texto - AGIR EM SAUDE (2)-1 (1)

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UMA SISTEMATIZAÇÃO E DISCUSSÃO DE TECNOLOGIA DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO APLICADA AO SETOR GOVERNAMENTAL LUIZ CARLOS DE OLIVEIRA CECILIO para INTRODUÇÃO um TIDO a oportunidade de utilizar, desde início da década de 1980, em órgãos governamentais da região de Campinas (SP), no setor Saúde, uma série de tecnologias de planejamento estratégico, sempre na perspectiva de aumentar a capacidade de governo e a governabilidade de atores com um determinado projeto político, mas com pouco recursos para sua Entre estas tecnologias de planejamento estratégico, podemos citar aquela de- senvolvida por Robirosa (1982), ligado à Faculdade na de Cências Sociais (FLACSO), o Planejamento Estratégico Situacional (PES) de Carlos Matus e o Planejamento Orientado por Objetivos (ZOPP, em alemão) já bem analisado em trabalho anterior do autor (Cecilio, 1994). O que se pretende fazer no presente artigo é uma apresentação e discussão de um certo modo de operar uma tecnologia mais light de planejamento estratégico, que é, em grande medida, um "híbrido" das tecnologias mencionadas acima. Esta tecnologia resultante aca- ba ficando sem um nome próprio, sendo às vezes chamada de "PES modificado" ou de "ZOPP enriquecido com PES", o que, aliás, não 1 A discussão sobre tecnologia leve apresentada em capítulo anterior de Merhy, E. e Chakkour, M. faz algumas distinções com adotado neste texto. 2 Aqui estamos usando as categorias do Triângulo de Governo, conforme desenvol- vido por Carlos Matus em Política Planificación y Gobierno, Fundación Altadir/ ILPES, 1987, p. 73-6. 151 150importa muito. A "autoria" que se 'é a de uma longa confiança do prefeito. É que nunca há uma transferência automática aplicação destas tecnologias, com inúmeros grupos dirigentes e sua de recursos de um autor para outro. Dito de outra forma, ator- gradual testagem e adaptação em função variáveis princi- prefeito controla recursos, inclusive boa parte deles sob controle de pais: tempo como recurso escasso dos dirigentes e a necessidade de outros atores sob seu comando, como por exemplo recursos tornar acessível manuseio de tais tecnologias a um número cres- financeiros controlados pelo secretário das Finanças, que extrapo- cente de pessoas. O princípio básico que temos procurado preservar lam, e muito, campo de governabilidade do secretário da neste longo processo de desconstrução e reconstrução de método(s), Outra coisa: Secretaria de Educação não é um ator. O secretário da em função das necessidades de atores reais e em situação, tem sido Educação, sim. A prefeitura não é um ator. O prefeito, Porque, um simplificar, sem amesquinhar, sem abrir mão do rigor com como sabemos, tanto a prefeitura como qualquer secretaria são orga- que certas categorias devem ser nizações muito complexas, habitadas por inúmeros atores que con- Na nossa prática, temos aprendido que existem duas condições trolam inúmeros recursos. Outro exemplo: um grupo gerente de mais importantes para sucesso de um plano: a clareza e rigor com projeto não é um ator. no caso, é a autoridade que instituiu que é elaborado e a competência da sua gestão. Neste artigo, procu- grupo. Assim, um projeto coordenado por um grupo-tarefa designado ramos trabalhar cada etapa do método, mostrando as suas dificulda- pelo secretário da Educação que, supõe-se, assume integralmente des e dando algumas orientações que ajudem a sua operacionalização plano tem como ator próprio secretário e não grupo. A clareza com mais rigor. A tecnologia que estaremos mostrando se alimenta sobre quem assina plano é um bom ponto de partida. de duas fontes principais, quais sejam, PES e ZOPP. Do primeiro, incorpora elementos que falam da complexidade dos sistemas so- TER BEM CLARA QUAL A MISSÃO DA ORGANIZAÇÃO ciais, da incerteza e de condições de pouca governabilidade de quem À QUAL ESTÁ VINCULADO ATOR QUE FORMULA PLANO faz O plano, mas principalmente a idéia de que é possível "criar" governabilidade. Do segundo, incorpora uma certa simplificação me- Nem sempre há muita clareza sobre conceito de missão. Em geral, todológica que tem se apresentado muito útil na nossa experiência. O a missão é enunciada em termos bem genéricos, na forma de propósi- método PES, tradução operacional de uma metodologia muito sofisti- tos. Nós temos trabalhado com um conceito mais "amarrado" de mis- cada de planejamento, é de difícil