aula 4

Prévia do material em texto

ATOS ADMINISTRATIVOS
1
Segundo Renato Alessi, há duas formas de compreender a atuação da Administração Pública: 
a) cinematograficamente: por meio do estudo das atividades jurídicas dinâmicas, isto é, vistas como quem assiste a um filme; 
b) fotograficamente: analisando o fenômeno jurídico a partir de instantes estáticos capturados como fotografias. Cada ato jurídico é um momento específico no desenvolvimento das atividades reguladas pelo Direito.
2
No Direito Administrativo podemos compreender da seguinte forma:
O estudo da função administrativa e do serviço público revela uma compreensão do ramo visto na perspectiva dinâmica do agir administrativo; enquanto a teoria do ato administrativo favorece uma análise estática de manifestações pontuais da Administração Pública.
3
Entre os vários conceitos vamos usar dois:
Hely Lopes Meirelles: “Toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “Declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”
4
O conceito pode ser dividido em quatro partes:
a) toda manifestação expedida no exercício da função administrativa: o ato administrativo nem sempre constitui declaração “de vontade”, pois são comuns os casos de máquinas programadas para expedir ordens em nome da Administração. Os comandos de trânsito emitidos por um semáforo, por exemplo, são verdadeiros atos administrativos que não decorrem de qualquer manifestação imediata de vontade. 
5
Outro aspecto importante do conceito consiste na referência ao ato administrativo como aquele praticado no exercício da função administrativa. 
Destaca-se, com isso, a possibilidade de tais atos serem expedidos por qualquer pessoa encarregada de executar tarefas da Administração, ainda que não esteja ligada à estrutura do Poder Executivo. Poder Judiciário, Poder Legislativo, Ministério Público e particulares delegatários de função administrativa, como concessionários e permissionários, também podem praticar atos administrativos
6
b) com caráter infralegal: a característica jurídica mais notável do ato administrativo é a sua necessária subordinação aos dispositivos legais. Como a lei representa, na lógica do Estado de Direito, MANIFESTAÇÃO LEGÍTIMA DA VONTADE do povo, a submissão da Administração Pública à lei reafirma a sujeição dos órgãos e agentes públicos à soberania popular. Ao ato administrativo é reservado o papel secundário de realizar a aplicação da lei no caso concreto;
7
c) consistente na emissão de comandos complementares à lei: 
Além de a Administração não poder atuar contra legem (contrariando a lei) ou praeter legem (fora da lei), deve agir secundum legem (conforme a lei). 
Isso significa que o ato administrativo só pode tratar de matéria previamente disciplinada em lei, estabelecendo desdobramentos capazes de prover sua fiel execução. Não pode haver decreto disciplinando matéria nova, tampouco inovando em temas já legislados;
8
d) com finalidade de produzir efeitos jurídicos: como qualquer ato jurídico, o ato administrativo é praticado para adquirir, resguardar, modificar, extinguir e declarar direitos. 
A diferença é que tais efeitos estão latentes na lei, cabendo ao ato administrativo o papel de desbloquear a eficácia legal em relação a determinada pessoa, ao contrário de outras categorias de atos jurídicos, que não desencadeiam, mas criam, por força própria, as consequências jurídicas decorrentes de sua prática.
9
FATO ADMINISTRATIVO
Os fatos jurídicos são acontecimentos da natureza sem qualquer relação com a vontade humana, ao passo que os atos jurídicos são comportamentos humanos voluntários.
Ou seja, o fato administrativo é qualquer ocorrido dentro da administração pública, independentemente da vontade humana, que gere efeitos jurídicos, como a morte de um servidor; já o ato da administração é qualquer coisa, obrigatoriamente, ligada à vontade humana, que ocorre dentro da administração pública, igualmente, produzindo efeitos jurídicos, por exemplo, uma licença, uma autorização.
10
Os fatos administrativos podem ser voluntários ou naturais. 
Os voluntários derivam de atos administrativos ou de condutas administrativas. 
Já os fatos administrativos naturais têm origem em fenômenos da natureza.
11
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
A Administração Pública, no exercício de suas diversificadas tarefas, pratica algumas modalidades de atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos. Nem todo ATO DA ADMINISTRAÇÃO é ATO ADMINISTRATIVO. Há dois entendimentos doutrinários distintos sobre o conceito de atos da Administração:
a) corrente minoritária: defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, considera que os atos da Administração são todos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública, incluindo os atos administrativos;
12
b) corrente majoritária: adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello, Diogenes Gasparini, José dos Santos Carvalho Filho e por todos os concursos públicos, considera que atos da Administração são atos jurídicos praticados pela Administração Pública que não se enquadram no conceito de atos administrativos, como os atos legislativos expedidos no exercício de função atípica, os atos políticos definidos na Constituição Federal, os atos regidos pelo direito privado e os atos meramente materiais
13
Sabendo que existem atos administrativos praticados fora dos domínios da Administração Pública, como ocorre com aqueles expedidos por concessionários e permissionários, é possível concluir: nem todo ato jurídico praticado pela Administração é ato administrativo; nem todo ato administrativo é praticado pela Administração.
14
Espécies de atos da Administração: 
a) atos políticos ou de governo: não se caracterizam como atos administrativos porque são praticados pela Administração Pública com ampla margem de discricionariedade e têm competência extraída diretamente da Constituição Federal. Exemplos: declaração de guerra, decreto de intervenção federal, veto a projeto de lei e indulto;
15
b) atos meramente materiais: consistem na prestação concreta de serviços, faltando-lhes o caráter prescritivo próprio dos atos administrativos. Exemplos: poda de árvore, varrição de rua e cirurgia em hospital público;
c) atos legislativos e jurisdicionais: são praticados excepcionalmente pela Administração Pública no exercício de função atípica. Exemplo: medida provisória;
16
d) atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: constituem casos raros em que a Administração Pública ingressa em relação jurídica submetida ao direito privado ocupando posição de igualdade perante o particular, isto é, destituído do poder de império. Exemplo: locação imobiliária e contrato de compra e venda;
e) contratos administrativos: são vinculações jurídicas bilaterais, distinguindo-se dos atos administrativos que são normalmente prescrições unilaterais da Administração. Exemplos de contratos administrativos: concessão de serviço público e parceria público-privada.
