Notas importantes acerca do Direito Administrativo português

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Notas importantes dos Materiais de Apoio
A Administração Pública não constitui “uma” organização, nem corresponde a uma entidade com personalidade jurídica; trata-se, pelo contrário, de uma sistema de organizações ou de sujeitos, caracterizado, pois, pela pluralidade subjetiva.
13.4.2 – Capacidade das pessoas de direito público 
- Como haverá oportunidade de perceber melhor nas páginas seguintes, as pessoas coletivas públicas (e, aliás, também as privadas) desenvolvem as finalidades que lhes estão confiadas através da ação dos respetivos órgãos. Estes, os órgãos, são os instrumentos ou as unidades de ação das pessoas coletivas – do mesmo modo que as próprias pessoas coletivas, os órgãos são “organizações”, em concreto, repartições organizativas internas da pessoa coletiva. 
“Em função do que acaba de se concluir, pode compreender-se a tentação para estabelecer um duplo nível de correspondência: “pessoa coletiva de direito público (ou ministério) e atribuições”, por um lado; “órgão e competência”, por outro lado. Cada um dos grupos de correspondências está certo, mas já não se apresenta correta a conclusão segundo a qual a competência está para o órgão como a atribuição está para a pessoa coletiva de direito público. Esta relação de equivalência não existe”.
Na verdade, como sabemos, as atribuições referem-se às finalidades ou fins da pessoa coletiva; não dão nenhuma indicação sobre o âmbito dos “poderes”, quer dizer, sobre a “capacidade jurídica de ação” da pessoa coletiva. Embora referida a órgãos e não a pessoas coletivas, é precisamente essa a dimensão em que se situa o conceito de competência (material): a competência representa um “poder”, uma “capacidade de ação” de um órgão.
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- A resposta formula-se nos termos seguintes: a capacidade jurídica de uma pessoa coletiva pública resulta da soma das competências dos seus órgãos.
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- O elemento decisivo neste contexto, para delimitar a capacidade de direito público, é a competência dos órgãos. Isto apresenta-se assim porque, em regra, a lei não atribui poderes (competências) às pessoas coletivas, mas antes, apenas, aos respetivos órgãos.
Assim, o facto de um determinado órgão da pessoa coletiva pública atuar fora da sua competência não envolve necessariamente um problema de incapacidade da pessoa pública. Importa apurar se o poder que o órgão exerceu pertence a outro órgão da mesma pessoa pública ou se, pelo contrário, esse poder não pertence a nenhum órgão daquela pessoa. O primeiro caso reconduz-se a um problema de incompetência do órgão que atuou. O segundo traduz uma incapacidade da própria pessoa de direito público a que pertence o órgão. Ali, é órgão que não dispõe de competência para a ação efetuada, mas esta ação cabe na capacidade da pessoa de direito público a que o órgão pertence – pode falar-se de um caso de incompetência relativa. Na segunda hipótese, é a própria pessoa de direito público que não dispõe de capacidade jurídica para assumir a ação efetuada por um órgão seu – pode falar-se agora de um caso de incompetência absoluta.
- Diferentemente da capacidade jurídica de direito privado das pessoas coletivas, que se apresenta como uma capacidade jurídica geral (“todos os direitos e obrigações necessários ou convenientes à prossecução dos seus fins”), a capacidade jurídica de direito público é uma capacidade parcial, que abrange apenas os direitos e as obrigações enumerados que a lei confere aos respetivos órgãos (princípio da enumeração das competências públicas).
As pessoas coletivas públicas detêm, pois, uma capacidade geral – embora relativa – de direito privado e uma capacidade parcial de direito público.
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-A função administrativa pertence na origem a pessoas coletivas de direito público (“apropriação”) – depois, vai ser a partir daí (derivação: criação de novas entidades em formato de direito privado ou delegação) que tudo se desenvolve A integração de uma certa entidade no universo da Administração Pública realiza-se sempre por meio de um processo que tem a sua origem numa pessoa de direito público e que pressupõe uma relação entre aquela e esta entidade.
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Pessoas Coletivas Públicas
As pessoas coletivas públicas são “centros de imputação jurídica”, mas não são pessoas humanas, não têm vida, nem pensamento. Trata-se de “organizações”: Estado Português, Município de Lisboa, Freguesia da Sé, Universidade de Coimbra, Instituto do Vinho e da Vinha, I.P., são exemplos de pessoas coletivas de direito público.
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Na verdade, os órgãos administrativos constituem, também eles, “centros de imputação jurídica” – são investidos de poderes e de deveres (“competências”) e suportam, no plano jurídico, a imputação da atividade que os respetivos titulares desenvolvem no exercício daqueles poderes e deveres Contudo, por falta de personalidade jurídica, não se apresentam como centros de “imputação jurídica final ou definitiva”: a imputação final da sua atuação efetiva-se na pessoa coletiva a que pertencem. Como se perceberá melhor quando se analisar a figura dos titulares dos órgãos, a ação externa da Administração Pública pressupõe uma “dupla 
imputação”: a ação (humana) dos titulares dos órgãos é imputada aos órgãos (imputação transitória) e à pessoa coletiva (imputação final).
O Que são órgãos administrativos?
Nos termos do artigo 20.º, n.º 1, CPA os órgãos administrativos são “centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva”.
Quóruns e Deliberações – art. 29 CPA
No interior dos órgãos colegiais, é ainda possível destrinçar entre colegialidade perfeita e colegialidade imperfeita. Órgãos colegiais perfeitos são os que apenas podem funcionar com a presença de todos os seus membros (que podem ser substituídos por suplentes), devendo todos eles participar na discussão, e sendo as respetivas deliberações tomadas por consenso (mediante a obtenção dos votos favoráveis de todos eles). Os órgãos colegiais imperfeitos são os que podem funcionar sem a presença de todos os membros e em que as respetivas deliberações podem ser adotadas por uma parte dos membros presentes (em regra, a maioria absoluta dos votos dos membros). A regra do direito português é da colegialidade imperfeita: cf. os artigos 29.º do CPA, sobre o designado quórum de funcionamento (exigência da “maioria do número legal” dos membros do órgão), e 32.º, sobre o designado quórum de deliberação (a exigência de que as deliberações sejam tomadas “por maioria absoluta de votos dos membros presentes à reunião”).
O órgão representativo poderá ter uma composição representativa heterogénea, quando os seus membros representam diferentes grupos de eleitores; eis o que sucede com: i) o conselho geral das universidades, que tem como membros, além do mais, representantes dos professores e investigadores, por um lado, e representantes dos estudantes, por outro lado.
A figura dos órgãos representativos encontra-se associada ao princípio da autoadministração, pois o órgão é composto por pessoas eleitas ou designadas pela coletividade de interessados ou representantes destes e constitui assim, um instrumento de administração pelos próprios interessados.
 Órgãos primários e órgãos secundários – Órgãos primários são os que dispõem de competência própria (conferida diretamente por lei). Órgãos secundários são os que dispõem apenas de competência delegada.
Órgãos vicários e órgãos auxiliares –
 Os órgãos vicários são os órgãos queexercem uma competência apenas em substituição de outros órgãos: é o caso dos “vices” e dos “subs” (v.g., vice-presidente ou subdiretor, que exercem a competência do órgão principal – presidente ou diretor – na falta ou impedimento do respetivo titular);
Órgãos auxiliares é a designação que atribuímos aos órgãos que têm a incumbência de auxiliar ou coadjuvar outros órgãos (órgãos principais) no exercício das competências e funções destes e no âmbito de uma relação de coadjuvação (sobre este conceito, cf. infra). É o que sucede, por exemplo, com os secretários de Estado, que podem considerar-se órgãos auxiliares dos ministros (nos termos da lei, os ministros são coadjuvados por secretários de Estado).
Órgãos deliberativos e órgãos executivos – Em geral, consideram-se órgãos deliberativos os que são competentes para deliberar, quer dizer, para tomar decisões; aos órgãos executivos, diz-se, cabe proceder à execução dessas decisões.
Órgãos simples e órgãos complexos – Órgãos simples são os órgãos singulares e os órgãos colegiais cujos membros só podem atuar dentro dos próprios órgãos colegiais. Órgãos complexos são os órgãos constituídos por membros (pessoas físicas) que, simultaneamente, surgem como titulares de órgãos singulares: v.g., os membros da câmara municipal (presidente da câmara e vereadores com competências delegadas) são titulares de órgãos singulares.
