. Daí, haver uma preferência dos eleitores por indivíduos, por homens 
confiáveis, por “salvadores”, mas não por programas partidários ou ideológicos. 
 
4.2.5 Regras partidárias 
 
A Constituição Federal de 1988 rege sobre os partidos, anunciando a liberdade de criação e 
funcionamento, porém, impondo regras e critérios em consonância com a legislação pátria, 
para que eles existam dentro de parâmetros que não firam demais direitos e liberdades: 
 
Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos 
políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o 
pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados 
os seguintes preceitos: 
I - caráter nacional; 
II - proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou 
governo estrangeiros ou de subordinação a estes; 
III - prestação de contas à Justiça Eleitoral; 
40 
http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse
http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse
Legislativo Federal aprovou a Lei nº 9.096, em 1995 
 
IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei. 
§ 3º - Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e 
acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei. 
§ 4º - É vedada a utilização pelos partidos políticos de organização para- 
militar. 
 
 
E para as minúcias regulamentares, o Legislativo Federal aprovou a Lei nº 9.096, em 1995, 
definindo, entre outros, os seguintesrumos: 
 
 
Art. 1º O partido político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a 
assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema 
representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na 
Constituição Federal. 
 
Parágrafo único. O partido político não se equipara às entidades para 
estatais. (incluído pela Lei nº 13.488, de 2017) 
 
 
 
 
[...] 
 
Art. 3º É assegurada, ao partido político, autonomia para definir sua 
estrutura interna, organização e funcionamento. 
 
§ 1º. É assegurada aos candidatos, partidos políticos e coligações 
autonomia para definir o cronograma das atividades eleitorais de 
campanha e executá-lo em qualquer dia e horário, observados os 
limites estabelecidos em lei. 
 
(Renumerado do parágrafo único pela Lei nº 13.831, de 2019) 
 
§ 2º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir o 
prazo de duração dos mandatos dos membros dos seus órgãos 
partidários permanentes ou provisórios. 
 
(Incluído pela Lei nº 13.831, de 2019) 
 
§ 3º O prazo de vigência dos órgãos provisórios dos partidos 
políticos poderá ser de até 8 (oito) anos. 
 
(Incluído pela Lei nº 13.831, de 2019) 
 
§ 4º Exaurido o prazo de vigência de um órgão partidário, ficam 
vedados a extinção automática do órgão e o cancelamento de sua 
inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ). 
 
(Incluído pela Lei nº 13.831, de 2019) 
 
41 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096compilado.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096compilado.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Lei/L13488.htm#art2
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Lei/L13831.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Lei/L13831.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Lei/L13831.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Lei/L13831.htm#art1
 
Ampliando os Horizontes 
Saiba mais sobre o Fundo Especial de Assistência Financeira aos 
Partidos Políticos. As dotações orçamentárias, multas penalidades, 
doações e outros recursos financeiros 
http://www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario-1/fundo-partidario 
 
 
 
Art. 4º Os filiados de um partido político têm iguais direitos e deveres. 
[...] 
Art. 7º O partido político, após adquirir personalidade jurídica na forma da 
lei civil, registra seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral. 
 
[...] 
Art. 13º. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas 
Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em 
cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, 
cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, 
distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois 
por cento do total de cada um deles. (Vide Adins nºs 1.351-3 e 1.354-8) 
[...] 
Art. 18º. Para concorrer a cargo eletivo, o eleitor deverá estar filiado ao 
respectivo partido pelo menos um ano antes da data fixada para as 
eleições, majoritárias ou proporcionais. 
 
[...] 
Art. 24º. Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve 
subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e 
programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção 
partidários, na forma do estatuto. 
[...] 
Art. 26º. Perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na 
respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o 
parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito. 
 
[...] 
 
Art. 38º. O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos 
(Fundo Partidário) é constituído por: 
I - multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código 
Eleitoral e leis conexas; 
II - recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter 
permanente ou eventual; 
III - doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de 
depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário; 
IV - dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior, cada 
ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior 
ao da proposta orçamentária, multiplicados por trinta e cinco centavos de 
real, em valores de agosto de 1995. 
 
[...] 
 
 
 
 
42 
http://www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario-1/fundo-partidario
http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&amp%3Bs1=1351&amp%3Bprocesso=1351
http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&amp%3Bs1=1354&amp%3Bprocesso=1354
 
 
 
 
 
Art. 41-A. Do total do Fundo Partidário: 
I - 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em partes iguais, a 
todos os partidos que atendam aos requisitos constitucionais de acesso aos 
recursos do Fundo Partidário; e (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015) 
II - 95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos partidos na 
proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos 
Deputados. (Incluído pela Lei nº 12.875, de 2013) (Vide ADI-5105) 
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão desconsideradas 
as mudanças de filiação partidária em quaisquer hipóteses. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
43 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12875.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12875.htm#art1
 
 
 
 
 
 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.33. ed. São Paulo:Saraiva, 
2005. 
 
 . Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor 
e dá outras providências. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm>. Acesso em: 25 out.2016. 
 
 . Lei nº8.987, de 13 de fevereiro de 1995.Dispõe sobre o regime de concessão e 
permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição 
Federal, e dá outras providências.Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 25 out.2016. 
 
 . Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro 
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos 
Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>.Acesso em: 25 out. 2016. 
 
 .Lei compementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o 
art.14§ 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e 
determina outras providências. Disponível em: < 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp64.htm>. Acesso em: 25 out. 2016. 
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1996. Dispõe sobre o Sistema Tributário nacional 
e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. 
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso em: 25 
out.2016. 
 
 .Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.Dispõe sobre partidos políticos, 
regulamenta os arts.17 e 14, e o § 3º, inciso V, da Constituição Federal.Disponível em: < 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096.htm>. Acesso em: 25 out. 2016. 
 
BRAZ, Petrônio. Manual de direito administrativo. 5.ed. Rio de Janeiro:Lumen, 1999. 
 
CARVALHO NETO, José Rodrigues de. Ao encontro da lei. São Paulo: Editado pela 
Imprensa Oficial da Academia Paulista de Magistrados, 2003. 
 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2005. 
 
DROMI, José Roberto. Concessões e permissões de serviços públicos. São Paulo: 
Edipro,1997. 
 
 
44 
 
Referências 
Obras e links utilizadas na unidade. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm%3e.Acessohttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp64.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096.htm
 
 
 
FUHRER , Maximilianus Cláudio Américo; FUHRER, Maximiliano Roberto Ernesto. 
Resumo de direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
 . Resumo de direito constitucional. 5.ed.São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
GROTTI, Dinorá Adelaide e Musetti. O serviço público e a constituição brasileira de 
1988. São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
GUIMARÃES, Torrieri. Aristóteles - A política. São Paulo: Martin Claret, 2002. JUSTEN 
FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31. ed.São Paulo: Malheiros, 2015. 
 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 5.ed.São Paulo: 
Malheiros, 1994. 
 
OLIVEIRA, José Carlos de. Concessões e permissões de serviços públicos. São Paulo: 
Edipro, 1997. 
 
OLIVEIRA, Juarez de. Código civil. 43. ed. São Paulo:Saraiva,1993. 
 
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do estado para a cidadania. São Paulo: Editora 
34,1998 (Reimpressão – 2002). 
 
PETRÔNIO BRAZ. Manual de direito administrativo. 2.ed.Rio de Janeiro: De Direito, 
2005. 
 
PEIXINHO, Manoel Messias. Os princípios da Constituição de 1988. Rio de Janeiro: 
Lúmen Júris, 2001. 
 
 
ROUSSEAU, Jean-Jaques. Do contrato social. Tradução de Pietro Nassetti.São Paulo: 
Martin Claret, 2002. 
 
 
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A participação popular na administração pública: o 
direito de reclamação. São Paulo: Renovar, 2002. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
45 
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
>> Boas-vindas! 
 
 
 
 
Bem-vindo (a)! Certamente, você já observou que cada vez mais a Gestão Pública 
Municipal ocupa um papel preponderante na missão de orientar, corrigir distorções, 
e defender interesses e direitos do governo local. Mostra-se pertinente e apto para 
o 
(a) aluno (a) atuar com competência nesse segmento jurídico, realizando com 
maior facilidade e segurança as relevantes tarefas que lhes sejam afetas na gestão 
pública, além de pontuar para progressão em sua carreira, pelo conhecimento 
adquirido. 
 
 
Nesta Segunda Unidade da Disciplina Noções de Gestão Pública, você 
aprenderá sobre Arrecadação Pública, Planejamento Orçamentário, Gestão de 
Recursos Financeiros. Também você aprenderá sobre os conceitos fundamentais 
da Contabilidade Pública. 
 
 
Tenha um bom estudo! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 
 
Ponto de Partida 
O que você verá na Unidade 
 
Roteiro do Conhecimento 
O conteúdo desenvolvido propriamente dito. 
Ampliando os Horizontes 
Links, vídeos e textos para aprofundar o assunto. 
Dica: Para facilitar click com o botão direito do mouse 
e abra em uma nova janela. 
 
Glossário 
Aprofundamento sobre significado de palavras e leis. 
 
Referências 
Obras e links utilizados na unidade. 
 
ICONOGRAFIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 2 
 
Arrecadação Pública, Planejamento 
Orçamentário, Gestão de Recursos 
Financeiros e Princípios da 
Contabilidade Pública. 
O processo de arrecadação ocorre quando o Estado recolhe 
tributos, multas e créditos. Nosso estudo aborda sobre os processos de 
arrecadação pública, o planejamento orçamentário como um dos 
principais requisitos de uma boa administração pública. 
Ao final desta unidade, você estará apto a: 
Conhecer sobre o processo de arrecadação pública, gestão financeira e 
a contabilidade pública. 
Perceber a vinculação dos conceitos abordados com a Administração 
Pública. 
Bons Estudos! 
 
 
 
Ponto de Partida 
Capítulo 
 
 
 
Você conhece sobre o processo de arrecadação pública, o planejamento 
orçamentá- rio e sua importância na administração pública. Então vamos Conhecer 
e Aprimorar seu Aprendizado? 
 
 
 
 
1 ARRECADAÇÃO PÚBLICA 
 
1.1 A ARRECADAÇÃO/RECEITA PÚBLICA 
 
Por certo que o Estado depende de recursos financeiros, para o seu próprio funcionamento 
e para a oferta de serviços públicos à população. Com isso, arrecada de diversas formas, 
nos termos da lei. 
A principal fonte de arrecadação (receita) do setor público é o recebimento de obrigações 
tributárias impostas à sociedade, cujas espécies e demais regras serão esclarecidas na 
sequência. 
Todavia, arrecada recursos financeiros de outras fontes, além dos tributos. 
No sentido técnico contábil, a arrecadação no setor público é denominada como receita. E 
no sentido amplo, receita tem como sinônimos entrada ou ingresso. 
Porém, no Manual de Procedimentos Aplicado à União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios (2005), elaborado e publicado pelos Ministérios da Fazenda, o conceito de 
receita pública é explicado como sendo: 
 
[...] todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder 
público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das 
despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui 
uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas 
públicas. 
 
Por sua vez, a Lei 4.320/64, que regula a Contabilidade Pública, divide a receita em dois 
tipos distintos: 
 
Roteiro do conhecimento 
receita orçamentária e extra orçamentária 
 
 
 
 
 
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: 
Receitas Correntes e Receitas de Capital. 
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas - tributária, de contribuições, 
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as 
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de 
direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas 
classificáveis em Despesas Correntes. 
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos 
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, 
de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito 
público ou privado, destinado a atender despesas classificáveis em 
Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. 
 
Pode ser classificada também como receita orçamentária e extra orçamentária (cauções, 
fianças, depósitos para garantia, consignações em folha de pagamento, retenções na 
fonte, salários não reclamados, operações de crédito por antecipação de receita-ARO e 
outras operações assemelhadas). 
 
 
 
 
 
 
Figura 1 - MUZY, Leonardo. Noções de orçamento público. Disponível em:< http://slideplayer.com.br/ 
slide/3198889/>. Acesso em: 17 nov.2017. 
 
A realização da receita pública possui estágios: previsão, lançamento, arrecadação e 
recolhimento. 
E na contabilização da receita pública aplica-se a forma analítica e sintética. 
Contabilidade Pública 
http://slideplayer.com.br/
 
 
 
 
 
1.2 A ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA 
 
Principal fonte de receita pública atualmente é a arrecadação tributária, que possui 
complexo regramento legal e regulamentar. 
Segundo preconiza Ricardo Alexandre (2009): “Tributo é a obrigação imposta às pessoas 
físicas e pessoas jurídicas de recolher valores ao Estado, ou entidades equivalentes.” 
Por sua vez, dispõe o Código Tributário Nacional – CTN (Lei 5.172/66): “Art. 3º - Tributo é 
toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, 
que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada”. 
Resumindo, uma das precípuas funções do Estado é a prestação de serviços públicos; tal 
prestação exige recursos humanos e materiais; isso implica que o Estado precisa e deve 
conseguir dinheiro para pagar por estes recursos. 
 
Tributo é vulgarmente chamado por imposto, embora tecnicamente este seja mera espécie 
dentre as modalidades de tributos. Ou seja, tributo é o gênero, enquanto que imposto é 
uma de suas espécies. 
Tributo é o nome que se dá para vários tipos de exigência estatal em dinheiro, 
desmembrando-se em: 
 
Imposto - são os tributos que compreendema contribuição monetária, que os poderes 
públicos exigem da sociedade para atendimento de serviços não específicos. É a 
modalidade de tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de 
qualquer atividade estatal específica, relativamente ao contribuinte. 
 
Taxas - é o tributo cobrado pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no 
âmbito de suas respectivas atribuições, tendo como fato gerador o exercício regular do poder de 
polícia ou a utilização efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível, prestado ao 
contribuinte ou posto à sua disposição. 
Os tributos compreendem os Impostos, as 
Taxas e as Contribuições de Melhoria: 
 
 
 
 
 
Contribuições (de melhoria – social - paraestatal) é o tributo gerado pela valorização 
imobiliária decorrentes das obras públicas realizadas, como forma de ressarcimento do dinheiro 
público gasto para execução dessas obras. Portanto, a Contribuição de Melhoria é instituída para 
fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária. 
Empréstimo Compulsório (só a União) - Sua criação, cobrança e arrecadação têm 
previsão constitucional nos arts. 145 e 156. 
E ainda é possível que o Estado (União Estados Membros, Distrito Federal e 
Municípios) possa arrecadar recursos não tributários, como heranças, alienações, 
aluguéis, indenizações, dentre outros. 
Aliás, estão excluídas do conceito de tributo todas as obrigações que resultem de 
aplicação de pena ou sanção (multa de trânsito, por exemplo). 
Desta forma, os tributos sempre são obrigações que resultam de um fato regular ocorrido 
(fato gerador) 
O sujeito ativo do direito tributário é o Estado, por meio de suas entidades (União, 
Estados, Municípios e DF), e o sujeito passivo é toda pessoa física ou jurídica que tenha 
obrigação de pagar tributos (Contribuinte). 
Por certo que enquanto área estatal e ramo do direito, as regras tributárias são 
fundamentadas em princípios insculpidos pela Constituição Federal. 
 
1.2.1 Princípios da Arrecadação Tributária 
 
 
Os Princípios são os vetores das normas, desmembrando-se em: 
 
 
a) Princípio da legalidade: art. 5º, II e art. 150, I, da CF - ninguém será obrigado a fazer 
ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei. 
 
b) Princípio da Anterioridade: art. 150, III, b, da CF - a lei que cria ou aumenta tributo, ao 
entrar em vigor, fica com sua eficácia suspensa até o início do próximo exercício 
financeiro, 
 
 
 
 
c) quando incidirá e produzirá todos os seus efeitos no mundo jurídico (não adia a 
cobrança e sim suspende a eficácia, não há incidência). 
 
d) Princípio da Segurança Jurídica (ou irretroatividade): art. 150, III, a, da CF - só 
produzem efeitos para o futuro, salvo se para beneficiar o contribuinte. 
 
e) Princípio da Isonomia: art. 150, II, da CF - tratamento igual a contribuintes que se 
encontrem em situação equivalente. 
 
f) Princípio da Capacidade Contributiva: art. 145, § 1º, da CF - tratar os desiguais de 
modo desigual, exigindo o tributo de acordo com as possibilidades de cada um. 
 
g) Princípio da Vedação de Efeitos Confiscatórios: art. 150, IV, da CF - o tributo deve 
ser razoável, não podendo ser tão oneroso que chegue a representar um verdadeiro 
confisco. 
 
h) Princípio da Imunidade Recíproca das Esferas Públicas: art. 150 VI, a, da CF - 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios não podem instituir impostos sobre o 
patrimônio, renda ou serviço, uns dos outros. 
 
i) Princípio da Imunidade de Tráfego: art. 150, V, da CF e art. 9º, III, do CTN - proibição 
de limitar o tráfego interestadual ou intermunicipal de pessoas ou bens (com exceção do 
pedágio de via conservada pelo poder público). 
 
j) Princípio da Uniformidade Nacional: art. 151, I, da CF - o tributo da União deve ser 
igual em todo território nacional, sem distinção entre os Entes federativos. 
 
k) Princípio da Vedação de Distinção em razão de procedência ou destino: art. 152, da 
CF - Estados, DF e Município estão proibidos de estabelecer diferença tributária entre bens 
e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino. 
 
l) Princípio da Não-cumulatividade: princípio aplicável no IPI e ICMS, para compensação 
em operações atuais com anteriores. 
 
m) Princípio da Tipicidade: o tributo só incide no caso de fato ou situação típica que esteja 
descrita em lei. 
 
No sistema de arrecadação tributária formalizada na Constituição Federal do Brasil, existe o 
que se chama de repartição das receitas tributárias, pela qual os entes federativos (União, 
crédito tributário 
 
Estados, Distrito Federal e Municípios) entrelaçam legitimidades e competências para a 
instituição, fiscalização e arrecadação dos tributos. 
 
 
 
Entretanto, para tornar mais prática à arrecadação, bem como, para propiciar a distribuição 
proporcional dos recursos arrecadados entre os entes, a Carta Maior brasileira fixou 
formas e regras para a repartição do resultado. 
Utilizando-se o exemplo do Imposto de Renda, apesar dele ser um tributo arrecadado pela 
União Federal, o montante é distribuído com os Estados, Municípios e Distrito Federal, pois 
é no território de cada um deles que o contribuinte gerou a renda, e será em cada um deles 
que o cidadão exigirá serviços públicos. 
Ficando com uma cota obviamente, para a União, para a manutenção e sustentáculo de 
suas obrigações nacionais. 
O crédito tributário, oriundo de obrigações lançadas pelo Estado e não adimplidas pelo 
contribuinte, deve ser inscrito em dívida ativa fiscal, após terem se esgotado todos os 
prazos fixados para o seu pagamento pela lei ou por decisão final prolatada em processo 
regular. 
 
 
repartição das receitas tributárias 
 
Ampliando os Horizontes 
Para acompanhamento do colume da arrecadação tributária em tempo 
real, saiba mais consultando a página eletrônica: 
Acesse : https://impostometro.com.br 
Capítulo 
 
Figura 2 - GARCIA, Rosangela. .O que é crédito tributário? Disponível em: < 
http://pt.slideshare.net/RosangelaGarcia/suspenso-da-exigibilidade-do-crdito-tributrio-ibet>.Acesso 
em: 17 nov.2016. 
A certidão de inscrição da dívida ativa fiscal é considerada como título e crédito, dando 
ao ente respectivo o direito de cobrar judicialmente o montante, pela ação denominada 
execução fiscal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO - PPA – LDO - LOA 
 
2.1 NOÇÕES DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO 
 
Planejar as finanças é um princípio aplicável tanto à iniciativa privada quanto ao setor 
público. Na verdade, a partir das finanças pessoais, é aconselhável que se planeje, sob 
pena de acontecer descontrole e descompasso entre os recebimentos e gastos. 
Na Gestão Pública, tem ainda a questão da efetividade e resolutividade, pois mesmo que o 
administrador público atue com probidade e eficiência nas realizações, tais realizações 
precisam alcançar o interesse público. 
É a população quem sustenta o governo e suas ações, por meio dos tributos e outras 
formas de arrecadação pública, para receberem o bem estar social. 
Ou seja: 
Além de gastar bem, o setor público deve observar se aquele gasto é o mais adequado 
dentre todos os imaginados, para o fim específico. E analisar, também, se aquele fim 
específico é relevante e prioritário. 
http://pt.slideshare.net/RosangelaGarcia/suspenso-da-exigibilidade-do-crdito-tributrio-ibet
http://pt.slideshare.net/RosangelaGarcia/suspenso-da-exigibilidade-do-crdito-tributrio-ibet
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias, acesse o 
vídeo abaixo: 
Acesse : https://www.youtube.com/watch?v=z0PoLMrvcjQ 
 
Pensando assim, o legislador foi evoluindo nas regras obrigatórias aos gestores públicos, 
para exigir-lhes o planejamento das receitas e despesas, vinculadas a um orçamento 
prévio. Por isto, como dito anteriormente, a Administração Pública está vinculada ao 
“Princípio do Planejamento”. Eesse planejamento deverá ser prévio, de um ano para o 
outro. De cada gasto, centavo por centavo. 
E para planejar os gastos, por óbvio que deverá iniciar com o planejamento das entradas 
financeiras (arrecadação-receita), mensurando como e quanto irá arrecadar no exercício 
seguinte. 
Com isso, a espinha dorsal do orçamento público, ou seja, a sustentação principal do 
planejamento orçamentário é formada pelo binômio, denominado receita-despesa. 
Atualmente no Brasil, os 4 (quatro) entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios) estão submetidos orçamentariamente ao trio de leis específicas, que vinculam 
de onde virão e para onde vão as entradas financeiras, e a aplicação dos recursos 
financeiros públicos. 
E seguindo as regras contábeis, cada ente da federação elabora um desmembramento no 
orçamento próprio, para a manutenção dos 03 (três) poderes naquela esfera: Executivo, 
Legislativo e Judiciário. 
 