operacionalização, devido ao gran- são". Missão deve conter, em seu enunciado, três idéias básicas: quais de número de etapas e planilhas de que se utiliza, que afinal redunda produtos, para que clientela e com quais características um determi- em uma quase "normatização do político", como analisa Rivera (1995). nado serviço ou organização se compromete a oferecer. Alguns exem- O ZOPP é pouco potente para nossas situações de baixa governabili- plos de missão: a) uma escola municipal tem a seguinte missão: dade, na medida em que sua lógica é construída a partir do pressu- oferecer ensino de primeiro grau (o produto), para crianças na faixa posto de que ator que planeja já tem controle de todos os recursos etária tal (a clientela), de forma gratuita e com boa qualidade, com necessários para sucesso do plano. ênfase na afirmação do sentimento de cidadania e solidariedade, que características). b) um hospital público de pediatria tem a os PASSOS DE UM DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO seguinte missão: oferecer atendimento ambulatorial, atendimento de PARA EQUIPES DE GOVERNO DE NÍVEL ESTADUAL, cirurgias e internações (os produtos), para crian- MUNICIPAL OU REGIONAL ças até quinze anos (a clientela), de forma gratuita e garantindo fácil acesso e boa qualidade no atendimento (com que características). DEFINIR CLARAMENTE O ATOR QUE PLANEJA Na nossa experiência mais recente, temos enfatizado, cada vez mais, a formulação bem clara da missão da organização como forma Ter claro quem está "assinando" plano. Por exemplo, há uma de dar centralidade para cliente/usuário no momento de elaboração diferença muito grande entre O ator ser prefeito ou ser secretário do plano. Isto pode parecer óbvio mas, como veremos na de Educação, por mais que cargo do secretário seja um cargo de como os planos são construídos a partir de problemas, muitas vezes 152 153grupo tem tendência de se "distrair" em problemas-meio, perdendo municipal, é possível medir o grau de evasão e repetência e nível de de vista a função social da organização. Falamos de missão das aprendizado dos alunos através de "provões" para a avaliação. Um organizações, mas trabalhar com a missão de um grupo- bom exemplo de problema para ser trabalhado: alto percentual de tarefa, também construída com a mesma lógica. repetência entre os alunos de primeiro grau de determinada escola. Este é o problema final. A escolha do problema deve ser orientada FORMULAR BEM O(S) PROBLEMA(S) QUE SERÁ(ÃO) pela missão da organização. Os problemas intermediários aparece- ENFRENTADO(S) PELO PLANO rão, inevitavelmente, mas lidos sob a ótica dos problemas finais que, afinal, são os que Tanto o PES como ZOPP são estruturados a partir de problemas. PES, em particular, é muito rigoroso e rico de indicações para esta DESCREVER BEM PROBLEMA QUE SE QUER ENFRENTAR etapa decisiva do plano, que é a formulação a mais precisa possível dos problemas. Para Carlos Matus (1987), os problemas podem ser Este é um ponto que sempre apresenta algum grau de dificuldade agrupados em vários tipos de taxonomias. Uma delas é aquela que para quem não tem muita prática de trabalhar com formulação de classifica os problemas em estruturados e quase-estruturados. O planos. No entanto, é uma etapa muito importante por duas razões plano se ocupa, de uma maneira geral, com os últimos. Os problemas principais: a) para afastar qualquer diante do proble- quase-estruturados são aqueles mais complexos, à medida que é ma que se quer enfrentar. b) quando bem feita, tem como produto os difícil enumerar todas as suas causas (portanto são indicadores que serão utilizados para avaliar os impactos do plano. Também não são vistos como problema por todos os atores e as Mas, afinal, o que é descrever um problema? É caracterizá-lo da "soluções" nem sempre são vistas como tais por todos Por exemplo, o forma a mais precisa possível, na maioria das vezes, inclusive, fazen- do horário pelos médicos nas organizações públi- do sua quantificação. Vamos a alguns exemplos na Tabela 1. cas é um "problema" para a direção, mas é uma "solução" para os médicos. Da mesma forma que a introdução do relógio-ponto no Tabela 1. Exemplos de problemas e seus descritores Problemas Descritores hospital poderá ser uma "solução" para a direção, mas um "proble- Muita evasão escolar no ma" para os médicos. d1 24% na primeira série (1996) primeiro grau na escola d2 19% na segunda série (1996), etc. Outra taxonomia é aquela que agrupa