Órgãos ativos, consultivos e de controlo – Ativos são os órgãos que tomam e executam decisões (deliberativos e executivos): v.g., assembleia municipal, reitor de uma universidade. Órgãos consultivos são os que apreciam e emitem pareceres, relatórios e estudos e que, em geral, se pronunciam sobre todas as matérias da sua especialidade que lhes são submetidas pelos órgãos ativos. Órgãos de controlo são os órgãos que dirigem os serviços de controlo, auditoria e fiscalização, os quais exercem funções de acompanhamento, de inspeção e de auditoria dos organismos da Administração Públicas. 
Órgãos permanentes e órgãos temporários – Permanentes são os órgãos criados para funcionarem indefinidamente, enquanto os órgãos temporários são o contrário. 
Órgãos de funcionamento contínuo e órgãos de funcionamento descontínuo – De funcionamento contínuo são os órgãos que estão em sessão contínua ou permanente, pelo que pode reunir em qualquer momento, desde que observadas as disposições sobre a convocação de reuniões. De funcionamento descontínuo são os órgãos que funcionam apenas em determinados períodos de tempo (períodos que se designam sessões) dentro dos quais se realizam as respetivas reuniões (v.g., assembleia municipal, que, nos termos da lei, tem anualmente cinco sessões ordinárias em fevereiro, abril, junho, setembro e novembro).
Já acima, se explicou que o conceito de atribuições se refere às finalidades e não à capacidade das pessoas de direito público. Vimos que a capacidade das pessoas de direito público resulta da “soma das competências dos seus órgãos”. Neste sentido, e ao contrário do que se entende por vezes, não se revela incorreta a referência a uma competência das pessoas de direito público – caso em que o conceito tem o sentido de capacidade. Assim, não é incorreto dizer-se que o instituto público “X” não tem competência para impor o pagamento de uma determinada taxa; isto significa que a referida entidade não tem essa “capacidade jurídica”, esse “poder”, porque a nenhum dos seus órgãos se encontra atribuída a competência para impor o pagamento daquela taxa. Sem prejuízo do exposto, é normal associar-se a competência apenas ao órgão; à “competência” das pessoas de direito público dá-se o nome de “capacidade”.
A competência atribuída aos órgãos administrativos é irrenunciável e inalienável
Os órgãos administrativos estão obrigados a exercer as suas competências (tratase de poderes funcionais
Além de irrenunciável, a competência é inalienável: o órgão administrativo não pode alienar, partilhar, transferir ou conceder a outro órgão ou qualquer outra instância, a titularidade ou o exercício da competência que lhe está confiada, salvo no caso de delegação de poderes – como veremos, a delegação de poderes representa um instrumento de transferência, legalmente autorizada, de “exercício da competência”
O artigo 36.º, n.º 1, do CPA também ressalva a substituição e a suplência, figuras que pressupõem que a competência de um órgão passa a ser exercida por outro órgão ou por outro titular do órgão.
*Algumas classificações da competência EM RAZÃO DA MATÉRIA
A competência de um órgão pode ser própria ou delegada: no primeiro caso, o órgão é investido de uma competência diretamente por lei; no segundo, a competência que o órgão exerce pertence originariamente a um outro órgão administrativo (ocorre aqui uma cisão entre titularidade e exercício da competência: a titularidade pertence ao delegante e o exercício é confiado ao delegado). 
A competência própria pode ser exclusiva ou concorrente: no primeiro caso, o órgão em causa, subalterno ou no topo da hierarquia, é o único órgão competente na matéria pertinente; no segundo caso, a mesma competência encontra-se atribuída a vários órgãos (eis o que sucede no âmbito da hierarquia administrativa segundo a regra clássica de que a competência do órgão superior abrange a do órgão subalterno).
A competência pode ser de exercício singular ou de exercício conjunto: de exercício singular diz-se a competência que pertence a um único órgão; de exercício conjunto é a competência que tem de ser exercida em simultâneo (conjuntamente) por dois ou mais órgãos e materializada num ato único (v.g., despacho conjunto de dois ministros: neste caso, o ato resulta de dois órgãos e imputa-se aos dois). Não se deve confundir a competência de exercício conjunto com a competência dos órgãos colegiais: ali, o ato resulta de duas (ou mais) pronúncias – trata-se de um “ato complexo”; no segundo caso, o ato resulta de uma pronúncia única (do colégio).
vi) Conflitos de competência
 Os conflitos de competência são resolvidos pelo órgão de menor categoria hierárquica que exercer poderes de supervisão sobre os órgãos envolvidos no conflito: artigo 51.º, n.º 2, do CPA. Sobre os conflitos de competência territorial dispõe o artigo 39.º do CPA, no sentido de que a instância a quem cabe decidir o conflito deve designar como competente o órgão cuja localização oferecer, em seu entender, mais adequada para a eficiente resolução do assunto.
vii) Incompetência absoluta e incompetência relativa
 Se um órgão pratica um ato fora da sua esfera de competências, diz-se que esse ato padece do vício de incompetência. Todavia, como sabemos, a competência de que o órgão não dispõe pode, ou não, pertencer a outro órgão da mesma pessoa de direito público. Se pertence a outro órgão, estamos diante de um caso de incompetência relativa; se nenhum órgão da pessoa de direito público a que órgão pertence é competente, o caso qualifica-se como incompetência absoluta. 
*******13.9 – Legitimação
A competência é conferida pelo legislador e representa a medida de capacidade de intervenção do órgão administrativo. Portanto, o órgão ou tem ou não tem uma certa competência (v.g., competência para ordenar a remoção de um objeto). Uma categoria diferente é a da legitimação do órgão. Do que se trata não é já de saber se o órgão dispõe de um certa competência, mas antes em saber se o mesmo está em posição de exercer em concreto a competência de que dispõe. Pode, na verdade, suceder que o órgão detenha poderes, mas por razões de vária ordem, não se encontre em condições de os exercer validamente: v.g., porque carece de uma autorização prévia de outro órgão (por exemplo, a câmara municipal é competente para proceder à concessão da exploração de obras e serviços públicos, mas carece de autorização prévia da assembleia municipal); porque o seu titular se encontra impedido (cf. artigo 69.º do CPA); ou porque a exigência legal de quórum (de um órgão colegial) não se encontra satisfeita. Em casos como estes, a eventual atuação doórgão em infração à lei não representa um caso de incompetência, mas sim de falta de legitimação.
********Pode colocar-se a dúvida sobre se se reconduz a um caso de falta de legitimação ou antes de “incompetência em razão do tempo” o facto de um órgão praticar um certo ato depois ou antes de decorrer o prazo dentro do qual esse ato deveria ter sido praticado. Suponha se que um órgão pode praticar um ato até uma certa data ou dentro de um prazo ou que só pode praticar um ato a partir de uma certa data ou depois do decurso de um prazo. O problema da qualificação resolve-se de forma diferente nesses casos. No primeiro, a competência parece esgotar-se com o decurso do prazo, pelo que o ato praticado depois padece de um vício de incompetência (em razão do tempo): o órgão era competente, mas atualmente não é. Perceberemos noutro momento que a incompetência em razão do tempo constitui um vício substancial (e não apenas subjetivo ou orgânico) – preclusão da competência. Assim, por exemplo, nos termos do artigo 56.º, n.º 1, da Lei da Concorrência, a Autoridade da Concorrência é competente para impor uma obrigação de notificação de operações de concentração realizadas (contra a lei) “há menos de cinco anos”. No segundo, em que o ato é praticado (ilegalmente) antes da data, mas em que a competência para o praticar se mantém na esfera do órgão, o vício consubstancia uma falta de legitimação.
13.10 – Os órgãos administrativos como sujeitos de direito e como titulares de um interesse próprio no exercício das suas competências (1) 
Os órgãos administrativos constituem meras unidades de atuação de uma pessoa de direito público, pelo que – embora por intermédio deles – é a própria pessoa de direito público que atua e que estabelece relações jurídicas com outras entidades. De facto, no plano das relações externas (intersubjetivas), quem atua é a pessoa de direito público, não o órgão. Este não tem personalidade jurídica (“Teoria do órgão” no Brasil), e, por essa razão, falta-lhe um elemento essencial para, por si mesmo e em seu nome, entrar em relação com quaisquer entidades.