 
 
 
 
Definindo igualmente, o volume da arrecadação e dos gastos, tanto na forma geral quanto 
na forma específica (individual) a cada tipo. 
São eles: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA). Cada uma delas possui forma própria, mas todos estão 
entrelaçados, de maneira a completar-se. 
O PPA é o planejamento de 04 (quatro) anos; a LDO e a LOA apontam os rumos sempre 
para o próximo exercício (por ano). 
http://www.youtube.com/watch?v=z0PoLMrvcjQ
PPA 
 
A fundamentação jurídica (base legal) para a legislação orçamentária está na Lei 4.320/64 
(arts. 2º a 8º e 22 a 33), na Constituição Federal de 1988 (art. 57 e do 165 a 169), na LRF 
– Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, art. 4º e 48), no Estatuto das Cidades (Lei 
nº 10.257/2001, art. 44), na NBCT 16 - Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao 
Setor Público, e na Legislação de cada ente federativo. 
 
2.1.1 PPA – Plano Plurianual 
 
O próprio nome já indica que se trata de um plano que atravessa o período de um ano: 
plurianual. É o chamado planejamento em médio prazo. É a primeira das leis 
orçamentárias, aprovada no primeiro ano do mandato do Executivo, para viger a partir do 
segundo ano, por um período de 04 (quatro) anos. 
Ou seja: 
No início do mandato (no 1º exercício), o gestor eleito para a chefia do Poder Executivo 
(prefeito, nos municípios) está obrigado a cumprir o PPA aprovado no mandato an- terior. 
A partir do segundo ano do mandato, o ente passa a cumprir o PPA renovado, até finalizar 
seu mandato. Mas o próximo gestor dará continuidade naquele mesmo PPA por mais um 
ano..., e assim sucessivamente. 
 
As duas principais razões são: 
a) Planejar por um período maior que um ano, para melhor viabilizar as realizações. 
b) Evitar que no início de outro mandato, sejam interrompidos projetos e obras planejadas 
pelo antecessor. 
E os objetivos do Plano Plurianual são: 
 
• Definir a orientação estratégica do governo, metas, prioridades e resultados 
esperados; 
• Organizar as ações em programas; 
• Estabelecer relação entre os Programas e a orientação estratégica de governo; 
• Nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais; 
• Definir responsabilidades para o gerenciamento e monitoramento dos programas 
– avaliar resultados obtidos; 
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias 
PPA 
 
• Integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e Município; 
• Estimular parcerias público-privadas (fontes de recursos); 
• Dar transparência à aplicação dos recursos e resultados obtidos. 
 
 
 
2.1.2 LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias 
 
Por certo que o planejamento orçamentário expresso no PPA, não detalha com minúcias a 
execução, mas apenas estabelece metas, objetivos e diretrizes. 
É como se na vida particular das famílias, fossem definidas as finanças, resolvendo-se, por 
exemplo, entre elas, a meta de aplicar parte das entradas em alimentação, nos próximos 
04 (quatro) anos. Sem se discriminar em quais e quantos itens, em cada um dos anos. 
Resumindo, o PPA serve de vetor para as demais leis orçamentárias (LDO e LOA). Com 
isso, a próxima na ordem de aprovação é a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias, 
que ampliará a discussão sobre a aplicabilidade do PPA, distribuindo as metas, objetivos e 
diretrizes em cada um dos exercícios. 
 
 
 
Exemplo: Se no PPA foi escolhido como meta construir uma escola (nos próximos 04 
anos), a LDO de um dos exercícios abrangidos por ele definirá quando deverá ser 
implementada aquela ação: no 1º, 2º, 3º ou 4º ano. 
Sendo assim, a LDO funciona como um instrumento norteador da elaboração e execução 
do orçamento (LOA-Lei Orçamentária Anual). Ela indica, inclusive, a metodologia que se 
utilizará na elaboração da proposta orçamentária anual (LOA), apontando para que se 
observe a satisfação das necessidades públicas e o equilíbrio entre a receita e a despesa. 
Nela, na LDO, deverão estar contidas as Metas e os Riscos Fiscais, com advertências 
formais sobre situações capazes de afetar as contas públicas, e respectivas providências a 
serem tomadas. 
Em suma, a LDO compreenderá: 
Lei Orçamentária Anual 
 
 As metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para 
o exercício financeiro subsequente; 
 Orientações para elaboração da lei orçamentária anual; 
 As disposições relativas às despesas do ente público com pessoal e encargos sociais; 
 A organização e a estrutura dos orçamentos; 
 As disposições sobre as alterações na Legislação Tributária própria; 
 As disposições sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; 
 As disposições sobre o critério e forma de limitação de empenhos; 
 Deverá estabelecer independentemente de outras disposições legais, condições e 
exigências específicas para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; 
 As normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com os recursos dos orçamentos; 
 Os demonstrativos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais; 
 As disposições gerais. 
 
2.1.3 LOA – Lei Orçamentária Anual 
 
Por outro lado, a LOA – Lei Orçamentária Anual deverá conter um planejamento detalhado, 
prevendo a arrecadação e os gastos por itens contábeis, denominados de rubricas. Com 
isso, abre-se a chamada dotação orçamentária, indicando o registro pormenorizado de 
cada valor arrecadado e cada despesa realizada, de forma individualizada. 
A Lei Orçamentária Anual verifica as metas previstas no PPA e na LDO, aplicáveis para 
aquele determinado exercício financeiro, e esmiúça as informações, apontando “de onde 
vem e para onde vai “os valores financeiros geridos pelo ente público respectivo”“. 
 
 
 
Voltando aos exemplos práticos comparativos com as despesas pessoais ou familiares, 
pode-se dizer que o PPA previu gasto de R$1.000,00 com alimentação; a LDO decidiu 
gastar R$300,00 no próximo ano; e a LOA distribuiu esse valor nos itens que se gastaria: 
R$50,00 de arroz, R$50,00 de feijão, R$20,00 de macarrão, R$10 de óleo de cozinha, 
R$5,00 com sal, dentre outros. 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias, acesse o vídeo 
abaixo: 
 
A LOA divide-se em 3 orçamentos: 
a) Orçamento fiscal: gastos com pessoal, custeio da máquina pública, planejamento e 
execução de obras, aquisição de equipamentos, material permanente, dentre outros. 
b) Orçamento de investimentos: destinado a obras na cidade. 
c) Orçamento de seguridade social: abrange a previdência social, a assistência social e 
a saúde pública. 
Na elaboração da Lei Orçamentária, é importante observar as seguintes premissas: 
 
 Orçamento visto como instrumento de viabilização do planejamento do governo; 
 Acompanhamento das despesas que constituem obrigações constitucionais e legais, nos 
termos do art. 9º, § 2º, da LRF; 
 Ênfase na análise da finalidade do gasto da Administração Pública, transformando o 
orçamento em instrumento efetivode programação, de modo a possibilitar a implantação 
da avaliação das ações; 
 Atualização das projeções de receita e de execução das despesas e de elaboração da 
proposta orçamentária, com o intuito de se atingir as metas fiscais fixadas na LDO; 
 Elaboração do projeto e execução da LOA, realizadas de modo a evidenciar a 
transparência da gestão fiscal, permitindo o amplo acesso da sociedade; 
 Avaliação da execução orçamentária com o objetivo de subsidiar a elaboração da 
proposta orçamentária, com base em relatórios gerenciais, conferindo racionalidade ao 
processo; 
 Ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e decisão ao longo 
de todo o exercício. 
 
Por regra, o projeto de lei da proposta orçamentária é desenvolvido pelo Poder Executivo, 
no âmbito dos setores de Planejamento e de Finanças, mas com relevante envolvimento 
dos demais setores de gestão, articulando-se as tarefas por cronogramas e etapas. 
E por obediência aos ditames constitucionais, as leis orçamentárias devem nascer por 
meio do processo legislativo, por aprovação dos parlamentares. 
 
 
 
Acesse : https://www.youtube.com/watch?v=z0PoLMrvcjQ 
 
 
 
 
 
2.1.4 Processo legislativo de aprovação das Leis Orçamentárias 
 
 
No Poder Legislativo, tanto a Constituição Federal (princípio da simetria) deve ser 
obedecida, quanto a Lei Orgânica Municipal, leis complementares que regulam a matéria, 
e o Regimento Interno. 
Os atos do processo para a formação da lei iniciam com a distribuição do respectivo 
projeto às Comissões Internas competentes. 
À Comissão de Economia e Orçamento competem exarar parecer sobre os aspectos 
econômicos e financeiros de matéria tributária, abertura de crédito adicional, operações de 
crédito e outras que alterem a despesa ou a receita do município; dos projetos 
orçamentários do PPA, da LDO e da LOA, dentre outras. 
Cabe à Comissão de Economia e Orçamento promover consultas públicas recebendo 
sugestões da população, e realizar audiência pública para conhecimento e 
esclarecimento da sociedade civil, atendendo o contido na Lei de Responsabilidade Fiscal, 
art. 48. 
No caso dos Municípios, a Prefeitura (Executivo) quando realiza as consultas e audiências 
públicas, o faz na fase de elaboração do anteprojeto de lei orçamentária, consultando a 
sociedade civil para saber quais são as suas reais necessidades. Em audiência pública, 
explica o que se pretende fazer na execução orçamentária, atendendo tanto quanto 
possível as necessidades demonstradas pela população. 
A Câmara Municipal ao receber os projetos orçamentários, promove as consultas e, após, 
realiza audiências públicas com a finalidade de atender os anseios da população por meio 
das emendas parlamentares. 
Se o Regimento Interno tiver essa previsão, o Parecer da Comissão de Economia e 
Orçamento deve “admitir”, “inadmitir” ou “prejudicar” as emendas, remetendo à apreciação 
do plenário somente as emendas admitidas pela Comissão. 
Após o prazo para a interposição de recurso ao parecer, o projeto deve figurar na pauta da 
ordem do dia para apreciação e deliberação em plenário. 
A pauta da ordem do dia deve ser publicada com a antecedência, prevista no Regimento 
Interno da Câmara Municipal. 
http://www.youtube.com/watch?v=z0PoLMrvcjQ
PROCESSO LEGISLATIVO ESPECIAL 
 
Os procedimentos para os projetos orçamentários devem estar estabelecidos na Lei 
Orgânica e no Regimento Interno, obedecendo ao Princípio da Simetria com a Constituição 
Federal, bem como com a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei nº 101/2000, que 
estabelece normas de finanças públicas e, ainda, a Lei nº 4.320/1964, que estatui normas 
de direito financeiro para a elaboração dos orçamentos. 
Considerando o disposto no Ato de Disposições Transitórias da CF/88, art. 35, § 2º, o 
recebimento das respectivas leis orçamentárias nas câmaras deve seguir o preconizado na 
Lei Orgânica de cada Município, podendo ser da seguinte forma: 
O Plano Plurianual - PPA apresentado de 4 em 4 anos deve ser entregue na câmara até 
o dia 30/09 do ano coincidente com o final da 1ª Sessão Legislativa; 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO – deve ser entregue na câmara até o dia 15/05 
de cada ano. 
A Lei Orçamentária Anual - LOA – deve ser entregue na câmara até o dia 30/09 de cada 
ano. 
As Leis Orçamentárias seguirão o PROCESSO LEGISLATIVO ESPECIAL, pois exige 
procedimentos diferenciados em razão da sua natureza e importância. 
 
A iniciativa das leis orçamentárias é RESERVADA ao Chefe do Poder Executivo, art. 165, 
CF/88, no caso do município, o Prefeito, cabendo ao Poder Legislativo a análise, 
apresentação de emendas, discussão e a deliberação em plenário. 
Assim, a forma e o conteúdo da proposta orçamentária devem seguir o estabelecido no 
art. 22 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais para elaboração 
dos orçamentos. 
Às leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) cabem emendas supressivas, aditivas e 
modificativas, obedece ao prazo para sua apresentação, definido no Regimento Interno da 
Câmara Municipal e na Lei Orgânica do Município, no caso do Chefe do Poder Executivo. 
Conforme estabelece o art. 166, da CF/88: 
À LOA só podem ser aprovadas emendas: 
a) Compatíveis com PPA e com a LDO; 
b) Que indiquem recursos de anulação de despesas com exceções (alíneas a, b e c, inciso 
II, § 3º do art. 166); 
 
c) Relacionadas a erros ou omissões e relacionadas ao texto da lei. 
À LDO só pode ser aprovada emendas compatíveis com o PPA. 
O Chefe do Poder Executivo pode mandar emenda enquanto não iniciar a votação na 
comissão técnica. 
As leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) serão enviadas pelo Chefe do Poder Executivo 
no prazo da LOM. Aplicam-se às leis orçamentárias no que não contrariar as normas 
relativas ao Processo Legislativo. 
Os turnos de votação das leis orçamentárias são dois, sendo que no segundo turno de 
votação, será discutida e analisada a redação para 2º turno, contendo o projeto modificado 
com as emendas aprovadas. 
O quórum para votação é de maioria simples, estando presente no plenário a maioria 
absoluta dos membros da Casa, conforme art. 47, CF/88. 
 
QUÓRUM PARA DELIBERAÇÃO 
 
Nº de Vereadores 
 
Maioria Absoluta 
2/3 
Maioria 
Qualificada 
9 5 6 
11 6 8 
13 7 9 
15 8 10 
17 9 12 
19 10 13 
21 11 14 
35 18 23 
39 20 26 
 
MAIORIA SIMPLES: considera-se o número de vereadores votantes dentre os presentes. 
 
MAIORIA ABSOLUTA (metade + 1) ou MAIORIA QUALIFICADA (2/3): considera-se a 
totalidade dos membros da Casa. 
A votação de matéria orçamentária é global e simbólica. 
 
 
O projeto seguirá para apreciação do Chefe do Poder Executivo que poderá vetá-lo, no 
prazo legal. 
Como qualquer outra lei, as leis orçamentárias estão passíveis de VETO. Os recursos que 
ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizadas em créditos especiais ou 
suplementares. Sendo a lei orçamentária sancionada, será publicada no Diário Oficial do 
Município. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3 GESTÃO DE RECURSOS FINANCEIROS 
 
 
3.1 A GESTÃO FINANCEIRA 
 
 
Os recursos financeiros administrados pelos governos brasileiros nos entes federativos 
(União, 26 Estados, Distrito Federal e 5.568 Municípios), são de elevado vulto, passando 
em 2015 de 4 (quatro) trilhões de reais, conforme balanço de dados do Tesouro Nacional. 
Resultantes, é claro, das receitas arrecadadas, tanto tributárias quanto não tributárias. 
Em princípio, vale ressaltar que cada ente federativo e cada um dos 3 poderes, possuem 
autonomia e independência para gerir suas próprias verbas (receitas). 
Obedecendo, por lógico, as regras aplicáveis individualmente tanto para entrada (receita) 
quanto para a saída (despesa) desses recursos. 
Pode se afirmar que a gestão financeira no setor público brasileiro está fundamentada na 
Lei da Contabilidade Pública (4.320/64) e na LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 
101/2000). 
Num emaranhado de regramentos, a gestãofinanceira tem seu início com a verificação da 
existência de dotação orçamentária. Isto é obrigatório para recebimento de recursos e para 
saída de recursos. Cada centavo que sai do erário (tesouro público: o dinheiro que o 
governo possui para gastar) precisa estar previsto desde o exercício (do ano civil) anterior, 
na respectiva lei orçamentária. 
Os procedimentos orçamentários, aplicáveis à gestão financeira, possuem a seguinte 
estrutura: planejamento, controle, transparência e responsabilização (SCARPIN; 
SLOMSKI, 2005, p.23-39). 
E ainda, perseguirem a eficiência e eficácia na utilização dos recursos públicos (AMARAL, 
P. F.; MARINO JUNIOR, J.; BONACIM, C. A. G.,2008, p.1-15) 
Segundo a doutrina sobre o tema, a gestão financeira controla e opera o ciclo que vai do 
orçamento, passa pela contabilidade, chegando à auditoria (fiscalização, prestação de 
contas...). 
Capítulo 
 
 
 
E para organização, registro e controle dos gastos (saídas), a gestão financeira está 
condicionada a cumprir etapas da despesa, nesses procedimentos abaixo, conforme 
explicação detalhada no capítulo específico sobre a Contabilidade Pública. 
 Fixação; 
 Programação; 
 Licitação; 
 Empenho; 
 Liquidação; 
 Suprimento; 
 Pagamento. 
 
Para fechar o ciclo geral da gestão financeira no setor público, ela está submetida à 
prestação de contas aos órgãos competentes do controle externo. 
Seguindo a evolução social humana, sobretudo após a identificação da figura do estado 
moderno (povo, território, governo e soberania), a exigência de os governantes ou 
particulares dar satisfação aos contribuintes sobre o uso e aplicação dos recursos públicos 
(financeiros e de bens) tem crescido mais e mais. 
Já na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, elaborada e aceita por muitos 
povos na era da Revolução Francesa (1789), consta essa exigência: “Art. 15 – A 
Sociedade tem o Direito de pedir conta a todo agente público de sua administração. ” 
E a Constituição Federal do Brasil de 1988 determina que: 
 
Art. 70... 
[...] 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou 
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
 
Todavia, com o avanço da democracia, a transparência pública atualmente possibilita o 
acompanhamento da gestão financeira pública pela população, pelos meios modernos e 
eficientes de comunicação. 
É de se considerar que a Constituição Federal prevê desde 1988 o direito à informação 
nos órgãos públicos (art.5º, XXXIII) e publicidade como princípio básico da Administração 
Pública (art. 37, caput). 
Entretanto, apenas com o advento da Lei da Transparência (LC 131/2009) e da Lei de 
Lei da Transparência (LC 131/2009) 
Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) 
 
Aces o à Informação (12.527/2011), foi de fato que se conseguiu os 2 tipos de transparência 
pública: 
 
 Ativa (o poder público é obrigado a divulgar); e 
 Passiva (o cidadão pode pedir o que for de seu interesse pessoal ou de 
interesse coletivo). 
 
 
 
Após a verificação de compatibilidade orçamentária, vem o planejamento individualizado 
da despesa. Esta, tão criticada pela população, haja vista que em muitos momentos a ação 
do Estado (governo) não coincide com o bom resultado, faltando eficácia e efetividade dos 
gastos e custos aplicados. Nesse planejamento, entendemos que, além dos instrumentos 
usuais (pesquisas, estudos, projetos, dentre outros), o sistema de informações de custos 
possa ser excelente ferramenta para a boa gestão financeira nos órgãos públicos, tratado 
no item a seguir. 
 