17
SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
 Em regra, a inércia administrativa não tem importância para o Direito.
Pode ocorrer, porém, de a lei atribuir-lhe algum significado específico, ligando efeitos jurídicos à omissão da Administração.
Há situações em que a vontade da Administração Pública se expressa sem a necessidade da emissão de ato administrativo.
18
Se a lei estabelecer que o decurso de prazo sem manifestação da Administração implica aprovação da pretensão, o silêncio administrativo adquire o significado de ACEITAÇÃO TÁCITA. Nessa hipótese, é desnecessária apresentação de motivação.
É certo que silêncionão é ato administrativo por ausência de exteriorização de comando prescritivo. Trata-se de simples fato administrativo porque o silêncio nada ordena.
19
Se a lei estabelecer prazo para resposta, o silêncio administrativo, após transcurso do lapso temporal, caracteriza abuso de poder, ensejando a impetração de mandado de segurança, habeas data, medida cautelar, mandado de injunção ou ação ordinária, com fundamento na ilegalidade da omissão. Entretanto, não havendo prazo legal para resposta, admite-se também o uso das referidas medidas judiciais com base no dever de observância de duração razoável do processo administrativo (art. 5º, LXXVIII, da CF).
20
Bastante controvertida é a questão da natureza da decisão judicial nas ações propostas contra o silêncio administrativo:
a) concepção clássica mandamental: o juiz ordena ao administrador que decida, sob pena de multa e outras consequências penais resultantes da desobediência à ordem judicial. Cabe também a propositura de posterior ação indenizatória para reparação de eventual dano decorrente da omissão administrativa ilegal. É a posição sustentada por José dos Santos Carvalho Filho;
21
b) concepção moderna constitutiva: no caso do requerimento versar sobre a prática de ato vinculado, o juiz, se estiver convencido da procedência da pretensão, pode substituir a vontade da Administração acatando o pedido do administrado (natureza constitutiva ou condenatória para cumprimento de obrigação de fazer). Porém, se a decisão administrativa faltante tiver caráter discricionário, é vedado ao juiz, sob pena de invadir a independência do Poder Executivo, ingressar na análise do mérito administrativo, cabendo-lhe somente ordenar que a Administração decida (natureza mandamental). É a posição defendida por Celso Antônio Bandeira de Mello
22
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais decorrentes da supremacia do interesse público sobre o privado. Nessas características, reside o traço distintivo fundamental entre os atos administrativos e as demais categorias de atos jurídicos, especialmente os atos privados. A doutrina mais moderna faz referência a cinco atributos: a) presunção de legitimidade; b) imperatividade; c) exigibilidade; d) autoexecutoriedade; e) tipicidade.
23
Presunção de legitimidade
O atributo da presunção de legitimidade, também conhecido como presunção de legalidade ou presunção de veracidade, significa que, até prova em contrário, o ato administrativo é considerado válido para o Direito.
24
Cinco fundamentos para justificar a presunção de legitimidade: 
a) o procedimento e as formalidades que antecedem sua edição; b) o fato de expressar a soberania do poder estatal, de modo que a autoridade que expede o ato o faz com consentimento de todos; c) a necessidade de assegurar celeridade no cumprimento das decisões administrativas; d) os mecanismos de controle sobre a legalidade do ato; e) a sujeição da Administração ao princípio da legalidade, presumindo-se que seus atos foram praticados em conformidade com a lei. A presunção de legitimidade é um atributo universal aplicável a todos os atos administrativos e atos da Administração.
25
Importante destacar que se trata de uma presunção relativa (juris tantum), podendo ser afastada diante de prova inequívoca da ilegalidade do ato. Por óbvio, o ônus de provar o eventual defeito incumbe a quem alega, isto é, cabe ao particular provar a existência do vício que macula o ato administrativo. 
Daí afirmar-se que a presunção de legitimidade inverte o ônus da prova, não cabendo ao agente público demonstrar que o ato por ele praticado é válido, e sim ao particular incumbe a prova da ilegalidade.
26
Há quem diferencie presunção de legitimidade (ou de legalidade) e presunção de veracidade. A presunção de legitimidade diria respeito à validade do ato em si, enquanto a presunção de veracidade consagraria a verdade dos fatos motivadores do ato. Tomando como exemplo a multa de trânsito. A validade jurídica da multa em si decorre da presunção de legitimidade. Entretanto, ao expedir a multa, o agente competente declara ter constatado a ocorrência de uma infração (fato) motivadora da prática do ato. A verdade dessa constatação é reforçada pela presunção de veracidade.
27
Imperatividade ou coercibilidade
O atributo da imperatividade significa que o ato administrativo pode criar unilateralmente obrigações aos particulares, independentemente da anuência destes. É uma capacidade de vincular terceiros a deveres jurídicos derivada do chamado poder extroverso. 
Ao contrário dos particulares, que só possuem poder de auto obrigação (introverso), a Administração Pública pode criar deveres para si e também para terceiros.
28
Ao contrário da presunção de legitimidade, a imperatividade é atributo da maioria dos atos administrativos, mas não estar presente em todos os atos, como nos casos dos atos enunciativos, tais como, certidões e atestados, nem nos atos negociais, como permissões e autorizações.
29
Exigibilidade
A exigibilidade, consiste no atributo que permite à Administração aplicar punições aos particulares por violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. A exigibilidade, portanto, resume-se ao poder de aplicar sanções administrativas, como multas, advertências e interdição de estabelecimentos comerciais.