Entre os órgãos de uma pessoa de direito público desenrolam-se relações de recorte muito variado: relações de hierarquia, de controlo, de supremacia funcional, de cooperação, etc.. Estas relações – interorgânicas – têm uma natureza jurídica. O que acaba de se expor já permite afirmar que os órgãos administrativos são “sujeitos de direito”: sujeitos de direito no plano das relações internas, claro.
Uma perturbação provocada por outro órgão (v.g., recusa de uma autorização prévia; não acatamento de um ato de natureza vinculativa do órgão representativo) origina um litígio interorgânico e representa uma agressão às competências do órgão. E este tem o direito de proteger as suas competências.
A legislação processual portuguesa acolhe soluções originais em termos de direito comparado, ao atribuir expressamente aos tribunais administrativos competência para apreciar litígios que tenham por objeto “relações jurídicas entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir” [artigo 4.º, n.º 1, alínea j), do ETAF]; em consequência disto, atribui aos órgãos administrativos legitimidade processual ativa, para a propositura de ações contra “atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva”, bem como legitimidade processual passiva, quando se trate de “processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva” [cf., respetivamente, artigos 55.º, n.º 1, alínea d), e 10.º, n.º 7, do CPTA]. Estas soluções legais mostram-se assim coerentes com a consideração dos órgãos como sujeitos de direito e, sobretudo, como titulares de direitos ao exercício das suas competências sem perturbações. (OS ÓRGÃOS SÓ SÃO DOTADOS DE DIREITOS SUBJETIVOS POR ESTE ASPECTO INTERORGANICO, OU SEJA, NAS RELAÇÕES ESTABELECIDAS DENTRO DA PESSOA COLETIVA A QUE PERTENCEM.)
Regime do funcionamento dos órgãos colegiais
O funcionamento dos órgãos colegiais encontra-se regulado nos artigos 20.º a 35.º do CPA.
 Aspetos principais a reter desse regime:
 – Número variável de membros do órgão (mais de dois); 
– Exigência de um presidente e de um secretário (artigos 21.º e 22.º); 
– A reunião como momento essencial do funcionamento do órgão colegial:
 – Reuniões ordinárias e reuniões extraordinárias (artigos 23.º e 24.º) 
– Antecedentes da reunião (ordem do dia, objeto das deliberações: artigos 25.º e 26.º);
-consequências da inobservância das regras de preparação das reuniões (artigo 28.º); 
– Realização e decurso da reunião – Reuniões públicas e não públicas (artigo 27.º) 
– Quórum de funcionamento (artigo 29.º); 
– Poderes do presidente (artigo 21.º, n.os 2 e 3) 
– Discussão e votação (artigos 31.º a 33.º) 
– Ata da reunião (artigos 34.º e 35.º).
Para emprestar vida as figuras “órgão” e “pessoa coletiva”, quer dizer, para fazer funcionar os órgãos e pôr em prática as competências que a lei lhes confere, são necessárias pessoas físicas, capazes de pensar e de atuar no plano físico. Assim surge a figura do titular do órgão (no caso de órgãos singulares) ou do membro do órgão (no caso de órgãos colegiais). Titular ou membro de um órgão administrativo é, pois, uma pessoa física que, por via de um ato jurídico, fica em condições de exercer ou de participar no exercício das competências do órgão: esse ato designa-se investidura. A investidura do titular do órgão constitui o desfecho de um procedimento cuja natureza pode variar: 
i) Eleição – v.g., presidente da câmara municipal e vereadores; reitor. 
ii) Cooptação – v.g., os membros eleitos do conselho geral das universidades cooptam as designadas personalidades externas. 
iii) Designação por escolha livre de outros órgãos – v.g., designação dos membros do júri de um procedimento de contratação pública. 
iv) Designação por outros órgãos baseada em resultados de concurso – (v.g., designação ministerial do presidente de um instituto público ou de um diretor-geral, que tem de recair sobre um de três dos candidatos identificados numa lista elaborada na sequência de um concurso público organizado pela Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública). 
v) Designação por uma entidade particular (v.g., designação, pelas associações de consumidores de representantes seus como membros do Conselho Nacional do Consumo, um órgão administrativo independente); 
vi) Inerência – v.g., os presidentes de junta de freguesia são, por inerência, membros da assembleia municipal; presidentes das CCDR são, por inerência, presidentes das comissões diretivas das autoridades de gestão dos fundos europeus.
REGRA DA IMPESSOALIDADE ( “TEORIA DO ÓRGÃO”)
A pessoa física que assume a titularidade ou a condição de membro do órgão não representa este; não se trata, pois, de um representante; a atuação que desenvolve enquanto membro do órgão é, direta e imediatamente, uma atuação do órgão. Ou seja, entre o órgão e o respetivo titular não existe uma relação de representação, mas antes uma “relação orgânica de imputação”. Como já se antecipou, ocorre, também agora, um fenómeno de “imputação jurídica” (da atuação do titular do órgão ao órgão). Quer dizer, tudo se passa, juridicamente, como se fosse o próprio órgão, enquanto figura abstrata, a agir diretamente, sem a intermediação da pessoa física. A imputação imediata da atuação do titular do órgão ao próprio órgão assinala uma das características especialmente marcantes da ação administrativa: trata-se de uma ação de pessoas humanas (os titulares e membros dos órgãos), mas que se desenvolve segundo uma regra de impessoalidade. Na verdade, por regra, a identidade das pessoas que “dão vida” aos órgãos administrativos não constitui um fator relevante para o funcionamento da Administração Pública: a continuidade dos órgãos reclama uma regra de intercambialidade (a pessoa física titular do órgão “diretor-geral” pode ser hoje uma e amanhã outra), com o consequente “apagamento” da identidade pessoal dos respetivostitulares.
AULAS DA SEMANA 5
14 – Entidades administrativas privadas
O critério de delimitação da Administração Pública baseado na personalidade de direito público revela-se, contudo, muito incompleto e redutor, fundando-se numa indicação de ordem formal, que não atende à verdadeira substância de muitas entidades que, apesar de não disporem do atributo da personalidade de direito público, “pertencem” à Administração Pública; referimo-nos às entidades administrativas privadas, que assumem um formato jurídico-privado, embora sejam criadas por um ato de iniciativa pública, para a realização de funções administrativas sob o controlo e orientação de pessoas públicas – o conjunto das entidades administrativas privadas forma assim um segundo grupo de sujeitos da Administração Pública (Administração Pública em forma privada).
 No que diz respeito à recondução dos dois grupos que acabámos de identificar ao universo da Administração Pública há um acordo generalizado na doutrina. O mesmo já não se pode dizer em relação a um terceiro grupo, constituído pelas entidades particulares com funções administrativas (Administração Pública delegada ou concessionada). Pois bem, na nossa interpretação, essas entidades, embora emergindo da Sociedade Civil, devem considerar-se sujeitos da Administração Pública num sentido funcional, na exata medida em que se responsabilizam pelo desenvolvimento de uma função administrativa. 
O facto de as entidades administrativas privadas se dedicarem, eventualmente, a atividades económicas de mercado (v.g., setor bancário) não as desqualifica como entidades administrativas. Do que se trata aqui é de considerar da Administração, e, portanto, administrativa, uma entidade em que uma pessoa de direito público detém uma participação dominante.
**Estamos agora em condições de perceber uma ideia já exposta: o conjunto das entidades administrativas privadas referencia um grupo de sujeitos da Administração Pública que “derivam” e nos quais tem necessariamente uma participação dominante um sujeito da Administração Pública do primeiro grupo (pessoas coletivas de direito público).
iii) Notas finais sobre o universo da Administração Pública em forma privada As entidades administrativas privadas são sujeitos da Administração Pública. Como já se observou, a criação destas entidades surge, por vezes, no contexto de um processo de privatização orgânica formal (conversão de pessoas públicas em pessoas privadas). Mas, independentemente disso, a criação de entidades administrativas privadas representa constitui, em todos os casos, uma forma de utilização do direito privado pelas pessoas coletivas de direito público, neste caso como “processo de organização”.