3.2 A ADMINISTRAÇÃO DE GASTOS 
 
 
Por certo que esse elevado volume financeiro ainda não é o suficiente para cobrir todos os 
gastos públicos, forçando os gestores a não realizar certos atos, ações, serviços ou obras. 
Em alguns casos, o exercício financeiro (um ano civil, de 1º de janeiro a 31 de dezembro, 
conforme indica a Lei 4.320/64, no art. 34) deixa restos a pagar ou déficit, demonstrando a 
insuficiência de recursos no período, para satisfazer as despesas realizadas. 
 
Além da Lei da Contabilidade Pública (nº 4.320/64), a LRF – Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LC 101/2000), também pune os responsáveis, em regra, quando ocorrem gastos 
maiores do que a arrecadação. No entanto, o controle dos gastos continua sendo um 
grande desafio para os administradores públicos, por ser o caminho mais apontado, como 
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) 
 
solução para diversos entraves no país. Além da eliminação das irregularidades e desvios 
de verbas, uma gestão eficiente poderá promover melhores resultados em benefício da 
população, e ainda possibilitar a redução da carga tributária. 
 
 
 
 
Por certo que outras atitudes e medidas devem também ser tomadas, como por exemplo, a 
redução do tamanho do Estado, que assumiu nos últimos tempos muita responsabilidade 
social e encargos, que por óbvio exigem cada vez mais recursos financeiros para 
implementação. 
Para se ter uma ideia, a Portaria 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do 
Orçamento e Gestão (MOG) do Governo Federal, estabeleceu 28 funções de governo que 
devem ser utilizadas para classificar o gasto público. 
Quadro 1: As vinte e oito funções de governo que devem ser utilizadas para classificar o 
gasto público. 
 
 
 
Fonte: Próprio autor 
Ademais, em cada área desta, ampliam-se rapidamente as demandas por novos 
atendimentos e cuidados do Estado, em razão da escalada de novidades sociais e globais. 
CFC - Conselho Federal de Contabilidade editou a Resolução nº 1.366/11 
 
Como é o caso da educação e saúde, que embora possuam indicações constitucionais 
para os gastos mínimos de cada ente federativo, exigem mais investimentos, expandindo 
assustadoramente esses limites, especialmente no âmbito dos Municípios. 
Mas é totalmente cabível, relevante e viável, a luta pela melhoria na administração dos 
gastos públicos. Inclusive, numa recente inovação na contabilidade pública, está sendo 
implantada em todas as esferas de governo, a gestão de custos, que é o começo da 
estrada para a eficiente gerencia dos gastos públicos. 
A despeito de estar prevista desde 1964 na Lei da Contabilidade Pública (art. 85 da Lei nº 
4.320/64), até então, a gestão de custos não é realidade na maioria dos órgãos públicos. 
Porém, pelo que se imagina, em muito breve ela estará integralmente implementada, pois 
os órgãos de controle da administração pública (interno: dentro do próprio órgão, para 
controle preventivo; externo: legislativo, tribunais de contas, ministério público e judiciário) 
estão exigindo implantação e funcionamento. 
A base legal está também na LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 
101/2000) que determinou a implantação de um sistema de custos que permita a avaliação 
de resultados, de desempenhos e o acompanhamento das gestões orçamentária, 
financeira e patrimonial (art. 50, § 3º). 
Exigiu ainda, que a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá dispor sobre “[...] normas 
relativas ao controle de custos e à avaliação de resultados dos programas financiados com 
recursos dos orçamentos” (art. 4, Inciso I, letra “e”). 
E mais recentemente, o CFC - Conselho Federal de Contabilidade editou a Resolução nº 
1.366/11, aprovando a NBC – Norma Brasileira de Contabilidade T 16.11 e exigindo a 
implantação do Sistema de Informações de Custos do Setor Públicos. 
 
 
Na gestão de custos, o órgão público planeja seus gastos, analisando a mais eficiente e 
econômica medida para sanar aquela necessidade, uma a uma. Com isso, imagina-se que 
muito se avançará na gestão de gastos. Mas além dela, outras iniciativas estão sendo 
implantadas para igualmente aprimorar a aplicação dos recursos públicos. 
O satisfatório funcionamento das instituições de controleinterno e externo, verdadeiros 
vetores de prevenção, eficiente fiscalização e exemplar responsabilização, purifica o 
desvio do dinheiro público (por falhas ou má-fé), resultando no correto direcionamento do 
gasto. A participação do povo nos atos de governo são, de idêntica forma, elementar 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais, acesse as Normas Brasileiras de Contabilidade 
aplicadas ao Setor Público, acesse: 
Acesse : 
https://portalcfc.org.br/wordpress/wp-content/uploads/2013/SetorP 
%C3%BAblico.pdf 
Capítulo 
 
instrumento de otimização dos gastos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 CONTABILIDADE PÚBLICA 
 
O objeto de qualquer contabilidade é o Patrimônio. O da Contabilidade Pública é o 
Patrimônio Público, exceto os bens de domínio público, como: lagos, lagoas, rios, praças, 
estradas, logradores, ruas, dentre outros. 
Pela definição dada, vemos com clareza, que a Contabilidade Pública não está 
interessada, somente, no Patrimônio e suas variações, mas também, no Orçamento e sua 
execução (Previsão e Arrecadação da Receita e a Fixação e Execução da Despesa). 
A Contabilidade Púbica, além de registrar todos os fatos contábeis (modificativos, 
permutativos e mistos), registra, também, os atos potenciais praticados pelo administrador, 
que poderão alterar qualitativa ou quantitativamente o patrimônio. 
A Contabilidade Pública está interessada nos atos e fatos de natureza orçamentária, visto 
que o orçamento, sendo um dos primeiros atos praticados pelo administrador, tem um 
papel importantíssimo na Contabilidade Pública, pois, praticamente, quase tudo se origina 
no orçamento. 
 
 
4.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Portaria MF nº 184/2008 
 
 
 
Para certos doutrinadores, a administração pública brasileira (em todos os níveis) tem sido 
desafiada a adequar seus processos e controles, além de estabelecer e implantar 
melhores práticas contábeis e de gestão, com a finalidade da convergência das práticas 
contábeis vigentes aos padrões internacionais de contabilidade aplicada ao setor público e 
consequente adoção das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público 
– NBCASP, publicadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC. 
 
Nesse contexto, o Ministério da Fazenda, por meio da Portaria MF nº 184/2008, definiu que 
a Secretaria do Tesouro Nacional – STN é o órgão regulador do processo de convergência 
no Brasil. 
 
 
No sentido de padronizar os procedimentos contábeis entre os entes da Federação (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios), a STN desenvolveu o Plano de Contas Aplicado ao 
Setor Público - PCASP e as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público - 
DCASP, visando o alto nível de qualidade e transparência das informações e a 
consolidação das contas públicas. Esse processo tornou-se obrigatório a partir de 2015 em 
todos os Municípios. 
Embora algumas providências já fossem tomadas, estamos longe de atingir o nível 
esperado pelos órgãos de contas e reguladores. 
Poucos municípios tomaram providências no sentido de adequar a estrutura organizacional 
dos órgãos envolvidos, nos processos de adequação as novas normas. Seria necessária a 
criação de unidades administrativas específicas para atender a nova realidade dos 
serviços públicos. 
Dentre as unidades que seriam criadas está a autonomia funcional da Contabilidade Geral 
do Município, responsável para implantar as NBCASP e consolidar as informações das 
demais unidades administrativas por meio de sistema integrado. 
No entanto, por razões de desconhecimento do contexto do que está sendo mudado na 
Administração Pública, aos gestores ignoram essa medida, trazendo prejuízo e atraso na 
implantação dos procedimentos exigidos pelas normas regulamentadoras. 
4.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL 
 
 
O município é a ultima célula do processo a ser consolidada ao processo de integração de 
dados contábeis. Por diversas razões a Contabilidade Aplicada ao Setor Público, encontra 
inúmeras barreiras para ser implantada nos pequenos municípios brasileiros, dentre elas 
está da falta de qualificação técnica dos servidores envolvidos no processo. 
As ações de planejamento necessariamente passam pelas peças orçamentárias, que 
podem ser definidas como projetos, atividades ou operações especiais. 
As atividades e projetos devem estar associados a um produto – que é um bem ou um 
serviço ofertado pelo setor público. Esse produto deve ser quantificado fisicamente por 
intermédio da “meta da ação” que por sua vez obrigatoriamente define meta física e 
financeira. Segundo Medeiros (2001), baseado na metodologia de elaboração do PPA, a 
consistência da construção de um programa será garantida se atender os seguintes 
requisitos: 
 Conter objetivo claro e preciso, que esteja alinhado estrategicamente aos objetivos do 
governo e aos objetivos setoriais. 
 Referir-se expressamente ao problema ou demanda que se quer solucionar ou atender. 
Ser passível de mensuração por um ou mais indicadores. Ser compatível com os recursos 
disponíveis. 
 Atender a uma relação consistente entre causa e o efeito, entre o problema a resolver e o 
objetivo do programa e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores. 
Possuir escala e complexidade passíveis de gerenciamento eficaz. 
 
4.2.1 Estrutura Programática da Administração Pública 
 
 
4.2.1.1 Programa 
 
 
Para atender à necessidade de organizar todas as ações do governo e diante da 
impossibilidade, no momento, de se alocar determinadas despesas aos programas 
finalísticos, quatro tipos de programa: 
 
 
4.2.1.2 Programas Finalísticos 
 
São programas que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. Seus 
atributos básicos são: denominação, objetivo, público-alvo, indicador (es), fórmulas de 
 
cálculo do índice, órgão (s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo 
programa. O indicador quantifica a situação que o programa tenha por fim modificar, de 
modo a explicitar o impacto das ações sobre o público alvo. 
 
4.2.1.3 Programas de Gestão de Políticas Públicas 
 
Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo 
e será composto de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de 
informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e 
divulgação de políticas públicas. As ações deverão assumir as peculiaridades de cada 
órgão gestor setoriais. 
Os programas de gestão de políticas públicas assumirão denominação específica de 
acordo com a missão institucional de cada órgão. Exemplo: “Gestão da Política de Saúde”. 
Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, órgão(s), unidades orçamentárias e 
unidade responsável pelo programa. 
 
4.2.1.4. Programas de Serviços ao Estado 
 
Programas de Serviços ao Estado são os que resultam em bens e serviços, ofertados 
diretamente ao Estado por instituições criadas para esse fim específico. 
Seus atributos básicos são os mesmos dos programas finalísticos, com a diferença que o 
público-alvo é o próprio setor público. 
 
 
4.2.1.5. Programas de Apoio Administrativo 
 
O conceito inicial, quando da reforma gerencial do planejamento e orçamento, ocorrida em 
2000, deste tipo de programa é que ele agregaria as despesas de natureza tipicamente 
administrativa e outras que, embora colaborem indiretamente para a consecução dos 
objetivos dos programas finalísticos, não são passíveis de apropriação a esses 
programas. 
 
 
4.3. ATIVIDADES E PROJETOS 
 
Os projetos e as atividades são os instrumentos orçamentários de viabilização dos 
programas, o qual está associado ideia de produto (bens ou serviços). O orçamento por 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre a definição de projetos, assista ao podcast do 
consultor da área de Gestão de Projeto – Prof. Ricardo Vargas. 
Acesse : https://ricardo-vargas.com/pt/podcasts/projetodef/ 
 
programas pressupõe um ciclo produtivobem definido que está sendo objeto de 
orçamentação. Assim, tanto atividade quanto projeto, conceitualmente, envolve um 
conjunto de operações que têm como resultado um produto. 
 
 
 
 
 
 
 
4.3.1 Projeto 
 
Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo 
um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que 
concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo. 
 
 
Figura 3- SOTILLE, Mauro. Gerenciamento de projetos no setor público. Disponível em: 
<http://www.slideshare.net/sotille/gerenciamento-de-projetos-no-setor-pblico>. Acesso em: 10 
fev.2018. 
 
 
4.3.2 Atividade 
http://www.slideshare.net/sotille/gerenciamento-de-projetos-no-setor-pblico
 
 
 
Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo 
um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das 
quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 4 – PAIS, Ana Lívia Graça. Elaboração e gestão de projetos. Disponível em: < 
http://slideplayer.com.br/slide/5816282/>. Acesso em: 10 fev.2018. 
 
 
A distinção entre projetos e atividades pressupõe a mensuração da capacidade 
de atendimento em bens e serviços. Sem essa mensuração, a distinção entre 
projetos e atividades perde o sentido. É preciso conhecer o nível de atendimento 
quantitativo atual (atividade) para diferenciar o que é agregado (projeto). 
 
4.3.3 Operações Especiais 
 
São despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou 
aperfeiçoamentos das ações de governo, das quais não resulta um produto e não 
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Porém, um grupo 
importante de ações com a natureza de operações especiais quando associadas a 
programas finalísticos, podem apresentar uma medição correspondente a vo- lume 
ou carga de trabalho. 
A ausência de produto, no caso das operações especiais, deve ser caracterizada em 
relação ao ciclo produtivo objeto da orçamentação. Particularizando o orçamento da 
União, estaremos diante de operação especial quando o seu gestor (ou gestores) 
não combina fator de produção nem se responsabiliza pela geração do produto, que 
se materializa em outro ciclo orçamentário (estado, município, por exemplo). 
http://slideplayer.com.br/slide/5816282/
http://slideplayer.com.br/slide/5816282/
 
 
 
 
 
 
Figura 5 – SILVEIRA, Victor Domingues. Introdução ao planejamento e ao orça- mento 
público. Disponível em:< http://slideplayer.com.br/slide/10370314/>. Acesso em: 10 
fev.2017. 
 
 
São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, 
aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer 
título (não confundir com descentralização), fundos de participação, operações de 
financiamento (concessão de empréstimos), ressarcimentos de toda ordem, 
indenizações, pagamento de inativos, participações acionárias, contribuição a 
organismos nacionais e internacionais, compensações financeiras. 
http://slideplayer.com.br/slide/10370314/
 
 
 
 
 
 
 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.33. ed. São Paulo:Saraiva, 
2005. 
 
 . Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do 
consumidor e dá outras providências. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm>. Acesso em: 25 out.2016. 
 
 . Lei nº8.987, de 13 de fevereiro de 1995.Dispõe sobre o regime de concessão e 
permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição 
Federal, e dá outras providências. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 25 out.2016. 
 
 
 . Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito 
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos 
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>.Acesso em: 25 out. 2016. 
 
 .Lei compementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o 
art.14§ 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e 
determina outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ 
LCP/Lcp64.htm>. Acesso em: 25 out. 2016. 
 
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1996. Dispõe sobre o Sistema Tributário 
nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e 
Municípios. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso 
em: 25 out.2016. 
 
 .Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.Dispõe sobre partidos políticos, 
regulamenta os arts.17 e 14, e o § 3º, inciso V, da Constituição Federal. Disponível em: < 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096.htm>. Acesso em: 25 out. 2016. 
 
BRAZ, Petrônio. Manual de direito administrativo. 5.ed. Rio de Janeiro: Lumen, 1999. 
CARVALHO NETO, José Rodrigues de. Ao encontro da lei. São Paulo: Editado pela 
 
Referências 
Obras e links utilizadas na unidade. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096.htm
 
Imprensa Oficial da Academia Paulista de Magistrados, 2003. 
 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2005. 
DROMI, José Roberto. Concessões e permissões de serviços públicos. São Paulo: 
Edipro,1997. 
 
FUHRER , Maximilianus Cláudio Américo; FUHRER, Maximiliano Roberto Ernesto. 
Resumo de direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
 . Resumo de direito constitucional. 5.ed.São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
GROTTI, Dinorá Adelaide e Musetti. O serviço público e a constituição brasileira de 
1988. São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
GUIMARÃES, Torrieri. Aristóteles - A política. São Paulo: Martin Claret, 2002. 
 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. 
 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31. ed. São Paulo: Malheiros, 
2015. 
 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 5.ed.São Paulo: 
Malheiros, 1994. 
 
OLIVEIRA, José Carlos de. Concessões e permissões de serviços públicos. São Paulo: 
Edipro, 1997. 
 
OLIVEIRA, Juarez de. Código civil. 43. ed. São Paulo: Saraiva,1993. 
 
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do estado para a cidadania. São Paulo: Editora 
34,1998 (Reimpressão – 2002). 
 
PETRÔNIO BRAZ. Manual de direito administrativo. 2.ed.Rio de Janeiro: De Direito, 2005. 
 
PEIXINHO, Manoel Messias. Os princípios da Constituição de 1988. Rio de Janeiro: 
Lúmen Júris, 2001. 
 
ROUSSEAU, Jean-Jaques. Do contrato social. Tradução de Pietro Nassetti. São Paulo: 
Martin Claret, 2002. 
 
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A participação popular na administração pública: o 
direito de reclamação. São Paulo: Renovar, 2002. 
1 
 
2 
 
 
 
 
>> Boas-vindas! 
 
 
Bem-vindo(a)! Certamente, você já observou que cada vez mais a Gestão Pública 
Municipal ocupa um papel preponderante na missão de orientar, corrigir distorções, 
e defender interesses e direitos do governo local. Mostra-se pertinente e apto para o 
(a) aluno (a) atuar com competência nesse segmento jurídico, realizando com maior 
facilidade e segurança as relevantes tarefas que lhes sejam afetas na gestão pública, 
além de pontuar para progressão em sua carreira, pelo conhecimento adquirido. 
 
Nesta Terceira Unidade da Disciplina Noções de Gestão Pública abordaremos 
sobre Elaboração do Orçamento Público e a Execução Orçamentária. 
 
 
 
 
 
 
Tenha um bom estudo! 
 
ICONOGRAFIAPonto de Partida 
O que você verá na Unidade 
 
 
 
 
Roteiro do Conhecimento 
O conteúdo desenvolvido propriamente dito. 
 
 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Links, vídeos e textos para aprofundar o assunto. 
Dica: Para facilitar click com o botão direito do mouse 
e abra em uma nova janela. 
 
 
 
 
Glossário 
Aprofundamento sobre significado de palavras e leis. 
 
 
 
 
 
 
Referências 
 
Obras e links utilizados na unidade. 
 
 
 
Ponto de Partida 
 
 
 
 
 
Nosso estudo aborda sobre elaboração do orçamento público, as 
classificações orçamentárias das despesas e a execução orçamentária e 
os estágios de execução da despesa. Também em nosso conte- údo você 
vai conhecer melhor sobre os limites e condições para inscrição em restos 
a pagar. Para complementarmos o aprendizado, abordamos as principais 
referências sobre as despesas de exercícios anteriores. 
 
Ao final desta unidade, você estará apto a: 
 
 
Conhecer mais sobre a administração pública sobre a ótica da Inte- gração 
da Execução do Orçamento Público com a Contabilidade Pública. 
 
Bons Estudos! 
 
 
 
 
Roteiro do conhecimento 
 
 
Você conhece sobre a elaboração do orçamento público, seus conceitos e 
classificações. E sobre a Execução Orçamentária que ajustam o ritmo da execução 
do Orçamento ao fluxo provável de entrada dos recursos financeiros. Então vamos 
Conhecer e Aprimorar seu Aprendizado? 
 
 
Capítulo 
 
1 ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
A espinha dorsal do orçamento público, ou seja, a sustentação principal do planejamento 
orçamentário é formada pelo binômio, denominado receita-despesa. 
Atualmente no Brasil, os 4 (quatro) entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios) estão submetidos orçamentariamente ao trio de leis específicas, que vinculam 
de onde virão e para onde vão as entradas financeiras, e a aplicação dos recursos 
financeiros públicos. 
E seguindo as regras contábeis, cada ente da federação elabora um desmembramento no 
orçamento próprio, para a manutenção dos 03 (três) poderes naquela esfera: Executivo, 
Legislativo e Judiciário. 
Definindo igualmente, o volume da arrecadação e dos gastos, tanto na forma geral quanto 
na forma específica (individual) a cada tipo. 
São eles: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA). Cada uma deles possui forma própria, mas todos estão 
entrelaçados, de maneira a completar-se. 
O PPA é o planejamento de 04 (quatro) anos; a LDO e a LOA apontam os rumos sempre 
para o próximo exercício (por ano). 
 