os problemas em interme- Muita repetência no d1 31% na primeira série (1996) diários e finais. Os últimos, podemos dizer, são aqueles vividos pelos primeiro grau na escola x. d2 27% na segunda série etc. Muito absenteísmo nossos clientes. Os primeiros são aqueles que vivemos no cotidiano d1 18% dos trabalhadores tiveram no hospital pelo menos uma falta (primeiro tri.97) da organização e que interferem na qualidade final do produto. No d2 45% do total das faltas no PS. caso dos alunos do exemplo da escola primária, interessam os proble- Desemprego elevado na cidade x 14% da PEA desempregada (prim.tri.97). Mortalidade infantil elevada mas "finais": má qualidade do ensino, alto índice de repetência, 42% de MI total (1996) d2 64% de Mort. perinatal. (1996) evasão escolar, etc. Os problemas "intermediários" que deverão ser trabalhados no plano são: baixos salários dos professores, sucatea- mento da rede física das escolas, etc. Podemos dizer que o alvo do Inúmeros outros exemplos poderiam ser fornecidos, mas os da plano deve ser sempre os problemas finais e é a modificação destes tabela acima são suficientes para que possamos comentar alguns que mede seu aspectos que, na nossa opinião, são relevantes: A definição do problema que será trabalhado no plano é um momento muito importante. Para aumentar a chance de escolher- bem o problema que será trabalhado, pode ser útil fazermos a Este tipo de abordagem é devedora das tecnologias de gestão da qualidade total, seguinte questão para grupo que está elaborando o plano: quais são muito em voga no Brasil desde a década de 1980, com o seu mérito de o cliente/ problemas que nossos usuários têm vivido? No caso da escola usuário como centro do processo de planejamento e gestão. 154 155De uma maneira geral, um problema pode ser bem descrito com "antes" dele, fazendo com que ele Esta é a etapa que Carlos poucos Às vezes, basta um. Quando dizemos que pro- Matus (1987) denomina de "momento Todos modelos blema de determinado país é um alto déficit na balança comercial, o de planejamento estratégico que foram citados como tendo influência descritor seria algo como "déficit de quatro bilhões e 300 milhões de sobre nosso trabalho têm tal "momento explicativo". O ZOPP utili- dólares no ano de 1996". O descritor, de uma maneira geral, quantifi- za como instrumento uma "árvore de problemas", que nada mais é ca o problema. Dois países podem ter aparentemente o mesmo pro- que uma deles encadeados de baixo para cima, tendo blema, "déficit na balança comercial". Mas um, como no exemplo aquele que está sendo analisado em uma posição mais central, as anterior, tem déficit de 4,3 bilhões, enquanto o outro tem déficit de causas abaixo (as "raízes" da árvore) e as acima (os 15 bilhões de Vemos aí uma diferença nos problemas. Daí "galhos" da Nessa medida, a cadeia causal é visualizada de então, muitas vezes, um segundo descritor ser muito útil. No caso do baixo para cima. Já no PES, instrumento utilizado é um "fluxogra- primeiro país, podemos ter um segundo descritor que diz que o déficit ma situacional" que descreve uma cadeia causal em linha horizontal, na balança representa quase 5% do Produto Interno Bruto (PIB). indo da esquerda para a direita, de forma que, quanto mais à esquer- Porém, segundo descritor do outro país mostra que o déficit repre- da, mais "profunda" é a causa ou a explicação, situando-se no campo senta pouco menos de 1% do PIB. Agora dá para ver que o problema das "regras". Quando se avança da esquerda para a direita, as causas do primeiro país é mais grave do que o do segundo, embora, à vão sendo posicionadas em planos mais superficiais, no nível das primeira vista, seu déficit seja maior. Esta é uma das funções do "acumulações" e, depois, dos "fluxos" de outros fatos mais próximos descritor: dar uma dimensão mais precisa do tamanho do problema ao problema observado. Para Matus, quanto mais "profundas" as que estamos enfrentando ou pretendemos enfrentar. causas enfrentadas, maiores os impactos sobre problema. Muitas vezes, descritor quantifica ou qualifica diretamente o Temos tido problemas com a utilização dos dois instrumentos. O problema. o caso do item anterior. Porém, em alguns casos, só "fluxograma situacional" do PES tem a seu favor o grande rigor podemos contar com descritores mais indiretos. Por exemplo, como conceitual com que opera as categorias explicativas. Um fluxograma descrever problema "baixa adesão dos funcionários ao projeto de bem