As entidades administrativas privadas, porque apenas formalmente privadas, integram a Administração Pública em sentido orgânico-institucional. São abrangidas, entre outras entidades, as empresas públicas do Estado, as empresas locais e associações de direito privado participadas por instituições públicas de ensino superior. Podem existir em todos os setores da Administração Pública em sentido orgânicoinstitucional, na Administração estadual, como na Administração. As pessoas coletivas públicas com participação dominante nessas entidades podem ser o Estado ou municípios, mas também institutos públicos e associações públicas.
Entidades particulares com funções administrativas 
Os dois grupos de “sujeitos da Administração Pública” que acabámos de analisar – pessoas coletivas de direito público e entidades administrativas privadas – pertencem à Administração Pública em sentido orgânico-institucional, surgindo nela integrados enquanto seus membros ou elementos. Ora, já o vimos, os cidadãos e, de um modo geral, as entidades particulares qua tale estão “fora” da Administração Pública, não lhe pertencem, nem a integram (cf. supra). 
Contudo, em certas circunstâncias, os cidadãos e as entidades particulares podem ser chamados a, em seu próprio nome e sob sua responsabilidade, desenvolverem tarefas e funções administrativas – não se trata de a entidade particular assumir a posição de trabalhador ou de titular de um órgão administrativo, mas de, enquanto particular e sem perder esta qualidade, assumir a responsabilidade direta pelo exercício de uma função administrativa; por outro lado, a entidade particular não se limita a colaborar com a Administração no exercício da sua atividade própria (como sucede com os “contratantes da Administração”, que prestam serviços na qualidade de entidades particulares), assumindo antes uma função de “colaboração de grau mais avançado”, que envolve a substituição da Administração. Nesse cenário, as entidades particulares surgem, em sentido funcional, como sujeitos da Administração Pública: exercem, em nome próprio, a função administrativa. Podemos falar, agora, de uma Administração Pública concessionada ou delegada. 
Diversamente do que sucede com a criação de entidades administrativas privadas, o fenómeno a que nos reportamos ultrapassa a dimensão puramente organizativa, visto que envolve a entrega de funções públicas a verdadeiras entidades particulares: cidadãos ou pessoas coletivas da esfera privada que oferecem a sua colaboração, o seu saber, as suas competências, mas que não deixam simultaneamente de serem particulares e de agirem segundo “motivações privadas” de variada ordem. Podem colaborar com o Estado, mas pertencem à Sociedade Civil, à esfera privada. O estatuto duplo inerente à figura da entidade particular com funções administrativas impede uma construção exclusivamente organizativa do processo de concessão ou delegação. A contradição institucional que caracteriza a figura não tem paralelo nas entidades privadas do setor público, pelo menos as que são integralmente detidas por entidades públicas. Não existe, neste caso, a situação ostensiva de “confluência de interesses opostos” presente no cenário em que uma entidade da esfera privada, que prossegue interesses privados, assume a responsabilidade por exercer uma atividade de realização de interesses públicos.
A delimitação do universo das entidades particulares com funções administrativas, ou, se quisermos, a delimitação do instituto do “exercício de funções administrativas por particulares”, reclama a verificação dos seguintes requisitos cumulativos: i) Entidade particular – entidade particular, entidade privada ou cidadão é qualquer pessoa que não pertença à esfera pública, quer dizer, que não seja uma pessoa coletiva de direito público, nem uma entidade administrativa privada, e, por outro lado, que não seja trabalhador, funcionário ou titular de órgão da Administração Pública ou órgão público; ii) Responsável pelo exercício (de uma função administrativa) – a entidade particular tem de assumir em nome próprio o exercício de uma função administrativa; não basta que colabore com a Administração, mas reclama-se que exerça em nome próprio, como um “sujeito de imputação final”, uma função que pertence à Administração Pública; iii) Função administrativa – o recorte do âmbito da figura fica ainda dependente da presença de uma função administrativa; impõe-se, nesta circunstância, sublinhar sobretudo o carácter público (“não privado”) das tarefas abrangidas pela função administrativa; a conclusão de que um particular exerce uma função administrativa pressupõe que a tarefa concreta a que ele se dedica tenha sido objeto de uma “apropriação pública”, isto é, de um ato pelo qual o Estado ou outra entidade pública assumem uma responsabilidade originária por essa tarefa; sem este momento prévio, de “apropriação pública”, não existe uma tarefa pública, mas antes e apenas uma tarefa privada (uma tarefa cuja execução, com ou sem exclusivo, não é assumida pelos Poderes Públicos); neste caso, por ausência de uma tarefa pública, não pode falar-se de exercício da função administrativa (1).
A necessária presença de prévia apropriação pública da tarefa envolvida permite perceber o “carácter translativo” do título conferido ao particular para oexercício da função administrativa. Quer dizer, a função (administrativa) que a entidade particular exerce élhe “confiada”, “delegada” ou “concedida” através de um ato público, que opera a transferência do exercício dessa função.
[nota sobre os designados organismos de direito público] 
Por influência do direito da União Europeia, a legislação portuguesa identifica uma categoria de entidades que preenchem os três requisitos cumulativos do conceito de organismo de direito público (cf. artigo 4.º, n.º 2, da LADA, e artigo 2.º, n.º 2, do CCP): 
a) Possuírem personalidade jurídica, que pode ser de direito público ou de direito privado; 
b) Terem sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial; 
c) Em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias:
i) A respetiva atividade ser financiada maioritariamente por pessoas coletivas de direito público ou por outros organismos de direito público; 
ii) A respetiva gestão estar sujeita a um controlo por pessoas coletivas de direito público ou outros organismos de direito público; 
iii) Os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização são compostos, em mais de metade, por pessoas coletivas de direito público ou outros organismos de direito público
Quando revistam natureza jurídica privada, as entidades que preenchem estes requisitos apresentam-se próximas das entidades administrativas privadas. Contudo, não há necessariamente uma identificação, devendo distinguir-se a “participação com influência dominante” da “influência determinante”. Assim, a participação de uma pessoa pública (participação dominante ou com influência dominante) numa entidade privada é um elemento essencial do conceito de entidade administrativa privada e conduz à integração desta na categoria de sujeito da Administração Pública). Já os organismos de direito público podem ser quaisquer verdadeiras entidades privadas (= entidades particulares) que se situem numa “estreita dependência” em face de pessoas coletivas de direito público [estreita dependência aferida em função de um dos fatores a que se refere a alínea c)], haja ou não uma participação destas, com ou sem influência dominante.
Administração Pública delegada ou concessionada -> (entidades particulares com funções administrativas).
Secção I Administração Pública estadual
Distinção entre a Administração estadual direta e a Administração estadual indireta: a primeira refere-se à realização dos fins do Estado pelo próprio Estado, diretamente através dos seus órgãos e serviços; a segunda reporta-se à realização dos fins estaduais por entidades com personalidade jurídica distinta do Estado.
Em função do exposto, conclui-se que a Administração estadual se reparte por duas áreas fundamentais: a Administração estadual direta e a Administração estadual indireta; esta, a administração estadual indireta, inclui entidades que prosseguem fins do Estado sob influência e na dependência do Governo e entidades que se revelam imunes a essa influência ou dependência (entidades administrativas independentes).
ESTADO-ADMINISTRAÇÃO
Nos termos do artigo 2.º do Regime Jurídico da Administração Direta do Estado, integram esta os “serviços centrais e periféricos que, pela natureza das suas competências e funções, devam estar sujeitos ao poder de direção do respetivo membro do Governo”. 
Embora a associação se faça normalmente, importa sublinhar que não há uma correspondência absoluta entre Administração direta e hierarquia (direção). De facto, há órgãos e serviços do Estado, integrados na Administração direta, que não se encontram sob a dependência hierárquica do Governo: eis o que sucede, por exemplo, com as escolas do ensino básico e secundário que têm órgãos próprios, como o conselho geral, cujos membros representam o pessoal docente e não docente, os pais, os alunos, o município e a comunidade local. Ao conselho geral cabe, além do mais, eleger o diretor da escola. Estes órgãos, integrando a Administração direta, não dependem hierarquicamente do Governo. Os termos da composição dos órgãos de administração e gestão das escolas respondem à orientação constitucional no sentido da “participação democrática no ensino” (artigo 77.º da CRP). 