 
1.1 CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS 
 
 
As classificações orçamentárias assumem papel preponderante na elaboração do 
orçamento público. Conforme nos informa a melhor doutrina, “as classificações 
orçamentárias de receitas e despesas são de fundamental importância para a transparência 
das operações constantes de um orçamento. Toda a informação orçamentária é organizada 
e veiculada segundo um tipo de classificação”1. 
Com base nesta ideia, fica fácil perceber como as classificações orçamentárias assumem a 
condição de protocolo no trânsito das informações contidas em uma peça orçamentária. As 
indagações que surgem da leitura dessa peça costumam se dissipar ao interpretar-se o 
classificador. Isso fica bastante claro na seguinte explanação: 
 
No tocante à despesa, as classificações, basicamente, respondem as 
principais indagações que habitualmente surgem quando o assunto é 
gasto orçamentário. A cada uma dessas indagações, corresponde 
um tipo de classificação. Ou seja: quando a pergunta é “para que” 
serão gastos os recursos alocados, a resposta será encontrada na 
classificação programática ou, mais adequadamente, de acordo com 
a portaria n° 42/99,na estrutura programática; “em que” serão gastos 
os recursos, a resposta consta da classificação funcional; “o que” será 
adquirido ou “o que” será pago, na classificação por elemento de 
despesa; “quem” é o responsável pela programação a ser realizada, 
a resposta é encontrada na classificação institucional (órgão e 
unidade orçamentária); “qual o efeito econômico da realização da 
despesa”, na classificação por categoria econômica; e “qual a origem 
dos recursos”, na classificação r fonte de recursos. 
 
 
Você sabia que as classificações orçamentárias podem indicar o estágio de avanço da 
técnica orçamentária adotada? 
Veja-se, a respeito, a ideia seguinte sobre essa questão: 
 
 
Ainda com base nas classificações utilizadas em um determinado 
processo orçamentário, é possível identificar o estágio da técnica 
adotada. Assim, um orçamento que se estrutura apenas com a 
informação de elemento de despesa ou objeto de gasto (o que será 
gasto ou adquirido), além, naturalmente, do aspecto institucional, 
caracteriza um orçamento tradicional ou clássico. Por apresentar 
somente uma dimensão, isto é, o objeto de gasto, também é 
conhecido como um orçamento unidimensional; já o orçamento em 
que, além do objeto de gasto, encontra-se presente a explicitação do 
programa de trabalho, representado pelas ações desenvolvidas (em 
que serão gastos os recursos),corresponderia a um orçamento 
bidimensional, também conhecido como orçamento de desempenho 
 
 
 
6 
 
 
ou funcional; e o orçamento tridimensional seria aquele que agregaria 
ao tipo anterior uma outra dimensão, que seria o objetivo da ação 
governamental (para que serão gastos os recursos), o que tipifica um 
orçamento-programa. 
 
 
 
As despesas e receitas públicas podem ser classificadas de acordo com vários aspectos. O 
propósito destas classificações, como indicado até aqui, é facilitar sua avaliação, antes, 
durante e depois da sua execução/realização. Ao mesmo tempo em que permitem certa 
padronização, as classificações da despesa propiciam obtenção de informações que são 
fundamentais à análise do gasto público. 
De forma semelhante, as classificações da receita contribuem para sua compreensão, 
tornando mais clara sua procedência e sua destinação, facilitando também a sua previsão. 
A seguir, vamos apresentar algumas das classificações mais úteis na elaboração dos 
orçamentos públicos, especialmente para o da União. 
 
 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para manter a cidade funcionando, o governo arrecada recursos da 
sociedade e gasta em obras e serviços para a população. 
Saiba mais assistindo o vídeo do senado federal 
Acesse : https://www12.senado.leg.br/orcamentofacil 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.2 CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS DADESPESA 
 
 
A partir de agora serão abordadas a estrutura programática e as classificações 
orçamentárias da despesa: classificação institucional, classificação funcional, classificação 
por natureza da despesa, classificação por fontes de recurso, identificador de uso, esfera 
orçamentária e identificador de resultado primário. 
 
 
 
7 
https://www12.senado.leg.br/orcamentofacil
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 1 – BETHA SISTEMAS. A contabilidade pública hoje e suas alterações a partir de 2013 
para os municípios. Disponível em:<www.ceap.com.br>. Acesso em: 10 fev.2018. 
 
 
 
1.3 ESTRUTURA PROGRAMÁTICA 
 
Algumas modificações foram estabelecidas na classificação da despesa até então vigente. 
A chamada Reforma Gerencial do Orçamento (RGO) trouxe algumas práticas 
simplificadoras e descentralizadoras, que foram adotadas com a finalidade de privilegiar o 
aspecto gerencial dos orçamentos. 
A reforma em questão prevê que cada nível de governo passará a ter a sua estrutura 
programática própria, adequada à solução dos seus problemas, e originária do seu plano 
plurianual. 
Assim, não há mais sentido falar-se em classificação programática, mas sim em estruturas 
programáticas diferenciadas de acordo com as peculiaridades locais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
http://www.ceap.com.br/
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 2 – GOMES, Giovana. Secretaria Nacional de Assistência Social.Classificação funcional – 
programática. Disponível em:<http://slideplayer.com.br/slide/385487/>. Acesso em: 13fev.2017. 
 
 
Como observado anteriormente, os programas servem de ligação entre o planejamento e o 
orçamento, evidenciando, por intermédio das ações que o constituem, os bens e serviços 
que dele resultam. 
 
 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre a Reforma Gerencial do Orlamento (RGO), e 
os aspectos relacionados à lógica de planejamento, à orientação 
programática do orçamento e aos resultados fiscais, acesse o link: 
Acesse : http://www.anpad.org.br/admin/pdf/APS3322.pdf 
 
 
 
 
 
 
1.4 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL 
 
 
Esta classificação permite identificar o programa de trabalho do Governo segundo os 
Poderes, Órgãos e Unidades Orçamentárias - UO. A ideia principal do classificador é 
identificar a responsabilidade institucional pelo gasto. A classificação institucional está 
presente nos documentos orçamentários e nos atos relativos à execução da despesa. O 
Plano de Contas é a peça fundamental para identificar todos os códigos atualizados. 
 
 
9 
http://slideplayer.com.br/slide/385487/
http://www.anpad.org.br/admin/pdf/APS3322.pdf
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 3 – DANIEL, Hugo. Plano de contas aplicado ao setor público. Disponível 
em:<http://slideplayer.com.br/slide/2570210/>. Acesso em: 13 fev. 2018. 
 
 
1.5 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL 
 
O modelo atual de classificação funcional foi também introduzido pela reforma gerencial do 
orçamento (RGO), no ano de 2000. Seu escopo principal é a identificação das áreas sem 
que ocorram as despesas. Em sua lógica, há uma matricialidade, ou seja, as subfunções 
poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas. 
A classificação funcional (por funções e subfunções) serve como um agregador dos gastos 
do Governo, evidenciando a programação a partir de grandes áreas de atuação 
governamental. 
Por ser de uso comum e obrigatório para todas as esferas de governo, este classificador 
permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. Neste mesmo sentido, podem- 
se formular estatísticas que evidenciem as linhas gerais na destinação dos recursos 
públicos. A partir destas informações, pode-se saber qual o nível de gastos com a função 
cultura ou segurança, por exemplo, ou o nível de gastos com a subfunção meteorologia ou 
habitação rural. 
 
 
 
 
 
 
 
10 
http://slideplayer.com.br/slide/2570210/
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre a classificação funcional, acesse o link com 
alguns exemplos dessa classificação. 
Acesse : http://www.Irf.com.br/mp op classificacao funcional program 
atica.html 
 
 
 
 
Também é possível levantar estas informações associadas a um determinado espaço 
administrativo (região, estado ou município), de modo a obter conclusões relevantes, como 
o nível de gastos com a subfunção Educação de Jovens e Adultos na Região Norte. A 
classificação funcional está representada em 5dígitos. 
Os dois primeiros dizem respeito à função, que pode ser traduzida como o maior nível de 
agregação dos diversos espaços de atuação do setor público. A função guarda relação com 
a missão institucional do órgão. Já os três dígitos seguintes, referem-se à subfunção. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 4 - MEDEIROS,Carolina. Despesa pública. Disponível em: 
http://pt.slideshare.net/carolinamedeiros08/aula06-despesa-pblica>. Acesso em: 13 fev.2017. 
 
 
Esta pode ser entendida como uma partição da função, não se restringindo à área de 
atuação do órgão, ficando associada à própria característica da ação, isto é, ao seu espaço 
 
 
 
11 
http://www.irf.com.br/mp%20op%20classificacao%20funcional%20program%20atica.html
http://www.irf.com.br/mp%20op%20classificacao%20funcional%20program%20atica.html
http://pt.slideshare.net/carolinamedeiros08/aula06-despesa-pblica
 
 
de contribuição. Esta independência de conceitos entre a função e subfunção produz uma 
dinâmica interessante na classificação funcional. 
Embora sejam possíveis estas combinações, de um modo geral as subfunções se combinam 
com as funções típicas de sua área ou setor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Veja a seguir a tabela de funções e subfunções de governo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 5 – MINISTÉRIO PÙBLICO. Funções e subfunções. Disponível em: 
<http://www.lrf.com.br/mp_op_classificacao_funcional_programatica.html. Acesso em: 13 fev.2017 
 
1.5.1 Classificação por Natureza da Despesa 
 
A classificação por natureza da despesa tem por finalidade possibilitar a obtenção de 
informações macroeconômicas sobre os efeitos dos gastos do setor público na economia. 
Além disso, facilita o controle contábil do gasto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12 
http://www.lrf.com.br/mp_op_classificacao_funcional_programatica.html
http://www.lrf.com.br/mp_op_classificacao_funcional_programatica.html
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 6 – MEDEIROS, Carolina. Classificação por natureza e despesa. Disponível 
em:<http://pt.slideshare.net/carolinamedeiros08/aula06-despesa-pblica>. Acesso em: 
13 fev.2017. 
 
Para Jesse Burkhead (2015), um estudioso do orçamento público, este tipo de classificação 
pode proporcionar informe acerca da contribuição do governo à renda nacional e se essa 
contribuição está aumentando ou diminuindo. 
Pode indicar, também, a parcela relativa da formação de capital de uma nação, propiciada 
por meio do setor governamental. Ela pode indicar, por meio da comparação de períodos 
fiscais, se o governo está contribuindo para criar pressões inflacionárias, em virtude de suas 
atividades aumentarem a procura ou se as atividades governamentais têm caráter 
deflacionário. Este tipo de classificação pode ainda informar acerca da forma pela qual o 
impacto das atividades governamentais é transmitido – se por meio de transferências ou 
pelo uso direto de recursos. 
Conforme a Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001, a classificação 
por natureza da despesa compõe-se de: 
 
 
Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001 
 
 
I – categoria econômica; 
II- grupo de natureza da despesa; 
 
III - elemento de despesa;(...) 
Em seu art.6º, a Portaria 163 dispõe: “Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, 
 
 
 
 
13 
http://pt.slideshare.net/carolinamedeiros08/aula06-despesa-pblica
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/portaria-interm-163_2001_atualizada_2015_04jul2016_ultima-alteracao-2016-2.docx/view
 
 
quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de 
despesa e modalidade de aplicação”. 
Nota-se que o elemento da despesa e demais desdobramentos não constam 
necessariamente da LOA, podendo sofrer alteração durante a execução dos orçamentos 
sem a necessidade de processo legislativo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ampliando os Horizontes 
O que é LOA Lei Orçamentária Anual – Receitas e Despesas 
Orçamentária e sua importância no Orçamento Público. 
Acesse : http://www12.senado.leg.br/orcamentofacil 
 
 
 
No entanto, a natureza da despesa será complementada pela informação gerencial 
denominada “modalidade de aplicação”, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são 
aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou 
por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, 
possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados; 
 
Ainda segundo a referida portaria: 
 
A categoria econômica é composta por despesas 
correntes50 e despesas de capital51. Por seu turno, os 
grupos de natureza de despesa representam a 
agregação de elementos de despesa que apresentam as 
mesmas características quanto ao objeto de gasto. Em 
relação ao elemento de despesa, este tem por finalidade 
i- dentificar os objetos de gasto,tais como vencimentos e 
vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, 
serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, 
subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e 
material permanente, auxílios, amortização e outros de 
que a administração pública se serve para a consecução 
de seus fins; 
 
 
 
 
 
14 
http://www12.senado.leg.br/orcamentofacil
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O esquema seguinte ilustra a questão das classificações quanto à natureza da despesa 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 7 - RODRIGUES, Isaque Philippe. Ilustração sobre a classificação orçamentária (continua). 
Disponível em: http://slideplayer.com.br/slide/5617022/>. Acesso em: 13 fev.2018. 
 
 
Como se observou, por intermédio da elaboração orçamentária estima-se a receita e fixa-se 
a despesa para um determinado exercício. Depois de elaborada, consolidada, aprovada, 
sancionada e publicada, a LOA permite que os recursos nela previstos sejam aplicados com 
vistas ao alcance dos objetivos e metas definidos na fase de programação. A partir daí, 
começa a fase de execução dos orçamentos. 
 
LOA 
 
 
A execução dos orçamentos requer uma série de providências de natureza orçamentária e 
financeira. Pode-se dizer que essas providências são atos de maior ou menor formalidade 
 
 
 
15 
http://slideplayer.com.br/slide/5617022/
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa/lei-orcamentaria-anual-loa
 
 
que ocorrem durante a Execução Orçamentária e Financeira. Neste tópico, serão 
apresentados os principais aspectos da Execução Orçamentária da Execução Financeira, 
além de seus termos de integração. 
Capítulo 
 
2 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
 
Como se observou, por intermédio da elaboração orçamentária estima-se a receita e fixa-se 
a despesa para um determinado exercício. Depois de elaborada, consolidada, aprovada, 
sancionada e publicada, a LOA permite que os recursos nela previstos sejam aplicados com 
vistas ao alcance dos objetivos e metas definidos na fase de programação. A partir daí, 
começa a fase de execução dos orçamentos. 
A execução dos orçamentos requer uma série de providências de natureza orçamentária e 
financeira. Pode-se dizer que essas providências são atos de maior ou menor formalidade 
que ocorrem durante a Execução Orçamentária e Financeira. 
Neste tópico, serão apresentados os principais aspectos da Execução Orçamentária da 
Execução Financeira, além de seus termos de integração. 
 
 
2.1 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 
 
Pode-se definir a Execução Orçamentária como sendo a utilização dos créditos consignados 
no orçamento. Já a execução Financeira, representa a utilização dos recursos financeiros, 
visando atender a realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade. No 
contexto da técnica orçamentária, os termos Crédito e Recurso têm significados distintos. 
Crédito designa o lado orçamentário, representando a dotação ou autorização de gasto. Já 
Recurso, refere-se ao lado financeiro, indicando dinheiro ou saldo financeiro. Neste sentido, 
diz-se que ambas são as faces de uma mesma moeda. 
 
 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre execução orçamentária e financeira acesse o link 
do tesouro nacional: 
Acesse : http:www.tesouro.fazenda.gov.br/-/execucao-orcamentaria 
 
 
 
16 
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/execucao-orcamentaria
 
 
 
A execução financeira representa a utilização dos recursos financeiros, com vistas ao 
atendimento e a realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade. Como 
providência inicial da execução financeira tem-se a Programação Financeira - PF. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 8 - LORETO, Anasofia. Diferença entre a execução orçamentária X execução financeira. 
Disponível em:<http://slideplayer.com.br/slide/1758136/>. Acesso em: 13 fev.2017 
 
 
2.1.1 Créditos Adicionais 
 
Durante a execução do orçamento, os créditos inicialmente aprovados pela LOA podem 
revelar-se insuficientes para realização dos programas de trabalho, ou pode ocorrer à 
necessidade da realização de despesa não autorizada inicialmente. Assim, a LOA poderá 
ser alterada no decorrer de sua execução por meio de créditos adicionais. 
Os créditos adicionais são autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente 
dotadas na Lei do Orçamento, e apresentam-se em três espécies: especiais, extraordinários 
e suplementares. 
 
 
 
 
 
 
 
 
17 
http://slideplayer.com.br/slide/1758136/
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 9 - QUESTÕES ESTRATÉGICAS. Administração financeira e orçamentária. Disponível 
em:>http://www.questoesestrategicas.com.br/resumos/ver/creditosadicionais>. Acesso em: 13 jan.2018. 
 
 
 
2.1.1.1 Créditos Especiais 
 
 
São os destinados a despesas, para as quais não haja dotação orçamentária específica, 
devendo ser autorizados por lei, sendo que sua abertura depende da existência de recursos 
disponíveis para ocorrer à despesa precedida de exposição justificada. Os créditos especiais 
não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de 
autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, 
reaberto nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro 
subsequente. O ato que abrir crédito especial indicará a importância e a classificação da 
despesa, até onde for possível1. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
¹ALENCAR, José Daniel de. Dicionário de auditoria. Rio de Janeiro: Brasiliana, 1984. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18 
http://www.questoesestrategicas.com.br/resumos/ver/creditos-
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 10 – Orçamento Público _ créditos adicionais. Disponível 
em: <http://pt.slideshare.net/JokerLoble/oramento-pblico-crditos-adicionais-2>. Acesso em: 13 
fev.2017. 
 
1 ALENCAR, José Daniel de. Dicionário de auditoria. Rio de Janeiro: Brasiliana, 1984. 
 
 
2.1.1.2 Créditos Extraordinários 
 
São os destinados a despesas urgentes e imprevistas, como em caso de guerra ou calamidade 
pública, conforme art. 16.763 CF/88. Serão abertos por Medida Provisória, no caso federal, 
e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles 
ao Poder Legislativo. Os créditos extraordinários não poderão ter vigência além do exercício 
em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro 
meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger 
até o término do exercício financeiro subsequente. 
 
 
 
2.1.1.3 Créditos Suplementares 
 
 
São os destinados a reforço de dotação orçamentária. A LOA poderá conter autorização ao 
 
 
 
19 
http://pt.slideshare.net/JokerLoble/oramento-pblico-crditos-adicionais-2
 
 
Poder Executivo para abertura de créditos suplementares, até determinada importância ou 
percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder Legislativo. Os créditos 
suplementares terão vigência adstrita ao exercício em que forem abertos. O ato que abrir 
crédito suplementar indicará a importância e a classificação da despesa, até onde for 
possível. 
 
2.2 ESTÁGIOS DA DESPESA 
 
Após o recebimento do crédito orçamentário, as UGs estão em condições de efetuara 
realização da despesa, que obedece aos seguintes estágios: planejamento, empenho, 
liquidação e pagamento (este último está vinculado à execução financeira). 
 
 
 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre as fases da despesa pública. Acesse o link: 
Acesse : http://www.portaltransparencia.gov.br/despesasdiarias/saiba- 
mais 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.2.1 Empenho 
 
O empenho é o primeiro estágio da despesa e precede sua realização, estando restrito ao 
limite do crédito orçamentário. 
Segundo o art. 58 da Lei nº 4.320/1964, é o ato emanado de autoridade competente que cria 
para o Estado obrigação de pagamento pendenteou não de implemento de condição. 
 
 
 
 
20 
http://www.portaltransparencia.gov.br/despesasdiarias/saiba-mais
http://www.portaltransparencia.gov.br/despesasdiarias/saiba-mais
 
 
Consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico. 
 
 
Lei nº 4.320/1964 
 
 
A formalização do empenho dá-se com a emissão da Nota de Empenho - NE, 
comprometendo dessa forma os créditos orçamentários e tornando-os indisponíveis para 
nova utilização. O SIAFI dispõe, ainda, da figura do pré empenho, que permite reservar parte 
do crédito orçamentário a ser utilizado após a conclusão do processo licitatório, quando for 
o caso. 
 
2.2.1.1. Nota de Empenho 
 
 
O empenho da despesa será formalizado mediante a emissão de documento denominado 
“nota de empenho”, do qual constará: o nome do credor, a especificação e a importância 
da despesa, bem como os demais dados necessários ao controle da execução orçamentária 
e o acompanhamento da programação financeira. 
A nota de empenho é um dos principais documentos orçamentários do SIAFI, registra o 
comprometimento de despesa da administração pública. 
O cronograma de desembolso previsto, que deverá ser informado na nota de empenho, não 
poderá exceder o limite de saque fixado para a unidade. Esse cronograma consiste em 
informar no documento o mês (ou meses, no caso de pagamento parcelado) previsto pela 
unidade para efetuar o pagamento. 
O valor do empenho não poderá exceder o saldo da dotação, precedendo sempre à 
realização da despesa, admitindo-se excepcionalmente, que a emissão da respectiva nota 
de empenho seja concomitante com o ato que autoriza o pagamento da despesa, desde que 
não seja decorrente de contrato. 
As despesas relativas a contratos, convênios, acordos e outros ajustes de vigência 
plurianual, serão empenhadas em cada exercício financeiro pela parte nele a ser executada. 
A despesa deverá ser classificada na categoria, grupo, modalidade de aplicação e no 
elemento próprio, de acordo com sua natureza. Deverão ser observados rigorosamente 
inclusive, os objetivos do programa de trabalho. 
O empenho deverá ser reforçado quando seu valor se revelar insuficiente para atender à 
despesa a ser realizada. 
 