feito é um instrumento de grande valia para quem está plane- qualidade que está sendo trabalhado pela direção de uma institui- jando, principalmente em espaços de governabilidade maior. Tem ção"? Indicadores indiretos podem ser a taxa de absenteísmo e contra si fato de que o mesmo rigor, que é uma vantagem, torna-se porcentual de comparecimento nas reuniões de presença não obriga- inibidor de grupos que estão aplicando, à medida que exige sempre tória. Uma forma mais direta de descrever problema seria através a presença de um monitor ou coordenador com boa experiência pré- de uma pesquisa de opinião que garantisse o sigilo e procurasse via. Na nossa opinião, este é um fator dificultador da construção da medir mais direta e objetivamente como os trabalhadores estão autonomia dos grupos e um criador de eterna dependência de um avaliando o projeto. consultor externo. descritor não explica problema, apenas o caracteriza, des- A "árvore de problemas" do ZOPP é um instrumento mais "leve", creve, mede, mostra seu "tamanho" ou a sua dimensão. Os descrito- embora propicie menos rigor que PES. Mesmo assim, é frequente res de um problema modificam-se quando o plano é As um mau uso da "árvore", principalmente no sentido de que as pes- modificações nos descritores são os indicadores da eficácia do plano. soas acabam fazendo uma cadeia causal "forçada", com relações de causalidade muito confusas, que acaba não ajudando na compreen- ENTENDER A GÊNESE DO PROBLEMA, são do problema, que é, afinal, a razão de ser da adoção deste ou PROCURANDO IDENTIFICAR AS SUAS CAUSAS daquele instrumento. Até aqui o problema foi declarado como tal por um determinado ator, bem descrito ou caracterizado. Agora chegou a vez de "entendê- Para visualizar uma utilização da árvore, em uma situação concreta, pode ser consultado livro do autor Inventando a mudança na Saúde. São Paulo, de explicá-lo melhor. De identificar que outros problemas estão 1994. 156 157Nós temos adotado a seguinte forma para explicar problema: grande impacto sobre problema. nó crítico traz também a idéia de a É feito um brainstorming ("tempestade cerebral" é uma ser algo sobre qual eu posso intervir, que está dentro do meu espaço tradução muito feia...), em que todos os presentes livre- de governabilidade. No exemplo da goteira, a política de arrocho do mente, sobre cartões de cartolina cm), quais são as explica- governo, e muito menos a do FMI, não são "tecnicamente" nós críti- ções ou as causas do problema. Aqui supõe-se que o grupo tenha cos para mim, à medida que eu não posso intervir sobre elas. Já bastante conhecimento sobre o assunto ou que trará especialistas da consertar telhado ou arrumar um bico para depois do trabalho são área para colaborar no momento explicativo. formas de enfrentar os "nós críticos" que, nesta situação concreta, b Os cartões são pregados em um grande painel para que todos são telhado quebrado e meu aperto financeiro. possam ler o que cada um dos participantes escreveu. É feita uma Os produtos desta etapa são, então, as "pilhas" de causas mas, classificação ou agrupamento de causa por afinidades, de forma a principalmente, nós críticos ou as causas mais importantes, já serem formadas "pilhas" de causas ou explicações afins. As explica- devidamente descritas, que nós pretendemos atacar com nosso pla- ções muito parecidas devem ser sintetizadas. no. bom lembrarmos que, a despeito de toda a experiência e A etapa seguinte é tentar verificar se alguma das causas que conhecimento do grupo, esta primeira abordagem explicativa é sem- estão nas pilhas tem poder de sintetizar tudo que está escrito. Ou pre incompleta. Claro que, quanto maior a experiência do grupo e a então, grupo é instado a escrever uma causa síntese para encabeçar presença de especialistas no assunto que está sendo tratado durante a "pilha" de causas. a oficina, podem reduzir a imprecisão do momento explicativo. Mas d Aquelas que encimam as "pilhas" podem ser consideradas será sempre necessária uma revisão ou reavaliação do peso ou im- como as causas ou as explicações mais próximas do problema que portância das causas apontadas inicialmente como mais importantes está sendo analisado. Estas causas devem também ser descritas, do do problema. Desta maneira, fica mais fácil compreender que plano mesmo modo que o problema central, pois, na verdade, elas não nunca se completa, devendo ser revisto e refeito muitas vezes, no passam de problemas que estão causando outros