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SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 3 
1. DIREITO ADMINISTRATIVO ......................................................................... 4 
1.1 História do direito administrativo ..................................................................... 5 
1.1.1 Fundamentos constitucionais e direito administrativo brasileiro ..................... 6 
1.2 Conceito de direito administrativo ................................................................... 9 
1.3 Objeto ........................................................................................................... 12 
1.4 Fontes do direito administrativo .................................................................... 12 
2. ESTADO E GOVERNO ................................................................................ 13 
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................................... 17 
3.1 Administração Pública e Governo................................................................. 18 
3.2 Descentralização e Centralização ................................................................ 21 
3.2.1 A descentralização Legal .............................................................................. 21 
3.2.2 A descentralização política ........................................................................... 22 
3.2.3 A descentralização Administrativa ................................................................ 22 
3.3 Desconcentração e Concentração................................................................ 24 
4. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ...................................................... 24 
4.1 Princípios de direito administrativo ............................................................... 27 
4.1.1 Princípio da Legalidade ................................................................................ 27 
4.1.2 Princípio da Impessoalidade ......................................................................... 28 
4.1.3 Princípio da Moralidade ................................................................................ 30 
4.1.4 Princípio da Publicidade ............................................................................... 30 
4.1.5 Princípio da Eficiência .................................................................................. 31 
4.1.6 Princípios do Contraditório e da Ampla defesa ............................................. 31 
4.1.7 Princípio da Continuidade ............................................................................. 32 
4.1.8 Princípio da Autotutela .................................................................................. 33 
4.1.9 Princípio da Razoabilidade ........................................................................... 34 
4.1.10 Princípio da Proporcionalidade ..................................................................... 34 
 
4.1.11 Princípio da Motivação ................................................................................. 35 
4.1.12 Isonomia 35 
4.1.13 Finalidade ..................................................................................................... 35 
4.1.14 Especialidade ............................................................................................... 36 
4.1.15 Segurança jurídica ........................................................................................ 36 
4.1.16 Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais ............. 36 
5. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO ............................................................... 37 
5.1 Poder normativo ........................................................................................... 38 
5.2 Poder disciplinar ........................................................................................... 41 
5.3 Poderes decorrentes da hierarquia............................................................... 42 
5.4 Poder de polícia ............................................................................................ 43 
6. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO ..................................................... 45 
6.1 Administração direta ..................................................................................... 47 
6.1.1 Órgãos públicos ............................................................................................ 48 
6.2 Administração indireta .................................................................................. 49 
7. ATOS ADMINISTRATIVOS ......................................................................... 51 
7.1 Distinção entre atos e fatos da administração pública .................................. 52 
7.2 A anulação .................................................................................................... 55 
7.3 Vícios dos atos administrativos .................................................................... 56 
7.4 Confirmação, revogação efeitos, limites e competência ............................... 57 
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................ 58 
 
 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
Prezado aluno, 
 
O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é semelhante 
ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável - um 
aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma 
pergunta, para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. O comum é 
que esse aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e todos ouvirão a 
resposta. No espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em perguntar, as perguntas 
poderão ser direcionadas ao protocolo de atendimento que serão respondidas em 
tempo hábil. 
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da nossa 
disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à execução das 
avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da semana e a hora 
que lhe convier para isso. 
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser 
seguida e prazos definidos para as atividades. 
 
Bons estudos! 
 
 
 