Assim como a imperatividade, a exigibilidade é atributo presente na maioria dos atos administrativos, mas ausente nos atos enunciativos.
30
Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade permite que a Administração Pública realize a execução material dos atos administrativos ou de dispositivos legais, usando a força física, se preciso for, para desconstituir situação violadora da ordem jurídica
31
Trata-se de uma verdadeira “autoexecutoriedade” porque é realizada dispensando autorização judicial.
São exemplos de autoexecutoriedade:
a) guinchamento de carro parado em local proibido;
b) fechamento de restaurante pela vigilância sanitária;
c) apreensão de mercadorias contrabandeadas;
d) dispersão de passeata imoral;
e) demolição de construção irregular em área de manancial;
32
f) requisição de escada particular para combater incêndio;
g) interdição de estabelecimento comercial irregular;
h) destruição de alimentos deteriorados expostos para venda;
i) confisco de medicamentos necessários para a população, em situação de calamidade pública.
A autoexecutoriedade difere da exigibilidade à medida que esta aplica uma punição ao particular (exemplo: multa de trânsito), mas não desconstitui materialmente a irregularidade (o carro continua parado no local proibido), representando uma coerção indireta. Enquanto a autoexecutoriedade, além de punir, desfaz concretamente a situação ilegal, constituindo mecanismo de coerção direta.
33
A autoexecutoriedade é atributo de somente alguns tipos de atos administrativos. Na verdade, apenas duas categorias de atos administrativos são autoexecutáveis:
a) aqueles com tal atributo conferido por lei. É caso do fechamento de restaurante pela vigilância sanitária;
b) os atos praticados em situações emergenciais cuja execução imediata é indispensável para a preservação do interesse público. Exemplo: dispersão pela polícia de manifestação que se converte em onda de vandalismo.
34
Tipicidade
Por fim, alguns autores acrescentam a tipicidade no rol dos atributos do ato administrativo. A tipicidade diz respeito à necessidade de respeitar-se a finalidade específica definida na lei para cada espécie de ato administrativo. Dependendo da finalidade que a Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei.
Válida para todos os atos administrativos unilaterais, a tipicidade proíbe, por exemplo, que a regulamentação de dispositivo legal seja promovida utilizando-se uma portaria, já que tal tarefa cabe legalmente a outra categoria de ato administrativo, o decreto.35
EXISTÊNCIA, VALIDADE E EFICÁCIA
Como todo ato jurídico, o ato administrativo está sujeito a três planos lógicos distintos: a) existência; b) validade; c) eficácia.
A aceitação da divisão ternária dos planos lógicos do ato jurídico foi difundida no Brasil por Pontes de Miranda, razão pela qual tem sido denominada de teoria tripartite ou pontesiana.
O plano da existência ou da perfeição consiste no cumprimento do ciclo de formação do ato.
36
O plano da validade envolve a conformidade com os requisitos estabelecidos pelo ordenamento jurídico para a correta prática do ato administrativo.
 O plano da eficácia está relacionado com a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos.
A interação do ato administrativo com cada um dos três planos lógicos não repercute nos demais. Constituem searas sistêmicas distintas e relativamente independentes. A única exceção a tal independência reside na hipótese dos atos juridicamente inexistentes, caso em que não se cogita de sua validade ou eficácia. Ato inexistente é necessariamente inválido e não produz qualquer efeito.
37
Assim, o ato administrativo pode ser:
1) existente, inválido e eficaz;
2) existente, inválido e ineficaz;
3) existente, válido e eficaz;
4) existente, válido e ineficaz;
ou
5) inexistente.
38
Existência ou perfeição do ato administrativo
O primeiro plano lógico ao qual o ato administrativo se submete é o da existência ou perfeição. 
Nele, importa verificar se o ato cumpriu integralmente o seu ciclo jurídico de formação, revestindo-se dos elementos e pressupostos necessários para que possa ser considerado um ato administrativo.
39
Outra consideração relevante é que a existência jurídica deve ser investigada à luz de um determinado ramo do Direito. 
Isso porque o ato pode ser inexistente para certo ramo, mas preencher os elementos necessários para a existência como ato de outra categoria, gerando reflexos em seara jurídica diversa. Exemplo: um contrato assinado por servidor transferindo a terceiros a responsabilidade por ato lesivo praticado no exercício de suas funções não possui qualquer significado para o Direito Administrativo, mas pode ter força vinculante entre o servidor e o terceiro. É juridicamente inexistente para o Direito Administrativo e existente para o Direito Privado.
40
Devemos considerar que o ato administrativo tem dois ELEMENTOS e dois PRESSUPOSTOS de existência. Elementos são aspectos intrínsecos ao ato; pressupostos são os extrínsecos.
Os elementos de existência são conteúdo e forma. 
Os pressupostos são objeto e referibilidade à função administrativa.
O primeiro elemento de existência do ato administrativo é o conteúdo, entendido como a necessidade de constatação de conduta decorrente do ato.
41
Exemplos: 
1) folha não preenchida do talão de multas é ato inexistente por falta de conteúdo; 
2) “ordem” expedida por escrito pelo chefe da repartição proibindo e ao mesmo tempo permitindo dado comportamento é inexistente por ausência de conteúdo, já que proibido e permitido são comandos contraditórios que se excluem mutuamente.
42
Igualmente inexistentes são os atos que proíbem o inevitável ou exigem o que é impossível. 
Exemplos: 
1) decreto proibindo a morte; 
2) cláusula de edital de concurso público que exige dos candidatos domínio de um idioma extinto; 
3) portaria municipal proibindo a chuva de cair.
43
O outro elemento é a forma do ato que preferimos denominar exteriorização do conteúdo. 
Não haverá ato administrativo se o conteúdo não for divulgado pelo agente competente. Exemplo: texto de ato administrativo esquecido na gaveta.