problemas. O plano interior de um sistema de gestão que propicie sua reavaliação de será, afinal, uma forma de enfrentar problemas que estão causando o forma dinâmica e permanente, como pensado por Matus (1987). meu problema principal. Um exemplo "doméstico": o problema que Nossa aposta é que, se nosso plano for bem-sucedido, haverá vivo é uma goteira dentro de casa; mas a causa dele é "outro" modificações dos descritores dos nós críticos. Os descritores, tanto problema que são as telhas quebradas no telhado, que são, por sua dos nós críticos como do problema principal, são os indicadores do vez, de outro problema que é minha falta de dinheiro plano. Podemos passar agora para desenho do plano. para fazer a manutenção, que por sua vez é do arrocho salarial, que é fruto da política econômica do governo, que por sua DESENHAR OPERAÇÕES PARA ENFRENTAR os NÓS CRÍTICOS vez faz parte do ajuste econômico ditado pelo Fundo Monetário Internacional, que... Esta compreensão da de causas e sua Agora que nosso problema está bem explicado ou, pelo menos, localização em espaços diferenciados de governabilidade, extraída do supomos que conseguimos evidenciar suas causas mais importantes, exemplo trivial da goteira, nos ajudará no momento seguinte, que é o chegou a hora de iniciarmos plano propriamente dito. Ele é compos- do desenho do plano. to por operações desenhadas para impactar as causas mais impor- Agora que temos nosso problema descrito e suas causas mais tantes do problema ou os "nós críticos" encontrados no momento próximas também descritas, podemos fazer mais um análise da explicativo. As operações são conjunto de ações ou agregados de "pilha" para vermos se não encontramos outras causas que conside- ações, consumidoras de recursos de vários tipos, que serão desenvol- ramos importantes na gênese do problema e que queremos ou preci- vidas no correr do plano. A efetivação de uma operação sempre samos também enfrentar. Podemos utilizar aqui um conceito que consome algum tipo de recurso, seja ele econômico, de organização, vem do PES, qual seja, o nó crítico. O que é um nó crítico? É uma de conhecimento ou de poder. Nas formas mais tradicionais ou causa do problema que, se for "atacada" ou modificada, terá um economicistas de planejamento, o recurso mais visível ou valorizado 158 159é quase sempre recurso econômico ou financeiro. Valoriza-se pouco de de vida, exercitar a cidadania e outras formulações que têm fato do que, muitas vezes, a escassez de recursos de conhecimento, caráter objetivos genéricos. Uma "prova" para sabermos se a poder ou de organização são mais importantes para explicar formulação da operação está boa é verificarmos se é possível identi- fracasso de um plano do que a simples falta de dinheiro. ficar produto(s) concreto(s) decorrente(s) dela. Para "elevar a quali- Toda operação implementada deve resultar em produto(s) e dade de vida" (um objetivo), são necessárias operações concretas, resultado(s). Produto é que fica de mais "palpável" imediatamente que terão produtos também concretos, tais como observável. resultado é impacto sobre problemas ou sobre as salários adequados, sancamento escolas criadas e causas do problema e percebido como tal pelo ator que planeja. No sim por diante. Cada um produtos é resultado de operações exemplo da goteira na casa, se a operação que desenvolvo 6 "chamar que comporão plano. Na nossa experiência, não trabalhamos com um para consertar telhado", produto será "as telhas a idéia de "objetivos", pois a elaboração do plano seqüenciando trocadas" e os resultados serão da goteira" e de quem problemas, nós críticos, produtos e resultados vai vive na construindo uma lógica que leva à idéia de objetivos. Podemos considerar, também, que os resultados são objetivos específicos na Tabela 2. Exemplo de de produtos perspectiva do objetivo maior do plano, quo modificar problema operações produtos resultados central suas 1 Realizar 1. x oficinas de sensibiliza- mais dos professores realizadas dos para com alunos Toda operação é consumidora de recursos. No momento da elabo- 2. y horas de trainamento especiais em salas de aula. ração do plano, é importanto que grupo liste quais os recursos oferecidos críticos que serão consumidos am usando uma 2 Reformar 1. Telhado trocado condições como a apresentada na Tabela 3. A visualização dos recursos da 2. Paredes pintadas do ensino para os críticos primeiro passo para a análise de viabilida- sores e condições de do como será