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1. DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
O direito administrativo é um sub-ramo do direito público. Rossi (2020), aborda 
que constitui sub-ramo do direito público pois seus princípios e normas regulam as 
relações jurídicas em que predomina o interesse do Poder Público. Ao se consolidar 
a Tripartição dos Poderes de Montesquieu no século XVIII, também surgiu esse 
direito. No século XIV o governo dos Estados era exercido por um soberano pois os 
soberanos representavam a divindade. A partir dos séculos XVI e XVII, surgiram ideias 
que objetivavam à limitação desse poder (sobretudo com John Locke em seus dois 
Tratados sobre o Governo, e em Montesquieu no “espírito das leis”: “só o poder limita 
o poder”). Por esse motivo foram atribuídas as funções do Estado diversos órgãos 
com o objetivo de combate ao poder por meio da imposição de limites àqueles que o 
exercem. O direito administrativo aparece com o objetivo de estudar qual a função 
administrativa do Estado e os órgãos que a desempenham. Sobre a administração e 
seu vocábulo a doutrina faz algumas considerações: 
José Cretella Júnior elabora critérios para definir o vocábulo “Administração”. 
Vejamos: Residual: tudo o que não for atividade típica do Poder Legislativo 
(elaboração de leis) e do Poder Judiciário (proferir sentenças) é 
Administração Pública. Subjetivo ou formal: é o complexo orgânico que 
responde às funções administrativas. Material ou objetivo: consistente na 
atividade concreta do Estado para suprir as necessidades coletivas. 
Administração é não só o governo, Poder Executivo, a complexa máquina 
administrativa, o pessoal que a movimenta (conceito formal), como também 
a atividade desenvolvida (conceito material) por esse indispensávelpúblico só pode atuar conforme a lei determinar - abrange 
todas as formas legislativas desde o próprio texto constitucional passando também 
pelas leis ordinárias, complementares e delegadas. – Constituindo assim a garantia 
que os conflitos serão solucionados pela lei, sem o embasamento legal específico, 
não cabe ao agente estatal praticar condutas que considere devidas. É evidente que 
no Direito Administrativo, se aplica o princípio da Subordinação à lei. Não havendo 
previsão legal, está proibida a atuação do ente público e qualquer conduta praticada 
em divergência com o texto legal será considerada ilegítima. 
Insta salientar que a atuação pode ser expressa ou implicitamente prevista em 
lei, diante da possibilidade de edição de atos administrativos discricionários nos quais 
o administrador poderá, ao interpretar com base no princípio da razoabilidade, definir 
a possibilidade de atuação, inferido de uma disposição normativa. 
 
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Ademais, pode-se entender que o princípio da legalidade é corolário da regra 
de indisponibilidade do interesse público, pois o administrador não pode atuar 
desconsiderando o interesse público, sua atuação é condicionada a autorização do 
titular do interesse público (o povo), responsável pela elaboração das leis, por meio 
de seus representantes legitimamente escolhidos através do exercício do direito ao 
voto. A autorização legal se torna a manifestação da vontade popular no sentido de 
possibilitar ao administrador praticar uma determinada conduta, sem que isso 
configure inobservância dos direitos da coletividade. 
Este princípio difere do princípio da legalidade na esfera privada, na qual vige 
a autonomia privada, não cabe aqui a exigência de previsão legal como requisito para 
atuação dos cidadãos em geral, referente ao princípio da legalidade aos particulares, 
tudo que não está proibido está juridicamente permitido. Esse princípio é conhecido 
como princípio da não contradição à lei. 
O texto constitucional destaca o princípio da legalidade, admitindo atuação à 
margem das disposições legais, a saber, a edição de medidas provisórias, as 
situações de estado de defesa e de estado de sítio. 
4.1.2 Princípio da Impessoalidade 
Sobre o princípio da impessoalidade Carvalho (2021), explica que é pautado 
na ideia de que o agente público deve atuar pela busca dos interesses da coletividade, 
não objetivando beneficiar ou prejudicar ninguém em específico, com base nisso 
pode-se afirmar que esse princípio prega a não discriminação das condutas 
administrativas visto que não devem ter como objeto a pessoa que será atingida pelo 
seu ato. O princípio da impessoalidade representa a necessidade de uma atuação que 
não discrimina as pessoas, seja para benefício ou para prejuízo. 
Um aspecto importante baseado no Princípio da isonomia é a possibilidade de 
considerar que é irrelevante ao Estado conhecer quem será atingido pelo ato já que 
sua atuação é impessoal. Ao agente é vedado priorizar qualquer interesse seu ou de 
outrem. 
Segundo a doutrina moderna, a impessoalidade deve ser observada também 
sob a ótica do agente, sendo assim, quando o agente público atua, é o Estado quem 
pratica o ato, não a pessoa do agente. Por fim, a vontade do agente público se 
confunde com a da própria pessoa jurídica estatal, pois não cabe a responsabilização 
 