Objeto do ato administrativo é o bem ou a pessoa a que o ato faz referência. Desaparecendo ou inexistindo o objeto, o ato administrativo que a ele faz menção é tido como juridicamente inexistente. Exemplos: 1) promoção de servidor falecido; 2) alvará autorizando a “reforma do prédio” em terreno baldio.
44
E, por fim, para existir como ato administrativo, é necessário que o ato tenha sido praticado no exercício da função administrativa. Se praticado por particular usurpador de função pública, não se considera existente o ato administrativo. Exemplo: multa de trânsito lavrada por particular. Na mesma situação, está o ato praticado por servidor público vinculado a outro poder estatal ou visivelmente incompetente para a conduta. Exemplo: medida provisória assinada por varredor de ruas. Nesses casos, o ato não é imputável à Administração Pública.
45
É hipótese também de inexistência a situação dos atos didáticos e dos não sérios mesmo quando praticados pelo servidor competente. Exemplo: 1) auto de infração preenchido e assinado pelo agente em curso de formação para novos fiscais; 2) “demissão” de subordinado anunciada pelo chefe da repartição, por pilhéria, em festa de confraternização dos funcionários.
46
Teoria do ato administrativo inexistente
Um dos temas mais complexos do Direito Administrativo é a teoria do ato administrativo inexistente. 
A falta de bibliografia e a crescente incidência nos concursos de perguntas sobre o assunto levam a necessidade de conhecimento do tema.
A utilidade prática em diferenciar inexistência e nulidade reside no fato de haver regimes jurídicos diferentes para o ato administrativo inexistente e o ato administrativo nulo. Essa diversidade de tratamentos normativos é a premissa fundamental para compreen­der a teoria do ato inexistente.
47
Prova maior da diferença entre valer e existir é a admissão unânime da categoria dos atos inválidos. 
Ora, se um ato pode ser inválido, é porque existe juridicamente para ser comparado às regras do sistema. Ninguém sustentaria que na aferição da validade o nada é avaliado perante as exigências do ordenamento jurídico. O próprio ato de analisar a validade pressupõe, como inafastável exigência lógica, o objeto analisado, que no caso não pode ser outra coisa senão um ato juridicamente relevante, um ato existente.
48
Inexistência administrativa é a situação dos atos não imputáveis a alguém que aja no exercício da função administrativa, ou sendo imputáveis, nos quais se observa a ausência de um dos elementos ou pressupostos fixados pelo regime jurídico-administrativo para a incidência de seus princípios e regras.
Note-se que o fenômeno da inexistência administrativa reporta-se apenas à não incidência do regime jurídico-administrativo, não excluindo a possibilidade de esse mesmo ato existir para outros ramos do Direito.
49
Inexistência jurídica é a condição dos atos meramente materiais que nunca ingressaram no mundo do Direito, pertencendo ainda ao universo do juridicamente irrelevante.
Já inexistência de fato é o nada, aquilo que nunca ocorreu no mundo fenomênico e, por isso, não pode ser apreendido pela mente senão como categoria relacional oposta à dos atos acontecidos. A relevância dessa classe reside em delimitar negativamente o conjunto de eventos existentes. Tudo isso para dizer que, se existência fática e existência jurídica não se confundem, seus opostos, inexistência fática e inexistência jurídica, também são conceitos inconfundíveis.
50
Existir para o Direito independe de existir materialmente; assim como inexistir juridicamente independe de inexistir faticamente. O Direito cria suas próprias realidades e por isso pode reputar como juridicamente existente algo que fenomenicamente nunca ocorreu.
Esse fato alerta para uma importante constatação: o ato administrativamente inexistente pode existir como ato no mundo físico. Portanto, está longe de ser o nada.
Para alguns autores, o ato administrativo inexistente difere do quase inexistente. Ato administrativo quase inexistente é aquele praticado com irregularidade grosseira ou declarado pelo legislador como nulo e sem nenhum efeito.
51
Cumpre mencionar também a diferença entre inexistência administrativa e falta de aparência. Isso porque há quem reduza a inexistência administrativa à mera falta deaparência de ato.
O que faz do ato administrativo inexistente algo com repercussão prática é o fato de não ser o nada. O ato inexiste para o Direito, mas no mundo fenomênico é um evento histórico perceptível, localizado no tempo e no espaço, que confunde o administrado e parece ser jurídico. 
52
Alguns desses atos aparentam legalidade para certa pessoa mais desatenta, e para outras, não passam de mera dissimulação. 
Em outros casos, ninguém notaria a inexistência jurídica, pois o ato se reveste externamente de toda roupagem característica de um ato administrativo regular, apesar de não ter sido imputado à Administração Pública.
Em síntese, a mera aparência não fornece elementos suficientes para induzir à inexistência jurídica. A falta de aparência de ato é indício de inexistência, mas que por si só não constitui critério juridicamente decisivo para o diagnóstico do referido defeito.
53
Destacam-se algumas características do regime jurídico dos atos administrativos inexistentes que os diferenciam dos atos administrativos nulos ou inválidos:
1) para o Direito, não há nenhuma possibilidade dos atos administrativos inexistentes produzirem efeitos jurídicos na esfera de interesses do administrado. O ato inexistente é juridicamente ineficaz porque a existência é condição necessária para produzir efeito
54
2) constituindo um nada jurídico, o ato administrativo inexistente não gera obrigatoriedade, podendo ser ignorado livremente sem qualquer consequência;
3) particulares e agentes públicos podem opor-se contra a tentativa de execução dos atos administrativos inexistentes usando a força física. É a chamada reação manu militari;
4) devido à sua extrema gravidade, o vício de inexistência não admite convalidação ou conversão em atos regulares;
55
5) ato inexistente não possui presunção de legitimidade;
6) o defeito de inexistência é imprescritível e incaducável, podendo ser suscitado a qualquer tempo perante a Administração e o Judiciário.