 
 
 
21 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
 
 
 
 
2.2.2 Liquidação 
 
 
A liquidação é o estágio que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor com 
base nos títulos e documentos devidamente atestados, que comprovem a entrega do 
material ou a prestação do serviço. 
Conforme previsto no art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação consiste na verificação do 
direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do 
respectivo crédito e tem como objetivos: apurar a origem e o objeto do que se deve pagar; a 
importância exata a pagar; e a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. 
A formalização da liquidação dá-se com a emissão da Nota de Lançamento - NL. 
 
 
 
 
2.2.3 Pagamento 
 
O pagamento refere-se ao terceiro estágio da despesa e será processada pela Unidade 
Gestora Executora no momento da emissão do documento Ordem Bancária (OB) e 
documentos relativos a retenções de tributos, quando for o caso. 
O pagamento consiste na entrega de numerário ao credor e só pode ser efetuado após a 
regular liquidação da despesa. 
A Lei nº 4.320/1964, em seu art. 64, define ordem de pagamento como sendo o despacho 
exarado por autoridade competente, determinando que a despesa liquidada seja paga. 
 
 
Lei nº 4.320/1964 
 
 
 
Principais documentos contábeis envolvidos nessa fase: 
 OB (Ordem Bancária); 
 DF (Documento de Arrecadação de Receitas Federais - Darf); 
 DR (Documento de Arrecadação Financeira - Dar); 
 GR (Guia de Recolhimento da União); 
 NL (Nota de Lançamento) em casos específicos. 
 
 
 
22 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 11 - CONSELHO PARTICIPATIVO MUNICIPAL. Controle social da execução das despesas 
públicas. Disponível em: http://consocial.com.br/cpm/controleSocial.asp>. Acesso em: e13 fev.2018. 
 
 
2.3 RESTOS A PAGAR 
 
Consideram-se Restos a Pagar, ou resíduos passivos, consoante o art. 36 da Lei nº. 
4.320/64, as despesas empenhadas, mas, não pagas dentro do exercício financeiro, ou 
Seja, até 31 de dezembro (arts. 35 e 67 do Decreto nº 93.872/86). 
 
 
 
 
 
 
 
arts. 35 e 67 do Decreto nº 93.872/86 
 
 
Conforme Hélio Kohama, em Contabilidade Pública, Atlas 1991, restos a pagar são as 
despesas empenhadas, mas, não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as 
processadas das não processadas. 
 
Portanto, uma vez empenhada à despesa e não sendo paga até o dia 31 de dezembro, será 
considerada como restos a pagar, para efeito do encerramento do exercício financei- ro. Em 
outras palavras, uma vez empenhada à despesa, ela pertence ao exercício finan- ceiro, 
onerando as dotações orçamentárias daquele exercício. 
 
 
2.3.1 Limites e Condições para inscrição em Restos a Pagar 
 
 
 
 
 
 
23 
http://consocial.com.br/cpm/controleSocial.asp
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D93872.htm
 
 
A regra geral é que as despesas inscritas em restos a pagar a serem liquidadas no exercício 
seguinte deverão contar com disponibilidade de caixa para a sua cobertura, conforme 
previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. 
 
 
 
Lei de Responsabilidade Fiscal. 
 
 
 
 
A norma prevê ainda, que nos dois últimos quadrimestres do último ano da legislatura e do 
mandato do chefe do Poder Executivo, não poderá ser assumida obrigação cuja despesa 
não possa ser paga no mesmo exercício, a menos que haja igual ou superior disponibilidade 
de caixa. 
De acordo com Lei de Crimes Fiscais (Lei n° 10.028/2000), que introduz no Código Penal o 
art. 359-C, tal conduta constitui crime sujeito à reclusão de um a quatro anos. 
Lei de Crimes Fiscais (Lei n° 10.028/2000) 
 
 
 
 
O inciso II do art. 59 da Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000, dispõe que é 
responsabilidade do Controle Interno a fiscalização dos limites e condições a inscrição em 
Restos a Pagar. 
 
 
inciso II do art. 59 da Lei Complementar nº. 101 
 
 
 
Em análise simples ao dispositivo da lei, podemos contatar o seguinte: 
 
 
 Condições para inscrever em restos a pagar = despesa empenhada; 
 Limites para inscrição em restos a pagar = existência de disponibilidade financeira por 
fonte de recursos 
 
Desta forma a Controladoria Geral do Município, deverá regulamentar por meio de Instrução 
Normativa as regras para inscrição de restos a pagar por fonte de recurso como segue o 
quadro abaixo: 
 
 
 
24 
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/lei-de-responsabilidade-fiscal
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11207083/artigo-5-da-lei-n-10028-de-19-de-outubro-de-2000
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
 
 
 
 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre restos a pagar, acesse o portal de 
contabilidade pública. 
Acesse : http://www.portaldecontabilidade.com.br/tematicas/restos 
apagar.html 
 
 
 
 
Quadro 1 - Apuração das disponibilidades financeiras para efeito de inscrição de restos a pagar 
deve contemplar todas as fontes de recursos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25 
http://www.portaldecontabilidade.com.br/tematicas/restos%20apagar.html
http://www.portaldecontabilidade.com.br/tematicas/restos%20apagar.html2.3.2 Anulação e Cancelamento de Restos aPagar 
 
 
A princípio podemos afirmar que a anulação se aplica mais ao rompimento do compromisso 
assumido (rescisão contratual), quando ao cancelamento se dá por ato da administração, 
como, por exemplo, a insuficiência de recursos. Assim, o cancelamento dos empenhos ou 
sua anulação envolve o cancelamento do negócio, aí sendo necessária a análise dos 
fundamentos jurídicos e da formalização do ato rescisório, nas hipóteses em que coubesse. 
Caso não estivessem empenhados, não há cogitar-se qualquer hipótese de anulação ou 
cancelamento. Também é regra que empenhos processados (liquidados) não caberiam o 
cancelamento, somente a anulação caso o produto não atender os padrões contratados (isso 
verificado depois da liquidação) e for devolvido. 
 
 
 
 
26 
 
 
O cancelamento ou baixas de restos a pagar ocorrem pelas seguintes razões: pagamento, 
prescrição, conversão em dívida fundada ou outras razões apuradas em processo formal. 
Por Decreto do Chefe do Executivo deverá ser determinado à instauração de processo 
administrativo para anulação do montante dos saldos de empenhos de exercícios anteriores, 
inscritos em restos a pagar, que ainda não foram liquidados ou reclamados. Deverão ser 
cancelados os empenhos emitidos a partir de 01 de maio do exercício anterior, não 
liquidados, caso não houver disponibilidade financeira na fonte específica, com exceção dos 
empenhos destinados ao atendimento de obrigações de natureza constitucional. 
Dentre as medidas a serem adotadas deverá ser a suspensão de todos pedidos e 
recebimento de materiais, medições de obras e de prestação de serviços sem a 
manifestação formal da Secretaria da Fazenda certificando a disponibilidade financeira para 
liquidação e quitação da despesa, a partir do início dos 180 dias que encerrará o mandato. 
Excluindo dessa regra somente as despesas de caráter imprescindível e necessárias à 
continuidade das ações governamentais. 
Como já mencionado as inscrições de restos a pagar estão limitadas a disponibilidades 
financeiras e deverão ser evidenciadas por fonte de recursos e os empenhos processados 
e não processados. Entende-se como restos a pagar processados aqueles em que a 
despesa orçamentária percorreu os estágios de empenho e liquidação, restando pendente 
apenas o estágio do pagamento. Já os restos a pagar não processados são as despesas 
não liquidadas quando o serviço ou material contratado não tenha sido prestado ou entregue 
e que se encontre, em 31 de dezembro do exercício financeiro, em fase de verificação do 
direito adquirido pelo credor ou quando o prazo para cumprimento da obrigação assumida 
pelo credor estiver vigente. 
Os empenhos processados não deverão ser cancelados, quando provado que o fornecedor 
de bens/serviços cumpriu com a obrigação, sendo computada culpa ao Secretário Municipal 
da Fazenda por ter autorizado ato de despesa sem a comprovada disponibilidade financeira. 
Todas as despesas inscritas em restos a pagar serão segregadas entre as processadas e 
não pagas e a não processadas. Os restos a pagar inscritos na condição de não processados 
e não liquidados terão validade definidas no ato de regulamento de gastos em final de 
mandato. Devendo permanecer válidos, após a data estabelecida, os restos a pagar não 
processados que: 
 
 Às despesas executadas pelo Município mediante transferência 
de convênios, contrato de repasses ou programas de 
 
 
 
27 
 
 
descentralização aos Municípios. 
 Sejam relativos às despesas do Programa de Aceleração do 
Crescimento – PAC, do Ministério da Saúde e do Ministério da 
Educação. 
 
 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre o Programa de Aceleração do Cescimento – 
PAC, acesse o link e veja o Balanços sobre o programa divulgados 
pelo governo 
Acesse : http://www.pac.gov.br/ 
 
 
 
 
O pagamento que vier a ser reclamado em decorrência dos cancelamentos efetuados 
poderá ser atendido à conta de dotação denominada “despesas de exercício anterior”, no 
exercício que ocorrer o reconhecimento da dívida, mediante processo administrativo interno 
ou determinação judicial. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
28 
http://www.pac.gov.br/
 
 
2.3.3 Despesas de Exercícios Anteriores 
 
As despesas não pagas até 31 de dezembro, cujo empenho não foi emitido em favor do 
credor, que por sua vez forneceu o material ou prestou o serviço, e a despesa foi considerada 
liquidada por ter sido cumprido o terceiro estágio correspondente à liquidação, estando na 
fase de pagamento, não podendo ser inscrita em restos a pagar por não ter sido empenhada 
ou por insuficiência de disponibilidade financeira, será classificada como despesas de 
exercício anterior. No entanto, requer um procedimento administrativo, justificável a sua 
legalidade e legitimidade para que seja processado o empenho no exercício corrente. 
As despesas de exercícios anteriores são originadas de compromissos gerados em exercício 
financeiro anterior àquele em que deva ocorrer o pagamento, para o qual o orçamento 
continha crédito próprio com suficiente saldo orçamentário, mas que não tenham sido 
processados naquele momento. Existem três tipos de despesas orçamentárias podem ser 
enquadradas como Despesas de Exercícios Anteriores. 
 
1- a primeira seria a despesa que possuía dotação orçamentária em exercício já 
encerrado, mas que, por algum motivo, não foi empenhada na época própria. 
 
2- a segunda diz respeito aos Restos a Pagar que foram cancelados, mas que 
permanece o direito do credor (prescrição interrompida) em razão de o fornecedor já 
ter entregado o bem ou serviço, entre outros. 
 
3- a terceira faz referência aos compromissos reconhecidos após o encerramento do 
exercício financeiro correspondente. 
 
A contabilização das despesas de exercícios anteriores deve ser reconhecida pelo 
ordenador de despesa, identificando o nome do favorecido, a importância a ser paga, a data 
de vencimento do compromisso, a justificativa do fato de a mesma não ter cumprido o ritual 
de execução orçamentária (empenho e liquidação) na época própria e o objeto da despesa 
(bem ou serviço). A autorização para pagamento das despesas de exercícios anteriores 
deve ser dada no próprio processo de reconhecimento da dívida, registrando que apenas 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29 
31 
 
 
as despesas processadas (entrega do bem ou serviço confirmada) podem ser reconhecidas 
como DEA. As dívidas que dependem de requerimento do favorecido para reconhecimento 
do direito do credor prescreverão em cinco anos, contados da data do ato ou fato que tiver 
dado origem ao respectivo direito. 
Comprovada a existência da dotação orçamentária específica e o respectivo reconhecimento 
do ordenador de despesa, as despesas de exercícios anteriores, devem cumprir o ritual da 
execução orçamentária de qualquer despesa do exercício (empenho, liquidação e 
pagamento), com a identificação apenas do elemento próprio: 92 – Despesas de Exercícios 
Anteriores. O reconhecimento da obrigação de pagamento das despesas com exercício 
anterior cabe à autoridade competente para empenhar a despesa, mediante processo 
administrativo interno, conduzido pela Controladoria Geral do Município. 
Diferentemente dos Restos a Pagar, cuja execução orçamentária já aconteceu (despesa 
empenhada ou liquidada), as despesas de exercícios anteriores sequer foram empenhadas, 
ou, se foram, tiveram seus empenhados anulados ou cancelados. Uma condição 
fundamental para que uma despesa seja reconhecida como Despesas de Exercícios 
Anteriores é a existência de crédito específico na Lei Orçamentária Anual do Município ou 
em crédito adicional. A autorização para pagamento das Despesas de Exercícios Anteriores 
deve ser dada no próprio processo de reconhecimento da dívida, registrando que apenas as 
despesas processadas (entrega do bem ou serviço confirmada) podem ser reconhecidas 
como Despesasde Exercícios Anteriores. 
 
2.4 REFERENCIAL TEÓRICO 
 
A avaliação e a mensuração do fenômeno patrimonial pode de certo modo influenciar a 
caracterização do patrimônio e apresentar distorções nas demonstrações contábeis. Dessa 
forma, é importante que o processo de mensuração e avaliação seja realizado de modo que 
represente com máxima fidedignidade aquilo que se pretende. 
Nesse sentido, Pinheiro (2011) retrata que o tratamento contábil para ativos imobilizados 
impacta o modo que os usuários das demonstrações contábeis veem as informações sobre 
o investimento e as mutações nos ativos imobilizados. A avaliação e mensuração dos ativos 
constituem aspectos relevantes para as informações que a contabilidade deve prestar a seus 
32 
 
 
usuários, pois conhecer o valor dos bens públicos deve servir não apenas para que se tenha 
um registro confiável do patrimônio, mas para ajudar a tomar decisões políticas. O que torna 
a correta avaliação e mensuração dos ativos imprescindível. 
Ainda que a contabilidade pública no Brasil atribua maior enfoque para o orçamento, se faz 
necessário que esta busque mecanismo para melhor evidenciar o patrimônio, como busca a 
convergência às normas internacionais. Assim, as Normas Brasileiras de Contabilidade 
Aplicadas ao Setor Público vêm orientar as práticas contábeis para as entidades públicas. 
33 
 
 
 
Referências 
Obras e links utilizadas na unidade. 
 
 
 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.33. ed. São Paulo:Saraiva, 
2005. 
 
 . Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor 
e dá outras providências. Disponível em: >. Acesso em: 25 out.2016. 
 
 . Lei nº8.987, de 13 de fevereiro de 1995.Dispõe sobre o regime de concessão e 
permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição 
Federal, e dá outras providências. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 25 out.2016. 
 
 . Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro 
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos 
Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>.Acesso em: 25 out. 2016. 
 
 .Lei compementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o 
art.14§ 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e 
determina outras providências. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp64.htm>. Acesso em: 25 out. 2016. 
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1996. Dispõe sobre o Sistema Tributário 
nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e 
Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso 
em: 25 out.2016. 
 
 .Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.Dispõe sobre partidos políticos, 
regulamenta os arts.17 e 14, e o § 3º, inciso V, da Constituição Federal.Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096.htm>. Acesso em: 25 out. 2016. 
 
BRAZ, Petrônio. Manual de direito administrativo. 5.ed. Rio de Janeiro:Lumen, 1999. 
 
CARVALHO NETO, José Rodrigues de. Ao encontro da lei. São Paulo: Editado pela 
imprensa Oficial da Academia Paulista de Magistrados, 2003. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2005. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp64.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096.htm
34 
 
 
DROMI, José Roberto. Concessões e permissões de serviços públicos. São Paulo: 
Edipro,1997. 
 
FUHRER , Maximilianus Cláudio Américo; FUHRER, Maximiliano Roberto Ernesto. 
Resumo de direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
 . Resumo de direito constitucional. 5.ed.São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
GROTTI, Dinorá Adelaide e Musetti. O serviço público e a constituição brasileira 
de1988. São Paulo: Malheiros, 2003. 
 
GUIMARÃES, Torrieri. Aristóteles - A política. São Paulo: Martin Claret, 2002. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31. ed.São Paulo: Malheiros, 
2015. 
 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 5.ed.São Paulo: 
Malheiros, 1994. 
 
OLIVEIRA, José Carlos de. Concessões e permissões de serviços públicos. São Paulo: 
Edipro, 1997. 
 
OLIVEIRA, Juarez de. Código civil. 43. ed. São Paulo:Saraiva,1993. 
 
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do estado para a cidadania. São Paulo: Editora 
34,1998 (Reimpressão – 2002). 
 
PETRÔNIO BRAZ. Manual de direito administrativo. 2.ed.Rio de Janeiro: De Direito, 
2005. 
 
PEIXINHO, Manoel Messias. Os princípios da Constituição de 1988. Rio de Janeiro: 
Lúmen Júris, 2001. 
ROUSSEAU, Jean-Jaques. Do contrato social. Tradução de Pietro Nassetti.São Paulo: 
Martin Claret, 2002. 
 
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A participação popular na administração pública: o 
direito de reclamação. São Paulo: Renovar, 2002. 
1 
 
2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
>> Boas-vindas! 
 
 
Bem-vindo(a)! Certamente, você já observou que cada vez mais a Gestão Pública 
Municipal ocupa um papel preponderante na missão de orientar, corrigir distorções, 
e defender interesses e direitos do governo local. Mostra-se pertinente e apto para o 
(a) aluno (a) atuar com competência nesse segmento jurídico, realizando com maior 
facilidade e segurança as relevantes tarefas que lhes sejam afetas na gestão pública, 
além de pontuar para progressão em sua carreira, pelo conhecimento ad- quirido. 
 
Nesta Quarta Unidade da Disciplina você verá sobre os Fundamentas da Lei de 
Responsabilidade Fiscal 
 
 
Tenha um bom estudo! 
3 
 
 
Ponto de Partida 
O que você verá na Unidade 
 
Roteiro do Conhecimento 
O conteúdo desenvolvido propriamente dito. 
 
Ampliando os Horizontes 
Links, vídeos e textos para aprofundar o assunto. 
Dica: Para facilitar click com o botão direito do mouse 
e abra em uma nova janela. 
 
Glossário 
Aprofundamento sobre significado de palavras e leis. 
 
Referências 
 
Obras e links utilizados na unidade. 
 
ICONOGRAFIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
Nosso estudo aborda o Plano de Contas Contábil, Licitações e 
Contratos Administrativos. Para complementarmos o aprendizado, 
apresentamos as principais modalidades de Licitações e as 
responsabilidades dos administradores relativas aos contratos,suas 
peculiaridades e suas características. 
Ao final desta unidade, você estará apto a: 
Conhecer mais sobre as sanções relativas à uma má 
administração pública e entender os objetivos principais de se ter uma 
gestão que defenda os interesses do bem comum. 
Bons Estudos! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ponto de Partida 
5 
 
Capítulos 
A Constituição Brasileira, em seu artigo 212, 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Você conhece sobreo Plano de Contas Contábil, sua formalização e seus 
procedimentos. E sobre as Modalidades de Licitações e Contratos Administrativos. 
Qua a finalidade de cada um esua abordagem. T. Então vamos Conhecer e 
Aprimorar seu Aprendizado? 
 
 
1 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO 
 
1.1 CONCEITO 
 
Dentre os direitos constitucionais assegurados a todos, está à educação, dever do Estado e 
da família, promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno 
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação 
para o trabalho, constituindo-se no verdadeiro caminho para a inclusão social. 
 
A Constituição Brasileira, em seu artigo 212, dispõe que a aplicação de recursos na 
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - no caso dos Estados, Distrito Federal e 
Municípios- não pode ser inferior a 25% (vinte e cinco por cento) da Receita Líquida de 
Impostos e Transferências, com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da 
Educação Básica e de Valorização do Magistério (FUNDEB). 
 