visto no ponto de para Envolver os no 3. de recursos consumidos por 3. Criar a associação 1. A associação criada e desen- operações recursos críticos de pais e mestres volver cultura de Realizar dos professores Docentes capacitados para fazer ricdade 1. segurança contratado Major segurança dos alu- 4. Contratar um Material rança para escola nos professores Reformar prédio do R$ em material de construção, do R$ em Criar associnção de pais e mestres dos pais Esta pode nos exemplos no momento da descrição: alta taxa repetência evasão A partir do exemplo, possível que os recursos críticos dos alunos de uma escola Os resultados esperados, a partir das consumidos nas diversas operações são de naturezas muito distintas, operações, devem impactar em "nós críticos" ou explicações para o(s) pois, se para reformar prédio da escola os recursos são financeiros, problema(s) do tipo: despreparo dos professores, precárias condições para criar a associação pais e ON "consumidos" da dos pais no processo educativo falam de adesão, convencimento, capacidade do organização e persis- falta do segurança na escola. tência. certo que, para criar a outros recursos serão As operações ser formuladas, sempre, com verbos de ação. consumidos, como um local para se realizar as reuniões, papel e São verbos ação: reciclar, contratar, reformar, criar. Não são para fazer as cafezinho que será boas formulações de melhorar O ensino, elevar n qualida- Tais recursos não são considerados à medida que a escola já 160dispõe deles, sendo já praticamente garantidos. Em comparação, a la determinado(s) recurso(s) crítico(s) e que o(s) deixará à disposição adesão dos pais um "recurso" a ser mobilizado. Ele, em principio, e ou o(s) cederá para a execução do plano. como se o ator que assina na escola x, ainda não está garantido. plano controlasse os recursos críticos, por uma "transferência" do Para finalizar este ponto, é bom lembrarmos que ator favorável. Um exemplo: o secretário municipal de saúde quer sempre agregados de ações. Por exemplo, a operação "realizar reci- contratar pessoal para a rede. recurso crítico, neste caso, é clagem dos professores" deverá ser desdobrada nas seguintes nções: autorização para a realização do concurso. Quem controla este recur- Fazer um levantamento das necessidades mais importantes de so é outro ator, prefeito. é favorável ao plano, ele como: reciclagem. que "transfere" controle do recurso para o secretário, que passa a Contatar o docente que fará a reciclagem. considerar a operação viável. No caso da motivação indiferente, Elaborar O programa de reciclagem. que ainda não garantido um claro apoio do autor que Preparar material didático para a controla () recurso nem que oporá, ativamente, à utiliza- Reservar o local para a reciclagem. ção do recurso para a execução do plano. Esta última situação carac- Providenciar certificados e assim por diante. Por isto, no teriza a motivação contrária, isto é, uma posição ativamente contra plano, só aparecem as operações, que são formas mais de plano. Cada responsável pelas operações é que fará seu preciso ficar claro que faz das motivações dos próprio plano operativo, detalhando as ações. Passemos agora no outros alores é totalmente situacional, instável sujeita a mudan- momento de análise de viabilidade do plano. A de criar sustenta-se na possibilidade explora- da pelo PES, e que nós adotamos, de que é possível, até um certo ANALISAR A VIABILIDADE DO PLANO E/OU ORGANIZAR-SE ponto, modificar motivações, através de operações estratégicas de PARA CRIAR A SUA VIABILIDADE convencimento ou cooptação. No exemplo aci- ma, da da realização de concurso pela secretaria de A idéia central que preside esta etapa de análise de viabilidade recurso crítico pode ser a criação de cargos para concurso, de que ator que está fazendo plano não controla todos os controlado pela Câmara Municipal. Se a Câmara for contra prefeito recursos necossários para a sua execução. Como já dissemos antes, portanto, contrária ao plano que está claborado pelo Execu- na elaboração de projetos com a tecnologia do ZOPP, é dado, como tivo, sua posição de intransigência inviabiliza. Esta é a situação no pressuposto, que ator tem controle dos recursos necessários para momento da elaboração do plano. A execução de operações estratégi- a sua execução. Mais ainda: projeto é elaborado para orientar a cas (mobilizar Conselho Municipal de Saúde, sensibilizar a utilização de recursos que estão sendo recebidos. Nós