Por fim, convém listar alguns exemplos de atos administrativos inexistentes e as correspondentes justificativas para caracterização do defeito:
a) folha do talão de multas não preenchida (ausência de conteúdo);
b) ato administrativo proibindo e ao mesmo tempo permitindo determinado comportamento (ausência de conteúdo);
56
c) decreto proibindo a morte (conteúdo materialmente impossível);
d) edital de concurso exigindo domínio de idioma extinto (conteúdo materialmente impossível);
e) portaria municipal proibindo a chuva (conteúdo materialmente impossível);
f) texto de ato administrativo esquecido na gaveta (ausência de forma);
g) promoção de servidor falecido (ausência de objeto);
h) alvará autorizando a reforma de prédio em terreno baldio (ausência de objeto);
57
i) ato praticado em usurpação de função pública (ato não imputável à Administração Pública);
j) medida provisória assinada por varredor de ruas (ato não imputável à Administração Pública);
k) auto de infração lavrado pelo agente em curso de formação para novos fiscais (ato não imputável à Administração Pública);
l) “demissão” de subordinado anunciada pelo chefe da repartição, por pilhéria, em festa de confraternização dos funcionários (ato não imputável à Administração Pública);
m) ordem administrativa cujo cumprimento implica a prática de crime (conteú­do juridicamente impossível).
58
Validade do ato administrativo
No plano da validade, investiga-se a conformidade do ato administrativo com os requisitos fixados no ordenamento para sua correta produção. O juízo de validade pressupõe a existência do ato, razão pela qual só se pode falar em ato válido ou inválido após o integral cumprimento do seu ciclo de formação.
A doutrina fala em requisitos, pressupostos ou elementos para se referir às condições de validade do ato administrativo
59
Visão moderna desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello, que identifica seis pressupostos de validade do ato administrativo: sujeito, motivo, requisitos procedimentais, finalidade, causa e formalização.
Eficácia do ato administrativo
O plano da eficácia analisa a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos. O destino natural do ato administrativo é ser praticado com a finalidade de criar, declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações.
60
Algumas circunstâncias podem interferir na irradiação de efeitos do ato administrativo:
a) existência de vício: alguns defeitos específicos no ato bloqueiam a produção de seus efeitos regulares. É o caso da inexistência jurídica, vício que impede a eficácia do ato administrativo;
b) condição suspensiva: suspende a produção de efeitos até a implementação de evento futuro e incerto. Exemplo: alvará concedido a taxista com a condição de que apresente o veículo para regularização dentro de quinze dias;
61
c) condição resolutiva: acontecimento futuro e incerto cuja ocorrência interrompe a produção de efeitos do ato administrativo. Exemplo: autorização para instalação de banca de jornal em parque público outorgada até que seja construída loja de revistas no local;
d) termo inicial: sujeita o início da irradiação de efeitos do ato a evento futuro e certo. Exemplo: licença autorizando construção de prédio residencial só a partir de trinta dias de sua outorga;
e) termo final: autoriza a produção de efeitos do ato por determinado período de tempo. Exemplo: habilitação para conduzir veículo concedida pelo prazo de cinco anos.
62
A doutrina divide os efeitos do ato administrativo em três categorias:
a) efeitos típicos: são aqueles próprios do ato. Exemplo: a homologação da autoridade superior tem o efeito típico de aprovar o ato administrativo desencadeando sua exequibilidade;
b) efeitos atípicos prodrômicos: são efeitos preliminares ou iniciais distintos da eficácia principal do ato. Exemplos: a expedição do decreto expropriatório autoriza o Poder Público a ingressar no bem para fazer medições; dever da autoridade competente de expedir ato de controle.
63
c) efeitos atípicos reflexos: são aqueles que atingem terceiros estranhos à relação jurídica principal. Exemplo: com a desapropriação do imóvel, extingue-se a hipoteca que garantia crédito de instituição financeira.
64
REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
 a) competência; 
b) objeto; 
c) forma; 
d) motivo; 
e) finalidade. 
Motivo e objeto são requisitos discricionários porque podem comportar margem de liberdade. Competência, forma e finalidade são requisitos vinculados.
65
1) Competência ou sujeito: o primeiro requisito de validade do ato administrativo é denominado competência ou sujeito. A competência é requisito vinculado. Para que o ato seja válido, inicialmente é preciso verificar se foi praticado pelo agente competente segundo a legislação para a prática da conduta. No Direito Administrativo, é sempre a lei que define as competências conferidas a cada agente, limitando sua atuação àquela seara específica de atribuições. Assim, competência administrativa é o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho de suas funções
66
A competência administrativa possui as seguintes características:
a) natureza de ordem pública: pois sua definição é estabelecida pela lei, estando sua alteração fora do alcance das partes;
b) não se presume: porque o agente somente terá as competências expressamente outorgadas pela legislação;
c) improrrogabilidade: diante da falta de uso, a competência não se transfere a outro agente;
67
d) inderrogabilidade ou irrenunciabilidade: a Administração não pode abrir mão de suas competências porque são conferidas em benefício do interesse público;
e) obrigatoriedade: o exercício da competência administrativa é um dever para o agente público;
f) incaducabilidade ou imprescritibilidade: a competência administrativa não se extingue, exceto por vontade legal;
g) delegabilidade: em regra, a competência administrativa pode ser transferida temporariamente mediante delegação ou avocação.Porém, são indelegáveis: competências exclusivas, a edição de atos normativos e a decisão de recursos (art. 13 da Lei n. 9.784/99).
68
2) Objeto: é o conteúdo do ato, a ordem por ele determinada, ou o resultado prático pretendido ao se expedi-lo. 
Todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação da Administração Pública. O objeto é requisito discricionário.
69
3) Forma: é requisito vinculado, envolvendo o modo de exteriorização e os procedimentos prévios exigidos na expedição do ato administrativo. Diante da necessidade de controle de legalidade, o cumprimento da forma legal é sempre substancial para a validade da conduta. 