 
 
1.2 ASPECTOS GERAIS DO FUNDEB 
Regulamentado por meio da Lei nº 11.494 de 20 de junho de 2007. 
 
Roteiro do conhecimento 
https://www.senado.leg.br/atividade/const/con1988/con1988_15.12.2016/art_212_.asp
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11494.htm
6 
 
 
 
 
 
Genericamente, um fundo pode ser definido como o produto de receitas específicas que, por 
lei, se vinculam à realização de determinados objetivos. O FUNDEB é caracterizado como 
um fundo de natureza contábil, com o mesmo tratamento dispensado ao Fundo de 
Participação dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Isso 
significa que seus recursos são repassados automaticamente aos Estados e Municípios, de 
acordo com coeficientes de distribuição estabelecidos e publicados previamente. As receitas 
e despesas, por sua vez, deverão estar previstas no orçamento e a execução 
contabilizada de forma específica. A seguir destacaremos os principais aspectos do 
FUNDEB: 
- Receitas: O Fundo é composto por 15% das principais receitas de 
impostos: FPE, FPM, IPI/Exportação, ICMS e ICMS Desoneração das Exportações; e pela 
complementação da União, quando for o caso (§§ 1º a 3º do art. 1º). 
 
- Aplicação dos Recursos: Os recursos do Fundo são aplicados na 
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público, inclusive na valorização de 
seu Magistério (art. 2º). 
 
- Aplicação dos Saldos: As receitas financeiras provenientes das 
aplicações eventuais dos saldos das contas, em operações financeiras de curto prazo ou de 
mercado aberto, revertem ao Fundo (§ 6º do art. 3º). 
 
- Programação nos Orçamentos: Os recursos do Fundo, devidos aos 
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios devem constar de programação específica nos 
respectivos orçamentos (art. 3º, § 7º). 
 
- Controle Social: O acompanhamento e o controle social sobre a 
repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo são exercidos por Conselhos 
instituídos em cada esfera de governo, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da 
vigência da lei (art. 4º). Tais Conselhos não possuem estrutura administrativa própria, e seus 
membros em nenhuma hipótese poderão ser remunerados. No caso do município, esse 
Conselho com no mínimo 4 (quatro) membros é composto por representantes dos seguintes 
órgãos: 
Lei nº 11.494 de 20 de junho de 2007 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11494.htm
7 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre o FUNDEB – Fundo de Manutenção e 
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos 
Profissionais da Educação, acesse o portal: 
Acesse : http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb 
 
 
1.3 A COMPOSIÇÃO DO CONSELHO MUNICIPAL 
 
 
_ Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente. 
_Professores e diretores das escolas públicas de Ensino Fundamental. 
_ Pais de alunos. 
_ Conselho Municipal de Educação – (onde houver). 
_ Servidores das escolas públicas do Ensino Fundamental. 
 
 
- Complementação da União:A União complementa os recursos do Fundo, 
no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, sempre que seu valor por aluno não alcançar 
o mínimo definido nacionalmente (art. 6º). 
- Remuneração do Magistério: É assegurado, pelo menos, 60% (sessenta 
por cento) dos recursos do Fundo, para a remuneração dos profissionais do Magistério, em 
efetivo exercício de suas atividades no ensino fundamental público (art. 7º). Nos primeiros 5 
(cinco) anos a contar da publicação da Lei, foi permitida a aplicação de parte desse valor na 
capacitação de professores leigos. 
 
- Fiscalização: Os órgãos responsáveis pelos sistemas de ensino, assim 
como os Tribunais de Contas da União, dos Estados e Municípios, devem criar mecanismos 
adequados à fiscalização do cumprimento pleno do disposto no art. 212 da Constituição 
Federal e da Lei Federal n. 9.424/96 (art. 11). 
 
- Intervenção: Sujeitam-se os Estados e o Distrito Federal à intervenção da 
União, e os Municípios à intervenção dos respectivos Estados, nos termos do art. 34, inciso 
VII, alínea "e", da Lei 9.424/96, e do art. 35, inciso III, da Constituição Federal (art. 11). 
 
 
http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb
8 
 
artigo 71 LDB 
 
 
Despesas consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino. Considerarse- 
ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à 
consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, 
compreendendo as que se destinam a: 
 
Despesas consideradas - Educação 
 
I- remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais 
profissionais da educação; 
II- aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e 
equipamentos necessários ao ensino; 
III- uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; 
IV- levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando 
precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; 
V- realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos 
sistemas de ensino; concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas 
públicas e privadas; 
VI- amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender 
ao disposto nos incisos do da lei do FUNDEB; 
VII- aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de 
transporte escolar. 
Também podem ser considerados os recursos dirigidos a escolas comunitárias, 
confessionais ou filantrópicas desde que observados da lei do FUNDEB. 
As despesas não consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino. 
Conforme estabelecido no artigo 71 LDB, não se constituirão despesas de manutenção e 
desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com: 
 
 
 
 
Despesas não consideradas – Educação 
 
I- pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando 
efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao 
aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão; 
II- subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, 
desportivo ou cultural; 
III- formação de quadros especiais para a administração pública, sejam 
militares ou civis, inclusive diplomáticos; 
IV- programas suplementares de alimentação, assistência 
médicoodontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de 
assistência social; 
V- obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou 
indiretamente a rede escolar; 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11684819/artigo-71-da-lei-n-9394-de-20-de-dezembro-de-1996
9 
 
Capítulo 
Artigo 35 da Constituição Federal 
 
 
VI- pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em 
desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento 
do ensino. 
 
 
As receitas e despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino serão apuradas e 
publicadas nos balanços do Poder Público, assim como nos relatórios a que se refere o § 3º 
do art. 165 da Constituição Federal. 
Os órgãos fiscalizadores examinarão, prioritariamente, na prestação de contas dos recursos 
públicos, o cumprimento do disposto no art. 212 da Constituição Federal, no art. 60 do Ato 
das Disposições Constitucionais Transitórias e na legislação concernente. 
 
 
 
 
 
2 CONSIDERAÇÕES PERTINENTESSOBRE A APLICAÇÃO DE RECURSOS 
 
 
No caso de descumprimento das regras fixadas pela Carta Magna e reguladas pelas normas 
infraconstitucionais, temos amedida intervencionista estabelecida pelo Art.35. Artigo 35 da 
Constituição Federal, o administrador público fatalmente terá suas contas reprovadas pelos 
órgãos de controle externo encarregados da fiscalização contábil, financeira e orçamentária 
da administração pública. 
 
 
 
 
Ao estabelecer constitucionalmentepercentuais mínimos de aplicação de recursos nas 
áreas da saúde e da educação - alocados por meio dos respectivos fundos - o legislador, 
representante legítimo da vontade popular, quis garantir a dignidade da pessoa humana, 
pois, a saúde é corolário do direito à vida, e a persecução do ideal democrático passa obri- 
gatoriamente por um processo educacional de qualidade. 
 
2.1 OPERAÇÕES DE CRÉDITO 
 
As operações de crédito dos Entes públicos, em relação ao prazo, dividem-se, com base na 
Lei nº 4.320/1964 e na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em operações de curto prazo 
(até 12 meses), que integram a dívida flutuante, como por exemplo, as operações por 
https://www.senado.leg.br/atividade/const/con1988/con1988_12.07.2016/art_35_.asp
10 
 
Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) 
 
 
Antecipação de Receita Orçamentária (ARO), e operações de médio e longo prazo (acima 
de 12 meses), as quais compõem a dívida fundada ou consolidada. 
 
 
A operação de crédito por ARO destina-se a atender insuficiência de caixa durante o 
exercício financeiro, e deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o 
dia dez de dezembro de cada ano. 
As demais operações de crédito destinam-se a cobrir desequilíbrio orçamentário ou a 
financiar obras e serviços públicos, mediante contratos ou emissão de títulos da dívida 
pública. A operação é denominada operação de crédito interno quando contratada com 
credores situados no País, e operação de crédito externo quando contratada com agências 
de países estrangeiros, organismos internacionais ou instituições financeiras estrangeiras. 
As operações de reestruturação e recomposição do principal de dívidas têm 
enquadramento especial quando significarem a troca de dívida (efeito permutativo) com base 
em encargos mais favoráveis ao Ente. 
O conceito de operação de crédito da LRF é bastante amplo. Dessa maneira, há operações 
que eventualmente podem não ser caracterizadas como operações de crédito pelo sistema 
financeiro, mas se enquadram no conceito da LRF, devendo, portanto, ser objeto de 
verificação prévia pelo Ministério da Fazenda. 
As operações de crédito tradicionais são aquelas relativas aos contratos de financiamento, 
empréstimo ou mútuo. A legislação englobou no mesmo conceito, ainda, as operações 
assemelhadas, tais como a compra financiada de bens ou serviços, o arrendamento 
mercantil e as operações de derivativos financeiros, inclusive operações dessas 
categorias realizadas com instituição não financeira. 
Adicionalmente, há operações que, apesar de não se constituírem operações de crédito em 
sentido estrito, foram equiparadas àquelas por força da legislação, por representarem 
compromissos financeiros e terem sido consideradas relevantes pelo legislador. O § 1º do 
art. 29 da LRF dispõe que se equipara a operação de crédito a assunção, o reconhecimento 
ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação. Adicionalmente, o § 1º do art. 3º da RSF 
https://marcelloleal.jusbrasil.com.br/artigos/121943060/receitas-publicas-orcamentarias-e-extraorcamentarias
11 
 
conforme inciso IV do art. 29 da LRF 
 
 
nº 43/2001 estabelece as seguintes equiparações a operação de crédito: a) recebimento 
antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, 
a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da 
legislação; b) assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação 
assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite 
ou aval de títulos de crédito; c) assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com 
fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços. 
 
 
2.2 A CONCESSÃO DE GARANTIA 
 
Esta operação não é considerada uma operação de crédito, conforme inciso IV do art. 29 da 
LRF, mas está igualmente sujeita à verificação prévia de seus limites e condições de 
realização. É obrigação de natureza contingente, definida como “compromisso de 
adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou 
entidade a ele vinculada”. Trata-se de garantia a obrigação de terceiros. A garantia, real ou 
fidejussória, de obrigação própria do ente, portanto, não se enquadra neste conceito. 
 
 
 
2.3 DÍVIDA PÚBLICA 
 
A dívida pública abrange empréstimos que foram contraídas pelo Estado junto as instituições 
financeiras públicas ou privadas, no mercado financeiro interno ou externo, bem como junto 
a empresas, organismos nacionais e internacionais, pessoas ou outros governos. A dívida 
pública federal pode ser formalizada por meio de contratos celebrados entre as partes, ou 
por meio da oferta de títulos públicos emitidos pelo Tesouro Nacional. Teoricamente, a dívida 
pública é classificada como dívida interna ou dívida externa, de acordo com a localização 
dos seus credores e com a moeda envolvida nas operações. 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11244278/artigo-29-lc-n-101-de-04-de-maio-de-2000
12 
 
 
 
 
 
 
3 FUNDAMENTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
 
A Lei Complementar n. 101/2000 representa o mais avançado instrumento legislativo da 
história brasileira para controle dos orçamentos. Uma das características da Constituição 
Federal de 88 é dedicar extensa regulação principiológica aos orçamentos, impondo 
regramento infraconstitucional através de veículo complementar. O artigo 163 da C.F. 
apresenta os pontos de relevância a serem cuidados pelo diploma inferior, tendo a seguinte 
dicção: Lei Complementar disporá sobre: 
 
I. finanças públicas; II. dívida pública externa e interna, incluída a das 
autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder 
Público; III. concessão de garantias pelas entidades públicas; 
IV. emissão e resgate de títulos da dívida pública; V. fiscalização das 
instituições financeiras; VI. operações de câmbio realizadas por 
órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios; VII. compatibilização das funções das instituições oficiais 
de crédito da União, resguardadas as características e condições 
operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
 
 
 
O artigo 164, de rigor, depende de outra lei complementar a ser produzida para regular o 
sistema financeiro, conforme determina o artigo 192, devendo uma única lei normal tanto o 
artigo 164, quanto o 192 da C.F., na inteligência da Suprema Corte (ADIN nº. 4/88) 2. E os 
artigos 165 a 169 cuidam dos 3 orçamentos (plano plurianual, lei de diretrizes e lei 
orçamentária), assim como das 3 vertentes de lei orçamentária (orçamento fiscal, da 
Seguridade e dos Estados). 
No sistema de governo brasileiro, vários esquemas foram desenvolvidos para organizar 
tanto a parte política quanto a econômica do país. Visando melhorias em todos os estados, 
além de uma administração eficiente das partes financeira e política do Brasil, leis foram 
elaboradas em todas as áreas para trabalhar com a gestão coordenada de nossa sociedade. 
Nas leis complementares elaboradas na política brasileira, uma condiz sobre a arrecadação 
de tributos e o controle de gastos de estados e municípios brasileiros, se referendo à gestão 
fiscal de nossas finanças. 
A chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que promove a transparência dos gastos 
públicos, se envolve nas contas e na contabilidade pública do país, trabalhando a partir de 
metas fiscais. Com controle de custos, programas de previsão e várias análises constantes 
de nosso meio financeiro, a lei impõe maior direcionamento aos fins do dinheiro público. 
Capítulo 
13 
 
 
 
 
 
 
 
 
3.1 CONSIDERAÇÕES SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
 
Essa lei complementar, de número 101, foi oficializada em quatro de maio de 2000, propondo 
diferentes focos. Além de cuidar das finanças publicas a partir do trabalho do Poder 
Executivo, a lei também envolve a prestação de contas dos poderes Legislativo e Judiciário,referindo todos os três à mesma norma. Cuidando da contabilidade pública e da execução 
do orçamento público, a lei introduz limites de gastos tanto para despesas de exercício 
quanto para graus de endividamento. 
 
 
3.2 O PAPEL DAS METAS FISCAIS 
 
As metas fiscais que são justamente estes limites de gastos são a forma mais clara para 
planejamento de receitas e despesas. Sua ação dentro das normas da lei complementar nº 
101 voltam-se sobre a gestão fiscal, considerando uma ação transparente, prevenção de 
riscos fiscais, correção de desvios, imposição de limites e condições que tangem a 
seguridade social, entre outros. Suas funções dentro da responsabilidade fiscal objetivam o 
equilíbrio orçamentário, garantindo maior organização em níveis municipais, estaduais, 
distritais e até da União. 
 
 
3.3 OBJETIVOS DA META FISCAL 
 
A limitação fiscal em como principal objetivo controlar os gastos dos gestores públicos de 
estados e municípios brasileiros, promovendo a economia de recursos, livre de desperdícios 
públicos. Em busca do equilíbrio orçamentário e da administração coerente do gasto público, 
a meta fiscal limita valores apontando a necessidade de uma gestão responsável na receita 
do país, coordenando o serviço fiscal para dispor de total segurança e estabilidade ao 
governo brasileiro e ao cidadão, que é fortemente impactado pela estrutura fiscal de seu 
país. 
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
14 
 
Riscos Orçamentários e os Riscos da Dívida. 
 
 
3.4 RISCOS FISCAIS 
 
Riscos Fiscais é a possibilidade da ocorrência de eventos que venham a impactar 
negativamente nas contas públicas. Os Riscos Fiscais são classificados em dois grupos: 
 
 
 
 
Os Riscos Orçamentários referem-se à possibilidade de as receitas e despesas previstas 
não se realizarem durante a execução do Orçamento. 
Nos casos de Riscos Orçamentários podemos citar: 
 Arrecadação de Tributos menor do que a prevista no Orçamento – Frustração na 
arrecadação, devido a fatos ocorridos posteriormente à elaboração da peça 
orçamentária e/ou restituição de determinado tributo não previsto constituem 
exemplos de riscos orçamentários relevantes. 
 Restituição de tributos a maior que a prevista no Orçamento. 
 Nível de Atividade Econômica, Taxa de Inflação e Taxa de Câmbio– São variáveis 
que também podem vir a influenciar no montante de recursos arrecadados sempre 
que houver desvios entre as projeções destas variáveis quando da elaboração do 
orçamento e os valores observados durante a execução orçamentária, assim como 
os coeficientes que relacionam os parâmetros aos valores estimados. 
 
Os Riscos de Dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à administração, que em 
se efetivando resultarão em aumento do estoque da dívida pública. 
São verificados, principalmente, a partir de dois tipos de eventos. 
Um deles é relacionado com a administração da dívida, ou seja, decorre de fatos como a 
variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos. 
O segundo tipo são os passivos contingentes que representam dívidas cuja existência 
depende de fatores imprevisíveis, tais como resultados dos julgamentos de processos 
judiciais. 
Por se tratarem de passivos “efetivos” e não de passivos contingentes, os precatórios não 
se enquadram no conceito de Risco Fiscal, pois, conforme estabelecido pelo art. 100, § 1º 
da Constituição Federal, “É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito 
público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças 
transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, 
fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores 
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ldo/2005/tramitacao/proposta-do-poder-executivo/anexo_vi.pdf
15 
 
Capítulo 
 
 
atualizados monetariamente.” 
 
 
 
 
4. PLANO DE CONTAS CONTÁBIL 
 
Com o objetivo de uniformizar as práticas contábeis, a Secretaria do Tesouro Nacional 
(STN), em conjunto com o Grupo Técnico de Procedimentos Contábeis (GTCON), elaborou 
o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), adequado aos dispositivos legais 
vigentes, às Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBC T SP), 
aos padrões internacionais de Contabilidade do Setor Público e às regras e procedimentos 
de Estatísticas de Finanças Públicas reconhecidas por organismos internacionais. Formado 
por uma relação padronizada de contas apresentada em conjunto com atributos conceituais, 
o PCASP permite a consolidação das Contas Públicas Nacionais, conforme determinação 
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 
O PCASP é atualizado anualmente e publicado exclusivamente na Internet para uso 
obrigatório no exercício seguinte. Adicionalmente, a STN disponibiliza o "PCASP Estendido" 
(constante do Anexo III da IPC 00), de adoção facultativa, para os entes que precisem de 
uma referência para desenvolvimento de suas rotinas e sistemas. 
 
4.1 RESULTADO PRIMÁRIO 
 
O Resultado Primário indica se níveis de gastos orçamentários do Estado, são compatíveis 
com sua arrecadação. O seu resultado é obtido pela diferença entre as Receitas Primárias 
e as Despesas Primárias. Quando o valor das receitas supera o valor das despesas dizemos 
que houve um Superávit Primário. Quando ocorre o oposto, temos um Déficit Primário. 
É um indicativo da capacidade dos governos em gerar receitas em volume suficiente para 
pagar suas contas usuais, sem que seja comprometida sua capacidade de administrar a 
dívida existente. Resultado Primário de acordo com Manual de Demonstrativos Fiscais: 
Resultado primário representa a diferença entre as receitas e as despesas primárias (não- 
financeiras) 
Obrigatoriedade Legal Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/00 art. 53. Acompanharão o 
Relatório - Resumido demonstrativos relativos a: [...] III - resultados nominal e primário; 
Periodicidade até 30 (trinta dias) após o encerramento de cada bimestre. Responsabilidade 
de Publicação. O poder Executivo de cada ente da federação. Objetivo. Dar transparência 
para uma melhor avaliação do impacto da política fiscal em execução pelo ente da 
Federação. 
16 
 
Manual de Demonstrativos Fiscais: 
 
 
 
 
 
Fonte Primária ou Não Financeira: É qualquer receita que o governo obtenha e não amplie 
sua dívida ou não diminua seus ativos. 
Fonte Não Primária ou Financeira: É a receita que o governo obtém por meio do 
endividamento público ou da diminuição do Ativo Imobilizado. 
Despesa Primária / Não Financeira: É o conjunto de gastos que possibilita a oferta de 
serviços públicos à sociedade, deduzidas às despesas financeiras. 
Despesa Não Primária / Financeira: É o conjunto com operações financeiro tais como: 
concessão de empréstimos, amortizações e juros passivos. 
 
4.2 RESULTADO NOMINAL 
 
O resultado nominal é o balanço entre as receitas totais e as despesas totais, e 
corresponde à necessidade de financiamento do setor público (NFSP). Pelo método abaixo 
da linha, o resultado nominal equivale à variação total da dívida fiscal líquida no período. 
De acordo com Manual de Demonstrativos Fiscais: O objetivo da apuração do Resultado 
Nominal é medir a evolução da Dívida Fiscal Líquida. 
 