O setor da Administração estadual direta subdivide-se, assim, em Administração central (órgãos e serviços centrais) e em Administração periférica (órgãos e serviços periféricos).
16.1 – Administração central do Estado 
Este setor da Administração do Estado inclui o Governo, na sua condição de órgão administrativo, bem como os órgãos e serviços dele diretamente dependentes que exercem uma competência extensiva a todo o território nacional (continental) – órgãos e serviços centrais. Nos termos do artigo 183.º da CRP, o Governo é constituído pelo PrimeiroMinistro, pelos Ministros (que se responsabilizam pelos ministérios, departamentos ou serviços que prosseguem fins materialmente delimitados), e por Secretários de Estado e Subsecretários de Estado.
Na Administração do Estado, o ministério (ou departamento ministerial) é uma unidade administrativa referencial em termos de organização. Tendencialmente, todos os órgãos e serviços do Estado são integrados em ministérios, seja ao nível central, seja ao nível periférico. Cada ministério é objeto de desconcentração funcional (os órgãos que o integram exercem funções diferentes) e de desconcentração geográfica (comporta órgãos centrais e órgãos periféricos).
16.2 – Administração periférica do Estado 
Os órgãos e serviços da Administração central do Estado têm “jurisdição” em todo o território nacional. Mas o Estado detém ainda órgãos e serviços subordinados ao Governo e integrados em ministérios, mas com poderes restritos a determinada porção do território nacional ou circunscrição administrativa (esta é a designação da parcela territorial que resulta da divisão do território nacional para efeitos administrativos) – cf. artigo 11.º, n.º 4, do Regime Jurídico da Administração Direta do Estado que define os serviços periféricos como sendo aqueles que “dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita”
A Administração estadual indireta
 É um resultado ou efeito dos processos de desconcentração intersubjetiva. Esta consubstancia-se, em primeira linha, na instituição legal de organismos com o atributo da personalidade de direito público para a realização de fins do Estado, sob a superintendência e tutela do Governo: os institutos públicos. (*mas não só, pois as Empresas Publicas também são).
Ao conjunto composto pelos institutos públicos e empresas públicas, podemos atribui a designação de Administração estadual indireta dependente do Governo.
Tendo presente que o conceito de Administração estadual indireta se refere à realização de fins estaduais por entidades com personalidade jurídica própria, parece de reconduzir a esse setor da Administração Pública as seguintes situações, que, contudo, apresentam contornos particulares: i) as instituições de ensino superior, que desfrutam de um estatuto qualificado de autonomia, dispõem de órgãos de autogoverno e, por isso, revelam uma legitimidade própria que as retira da esfera de influência do Governo; estamos aqui em face de uma Administração estadual indireta autónoma; ii) as entidades administrativas independentes, colocadas fora da esfera de influência do Governo; aludimos, neste caso, a uma Administração estadual independente.
17 – Administração estadual indireta dependente do Governo A Administração estadual indireta dependente do Governo compreende duas figuras principais: os institutos públicos e as empresas públicas.
Tipos de institutos públicos 
Nos termos da LQIP, os institutos públicos podem assumir a forma de “serviços personalizados” ou de “fundos”, ou seja, de fundações públicas.
A categoria dos serviços personalizados apresenta hoje carácter residual, pelo que assim se devem qualificar todos os institutos públicos quenão se reconduzem ao tipo fundacional, ao conceito de fundações públicos.
Da conjugação do disposto no artigo 51.º da LQIP com o disposto no artigo 49.º, n.º 2, da Lei-Quadro das Fundações, conclui-se que se reconduzem à categoria das fundações públicas os institutos públicos que tenham por fim a promoção de quaisquer interesses públicos de natureza social, cultural, artística ou outra semelhante e sejam dotados de um património cujos rendimentos constituam uma parte considerável das suas receitas. 
A Lei-Quadro das Fundações criou uma situação com contornos um pouco estranhos. Começa por distinguir entre as fundações privadas e as fundações públicas. As primeiras pertencem ao setor privado; as fundações públicas pertencem ao setor público: são criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas ou encontram-se sob influência dominante destas. Até este ponto, nenhum problema se assinala. Todavia, a seguir, a Lei distingue as fundações públicas em fundações públicas de direito público e fundações públicas de direito privado e acaba a qualificar todas as fundações públicas como pessoas coletivas de direito público. O resultado conduz a uma situação de total non sense: entidades que a lei designa “fundações públicas de direito privado” são afinal “pessoas coletivas de direito público” – assim, por exemplo, a Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, criada pelo Decreto-Lei n.º 369/2007, de 5 de novembro, com a natureza de fundação de direito privado (com utilidade pública) é uma pessoa coletiva de direito público. Nos termos da Lei-Quadro das Fundações, todas as fundações públicas (de direito público ou de direito privado) se qualificam como institutos públicos e estão sujeitas ao regime previsto na LQIP nos domínios da gestão económico-financeira e patrimonial, da organização e dos serviços de que dispõem e da sujeição aos poderes de superintendência e de tutela.
17.1.4 – Integração dos institutos públicos em ministérios
 Cada instituto público está adstrito e prossegue as atribuições de um ministério, designado “ministério da tutela”; as leis orgânicas dos ministérios devem mencionar os institutos públicos que prosseguem as respetivas atribuições: artigo 7.º da LQIP
17.1.6 – Superintendência e tutela governamental Os institutos públicos estão sujeitos ao poder de superintendência e de tutela do Governo. Mais tarde veremos em que consistem estes poderes.
17.2 – Empresas públicas 
Nos termos do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial, empresas públicas do Estado são as sociedades comerciais sob influência dominante do Estado ou entidades estaduais, bem como as entidades públicas empresariais.
a) Tipos de empresas públicas 
 Considerando apenas a Administração estadual, da ótica das formas, o Regime Jurídico do Setor Público Empresarial contempla dois tipos de empresas públicas (cf. artigo 13.º): 
i) As organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante estadual 
ii) As entidades públicas empresariais. As primeiras são sociedades comerciais (constituídas nos termos e condições da lei comercial) que se encontram sob a influência dominante do Estado ou de entidades públicas estaduais. Esta influência dominante pode resultar de qualquer das seguintes situações: 
a) o Estado deter uma participação superior à maioria do capital; 
b) o Estado dispor da maioria dos direitos de voto; 
c) o Estado ter a possibilidade de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou do órgão de fiscalização; 
d) o Estado dispor de participações qualificadas ou direitos especiais que lhe permitam influenciar de forma determinante os processos decisórios ou as opções estratégicas adotadas pela empresa ou entidade participada (cf. artigo 9.º do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial). 
 As entidades públicas empresariais são pessoas coletivas de direito público, com natureza empresarial, criadas por decreto-lei, o qual aprova também os respetivos estatutos.
18 – Administração estadual indireta autónoma: o caso das instituições de ensino superior Nos termos do RJIES, o ensino superior articula-se segundo um sistema binário: o ensino universitário e o ensino politécnico.
Todavia, o n.º 2 do artigo 76.º da Constituição confere às universidades, nos termos da lei e sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade de ensino, autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira. Além disso, nos termos do artigo 76.º do RJIES as instituições de ensino superior públicas dispõem de órgãos de governo próprio, num quadro de autogoverno, em que os titulares dos órgãos dirigentes são escolhidos pelos membros da respetiva comunidade (universitária ou do instituto politécnico).
As instituições de ensino superior encontram-se, pois, numa situação híbrida, que se situa a meio caminho entre a administração indireta do Estado (designadamente porque prosseguem interesses do Estado) e a administração autónoma (sobretudo por força dos componentes de autonomia e de autogoverno). Revela-se porventura correto qualifica-las como instituições integradas num setor de “administração estadual indireta autónoma”.
Administração estadual independente do Governo 
– Noção: 
A noção de Administração independente identifica um setor da Administração Pública que prossegue finalidades do Estado mas que, no exercício das suas funções específicas, se revela imune à interferência governamental.
A Administração estadual independente encontra consagração genérica ou, pelo menos, previsão constitucional no n.º 3 do artigo 267.º, que confere ao legislador o poder de criação de “entidades administrativas independentes
Na dimensão funcional, a independência consubstancia-se na não subordinação do exercício de funções a qualquer poder de direção ou de orientação do Governo; quer a definição das prioridades do exercício das suas missões, quer a definição do modo de as implementar integram a esfera da independência administrativa. Esta exclui ainda qualquer poder governamental de controlo ou de fiscalização sobre o modo como a Administração independente exerce as suas funções. 