Em regra, os atos administrativos deverão observar a forma escrita, admitindo-se excepcionalmente atos gestuais, verbais ou expedidos visualmente por máquinas, como é o caso dos semáforos, especialmente em casos de urgência e transitoriedade da manifestação.
70
4) Motivo: é a situação de fato ou de direito que autoriza a prática do ato. Constitui requisito, em regra, discricionário porque pode abrigar margem de liberdade outorgada por lei ao agente público. 
Exemplo: a ocorrência da infração é o motivo da multa de trânsito. Não se confunde com motivação, que é a explicação por escrito das razões que levaram à prática do ato.
71
Se a lei determina qual a única situação fática que, ocorrendo, autoriza a prática do ato, tem-se motivo de direito ou motivo legislativo, caracterizando-se como requisito vinculado do ato. A avaliação sobre a oportunidade para praticar o ato já foi tomada no plano da norma pelo legislador, cabendo ao agente público somente executar a conduta conforme determinado. Exemplo: no lançamento tributário, ocorrendo o fato gerador do tributo, a autoridade competente é obrigada a lançar.
72
5) Finalidade: requisito vinculado, a fi­nalidade é o objetivo de interesse público pre­tendido com a prática do ato. 
Sempre que o ato for praticado visando a defesa de interesse alheio ao interesse público, será nulo por desvio de finalidade ou détournement du pouvoir.
73
Nulidade do ato administrativo
Teoria quaternária reconhece quatro tipos de atos ilegais:
1) atos inexistentes: quando faltar algum elemento ou pressuposto indispensável para o cumprimento do ciclo de formação do ato;
2) atos nulos: assim considerados os portadores de defeitos graves insuscetíveis de convalidação, tornando obrigatória a anulação;
3) atos anuláveis: aqueles possuidores de defeitos leves passíveis de convalidação;
4) atos irregulares: detentores de defeitos levíssimos e irrelevantes normalmente quanto à forma, não prejudicando a validade do ato administrativo.
74
VÍCIOS EM ESPÉCIE
1) Quanto ao sujeito: podem ocorrer quatro defeitos principais quanto à competência para a prática do ato administrativo:
a) usurpação de função pública: ocorrendo quando ato privativo da Administração é praticado por particular que não é agente público. 
Exemplos: auto de prisão expedido por quem não é delegado, multa de trânsito lavrada por particular e sentença prolatada por candidato reprovado no concurso da magistratura. 
75
b) excesso de poder: ocorre quando a autoridade pública, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de sua competência exagerando na forma de defender o interesse público. Exemplo: destruição, pela fiscalização, de veículo estacionado em local proibido. O excesso de poder causa nulidade da atuação administrativa;
c) funcionário de fato: exerce função de fato o indivíduo que ingressou irregularmente no serviço público em decorrência de vício na investidura. Exemplo: cargo que exigia concurso, mas foi provido por nomeação política.
76
d) incompetência: de acordo com o art. 2º, parágrafo único, a, da Lei n. 4.717/65, a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou. A incompetência torna anulável o ato, autorizando sua convalidação.
2) Quanto ao objeto: no requisito do conteúdo, o ato administrativo pode ter dois defeitos principais:
a) objeto materialmente impossível: ocorre quando o ato exige uma conduta irrealizável. Exemplo: decreto proibindo a morte. É causa de inexistência do ato administrativo;
77
b) objeto juridicamente impossível: a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa violação de lei, regulamento ou outro ato normativo (art. 2º, parágrafo único, c, da Lei n. 4.717/65). 
É o defeito que torna nulo o ato quando seu conteúdo determina um comportamento contrário à ordem jurídica. Porém, quando o comportamento exigido constituir crime, o ato se tornará inexistente.
78
3) Quanto à forma: o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato (art. 2º, parágrafo único, b, da Lei n. 4.717/65). O defeito na forma torna anulável o ato administrativo, sendo possível sua convalidação.
4) Quanto ao motivo: esse defeito ocorre quando há inexistência ou falsidade do motivo:
a) inexistência do motivo: a inexistência do motivo se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido (art. 2º, parágrafo único, d, da Lei n. 4.717/65);
79
b) falsidade do motivo: quando o motivo alegado não corresponde àquele efetivamente ocorrido. Maria Sylvia Zanella Di Pietro exemplifica: “Se a Administração pune um funcionário, mas este não praticou qualquer infração, o motivo é inexistente; se ele praticou infração diversa, o motivo é falso”38.
5) Quanto à finalidade: no requisito finalidade, o defeito passível de atingir o ato administrativo é o desvio de finalidade, que se verifica quando o agente pra­tica o ato visando fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência
80
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Atos discricionários e atos vinculados
a) atos vinculados são aqueles praticados pela Administração sem margem alguma de liberdade, pois a lei define de antemão todos os aspectos da conduta. Exemplos: aposentadoria compulsória do servidor que completa 75 anos de idade (observe o texto do art. 40, II, da CF/88, lançamento tributário, licença para construir.
Atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito, que é o juí­zo de conveniência e oportunidade relacionado à prática do ato. Entretanto, podem ser anulados por vício de legalidade.
81
b) atos discricionários são praticados pela Administração dispondo de margem de liberdade para que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de atingir o interesse público.
Exemplos: decreto expropriatório, autorização para instalação de circo em área pública, outorga de autorização de banca de jornal.