 
Obrigatoriedade Legal - Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/00 Art. 53. Acompanharão o 
Relatório- Resumido demonstrativos relativos a:[ ...] III - resultados nominal e primário; 
Periodicidade até 30 (trinta dias) após o encerramento de cada bimestre. Responsabilidade 
de Publicação. O Poder Executivo de cada ente da Federação. 
https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/manual/manual-de-demonstrativos-fiscais-mdf/publicacao-2019-02-19-9810605543
17 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre os procedimentos licitatórios e suas etapas, 
acesse o boletim jurídico no link abaixo: 
Acesse: https://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/artigo/417/o- 
procedimento-licitatorio-etapas 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
 
5.1 A LICITAÇÃO E SUAS MOTIVAÇÕES 
 
O processo licitatório é regra do direito administrativo para as alienações ou aquisições de 
bens, construção de obras e contratação de serviços pela Administração Pública, ou a 
delegação de serviços públicos. 
Sua previsão Constitucional está no art. 37, inciso XXII da CF/88 e sua regulamentação na 
Lei nº 8.666/93. 
O objetivo é proporcionar competição e selecionar a melhor proposta para o órgão 
contratante, dentro das regras legais e do instrumento convocatório. 
Portanto, a licitação visa, basicamente, atingir dois objetivos: permitir que a Administração 
Pública selecione a melhor proposta ao seu conjunto de interesses e assegurar aos 
administrados o direito de disputar a participação nos negócios públicos. 
É o resguardo de dois interesses públicos relevantes: 
 
 
1º - respeito ao Erário (moralidade administrativa); 
2º - isonomia e impessoalidade, não sendo lícito estabelecer distinções injustificadas entre 
os administrados e entre os competidores. 
 
 
 
 
 
 
 
Capítulo 
https://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/artigo/417/o-procedimento-licitatorio-etapas
https://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/artigo/417/o-procedimento-licitatorio-etapas
18 
 
 
 
Em complemento, outros princípios são aplicáveis como: 
 legalidade; 
 publicidade; 
 eficiência; 
 probidade administrativa; 
 vinculação ao instrumento convocatório; 
 julgamento objetivo; 
 competitividade; 
 economicidade; 
 padronização; 
 contraditório e a ampla defesa; 
 sigilo na apresentação das propostas; 
 adjudicação compulsória do vencedor; 
 livre concorrência; 
 supremacia do interesse público sobre o interesse privado; 
 indisponibilidade do interesse público; 
 finalidade; 
 razoabilidade; 
 proporcionalidade; 
 motivação. 
 
 
Portanto, a regra geral é no sentido de que a licitação é OBRIGATÓRIA. Contudo, ela deverá 
ser viável, ou seja: sua realização deverá trazer benefícios e, não, prejuízos à Administração 
Pública. 
 
5.2 MODALIDADESDE LICITAÇÕES 
 
Estão previstas no artigo 22 da Lei 8.666/93 e da Lei 10.520/02, as modalidades criam maior 
amplitude de competição, na medida em que os valores são maiores, ou que o objetivo seja 
diferenciado. 
5.2.1 Modalidade Convite 
 
 
Escolhidos livremente e convidados em número mínimo de 3 (três), dentre interessados do 
ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não. O órgão deverá afixar, em local 
apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na 
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 
(vinte e quatro) horas da apresentação das propostas. 
 
5.2.2 Modalidade Tomada de Preços 
19 
 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais sobre as diferenças entre pregão presencial e 
eletrônico acesse. 
Acesse : https://www.effecti.com.br/pregao-eletronico-e-presencial/ 
 
 
Interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas 
para cadastramento, até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, 
observada a necessária qualificação. 
 
5.2.3 Modalidade Concorrência 
 
Quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os 
requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto. 
 
5.2.4 Modalidade Concurso 
 
Quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a 
instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de 
edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias. 
 
 
5.2.5 Modalidade Leilão 
 
Quaisquer interessados, para a venda de bens móveis inservíveis para a administração, ou 
de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis, 
previsto no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação. 
 
5.2.6 Modalidade Pregão Presencial e/ou Eletrônico. 
 
 
Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade 
de pregão, que será regida pela Lei 10.520/02. 
 
 
 
 
 
 
 
https://www.effecti.com.br/pregao-eletronico-e-presencial/
20 
 
 
 
 
5.3 SOBRE OS TIPOS DE LICITAÇÃO 
 
A Lei 8.666/93 assim dispõe sobre os tipos de licitação: 
 
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de 
licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os 
tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório 
e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a 
possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle. 
§ 1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na 
modalidade concurso: 
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais 
vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante 
que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou 
convite e ofertar o menor preço; 
II - a de melhor técnica; 
III - a de técnica e preço. 
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou 
concessão de direito real de uso. 
 
 
5.4 PROCESSO LICITATÓRIO 
 
O processo licitatório possuirá duas fases distintas, quais sejam: 
Interna: é a junção de todos os documentos, atos e providências necessárias, para instruir 
o processo, antes de anunciar ou convidar os terceiros para participar da licitação. 
Está prevista nos arts. 7º e 38 da Lei nº 8.666/93. 
Externa: é considerada a partir da publicidade que se dá ao certame; da exteriorização do 
assunto; da convocação de particulares para participarem do processo; a partir do convite 
aos interessados. 
Está prevista nos arts. 21 e 43 da Lei 8.666/93. 
 
 
 
5.4.1 Contratação Direta 
 
Como mencionado anteriormente, a regra para aquisições, contratações e concessões na 
Administração Pública é a LICITAÇÃO. 
Entretanto, no mesmo texto que impõe essa regra, a nossa Carta Maior permite a chamada 
CONTRATAÇÃO DIRETA (art. 37, XXI). 
 
Art. 37, inciso XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as 
obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante 
processo de licitação pública que assegure a igualdade de condições a 
todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
21 
 
(incisos I e II do art. 24, da Lei 8.666/93). 
 
 
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, 
o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifos 
nossos) 
 
 
A princípio, essa ressalva foi interpretada como sendo a DISPENSA e a 
INEXIGIBILIDADE. 
Todavia, atualmente a doutrina classifica como Contratação Direta os seguintes institutos: 
- Dispensa de Licitação 
- Licitação Dispensada 
- Inexigibilidade 
- Vedação 
 
5.4.1.1 Contratação Direta - Dispensa de Licitação 
 
Em razão do valor (incisos I e II do art. 24, da Lei 8.666/93). 
 
Em razão da natureza (demais incisos). 
A licitação dispensável, prevista pelo artigo 24 da Lei das Licitações e Contratos Públicos, 
tem como traço marcante a viabilidade de realização do certame, mas que deixa de ser feito 
por revelar-se inconveniente numa situação de fato específica e em concreto. 
Essas são as hipóteses de dispensa a contratação: 
a) de compras e serviços de baixo valor (incisos I e II); 
b) em situações excepcionais (incisos III e IV); 
c) seguinte à licitação anterior frustrada ou deserta (inciso V); 
d) em que há a apresentação de preços manifestamente acima dos praticados no mercado 
nacional (inciso VII); 
e) de entidades sem fins lucrativos (incisos XIII, XX e XXIV); 
Em todas essas situações arealização do processo licitatório é viável, mas se mostra 
inconveniente aos interesses públicos, seja porque os custos do certame superariam os 
gastos com a contratação, seja por questões de emergência, dentre outras razões tópicas. 
Vejamos: 
Art. 24. É dispensável a licitação – Lei 8666/93. 
https://jus.com.br/artigos/65494/dispensa-incisos-i-e-ii-do-art-24-da-lei-n-8-666-93-limite-de-preco-criterio-a-ser-adotado-por-contrato-exercicio-financeiro-por-objeto-ou-misto
22 
 
 
 
 
 
 
 
 
5.4.1.2 Contratação Direta – Licitação Dispensada 
 
Segundo a interpretação mais recente dos doutrinadores e jurisconsultos, licitação 
dispensada é aquela em que a própria lei a declarou como tal. 
Essa espécie de contratação direta é prevista nos incisos I e II do art. 17 da Lei de Licitações 
e Contratos, que se referem à alienação de bens móveis e imóveis pela Administração 
Pública. 
Por regra, toda alienação de bens por órgão público depende de prévia avaliação pecuniária 
e autorização legislativa e se processa por licitação na modalidade de concorrência. 
No entanto, ali a lei relacionou alguns tipos de alienação e dispensou a licitação. 
Vejamos: 
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à 
existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de 
avaliação e obedecerá às seguintes normas: 
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da 
administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, 
inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de 
licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes 
casos: 
a) dação em pagamento; 
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da 
administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o 
disposto nas alíneas f, h e i; 
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso 
X do art. 24 desta Lei; 
d) investidura; 
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer 
esfera de governo; 
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de 
uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, 
destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas 
habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social 
desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; 
 
Ampliando os Horizontes 
Para saber mais acesse o Art. 24 da Lei de Licitações – Lei 
8666/93, na íntegra. 
Acesse : https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11311492/artigo- 
24-da-lei-n-8666-de-21-de-junho-de-1993 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11311492/artigo-24-da-lei-n-8666-de-21-de-junho-de-1993
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11311492/artigo-24-da-lei-n-8666-de-21-de-junho-de-1993
23 
 
 
 
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 
6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos 
órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal 
atribuição; 
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de 
uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de 
âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros 
quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária 
de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração 
pública; 
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de 
terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações 
até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos 
hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos 
legais; 
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, 
dispensada esta nos seguintes casos: 
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, 
após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, 
relativamente à escolha de outra forma de alienação; 
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da 
Administração Pública; 
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a 
legislação específica; 
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; 
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades 
da Administração Pública, em virtude de suas finalidades; 
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da 
Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe 
[grifos nossos] 
 
 
 
5.4.1.3 Contratação Direta – Inexigibilidade 
 
• Exclusivamente em razão da natureza do objeto (art. 25, caput e incisos). 
• Quando a competição for inviável. 
A inexigibilidade se caracteriza pela inviabilidade de competição, o que torna 
impossível a licitação. 
Os três casos hipotéticos e ilustrativos de inexigibilidade trazidos pela lei são: 
a) fornecedor exclusivo – quando só há um único fornecedor de materiais, equipamentos 
ou gêneros, sendo vedadas quaisquer preferências por marcas (I); 
b) serviços técnicos especializados – quando há notória especialização de profissionais 
ou empresas, sendo vedadas as contratações de serviços de divulgação ou publicidade por 
esta via (inciso II); 
c) atividades artísticas – quando o artista, de qualquer ramo, é amplamente conhecido e 
aclamado pela crítica especializada ou pela opinião pública (III); 
24 
 
Capítulo 
 
 
5.4.1.4 Contratação Direta - Vedação 
 
A mais recente interpretação doutrinária insere mais um tipo de contratação direta no rol, por 
entender que se trata de proibição por inconveniência administrativa e lesão ao interesse 
público. 
Trata-se do item relacionado dentre aqueles enquadrados como hipótese de dispensa de 
licitação, no art. 24, III, IV e IX, da Lei nº 8.666/93. 
Em caso de EMERGÊNCIA, realizar licitação viola o interesse público. 
Exemplos: 
 
- compra de vacina durante epidemia... 
 
- armas durante a guerra. 
 
5.5 NECESSIDADE DE PROCESSO FORMAL 
 
Tanto nos casos de dispensa, quanto de inexigibilidade, faz-se necessária a instauração 
de processo administrativo. 
É uma exigência dos arts. 26 e 38 da Lei 8.666/93 (por analogia). 
Apesar de ocorrer apenas na fase interna, o referido processo administrativo deverá 
conter: 
- justificativa de necessidade da aquisição/contratação; 
- motivação do afastamento da licitação; 
- razão da escolha do fornecedor ou executante; 
- justificativa do preço; 
- qualificação do contratado; 
- ratificação da autoridade superior; 
- publicação em órgão oficial de imprensa; 
- contrato administrativo. 
Sem esquecer a obediência aos princípios gerais da licitação e a outros, peculiares à 
sistemática da dispensa e da inexigibilidade. 
 
 
 
 
 
6 RESPONSABILIZAÇÃO DOS ADMINISTRADORES 
 
Penas aplicáveis aos administradores, previstas na Lei de Licitações e que interessam 
especificamente a este tema: “Art. 89 - Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses 
previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à 
25 
 
Capítulo 
 
 
inexigibilidade: Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa". 
 
6.1 CONTEÚDO DOCUMENTAL BÁSICO NO PROCESSO DE DISPENSA OU INEXIGI- 
BILIDADE. 
a) manifestação da autoridade competente para solicitar a compra ou contratação; 
 
b) no mínimo três propostas de preços, por escrito (pode ser email); 
 
c) parecer contábil, informando a existência de dotação orçamentária; 
 
d) parecer jurídico favorável à dispensa ou inexigibilidade; 
 
e) ratificação da autoridade (autorização para adquirir/contratar); 
 
f) contrato dos serviços ou autorização de compra; 
 
g) comprovante de publicação do extrato. 
OBS. Os documentos deverão estar juntos, em processo com capa e indicações (autuação, 
etc.) 
 
 
 
 
 
7 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
 
7.1 CONCEITO 
 
A primeira conceituação de contratopode ser buscada do Direito Civil, no qual o contrato é 
o vínculo jurídico em que sujeito ativo e sujeito passivo se comprometem a uma prestação e 
uma contraprestação, com o objetivo de satisfazer uma obrigação. 
O contrato é um ato jurídico bilateral que constitui uma obrigação. 
A Lei de Licitações traz um conceito específico no art. 2º, parágrafo único da Lei 8.666/93: 
 
 
 
Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre 
órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja 
um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de 
o brigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.[grifos 
nossos] 
 
 
A jurista Fernanda Marinela (2016, p.375) conceitua contrato administrativo como sendo: 
26 
 
 
 
 
[...] a convenção estabelecida entre duas ou mais pessoas para constituir, 
regular ou extinguir, entre elas, uma relação jurídica patrimonial, tendo 
sempre a participação do Poder Público, visando à persecução de um 
interesse coletivo, sendo regido pelo direito público. 
 
 
No contrato administrativo, necessariamente a Administração deve estar presente. O que 
vale é o interesse público, o contrato administrativo é celebrado para atender o interesse 
público e está sujeito a um regime próprio, qual seja o regime público. 
 
7.2 TIPOS APLICÁVEIS AO MUNICÍPIO 
 
Quando a Administração participa do vínculo esse é um contrato da Administração. Todavia, 
o contrato da Administração é aquele contrato que ela participa, mas suas regras estão 
sujeitas ao regime privado. 
Um bom exemplo diz respeito ao contrato de locação, em que apesar da Administração ter 
que licitar, o regime dele é privado. A administração terá que licitar, mas a relação de locação 
se faz no regime privado (o contrato de locação não possui cláusulas exorbitantes). 
 
7.2.1 Contrato Administrativo 
O contrato administrativo é um vínculo jurídico bilateral, em que o sujeito ativo e sujeito 
passivo se comprometem a uma prestação e uma contraprestação, com o objetivo de 
satisfazer o interesse público, com a participação da Administração Pública, estando sujeito 
a um regime jurídico de direito público. 
 
7.2.2 Distinção entre contrato da administração e contrato administrativo 
 
 
O objeto do contrato administrativo e do contrato da administração é o mesmo – obra, 
serviço, compra e alienação. 
Então, qual é o elemento diferenciador? 
É a presença da supremacia do interesse público que se revela no poder de estipular 
cláusulas exorbitantes. Alguns autores não gostam de usar essa expressão, falando em 
“poderes administrativos” ou “prerrogativas administrativas protetoras do interesse 
público”. 
Cláusulas exorbitantes são disposições contratuais que asseguram à Administração 
poderes excepcionais voltados a promover a satisfação dointeresse público. Conferem 
vantagens à Administração em detrimento dos direitos dos particulares. 
As principais peculiaridades do contrato administrativo são: 
 interesse público; 
27 
 
 
 
 presença do poder público; 
 regime jurídico de direito público: privilégios em razão do interesse a ser alcançado. 
O poder público possui prerrogativas, tratamento diferenciado, privilégios, que redundam nas 
famosas cláusulas exorbitantes. 
 
7.3 CARACTERÍSTICAS DO CONTRATO ADMINISTRATIVO 
 
a) A Administração deve estar presente, independentemente do pólo que ocupe; 
b) Contrato formal existe algumas formalidades específicas; 
c) Contrato consensual, assim entendido aquele que se aperfeiçoa no momento em que a 
vontade é manifestada. Não é um contrato real, este se aperfeiçoa no momento da entrega 
do bem. 
d) Contrato comutativo, há prestação e contraprestação equivalentes e pré-determinadas 
e difere do contrato aleatório, neste permite-se o desequilíbrio e a mudança na prestação e 
contraprestação, tendo como maior exemplo o contrato de seguro. 
e) Contrato de adesão, o aderente não tem possibilidade de discutir as cláusulas 
contratuais, o contrato é estabelecido pela Administração e a outra parte vai aderir se quiser. 
No contrato de adesão, uma das partes tem o monopólio sobre a outra, uma das partes 
define e a outra assina se quiser. 
f) Contrato personalíssimo é aquele que leva em consideração as qualidades do 
contratado. 
 
7.3.1 Possibilidade de Subcontratação 
 
 
A subcontratação é possível, só que não é vista com bons olhos pela doutrina e 
jurisprudência, porque ela pode gerar a fraude ao dever de licitar. 
A empresa subcontratada deveria se quisesse, ter participado da licitação. Ademais, a 
subcontratação viola o princípio da isonomia: ao contratado o rigor da licitação e ao 
subcontratado a facilidade da subcontratação. 
O art. 72 da lei 8.666/93 diz ser possível a subcontratação, desde que: 
I) esteja prevista em edital ou no contrato (o edital segue o contrato e o contrato segue 
o edital); 
II) tenha anuência da Administração, nos termos do art. 78, inciso VI (subcontratação não 
autorizada gera a rescisão do contrato). 
Para anuir, a Administração deve como medida de cautela, exigir os mesmos documentos 
da habilitação (idoneidade financeira, regularidade fiscal, capacidade técnica etc.), como 
isso não há fraude ao dever de licitar. 
28 
 
 
 
Exemplo desta prática: Administração licitou e transferiu todas as linhas de transporte 
coletivo da cidade. A empresa contratada “X” resolve transferir a outra empresa “Y” o objeto 
do contrato. A empresa “X” não poderá transferir em subcontrato tudo àquilo que foi 
transferido na licitação. Não é possível transferir todo o objeto do contrato, mas apenas parte 
do objeto do contrato. O objetivo de diferenciar o subcontrato é evitar a fraude à licitação do 
contrato e a violação ao princípio da isonomia. 
 
 
7.4 FORMALIDADES DO CONTRATO ADMINISTRATIVO 
 
 
a) licitação prévia: é a primeira formalidade. No caso de dispensa ou inexigibilidade de 
licitação, o primeiro formalismo é o procedimento de justificação (art. 26 da lei de licitações); 
b) contrato administrativo deve ser escrito: excepcionalmente, quando a lei autorizar, o 
contrato poderá ser verbal (art. 60, parágrafo único). São as conhecidas “pequenas compras 
de pronto pagamento”, no limite de R$ 8.800,00; 
c) publicação do contrato: previsto no art. 61, parágrafo único, não é preciso publicar a 
íntegra do contrato, somente um resumo = extrato do contrato. 
A publicação do contrato é condição de eficácia e enquanto não publicado, ele é válido, mas 
ineficaz, ou seja, não produzirá efeitos enquanto não publicado. Exemplo: contrato de 
fornecimento de merenda escolar em que a empresa contratada tem 30 dias para iniciar a 
execução do contrato. Esse prazo de 30 dias só começa a correr a partir da publicação. 
O prazo para publicar um contrato é de, no máximo, 20 dias a partir da 
assinatura/celebração. Além do prazo de até 20 dias, a publicação não pode ultrapassar o 
5° dia útil ao mês subsequente a da sua assinatura. 
 