trabalhamos pública a respeito da de contratação de médicos, utiliza- com a orientação adotada pelo PES de que plano é um instrumen- ção da imprensa para mostrar os prejuízos que a não-contratação to para ser utilizado em situações de baixa governabilidade, ou significa, etc.) poderá resultar numa mudança de postura da Câma- seja, aquelas nas quais o ator não controla, previamente, recur- no sentido ter uma motivação favorável à operação apontada necessários para alcance de seus objetivos. Esta é, de fato, a pelo plano. No caso, a mudança foi consoguida por estratégias de situação mais frequente para quem faz planejamento na área go- pressão. Se prefeito oferecesse aos vereadores cargos no Executivo vernamental. troca de votos para a ampliação do quadro da secretaria munici- A de viabilidade do plano significa um reconhecimento pal de saúdo, a estratégia teria sido de negociação. que importa preliminar a respeito de que outros atores controlam recursos reter aqui é a idóia de que uma análise proliminar de invialibilidade para plano, quais são esses recursos e quais são as motivações não abandono de uma determinada operação. É sempre em objetivos com plano. As lutar pela sua através da utilização de recursos motivações dos outros atoros classificadas que ator do plano TemTabela 4. de análise preliminar de viabilidade montagem de um plano. Ator: Secretário Municipal de Saúdo ção. Reconhecer a própria fragilidade, os limites de sua governabili- operações recurso ator que motivação dade, é um fator de fortalecimento do ator que faz plano, à medida crítico controla estratégica(s) que organiza para enfrentar ou superar suas limita- Contratar Recurso de Contrária Debate na ções. "segredo" da análise da viabilidade é que ela seja refeita médicos der: criação Municipal comissão de sempre adiante. no processo de gestão do plano, como será mostrado mais cargos saúde. com conselho mun. saúde ELABORAR PLANO OPERATIVO gos Contratar momento de preparar-se para por plano em Tem a soal municipal finalidade principal de designar responsável operações dese- zação para realização no bem como a de um prazo inicial para seu responsável ou.gerente da operação é aquela Construir dois Recursos SMS: prefeito dentros de de pessoa que ficará com a responsabilidade de acompanhar a execução nanceiros: R$26.000,00 foi sondado saúdo R$100.000,00 já previstos é todas as ações necessárias para seu Isto não significa no orçamento que responsável vá executar todas as poderá (e deverá) próprio contar com apoio de outras pessoas. seu papel principal é do de- garantir que as ações sejam executadas de forma coorente e sincroni- pendo de au- torização do (ver próximo zada e prestar conta deste andamento no sistema de gestão do prefeito para transferência Tabela 5. Exemplo de um plano operativo operação Contratar prazo No exemplo da Tabela 4, foram mostradas algumas das operações Contratar pessoal enfermagem até 30/7/97 que estão contidas em um plano hipotético, cujos objetivos são a Construir dois centros de saúde Pedra 30/5/97 Maria ampliação da oferta de serviços básicos à população. Podemos consi- até 30/7/98 derar que algumas operações dependem de recursos críticos contro- lados pelo secretário municipal de saúde e por isso nem foram João, responsável pela operação "contratar deverá A primeira operação que aparece no quadro (contratar médicos) não no momento da elaboração do plano, viável. Como ela andamento, inclusive das operações estratégicas, elas coor- uma operação muito importante, o próprio plano já desen- prias compostas por várias Por exemplo, a operação "organizar volvimento de operações estatégicas, criadoras de viabilidade. As um simpósio com a comissão de saúde", implica um de ações do tipo "fazer contato com presidente da "preparar outras duas operações são viáveis porque, apesar de secretário de material para e assim por saúde não controlar diretamente os recursos, prefeito, por sua poderá tanto desenvolver as ações responsável pela motivação favorável, pode "transferi-los" para o secretário de saúde. pedir ajuda ou a outra pessoa. Seu papel é o de coordenar e como Este tipo de construção lógica, traduzida em tabelas muito sim- avaliar bom andamento das ações e prestar contas do andamento ples (incomparavelmente mais simples que instrumental utilizado pelo PES), é de grande potência tanto para uma maior clareza sobre no sistema de gestão do plano. Depois do quadro de pessoal de as condições roais de de um