Em certos casos, a independência deve também projetar-se em face do conjunto dos destinatários da ação da entidade; está em causa a prevenção do risco da captura da Administração por interesses privados: em regra, este risco previne-se com a fixação de períodos de quarentena, isto é, períodos de tempo após o fim do mandato dentro dos quais os dirigentes das entidades administrativas não podem ser contratados ou prestar serviços a entidades que tenham tido a incumbência de regular. Embora se ofereça evidente, não é desadequado sublinhar que o que aqui está em jogo é uma independência administrativa, perante o Governo e toda a Administração Pública, mas não em face da lei, nem em face dos tribunais. Assim, como toda a restante Administração Pública, as instâncias das Administração independente estão subordinadas ao Direito Administrativo e, por conseguinte, aos princípios da legalidade e da submissão aos tribunais.
****(complexo) Entidade administrativa independente (e de regulação independente) 
Numa análise breve da LQER, atente-se, em primeiro lugar, aos pressupostos legalmente necessários para a existência e/ou criação de uma entidade deste género 2. Embora a letra da lei possa sugerir que estamos apenas em face de garantias de independência, a verdade é que, na decorrência do que se vem dizendo, os requisitos estabelecidos no n.º 2 do artigo 3.º surgem como elementos que devem estar universalmente presentes aquando da decisão (legislativa) de criação de uma qualquer entidade reguladora, na noção que é dada a esta categoria de entidades pela própria LeiQuadro. Trata-se, diremos, de requisitos estatutários de qualificação e, portanto, de constituição/criação de entidadesdeste tipo, cuja observância deve, consequentemente, ser assegurada em cada um dos diplomas legais instituidores. Referimo-nos em concreto: i) à autonomia administrativa e financeira; ii) à autonomia de gestão; iii) à independência orgânica, funcional e técnica; iv) à existência de órgãos, serviços, pessoal e património próprio; v) à titularidade poderes de regulação, de regulamentação, de supervisão, de fiscalização e de sancionamento de infrações; vi) à garantia da proteção dos direitos e interesses dos consumidores (n.º 2 do artigo 3.º). Aliás, convirá dizer-se que, no plano científico, estes elementos são tidos, na sua generalidade, como elementos constitutivos do próprio conceito de entidade administrativa independente (e de regulação independente). E a Lei-Quadro reitera esta ilação no n.º 3 do artigo 6.º, ao determinar que a criação de entidades reguladoras obedece cumulativamente à verificação dos mencionados requisitos do n.º 2 do artigo 3.º e dos ali previstos: a necessidade efetiva e interesse público na criação de uma nova pessoa coletiva para prossecução dos objetivos visados; a necessidade de independência para a prossecução das atribuições em causa; e a capacidade de assegurar condições financeiras de autossuficiência. 
Pois bem, importa agora procurar perceber os fatores constitutivos da referida independência. Embora sem prestar esclarecimentos suplementares, a Lei alude a três qualificações da independência: orgânica, funcional e técnica. Na nossa interpretação, a independência orgânica relaciona-se com o estatuto jurídico dos cargos dos dirigentes das entidades reguladoras e é garantida através de um regime específico que assegure a independência pessoal dos dirigentes das entidades reguladoras, quer perante o poder político, quer perante o mercado que regulam. Por seu lado, a independência funcional conhece já um sentido institucional e liga-se às opções e decisões sobre os critérios, as prioridades e os modos de desenvolvimento das missões e responsabilidades (“funções”) das entidades reguladores; a independência traduz-se, aqui, na ausência de submissão a orientações ou instruções do poder político. Por fim, a independência técnica tem o sentido de “autonomia técnica” no exercício das funções específicas de regulação e refere-se às decisões e opções de carácter técnico e operativo a tomar em face das circunstâncias particulares da execução de tarefas, por exemplo, de supervisão ou de inspeção. A Lei-Quadro não empresa o conceito de independência financeira (mas apenas de “autonomia financeira”, que é coisa diversa), mas afigura-se claro que a independência nesse plano também está contemplada, designadamente na referência à “capacidade de assegurar condições financeiras de autossuficiência” [cf. artigo 6.º, n.º 3, alínea c)].
Secção II
 Administração autónoma 
A Administração Pública portuguesa não é apenas Administração do Estado: existe um setor da Administração “fora” do Estado, autónomo em relação a este. Aqui se incluem as entidades que agregam coletividades ou grupos de pessoas às quais a lei concede um poder de autoadministração, em regra, por intermédio de representantes (eleitos para ocuparem órgãos representativos). A Administração autónoma, que se associa à participação dos cidadãos na Administração Pública, interliga-se com a ideia de autoadministração (“administração realizada pelos próprios administrados”), bem como com o conceito de descentralização.
Tem subjacente a delimitação de uma coletividade ou grupo de pessoas, que se pode delimitar em função de um critério territorial (agregado de pessoas que partilha a mesma parcela do território nacional) ou um outro critério (v.g., exercício da mesma profissão ou atividade económica): isto permite destrinçar, respetivamente, entre a Administração autónoma territorial (autarquias locais) e a Administração autónoma funcional (associações públicas profissionais).
NOTA IMPORTANTE – RESUMO dos 2 últimos pontos da matéria (Administração Independente x Administração Autônoma)
Administração autónoma e Administração independente Embora os conceitos possam revelar-se próximos no plano lexical, a Administração autónoma representa, contudo, uma realidade jurídica muito diferente da Administração independente. Com efeito, esta última identifica um setor da Administração do Estado, que prossegue finalidades próprias do Estado. A sua independência reside na imunidade em relação ao Governo e à interferência governamental. Diferentemente, a Administração autónoma identifica um setor administrativo que prossegue finalidades ou atribuições próprias, distintas e autónomas em relação às atribuições do Estado. Neste caso, a coletividade de membros da Administração – essa “parte do povo” – assume o senhorio, a titularidade, de um círculo de interesses específicos, identificados como seus. Nada disto ocorre no caso da Administração independente: as atribuições que prosseguem não correspondem a interesses dos respetivos “membros”, mas a interesses do Estado, da coletividade nacional, de “todo o povo”.
Subsecção I
 Administração autónoma territorial 
as autarquias locais Como a própria designação já sugere, a autonomia característica deste setor organizativo da Administração recorta-se em função do fator territorial: as entidades aqui incluídas reconduzem-se a pessoas públicas de população e território, cuja constituição se apresenta determinada pela necessidade da prossecução dos interesses próprios e específicos das comunidades que habitam uma determinada circunscrição territorial: a autarquia local. O reconhecimento da autonomia autárquica encontra-se constitucionalmente consagrado, em articulação com o princípio da unidade do Estado, e representa um limite material de revisão constitucional [cf. artigo 288.º, alínea n), da Constituição]. Por outro lado, a autonomia local também se vê proclamada na Carta Europeia da Autonomia Local, ratificada pelo Estado Português. A autonomia local concretiza o princípio da descentralização administrativa (artigos 237.º, n.º 1, e 267.º, n.º 1) e o princípio da subsidiariedade (artigo 6.º), bem como, numa dimensão diferente, o princípio do Estado de direito democrático.
A CRP dedica o Título VIII ao Poder Local (artigos 235.º a 265.º). Aí se identificam as categorias de autarquias locais (artigo 236.º), contextualizadas no quadro da descentralização administrativa (artigo 237.º) e associadas à organização democrática da Administração (artigo 239.º). A CRP formula alguns dos mais relevantes aspetos da autonomia autárquica – quadro de pessoal, património e finanças próprios, poder regulamentar autónomo –, a qual se articula com a submissão das autarquias locais a tutela administrativa (artigo 242.º). O n.º 2 do artigo 235.º da CRP caracteriza as autarquias locais como “pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”. Quer dizer, as autarquias dirigem-se à prossecução de interesses próprios das populações respetivas, através dos respetivos órgãos; neste cenário, cabe ao legislador definir, com respeito pelos princípios da descentralização e da subsidiariedade, as missões autárquicas. Por sua vez, o n.º 1 do artigo 236.º da CRP prevê três categorias de autarquias locais (no território do continente): as freguesias, os municípios e as regiões administrativas.