Os atos discricionários são caracterizados pela existência de um juízo de conveniência e oportunidade no motivo ou no objeto, conhecido como mérito. Por isso, podem tanto ser anulados na hipótese de vício de legalidade quanto revogados por razões de interesse público
82
Quanto aos destinatários
a) atos gerais ou regulamentares: dirigidos a uma quantidade indeterminável de destinatários. São atos portadores de determinações, em regra, abstratas e impessoais, não podendo ser impugnados judicialmente até produzirem efeitos concretos em relação aos destinatários. Exemplos: edital de concurso, regulamentos, instruções normativas e circulares de serviço. Os atos gerais ganham publicidade por meio da publicação na imprensa oficial. Não havendo meio de publicação nos jornais, devem ser afixados em locais públicos para conhecimento geral;
83
b) atos coletivos ou plúrimos: expedidos em função de um grupo definido de destinatários. 
Exemplo: alteração no horário de funcionamento de uma repartição pública. A publicidade é atendida com asimples comunicação aos interessados;
c) atos individuais: aqueles direcionados a um destinatário determinado. 
Exemplo: promoção de servidor público. A exigência de publicidade é cumprida com a comunicação ao destinatário.
84
Quanto à estrutura
a) atos concretos: regulam apenas um caso, esgotando-se após a primeira aplicação. Exemplo: ordem de demolição de um imóvel com risco de desabar;
b) atos abstratos ou normativos: aqueles que se aplicam a uma quantidade indeterminável de situações concretas, não se esgotando após a primeira aplicação. Têm sempre aplicação continuada. A competência para expedição de atos normativos é indelegável (art. 13, I, da Lei n. 9.784/99). Exemplo: regulamento do IPI.
85
Quanto ao alcance
a) atos internos: produzem efeitos dentro da Administração, vinculando somente órgãos e agentes públicos. Por alcançarem somente o ambiente administrativo doméstico, não exigem publicação na imprensa oficial, bastando cientificar os interessados. Exemplos: portaria e instrução ministerial;
b) atos externos: produzem efeitos perante terceiros. Exemplo: fechamento de estabelecimento e licença.
86
Quanto ao objeto
a) atos de império: praticados pela Administração em posição de superioridade diante do particular. Exemplos: desapropriação, multa, interdição de atividade;
b) atos de gestão: expedidos pela Administração em posição de igualdade perante o particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo direito privado. Exemplos: locação de imóvel, alienação de bens públicos;
c) atos de expediente: dão andamento a processos administrativos. São atos de rotina interna praticados por agentes subalternos sem competência decisória. Exemplo: numeração dos autos do processo.
87
Quanto ao conteúdo
a) atos constitutivos: criam novas situações jurídicas. Exemplo: admissão de aluno em escola pública;
b) atos extintivos ou desconstitutivos: extinguem situações jurídicas. Exemplo: demissão de servidor;
c) atos declaratórios ou enunciativos: visam preservar direitos e afirmar situações preexistentes. Exemplos: certidão e atestado;
d) atos alienativos: realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros. Exemplo: venda de bem público;
e) atos modificativos: alteram situações preexistentes. Exemplo: alteração do local de reunião;
f) atos abdicativos: aqueles em que o titular abre mão de um direito. Exemplo: renúncia à função pública.
88
Quanto à situação jurídica que criam
a) atos-regra: criam situações gerais, abstratas e impessoais, não produzindo direito adquirido e podendo ser revogados a qualquer tempo. Exemplo: regulamento;
b) atos subjetivos: criam situações particulares, concretas e pessoais. Podem ser modificados pela vontade das partes. Exemplo: contrato;
c) atos-condição: praticados quando alguém se submete a situações criadas pelos atos-regra, sujeitando-se a alterações unilaterais. Exemplo: aceitação de cargo público.
89
Quanto à exequibilidade
a) atos perfeitos: atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade;
b) atos imperfeitos: aqueles incompletos na sua formação. Exemplo: ordem não exteriorizada;
c) atos pendentes: preenchem todos os elementos de existência e requisitos de validade, mas a irradiação de efeitos depende do implemento de condição suspensiva ou termo inicial. Exemplo: permissão outorgada para produzir efeitos daqui a doze meses;
d) atos consumados ou exauridos: produziram todos os seus efeitos. Exemplo: edital de concurso exaurido após a posse de todos os aprovados.
90
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
O ato administrativo é PRATICADO, PRODUZ EFEITOS E DESAPARECE. Seu ciclo vital encerra-se de diversas maneiras, conhecidas como formas de extinção do ato administrativo.
Algumas vezes, a extinção é automática porque opera sem necessidade de qualquer pronunciamento estatal. É a chamada extinção de PLENO DIREITO OU IPSO IURE.
Noutros casos, a extinção ocorre pela força de um segundo ato normativo expedido especificamente para eliminar o ato primário. São as hipóteses denominadas de retirada do ato.
Quando o ato não é eficaz, pode ser extinto pela retirada (revogação e anulação) ou pela recusa do beneficiário
91
Quatro categorias principais de extinção dos atos administrativos:
1) Extinção ipso iure pelo cumprimento integral de seus efeitos: quando o ato administrativo produz todos os efeitos que ensejaram sua prática, ocorre sua extinção natural e de pleno direito. A extinção natural pode dar-se das seguintes formas:
a) esgotamento do conteúdo: o ato exaure integralmente a sua eficácia após o cumprimento do conteúdo. Exemplo: edital de licitação de compra de vacinas após a vacinação realizada;
92
b) execução material: ocorre quando a ordem expedida pelo ato é materialmente cumprida. Exemplo: ordem de guinchamento de veículo extinta após sua execução;
c) implemento de condição resolutiva ou termo final: o ato é extinto quando sobrevém o evento preordenado a cessar sua aplicabilidade. Exemplo: término do prazo de validade da habilitação para conduzir veículos.
93
2) Extinção ipso iure pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto: o ato administrativo é praticado em relação a pessoas ou bens. Desaparecendo um desses elementos, o ato extingue-se automaticamente. Exemplos: promoção de servidor extinta com seu falecimento; licença para reformar imóvel extinta com o desabamento do prédio.