plano quanto para médicos aprovado pela Câmara, caberá a João acompanhar opera- ção "realizar concurso" com suas inúmeras ações que vão desde orientar a elaboração de operações estratégicas para sua viabiliza- "elaborar "organizar a banca", até momento posso dos 164novos profissionais. João poderá ou não ser do órgão de recursos humanos. Se não for, deverá atuar parceria com rior, bem como das gerências intermediárias, vivem lotadas com No momento de desenho do plano operativo, é trabalhar com problemas emergenciais, que aparentemente não podem ser "deixa- conceito de de operação, também devedor do método dos para depois", de modo que nunca sobra tempo para "trabalhar PES. Uma de operações implica ordenamento temporal com planejamento". de operações, de forma que algumas poderão ser desencadeadas Fazer uma boa gestão do plano significa conseguir, minimamente imediatamente e outras poderão "aguardar" mais um pouco, seja que seja, sua inserção no sistema de direção adotado pela porque autor precisa acumular poder para plano, para ter chances de ser executado com sucesso, precisa de porque elas dependem de que alguma operação sistema de direção altamente comunicativo, com clara definição de para sua realização, algum responsabilidades e dispositivos de prestação regular de contas. Na de outra operação antecedente). mesmo que não haja radicais e reformas (re)arranjos institucio- nais, ainda que provisórios, devorão ser adotados para a execução do A GESTÃO DO PLANO plano: a) Gestão colegiado do plano com a participação da direção superior das gerências intermediárias; b) Organização das pautas de Como já havíamos afirmado antes, sucesso do plano, ao reuniões do de forma que apenas as "importâncias" sejam menos a possibilidade de que ele seja implementado, depende de trabalhadas, ou seja, não haja uma pelo menos neste como será feita sua gestão. A gestão de um plano significa, central- colegiado, com problemas emergenciais; c) Envolver as gerências a criação de um "sistema do alta responsabilidade" no sentido mais com as operações que são mais pertinentes, como por exem- desenvolvido por Matus (1987). Em tal sistema de gestão, entre plo, a diretoria do órgão recursos humanos responsabiliza-se pela outras coisas, as pessoas assumem, diante de um superior hierárqui- operação "contratar de forma que vá havendo uma superpo- ou diante de coletivo, COMPROMISSOS de executar, dentro sição de uma estrutura gerencial mais matricial (centrada no plano) de determinado tempo, tarefas bem específicas. Implementa-se, en- sobre a velha estrutura verticalizada e fragmentada. tão, um sistema de petição (pelo superior ou por alguém com esta Nesta espera-se que o plano "colonize" a vida da institui- função no colotivo) e prestação (pelo responsável pela operação) ção, influenciando, inclusive, sua reformatação "estrutural". Por esta contas. Presta-se regularmente, do andamento das operações lógica, reformas administrativas e de organogramas seriam sempre que compõem plano. Prostar contas não é apenas dizer "fiz" ou secundárias ou caudatárias à de uma nova forma de "deixei de fazer". analisar "por que" não foi possível fazer, reava- funcionamento, centrada no alcance de objetivos do plano estratégi- liando a adequação da operação proposta e/ou a existência de contro- CO. Assim, planejamento e gestão se fundem no que poderia ser le real de recursos para sua execução. Prestar contas é também designado como gestão estratégica. conseguir avaliar, de forma sistemática, das operações BIBLIOGRAFIA sobre o(s) problema(s) que está(ão) sendo enfrentado(s). Pressupõe, portanto, um sistema permanente de conversações, conforme traba- lhado por Flores Cecilio, L. C. Inventando a mudança na São Paulo, Hucitec. 1994. Flores, C. F. la empresa del siglo XXL Chile, Hachete, 1989, Sabemos que a maioria das nossas organizações trabalha com C. y Caracas, Fundación Altadir, sistemas de direção que poderiam ser chamados de F. J. U. Agir comunicativo e planejamento social (uma as enfoque ou seja, não há tradição de as pessoas trabalha- Rio de Janeiro, Editora Fiocruz, 1995. com a declaração de compromissos diante de determinadas ta- Robirosa, M. C. Planificación para las necesidades y resultados concretos: una estrategia de asentamientos humanos. FLACSO, 1982. refas muito nenhuma cobrança efetiva sobre de projetos por Deutsche Gesell- compromissos Além do mais, as agendas da direção supe- schaft für Technische Zusammenarbeit mimeo, sem 167