7.4.1 Cláusulas Contratuais 
 
Há dois grupos de cláusulas: 
a) necessárias; 
b) exorbitantes; 
As cláusulas necessárias/essenciais são aquelas que devem constar em todo e qualquer 
contrato. Estão previstas no art. 55 da lei de licitações, a saber: 
 
 
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: 
I- o objeto e seus elementos característicos; 
II- o regime de execução ou a forma de fornecimento; 
III- o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e 
periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização 
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo 
29 
 
 
 
pagamento; IV- os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, 
de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; 
V- o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação 
funcional programática e da categoria econômica; 
VI- as garantias oferecidas para assegurarsua plena execução, quando 
exigidas; 
VII- os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis 
e os valores das multas; 
VIII- os casos de rescisão; 
IX- o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão 
administrativa prevista no art. 77 desta Lei; 
X- as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, 
quando for o caso; 
XI- a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a 
inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor; 
XII- a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos 
casos omissos; 
XIII- a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do 
contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas 
as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação. 
 
Assim, teremos as seguintes cláusulas necessárias: 
 descrição do objeto; 
 regime de execução ou forma de fornecimento; 
 preço, condições de pagamento e critérios de reajuste; 
 prazos (de início, conclusão, entrega etc.); 
 crédito pelo qual correrá a despesa; 
 garantias de execução; 
 direitos, responsabilidade e sanções; 
 casos de rescisão e consequências; 
 vinculação ao edital; 
 legislação aplicável; 
 obrigação de se manter habilitado durante a execução do contrato; 
 previsão de gestor e suplente para fiscalizar o contrato. 
Já as cláusulas exorbitantes estão previstas no art. 58 da Lei 8.666/93: 
a) alteração unilateral do contrato; 
b) rescisão unilateral; 
c) fiscalização da execução, inclusive fazer intervenção na administração da empresa 
contratada (art. 67); 
d) aplicação de sanções por descumprimento das avenças; 
e) ocupação provisória de bens da contratada, pessoal e serviços, no caso de serviços 
essenciais. Exemplo: lixo. 
É possível mencionar ainda a não aplicação da exceptio non adimpleticontractus contra 
30 
 
 
 
a Administração (aplicável nos contratos privados, art. 476 CC). Isso significa dizer que, 
mesmo que a Administração não cumpra suas obrigações (o pagamento, por exemplo), o 
contratado não poderá paralisar sumariamente a execução do contrato. Neste caso, o 
contratado poderá pleitear, posteriormente,indenização ou até a rescisão por culpa da 
Administração, mas não poderá se recusar a executar suas obrigações. 
Todavia, reforça o doutrinador: 
 
[...] se admite a recusa do particular em dar prosseguimento à execução 
do contrato quando a Administração incorrer em atraso superior a 
noventa diasdo pagamento de obras, serviços ou fornecimento já realizado 
(art. 78, XV). Supõe-se a hipótese de um contrato de execução continuada, 
em que a Administração deva realizar os pagamentos proporcionalmente à 
execução das prestações. Deve reconhecer-se ao particular o direito de 
suspender a execução do contrato quando o inadimplemento da 
Administração, em contratos de execução continuada, representar a 
imposição de ônus insuportável ou a criação de dever de financiamento não 
previsto contratualmente. (MARÇAL, 2008, p. 861) [grifos nossos] 
 
 
Entretanto, se a Administração alugar um imóvel de particular, o contrato de locação firmado 
entre o locador e a administração-locatária será contrato administrativo e terá que obedecer 
às cláusulas exorbitantes? 
 
RESPOSTA: De acordo com alguns autores, não. Seria um contrato semipúblico. Embora a 
Administração esteja presente, esse contrato em específico segue a regra dos contratos 
privados, não existindo supremacia ou cláusula exorbitante nessa relação contratual. Há 
previsão legal dessa situação no art. 62, § 3º da Lei 8.666/93. Mesmo tratamento é dado, 
por exemplo, ao contrato de seguros e financiamento. 
 
§3o Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas 
gerais, no que couber: 
I-aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder 
Público seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, 
predominantemente, por norma de direito privado; [grifos nossos]. 
 
 
O doutrinador Marçal Justen Filho (2008, p.763) nos ensina que: 
 
Em se tratando de contratos típicos do direito privado, deve-se assegurar 
ao particular a opção entre o restabelecimento do equilíbrio econômico- 
financeiro do contrato e a rescisão do contrato. Assim, por exemplo, uma 
seguradora particular não pode ser constrangida a manter um contrato de 
seguro se a Administração deliberar ampliar o objeto segurado ou os riscos 
incidentes... é facultado atender ou não ao pleito da entidade administrativa. 
Em caso de recusa, a contratação poderá ser extinta. 
31 
 
 
 
 
 
 
 
8 REGIME DE EXECUÇÃO / FORNECIMENTO 
 
A execução de obras e serviços pode ser direta ou indireta. 
a) Execução direta: quando a Administração executa o objeto, com utilização dos seus 
próprios meios. 
Exemplo: o órgão dispõe, em seu quadro de pessoal, de marceneiro que faz reparos em 
móveis do órgão. 
 
b) Execução indireta: quando a Administração contrata com terceiros. Exemplo: 
contratação de empresa para fazer a limpeza do prédio do órgão. 
Na execução indireta, a contratação é feita sob os seguintes regimes: 
• empreitada por preço global; 
• empreitada por preço unitário; 
• tarefa; 
• empreitada integral. 
 
 
c) Empreitada por preço global: 
É utilizada quando se contrata execução de obra ou prestação de serviço por preço certo 
para a totalidade do objeto. É a mais comum. O pagamento deve ser efetuado após a 
conclusão das parcelas, etapas ou serviços definidos no respectivo cronograma físico- 
financeiro. 
 
Exemplo: construção de escolas e pavimentação de vias públicas, nas quais os 
quantitativos de materiais empregados são poucos sujeitos a alterações durante a execução 
do contrato. 
 
d) Empreitada por preço unitário: 
Nesta empreitada, o pagamento deve ser realizado por unidades feitas. 
Exemplo: metragem executada de fundações, de paredes levantadas, de colocação de piso, 
de pintura, de colocação de gesso. 
Deve ser empregada quando determinados itens representativos de obras e serviços 
licitados não puderem ser apurados com exatidão na fase do projeto, em função da natureza 
do objeto, a exemplo de obras de terraplenagem. 
De acordo com o TCU: 
Capítulo 
32 
 
Capítulo 
 
 
 
 
[...] a empreitada por preço global (...) deve ser adotada quando for possível 
definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as 
quantidades dos serviços a serem posteriormente executados na fase 
contratual; enquanto que a empreitada por preço unitário deve ser preferida 
nos casos em que os objetos, por sua natureza, possuam uma imprecisão 
inerente de quantitativos em seus itens orçamentários, como são os casos 
de reformas de edificação, obras com grandes movimentações de terra e 
interferências, obras de manutenção rodoviária, dentre outras. (Acórdão 
1.978/2013-Plenário, TC 007.109/2013-0, relator Ministro Valmir Campelo, 
31.7.2013). 
 
e) Empreitada por Tarefa: relativo a pequenas obras ou parte de uma obra maior, mediante 
o acertamento por preço certo, global ou unitário, com pagamento efetuado periodicamente, 
após a verificação ou a medição pelo fiscal do órgão contratante. 
 
f) Empreitada integral: é usada quando se contrata, por exemplo, empreendimento na 
integralidade, com todas as etapas da obra, serviço e instalações correspondentes. Nesse 
regime, o contratado assume inteira responsabilidade pela execução do objeto até entrega 
à Administração contratante para uso. 
 
 
 
 
 
 
9 GARANTIAS e FORMALIZAÇÃO DO CONTRATO 
 
 
9.1 CONCEITO DE GARANTIA 
 
A lei diz que a Administração poderá exigir a garantia. Cláusula prevista na lista do art. 55, 
mas detalhamento encontrado no art. 56. 
A Administração é obrigada a exigir garantia? A garantia serve para recompensar os 
prejuízos do inadimplemento contratual, portanto, esse é um poder-dever da Administração 
exigir a garantia. 
Para a maioria da doutrina, deve ser exigida a garantia é umpoder-dever, não é uma 
faculdade. Deve exigir garantia para evitar prejuízos futuros. 
A administração exigirá a garantia, mas quem decide a maneira pela qual a garantia será 
prestada é o contratado. O direito de escolha da maneira pela qual a garantia será prestada, 
pertence ao contratado, art. 56, §1°. 
A escolha deverá acontecer com base nas alternativas do art. 56 da lei de licitações: 
33 
 
 
 
- caução em dinheiro; 
- títulos da dívida pública: Administração é OBRIGADA a aceitar; 
- fiança bancária: chamada de garantia fidejussória; 
- seguro-garantia. 
O percentual da garantia será de 5% do valor do contrato. Excepcionalmente, quando o 
contrato for de grande vulto, de alta complexidade ou gerar riscos financeiros para a 
Administração, esse percentual poderá chegar até 10% do contrato, conforme §§2° e 3°, 
ambos do art. 56. 
 
9.2 FORMALIZAÇÃO 
 
O teor do art. 64 da Lei nº 8.666/93 preconiza: “Concluída a licitação, a Administração 
convocará o adjudicatário para assinar o contrato”. 
Percebe-se que o poder de convocar o particular para assinar o contrato revela um poder 
discricionário da Administração. 
Diante desta situação fica a pergunta: afinal, contratar depois de realizada a licitação é um 
poder discricionário da Administração ou um direito do adjudicatário? 
Se houve a homologação da licitação a contratação é o próximo passo natural. Todavia, 
não há imposição, obrigatoriedade absoluta para que haja a contratação. 
Se houver motivação robusta, é possível deixar de contratar mesmo diante de licitação 
homologada. 
Na visão de Hely Lopes Meirelles tem o seguinte entendimento:“Vencida a licitação, nasce 
para o vencedor o direito subjetivo à adjudicação, isto é, a atribuição de seu objeto a quem 
foi classificado em primeiro lugar (...) o direito do vencedor limita-se à adjudicação e não ao 
contrato imediato”. 
O entendimento do STF sobre o assunto: 
 
[...] adjudicar não é contratar: por isso mesmo não se confundem o direito à 
adjudicação e o eventual direito à contratação. A fase da adjudicação 
confirma no vencedor da concorrência a qualidade bastante para que firme, 
com a administração, o ajuste previsto no edital. Não cabe afirmar ainda a 
existência, portanto, de um direito de exigir que o Poder Público realize o 
contrato.(STF, RE 107.552/DF) [grifos nossos] 
 
 
 
 
Na mesma esteira segue o STJ, a saber: 
 
 
RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. 
REVOGAÇÃO APÓS HOMOLOGAÇÃO. PREÇO ACIMA DO MERCADO. 
(...) O Poder Público pode revogar o processo licitatório quando comprovado 
34 
 
 
 
que os preços oferecidos eram superiores ao do mercado, em nome do 
interesse público. (...) 
O procedimento licitatório pode ser revogado após a homologação, antes 
da assinatura do contrato, em defesa do interesse público. 
O vencedor do processo licitatório não é titular de nenhum direito 
antes da assinatura do contrato. Tem mera expectativa de direito, não 
se podendo falar em ofensa ao contraditório e à ampla defesa, previstos no 
§ 3º do artigo 49 da Lei nº 8.666/93. (...) (RMS 30481/RJ, Rel. Min. ELIANA 
CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 02/12/2009) [grifos nossos] 
 
Observações a respeito da formalização do contrato: 
 
a) a convocação do adjudicatário deve ser formal e por escrito; 
b) atentar para a validade da proposta; 
c) possibilidade de prorrogar o prazo de convocação por igual período se solicitado e 
apresentado motivo apto; 
d) a recusa injustificada do adjudicatário enseja a aplicação de sanção e convocação de 
outro licitante, obedecida à ordem de classificação. 
A lei de licitações faz a prescrição expressa no art. 64 e seus §§ sobre a convocação do 
adjudicatário: 
 
Art. 64. A Administração convocará regularmente o interessado para 
assinar o termo de contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, 
dentro do prazo e condições estabelecidos, sob pena de decair o direito à 
contratação, sem prejuízo das sanções previstas no art. 81 desta Lei. 
§1o O prazo de convocação poderá ser p rorrogado uma vez, por igual 
período, quando solicitado pela parte durante o seu transcurso e desde que 
ocorra motivo justificado aceito pela Administração. 
§2o É facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo 
de contrato ou não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e 
condições estabelecidos, convocar os licitantes remanescentes, na 
ordem de classificação, para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas 
condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos 
p reços atualizados de conformidade com o ato convocatório, ou revogar a 
licitação independentemente da cominação prevista no art. 81 desta Lei. 
[grifos nossos] 
 
9.3 PRAZO DE VIGÊNCIA DO CONTRATO 
 
O prazo de vigência é essencial para saber a duração do contrato administrativo, art. 57, 
ficando adstrito à vigência dos créditos orçamentários, máximo de 12 meses. 
Excepcionam a regra dos 12 meses os seguintes contratos: 
- Objeto previsto no PPA que dure mais de um ano; 
- Contrato de prestação contínua, 12 + 60 = 72 meses, desde que haja excepcional 
interesse público; 
- Aluguel de equipamentos e programas de informática pode chegar até 48 meses. 
O contrato sempre deverá ter prazo determinado e já deve vir expresso na minuta. 
35 
 
 
 
Todo contrato administrativo deve ter recurso orçamentário reservado para garantir o seu 
pagamento. 
 
9.3.1 Alteração Contratual 
 
A alteração do contrato administrativo poderá ocorre unilateralmente ou bilateralmente, 
conforme art. 65 da lei 8.666/93. 
O art. 65 traz dois tipos de alteração: 
- unilateral: representa uma cláusula exorbitante; 
- bilateral: não é cláusula exorbitante. 
Somente a alteração unilateral caracterizará a cláusula exorbitante. 
 
9.3.1.1 Alteração Unilateral 
 
A alteração unilateral é prerrogativa da Administração enquanto cláusula exorbitante. 
Imagine que a Administração fez uma licitação para a compra de 100 canetas. Contratadas 
100 canetas, pode a Administração alterar essa quantidade de canetas de 100 para 120 ou 
de 100 para 80 canetas? 
SIM, mas a alteração quantitativa de objeto vai causar a alteração de valor, pois a 
Administração para apenas aquele que receber. 
É possível aumentar de forma livre a quantidade do objeto? 
NÃO, deve ser observado o limite de 25%, tanto para acréscimos quanto para supressões. 
A alteração quantitativa de objeto poderá ocorrer dentro do limite de 25%, seja para 
aumentar ou diminuir. 
Tratando de reforma de edifícios ou equipamentos os acréscimos podem chegar a 50%. 
Aqui é importante frisar que é só ACRÉSCIMO, não sendo permitida a SUPRESSÃO. 
É possível, em contrato administrativo, alterar a natureza do objeto? Pode alterar 
contrato de telefonia para coleta de lixo? Claro que não, é possível alterar a quantidade, mas 
a natureza do objeto não pode ser alterada. 
Alteração qualitativa: é possível a alteração unilateral do contrato atingindo as 
especificações do projeto. Exemplo: construção de uma escola onde é modificado o tipo da 
cerâmica a ser colocada em uma escola. Continua sendo cerâmica, mas sua qualidade será 
alterada. 
 
 
9.3.1.2 Alteração Bilateral 
 
Regime de execução: a Administração pode modificar o regime de execução por acordo 
entre as partes. 
Não confundir alteração do projeto com regime de execução. 
O regime de execução é a maneira pela qual será executado o contrato, o programado para 
36 
 
Capítulo 
 
 
execução. 
Substituição de garantia: é possível substituir a garantia por acordo bilateral. 
Forma de pagamento: a forma de pagamento também pode ser modificada de maneira 
bilateral. Todavia, a lei proíbe que o pagamento seja realizado antes do recebimento. 
Alteração para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato: essa 
alteração só pode ocorrer se um fato novo vier a alterar a situação. O equilíbrio contratual é 
encontrado no momento da celebração do contrato, entãoa alteração para manutenção do 
equilíbrio só pode acontecer se ocorrer um fato novo. 
A alteração da manutenção do EEFC se encaixa na teoria da imprevisão. É preciso que o 
fato novo seja imprevisto e imprevisível, não bastando que o fato seja imprevisto. Esse fato 
novo imprevisto e imprevisível deve onerar demais o contrato para uma das partes. 
O desequilíbrio do EEFC pode ocorrer de: 
- fato do príncipe ex: alteração de alíquota de tributo; 
- fato da administração ex: desapropriar terreno para metrô; 
- interferências imprevistas ex: lençol freático no terreno; 
- caso fortuito e força maior. 
 
 
 
 
 
10 DIFERENÇA ENTRE REAJUSTE, REVISÃO E REPACTUAÇÃO 
 
Revisão, reajuste e repactuação são instrumentos de manutenção do equilíbrio econômico- 
financeiro do contrato. 
Esse equilíbrio é um direito dos contratantes (tanto da Administração quanto do particular) 
previsto no art. 37, inc. XXI da CF: “[...] mantidas as condições efetivas das propostas [...]” 
Quando as propostas são trazidas à licitação elas apresentam uma equação harmônica, 
tendo de um lado as obrigações assumidas (encargos) e, de outro, a contraprestação 
pecuniária requerida (preço). Essa equação deve ser mantida equilibrada durante o contrato. 
 
 
 
Reajuste – se destina a recompor as perdas inflacionárias; deve ser previsto no edital e é 
possível que a Administração escolha um índice prévio para o reajuste. Somente tem lugar 
decorridos 12 meses da apresentação da proposta na licitação (TCU, Decisão nº 290/02, 2ª 
Câmara). É realizada por mero apostilamento no contrato. 
 
Revisão– instrumento para compensar a ocorrência de fatos imprevisíveis (ex. catástrofes 
37 
 
Capítulo 
 
 
naturais, majoração excessiva de tributos); não depende de autorização em edital ou no 
contrato; não obedece a uma periodicidade mínima (o valor pode ser revisto no mesmo dia 
de assinatura do contrato); depende de solicitação e demonstração documental do 
contratado que também deverá indicar o montante da revisão; é feita por termo aditivo. 
 
Repactuação – é utilizada nos contratos de terceirização de serviços contínuos; prevista 
no Dec. Federal nº 2.271/97 (por isso, aplicável somente a quem estiver sujeito ao decreto, 
ou seja, os entes da Administração pública federal); promove o reajuste de acordo com a 
variação dos componentes que formam os custos do contrato (referente à majoração 
remuneratória ocorrida na data-base das categorias de trabalhadores); deve ser 
precedida de solicitação e demonstração da alteração dos custos; requer período mínimo de 
12 meses a contar da data da proposta (para materiais e insumos) e da data- base da 
categoria (mão-de-obra). 
 
 
 
 
 
 
11 EXTINÇÃO DO CONTRATO 
 
11.1 CONCLUSÃO DO OBJETO: é o caminho natural de qualquer contrato. 
11.2 ADVENTO DO TERMO CONTRATUAL:vencido o prazo, o contrato estará extinto. Ex. 
Contrato de serviços pelo prazo de seis meses. Passados esses seis meses, o contrato 
estará extinto. 
 
11.3 RESCISÃO:aqui surgem várias hipóteses, a saber: 
 
 
a) Rescisão administrativa: é a rescisão feita de forma unilateral pela Administração. Essa 
rescisão é possível: 
 por razões de interesse público: a Administração terá que indenizar o contratado. A 
supremacia está no poder de rescindir, mas terá que indenizar os prejuízos 
causados. 
 por descumprimento de cláusula contratual: se a empresa descumpre o contrato, a 
Administração pode rescindi-lo. Nessa hipótese, a Administração não precisa 
indenizar. 
38 
 
 
 
b) Rescisão Judicial: quando o contratado deseja rescindir o contrato. 
 
 
c) Rescisão consensual: feita por comum acordo entre as partes. 
 
 
11.4 ANULAÇÃO: o contrato ilegal é passível de anulação. Contrato ilegal é aquele que 
possui alguma ilegalidade, algum vício. O contrato que contém uma ilegalidade deve ser 
retirado/extinto por anulação. 
 
 
11.5 EXTINÇÃO DE PLENO DIREITO:decorre de circunstâncias estranhas à vontade das 
partes. Exemplo: falecimento, incapacidade civil, desaparecimento do objeto. 
 
11.6 SANÇÕES ADMINISTRATIVAS 
 
As aplicações de penalidades ao contratado estão previstas no art. 87 da lei 
8.666/93: 
 Advertência; 
 Multa (é a previsão contratual que definirá o valor); 
 Suspensão de participação de licitação e de contratar com o poder público pelo prazo 
máximo de 2 (dois) anos – a pena de suspensão atinge somente o ente que aplicou 
a sanção; 
39 
 
 
 
 
 
 
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