20 – Município 
O município consubstancia uma autarquia local que visa a prossecução dos interesses próprios da comunidade da circunscrição municipal, a qual constitui o respetivo substrato sociológico.
De acordo com o artigo 250.º da Constituição, os órgãos representativos do município são a assembleia municipal (órgão deliberativo) e a câmara municipal (órgão executivo). A estes acresce ainda o presidente da câmara, enquanto órgão autónomo, de natureza executiva, que dispõe de competências próprias – cf. artigos 5.º, n.º 2, e 35.º do RAL.
Empresas locais
 Os municípios podem constituir e participar em sociedades comerciaise em outras entidades de direito privado. As sociedades comerciais sob influência dominante de municípios designam-se empresas locais e encontram-se submetidas ao regime que consta da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto. Este diploma designa “outras participações” as participações dos municípios em entidades privadas não societárias (v.g., associações de direito civil, cooperativas).
As associações de autarquias locais têm natureza de pessoas coletivas de direito público: o n.º 1 do artigo 63.º qualifica-as expressamente como “associações públicas”; no caso das associações de freguesias e de municípios de fins específicos (cuja natureza pública poderia ser mais duvidosa), a natureza jurídica pública resulta, além do mais, da referência às “pessoas coletivas públicas” no artigo 110.º. Apesar da natureza pública, as comunidades intermunicipais e as associações de freguesias e de municípios de fins específicos constituem-se “por contrato, nos termos da lei civil” (artigos 80.º, n.º 2, e 108.º, n.º 2). Não se questiona o facto de a lei indicar que a constituição se efetiva por contrato, mas suscita dúvidas a indicação de que o mesmo se celebra “nos termos da lei civil”, pois em causa está a constituição de uma pessoa coletiva de direito público.
Como já vimos, as entidades intermunicipais têm atribuições e competências próprias, conferidas por lei, e competências delegadas: as delegações podem ser do Estado (“de cima”) ou dos municípios que as integram (“de baixo”). 
g) Relações entre o Estado e os municípios Os municípios integram a Administração autónoma (em relação ao Estado), mas, naturalmente, estabelecem relações de vária ordem com o Estado, e, dentro deste, com o Governo. De resto, nos termos constitucionais, cabe precisamente ao Governo exercer a tutela sobre a administração autónoma – cf. artigo 199.º alínea d) –, nos termos previstos no artigo 242.º. Embora fundamental, a tutela constitui atualmente apenas um tipo de relação jurídica administrativa entre o Estado e os municípios. A esta juntam-se as relações de delegação e as relações contratuais de carácter financeiro.
i) Relações de tutela A tutela administrativa sobre as autarquias locais encontra-se regulada no artigo 242.º da CRP: estabelece-se que a tutela “consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei”.
a) Missões e atribuições Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, do RAL, constituem atribuições das freguesias a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, “em articulação com o município”. O n.º 2 do mesmo preceito apresenta um catálogo exemplificativo (“designadamente”) de atribuições das freguesias. 
b) Órgãos da freguesia Como sabemos, o 239.º da CRP esclarece que a organização das autarquias locais compreende uma assembleia dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável: a referida assembleia é eleita por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos recenseados na área da respetiva autarquia, enquanto o órgão executivo colegial é constituído por um número adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo, consoante a opção legislativa. De acordo com o artigo 244.º da CRP e artigo 5.º n.º 1, do RAL, a assembleia de freguesia e a junta de freguesia constituem os órgãos representativos da freguesia
Subsecção II
 Administração autónoma funcional 
22 – Associações públicas 
 A Administração autónoma funcional tem como suporte jurídico-institucional fundamentalmente a associação pública, concretamente, a associação pública de entidades privadas, que congrega particulares. A associação pública de entidades privadas caracteriza-se como uma entidade de natureza corporativa ou associativa que congrega uma coletividade de pessoas (as quais, em regra, se encontram obrigadas a aderir à associação) e que, através de órgãos representativos, assume a responsabilidade de executar tarefas relacionadas com os interesses específicos daquela coletividade, sem sujeição a orientação externa, ainda que sob a tutela do Estado. A associação pública concretiza o objetivo constitucional de permitir aos interessados a participação na gestão efetiva dos interesses públicos: cf. artigo 267.º, n.º 1, da Constituição. 
As associações têm a denominação “ordem” quando correspondam a profissões cujo exercício é condicionado à obtenção prévia de uma habilitação académica de licenciatura ou superior (v.g., Ordem dos Advogados ou Ordem dos Médicos) e “câmara profissional” no caso contrário (v.g., Câmara dos Solicitadores).
Nos termos do artigo 45.º da Lei, as associações públicas profissionais não estão sujeitas a superintendência governamental nem a tutela de mérito, ressalvados, quanto a esta, os casos especialmente previstos em lei. As associações públicas profissionais estão sujeitas a tutela de legalidade idêntica à exercida pelo Governo sobre a administração autónoma territorial. Em regra, a tutela administrativa sobre as associações públicas profissionais é de natureza inspetiva. Contudo, em relação a certos regulamentos das associações, a Lei prevê uma forma de tutela integrativa de legalidade: estabelece-se que os regulamentos que versem sobre os estágios profissionais, as provas profissionais de acesso à profissão e as especialidades profissionais só produzem efeitos após homologação da respetiva tutela, que se considera dada se não houver decisão em contrário nos 90 dias seguintes ao da sua receção. Conforme se dispõe no artigo 46.º da mesma Lei, o membro do Governo que exerce os poderes de tutela sobre a associação pública profissional tem legitimidade para impugnar nos tribunais os atos e regulamentos da associação que repute ilegais.
Secção III
 Administração Pública delegada ou concessionada 
Aos dois setores em que tradicionalmente se divide a Administração Pública – Administração do Estado e Administração autónoma –, deve hoje acrescentar-se um terceiro: a Administração Pública delegada ou concessionada. 
23 – Entidades particulares com funções administrativas O setor da Administração Pública delegada ou concessionada abrange o universo de entidades particulares investidas de funções administrativas e, por vezes, de poderes públicos por um ato jurídico de concessão e de delegação. Na maior parte dos casos, a concessão provém do Estado ou dos municípios.
TÍTULO II FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
PARTE II 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
CAPÍTULO 6 
Direito Administrativo: Direito da Administração Pública 
 Administração Pública e Direito Administrativo Num ponto anterior, aludimos a uma correspondência entre Administração Pública e Direito Administrativo: o Direito Administrativo regula a Administração Pública. Vamos conhecer agora em que termos se estabelece a aludida correspondência.
a) Conexão entre Direito Administrativo e Administração Pública
 As considerações anteriores já nos permitem percecionar a existência de uma associação ou conexão íntima entre Direito Administrativo e Administração Pública: pertencem ao Direito Administrativo as normas jurídicas que se dirigem a sujeitos da Administração Pública enquanto tais; a atuação destes sujeitos processada ao abrigo das referidas normas é regulada pelo sistema do Direito Administrativo. Em síntese: o Direito Administrativo dirige-se à Administração Pública e a Administração Pública é regulada pelo Direito Administrativo. 
b) Desvios à conexão entre Direito Administrativo e Administração Pública 
 A regra da conexão íntima entre Direito Administrativo e Administração Pública não significa que exista uma absoluta correspondência biunívoca entre os dois termos. Tal não sucede; podemos identificar dois tipos de desvios ou exceções à regra da conexão. Assim, por um lado, o Direito Administrativo regula atuações de entidades que não integram a Administração Pública (em sentido orgânico-funcional); haverá,pois, Direito Administrativo sem Administração Pública; Por outro lado, a Administração Pública atua, por vezes com uma extensão significativa, segundo o direito privado e não vinculada pelo Direito Administrativo; quer dizer, o Direito Administrativo não é o único direito da Administração Pública (2); haverá, pois, Administração Pública sem Direito Administrativo. 
As normas de Direito Administrativo são chamadas expressamente a disciplinar, por um lado, atuações de natureza administrativa de órgãos públicos não integrados na Administração Pública, e, por outro lado, o desempenho de certas atuações de entidades particulares.