3) Extinção por renúncia: ocorre quando o próprio beneficiário abre mão da situação proporcionada pelo ato. Exemplo: exoneração de cargo a pedido do ocupante. Além da renúncia, para os casos de extinção por manifestação de vontade do particular, Rafael Carvalho Rezende Oliveira também inclui a recusa, em que se extingue o ato administrativo antes da produção de seus efeitos
94
4) Retirada do ato: é a forma de extinção mais importante para provas e concursos públicos. Ocorre com a expedição de um ato secundário praticado para extinguir ato anterior. As modalidades de retirada são: 
revogação, 
anulação, 
cassação, 
caducidade e
 contraposição.
95
REVOGAÇÃO
Revogação é a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia ex nunc, praticada pela Administração Pública e fundada em razões de interesse público (conveniência e oportunidade).
Nesse sentido, estabelece o art. 53 da Lei n. 9.784/99: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos
96
Na revogação, ocorre uma causa superveniente que altera o juízo de conveniência e oportunidade sobre a permanência de determinado ato discricionário, obrigando a Administração a expedir um segundo ato, chamado ato revocatório, para extinguir o ato anterior. Pelo princípio da simetria das formas, somente um ato administrativo pode retirar outro ato administrativo. Então, a revogação de um ato administrativo também é ato administrativo. 
Na verdade, a revogação não é exatamente um ato, mas o efeito extintivo produzido pelo ato revocatório. O ato revocatório é ato secundário, concreto e discricionário que promove a retirada do ato contrário ao interesse público.
97
Competência para revogar
Por envolver questão de mérito, a revogação só pode ser praticada pela Administração Pública, e não pelo Judiciário. Essa afirmação é feita em uníssono pela doutrina. Mas na verdade contém uma simplificação. A revogação é de competência da mesma autoridade que praticou o ato revogado. Quando o Judiciário e o Legislativo praticam atos administrativos no exercício de função atípica, a revogação pode ser por eles determinada. É vedado ao Judiciário revogar ato praticado por outro Poder.
98
Efeitos da revogação
Nenhum ato válido nasce contrário ao interesse público. Em um dado momento de vida, o ato se torna inconveniente e inoportuno. Por isso, o Direito preserva os efeitos produzidos pelo ato até a data de sua revogação. Daí falar-se que a revogação produzefeitos futuros, não retroativos, EX NUNC ou proativos.
99
Limites ao poder de revogar
A doutrina menciona vários tipos de atos administrativos que não podem ser revogados, tais como:
a) atos que geram direito adquirido;
b) atos já exauridos;
c) atos vinculados, como não envolvem juízo de conveniência e oportunidade, não podem ser revogados;
d) atos enunciativos que apenas declaram fatos ou situações, como certidões, pareceres e atestados;
e) atos preclusos no curso de procedimento administrativo: a preclusão é óbice à revogação.
100
ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO
Anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, determinada pela Administração ou pelo Judiciário, com eficácia retroativa – ex tunc.
Competência para anular
Ao contrário da revogação, a anulação pode ter como sujeito ativo a Administração ou o Poder Judiciário.
Os fundamentos da anulação administrativa são o poder de autotutela e o princípio da legalidade, tendo prazo decadencial de cinco anos para ser decretada.
101
O prazo quinquenal não se aplica, podendo ser anulado mesmo após 5 anos, se:
a) o ato for restritivo de direitos;
b) o beneficiário estiver de má-fé;
c) o ato a ser anulado afrontar diretamente a Constituição Federal.
CASSAÇÃO
É a modalidade de extinção do ato administrativo que ocorre quando o administrado deixa de preencher condição necessária para permanência da vantagem. Exemplo: habilitação cassada porque o condutor ficou cego.
102
CADUCIDADE OU DECAIMENTO
Consiste na extinção do ato em consequência da sobrevinda de norma legal proibindo situação que o ato autorizava. Funciona como uma anulação por causa superveniente. Como a caducidade não produz efeitos automáticos, é necessária a prática de um ato constitutivo secundário determinando a extinção do ato decaído. Exemplo: perda do direito de utilizar imóvel com fins comerciais com a aprovação de lei transformando a área em exclusivamente residencial.
103
CONTRAPOSIÇÃO
Ocorre com a expedição de um segundo ato, fundado em competência diversa, cujos efeitos são contrapostos aos do ato inicial, produzindo sua extinção. A contraposição é uma espécie de revogação praticada por autoridade distinta da que expediu o ato inicial. Exemplo: ato de nomeação de um funcionário extinto com a exoneração.
104
EXTINÇÕES INOMINADAS
O avançado estágio de desenvolvimento da teoria da extinção do ato administra­tivo não impede a constatação de situações concretas em que o ato desaparece sem que haja enquadramento em qualquer das modalidades acima referidas. São extinções atípicas ou inominadas. Exemplo: ordem expedida por semáforo tida como sem efeito em razão de ordem contrária determinada por um guarda de trânsito.
105
CONVALIDAÇÃO
Convalidação, sanatória, aperfeiçoamento, convalescimento, sanação, terapêutica, depuração ou aproveitamento é uma forma de suprir defeitos leves do ato para preservar sua eficácia. É realizada por meio de um segundo ato chamado ato convalidatório. O ato convalidatório tem natureza vinculada (corrente majoritária), constitutiva, secundária e eficácia ex tunc.
Assim como a invalidação, a convalidação constitui meio para restaurar a juridicidade
106
CONVERSÃO
Conversão é o aproveitamento de ato defeituoso como ato válido de outra categoria. 
Exemplo: contrato de concessão outorgado mediante licitação em modalidade diversa da concorrência convertido em permissão de serviço público.
Assim, para a corrente majoritária, a conversão caracteriza-se pela mudança na tipificação formal do ato, sem qualquer impacto sobre seu objeto (conteúdo).
A conversão tem natureza constitutiva, discricionária e eficácia retroativa (ex tunc).
107
108
image2.jpg
image1.jpg