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do administrador por danos causados a terceiros, ou mesmo seu reconhecimento 
pelos benefícios gerados à coletividade. 
Como derivado deste princípio, o art. 37, §1º, da Constituição Federal, 
estabelece que “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos 
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela 
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção 
pessoal de autoridades ou servidores públicos” (BRASIL, 1988, documento online). É 
evidente que no caso se houvesse a permissão da realização de propaganda pessoal, 
estaria atribuindo a conduta estatal ao próprio agente público, está claro que não pode 
admitir esse uso, pois a atuação desse agente decorreu de uma obrigação imposta 
em lei de atuar em benefício da coletividade para o exercício de atividade do Estado. 
O Supremo Tribunal Federal tem se posicionado determinando que o dano 
causado por um agente público a terceiros gera a possibilidade de se propor ação 
contra Estado requerendo a reparação do prejuízo, não cabendo a propositura da 
ação em face do agente público diretamente, pois, conforme visto anteriormente não 
se admitir que a conduta seja imputada ao sujeito que praticou o ato em nome da 
Administração. 
Carvalho (2021), também aponta como violação ao princípio da impessoalidade 
a nomeação de parentes e cônjuge para exercício de cargos públicos com funções de 
direção, chefia ou assessoramento, pois fica claro que o ato praticado possui intenção 
de beneficiar um particular, sem haver preocupação com o interesse público. Em 
2008, o Supremo Tribunal Federal, afim de solucionar o problema, expediu a Súmula 
Vinculante n. 13, estabelecendo que “A nomeação de cônjuge, companheiro ou 
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da 
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo 
de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de 
confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, 
em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, 
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição 
Federal”. A súmula veda a nomeação do parente do agente público, por meio de troca 
de favores ou favorecimentos pessoais para parentes de outros agentes. 
 
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4.1.3 Princípio da Moralidade 
O princípio da moralidade segundo Carvalho (2021) exige a honestidade, 
lealdade, boa-fé de conduta no exercício da função administrativa – ou seja, a atuação 
não corrupta dos gestores públicos, ao tratar com a coisa de titularidade do Estado. É 
obrigatório a observação dos padrões éticos de conduta, para assegurar que o 
exercício da função pública atenderá às necessidades coletivas. 
Essa observação aos padrões éticos de conduta é denominada como 
“Moralidade Jurídica”, pois estabelecida como a moralidade que trata da coisa pública 
com vistas a assegurar a boa administração e sua disciplina interna se distingue da 
“moral social”. 
A moralidade social por sua vez tem por finalidade a diferenciação entre o bem 
e o mal, o certo e o errado no senso comum da sociedade; já a moralidade jurídica se 
vincula ao conceito de uma boa administração e uma atuação com vistas a alcançar 
o bem-estar de toda a coletividade e dos cidadãos aos quais a conduta se dirige. 
4.1.4 Princípio da Publicidade 
Sobre o princípio da publicidade Carvalho (2021), aduz que esse princípio rege 
que a atuação da administração pública deve ocorrer de forma plena e transparente, 
sendo vedada a produção de atos secretos pelo poder público. Não cabe a 
administração agir em nome próprio e por isso é justo que o interessado (cidadão) 
possa ter acesso ao que acontece com seus direitos. 
A principal finalidade do princípio da publicidade é garantir o conhecimento 
público das atividades praticadas no exercício da função administrativa. No Estado 
Democrático de Direito os assuntos da Administração são do interesse de todos e não 
podem ser ocultados. A publicidade tem grande abrangência pela divulgação oficial e 
para conhecimento e fiscalização interna de seus agentes. Para assegurar tal 
prerrogativa, a Constituição da República, no seu art. 5º, XXXIII, garante o direito à 
informação, além do art. 5º, LXXII, que nos confere a garantia do habeas data como 
remédio para solucionar qualquer controvérsia violadora deste direito. Da mesma 
forma, o art. 5º, XXXIV, “b”, confere o direito à obtenção de certidão em repartiçãopública. 
A Constituição Federal ressalva que devem ser resguardadas a segurança 
nacional e o relevante interesse coletivo, o que poderá, de forma fundamentada, 
 