24.2 – Âmbito da incidência do Direito Administrativo
O facto de o Direito Administrativo constituir o direito próprio da Administração Pública não significa, porém, que o mesmo detenha o monopólio ou o exclusivo de regulação da atividade da Administração Pública. Na verdade, e como iremos ver melhor, os sujeitos da Administração também podem ver a sua ação regulada pelo direito privado. Impõe-se-nos, assim, a tarefa de determinar o âmbito ou a extensão da incidência do Direito Administrativo na regulação da atividade administrativa. Dizendo-o de outro modo, pretende-se saber com que extensão ou em que medida a atuação dos sujeitos da Administração Pública se deve pautar pelo Direito Administrativo. A resposta a esta questão varia, num primeiro momento, em função da natureza jurídica dos sujeitos da Administração Pública: os sujeitos com personalidade de direito público são abrangidos em maior extensão pelo Direito Administrativo do que os sujeitos da Administração Pública com personalidade de direito privado.
24.2.1 – Direito comum ou geral das pessoas coletivas de direito público Integram a Administração Pública sujeitos com personalidade jurídica de direito público e outros com personalidade jurídica de direito privado. Os primeiros correspondem às pessoas coletivas de direito público e incluem: o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os institutos públicos (incluindo as fundações públicas), as associações públicas e as entidades públicas empresariais. A menos que a lei estabeleça regime diferente, as pessoas coletivas de direito público, sempre que atuam, como é regra, ao abrigo de normas jurídicas que se lhes dirigem especialmente, investindo-os de competências, de poderes ou impondo-lhes deveres enquanto titulares de funções públicas, estão, em princípio, integralmente submetidas ao direito administrativo. Quer dizer, a personalidade pública envolve uma “regra” de sujeição ao Direito Administrativo – a lei ou ato que cria a entidade confia-lhe missões, poderes e competências enquanto sujeito de Direito Administrativo, pelo que será este o direito regulador da sua atividade
24.2.2 – Direito especial das entidades privadas da Administração
 A Administração Pública compreende também as pessoas coletivas de direito privado criadas e controladas por sujeitos de direito público (Administração Pública em forma privada), bem como entidades particulares investidas de funções administrativas (Administração Pública delegada ou concessionada): assim, por exemplo, a RTP, S.A., uma empresa do Estado, e a BRISA, S.A., uma empresa concessionária. 
Nos dois casos, estamos perante sujeitos dotados de personalidade de direito privado (sujeitos de direito privado): na primeira hipótese, trata-se de sujeitos que pertencem ao setor público e que se encontram sob o controlo e influência de sujeitos de direito público (v.g., do Estado ou de municípios): são as “entidades administrativas privadas”; na segunda hipótese, estamos em face de sujeitos que pertencem ao setor privado, mas que surgem investidos de funções próprias da Administração: são, já o sabemos, as “entidades particulares com funções administrativas”.
Agora, vigora um princípio de congruência entre as formas organizativas e o direito aplicável, de acordo com o qual a atuação de uma entidade privada (ainda que pertencendo à Administração Pública) se pauta, em regra, pelo direito privado. De resto, a aplicação do direito privado começa logo com a regulação da própria organização da entidade, a qual é criada e organizada internamente pelo direito privado (das sociedades comerciais, das associações, das cooperativa). Assim, a criação, pela Administração, de uma entidade em forma privada ou a concessão de uma função administrativa a uma entidade particular comportam uma regra de aplicação do direito privado à atividade administrativa que a entidade venha a desenvolver.
Não se tratará, certamente, de um direito privado puro, pois o facto de estar implicada uma entidade que pertence ou que integra a Administração vai reclamar uma certa presença de princípios e de valores de direito administrativo na sua ação. Fala-se, neste sentido, de sujeição destas entidades a um “direito privado modificado por exigências de Direito Administrativo” – direito privado administrativo 5, direito privado da Administração 6, direito privado especial da Administração constituem fórmulas que traduzem precisamente a ideia de que o direito privado utilizado pela Administração não é o direito privado puro7. Quer dizer, tais “entidades privadas integradas na Administração” submetem-se, em regra, ao direito privado, mas a um direito privado articulado com a vinculação pela“constituição administrativa” e por princípios gerais de Direito Administrativo (v.g., princípios da proporcionalidade, da imparcialidade e da publicidade). 
24.2.3 – Síntese
 As considerações anteriores permitem-nos concluir que o Direito Administrativo encontra, em regra, um espaço de aplicação sempre que esteja presente um sujeito da Administração Pública. O facto de os sujeitos da Administração Pública poderem deter personalidade de direito público ou personalidade de direito privado não infirma a conclusão anterior. Em todo o caso, tem de se reconhecer que, em relação aos sujeitos da Administração Pública com personalidade de direito privado, a incidência do Direito Administrativo revela-se muito menos intensa, por força da regra da submissão ao direito privado: em casos mais extremos (v.g., empresas públicas com atividades de mercado), a incidência da ordem jurídico-administrativa acaba, na prática, por se limitar ao direito administrativo constitucional e aos princípios gerais de Direito Administrativo (e nem todos serão aplicáveis).
Podemos discernir dois modos de utilização (em sentido lato) do direito privado pelas pessoas coletivas de direito público: i) por via da criação de entidades em formato jurídico-privado (v.g., sociedade comercial ou associação de direito civil); ii) por via da adoção de meios ou instrumentos jurídicos próprios do direito privado (v.g., contratos de direito civil). No primeiro caso, o direito privado é usado como processo de organização; no segundo, como processo de ação.
Fora do espaço regulado pelo Direito Administrativo, as pessoas coletivas de direito público podem atuar através dos processos de ação próprios do direito privado, adquirindo quaisquer direitos e assumido quaisquer obrigações “necessários ou convenientes à prossecução dos seus fins” – princípio da especialidade do fim; excecionam-se os “direitos e obrigações vedados por lei” (artigo 160.º do Código Civil).
Assim, a efetiva diminuição do espaço de utilização do direito privado pela Administração não resulta da diminuição da capacidade jurídica das pessoas coletivas de direito público, mas antes do facto de o Direito Administrativo ter estendido ou alargado a sua aplicação para zonas que antes não ocupava. 
 Em síntese, podemos concluir que a utilização do direito privado pelas pessoas coletivas públicas só se reputa legítima em dois casos: existindo previsão e autorização pelo Direito Administrativo: “capacidade de direito privado fundada no Direito Administrativo”, ou estando em causa o exercício de uma atividade em espaços não regulados pelo Direito Administrativo: “capacidade de direito privado fundada na personalidade jurídica”.No novo quadro, ainda que se possa manter uma contraposição entre execução direta (de origem europeia) e execução indireta (de origem nacional), o certo é que, em larga medida, a distinção deixou de se associar a uma separação terminante de funções entre Administração Pública europeia e administrações nacionais. Esta função administrativa comum – função administrativa europeia – está, pois, na génese de uma União Administrativa Europeia (uma joint administration), baseada num processo de integração e na instituição de um espaço de condomínio entre administrações nacionais e órgãos da Administração Europeia.
25.3 – Vinculação da Administração Pública pelo direito privado
Uma consequência importante da vinculação associada à utilização do direito privado consiste em a Administração não poder utilizar os instrumentos próprios de direito público para se desonerar de cumprir obrigações assumidas no âmbito do direito privado – por exemplo, se uma entidade pública celebrar um contrato de promessa de aquisição de um imóvel, como participante no comércio jurídico privado, não pode, depois, invocar um poder de direito público para se dispensar da obrigação (jurídicoprivada) de celebrar o contrato prometido. Observe-se contudo que a figura da vinculação da Administração pelo direito privado não pretende referenciar apenas a situação normal em que a vinculação decorre da utilização do direito privado. Existe uma aplicação autónoma da figura: trata-se de considerar que a ação da Administração no âmbito do direito público tem de respeitar as normas jurídicas de direito privado. Assim, por exemplo, uma decisão administrativa (v.g., uma autorização ou uma concessão) não pode criar uma situação que crie as condições para o beneficiário cometer abusos de posição dominante, em violação das regras de direito privado da concorrência.
O ato que coloca um particular numa situação que favorece ou que legitima a prática de abusos perante outros particulares equivaleria, em termos efetivos, a uma espécie de autorização para violar o direito privado. Precisamente, a figura da vinculação pelo direito privado, ao elevar as normas de direito privado a critério de aferição da legalidade da ação administrativa, condena este resultado