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permite exceções ao princípio da publicidade. Insta salientar que a Constituição 
determina em seu art. 5º, X, que são invioláveis a vida privada, a imagem das pessoas, 
assim como a honra e intimidade. Sendo assim, caberá a administração manter sigilo 
de suas condutas quando a publicidade dos seus atos for de encontro a alguma destas 
garantias constitucionais, nesse caso, se tratando de conflito de dois princípios, deve 
haver uma ponderação de interesses no caso concreto, para que possa determinar a 
prevalência de um, em detrimento do outro. 
4.1.5 Princípio da Eficiência 
Ao tratar sobre o princípio da eficiência Carvalho (2021), afirma que com o 
advento da EC 19/98 esse princípio se tornou expresso, sobre eficiência entende-se 
como o ato de produzir bem com vistas a boa qualidade e redução de gastos. A 
atuação eficiente da atividade administrativa diz respeito a realização dessas 
atividades com presteza e bom desempenho funcional. É evidente que há uma busca 
incessante por melhores resultados práticos e menos desperdício, nas atividades 
estatais, já que toda a coletividade se beneficia disso. 
O art. 6º, §1º, da lei 8.987/95 antes da alteração produzida pela Constituição 
Federal, já definia a eficiência como princípio básico como garantia de uma prestação 
de serviços públicos adequada. Sendo assim, a prestação dos serviços públicos, feita 
mediante execução direta do Estado ou por delegação a particulares, por contratos 
de concessão ou permissão de serviços, deve sempre se pautar da busca pela 
eficiência, como forma de satisfazer os anseios da sociedade que usufruem destas 
atividades. 
Ademais, a prestação de serviços eficiente garante uma célere solução de 
controvérsias ligando diretamente a eficiência ao princípio da celeridade nos 
processos administrativos, inserido na Constituição da República, em seu art. 5º, 
LXXVIII que dispõe que a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados 
a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua 
tramitação. 
4.1.6 Princípios do Contraditório e da Ampla defesa 
Os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa estão expressos no texto 
constitucional de 1988, em seu artigo 5º, LV, como garantia fundamental do cidadão. 
 
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Vejamos de forma sintetizada Carvalho (2021), diz se tratar do direito atribuído ao 
particular de ter conhecimento dos atos produzidos no processo administrativo ou 
judicial que se possua interesse, também confere o direito de manifestação na relação 
processual para requerimento de produção de provas e provocação de sua 
tramitação, sendo esse processo judicial ou administrativo. 
Sobre o contraditório é indiscutível a premissa de que ninguém pode ser 
processado e julgado sem obter o amplo conhecimento dos fatos relatados nesse 
processo e o que motivou a sua instauração. O processo é uma relação bilateral e o 
contraditório garante a participação do interessado para que se conduza o feito 
apresentando seus relatos sobre a questão discutida podendo influenciar na decisão 
a ser proferida pelo julgador. 
Sobre o princípio da ampla defesa, a doutrina processual o tem como 
indispensável para a concepção de democracia, abrangendo assim o direito de ação 
e a tutela jurisdicional e administrativa para proteção de direitos dos particulares. Sua 
definição está atrelada a ampla defesa o direito, a defesa prévia, a garantia de defesa 
técnica e o direito ao duplo grau de julgamento. 
4.1.7 Princípio da Continuidade 
Sobre o Princípio da Continuidade Carvalho (2021), apresentada: “esse 
princípio se define na ideia de prestação ininterrupta da atividade administrativa, se 
torna constituída a exigência que a atividade do Estado seja contínua, não cabendo a 
paralisação da prestação dos serviços, falhas ou interrupções, visto que grande parte 
das necessidades da sociedade são inadiáveis. Tal princípio está expresso no art. 6º, 
§ 1º, da Lei 8.987/95, como necessário para que o serviço público seja considerado 
adequado. Importante ressaltar que o princípio da Continuidade se encontra ligado ao 
princípio da Eficiência, pois objetiva garantir a busca por resultados positivos. 
Vale ainda destacar no estudo do princípio da continuidade à discussão sobre 
o direito de greve do servidor público, com relação a esse tema, é importante 
esclarecer que os servidores militares não têm direito nem de greve e de 
sindicalização, conforme expressa vedação constitucional. A norma está definida no 
art. 142, §3º, IV, da Carta Magna que dispõe que “ao militar são proibidas a 
sindicalização e a greve”. 
 
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Por sua vez, ao servidor público, em sentido estrito, é garantido o direito à greve 
e à sindicalização. Ao tratar dos servidores públicos civis, em seu art. 37, VII, a Carta 
Magna define esse direito aos agentes nos termos e condições estabelecidos em lei 
específica, também garante ainda o direito à livre associação sindical, no art. 37, VI. 
Outra discussão importante é sobre a possibilidade da interrupção da prestação 
de um serviço público por inadimplemento do usuário. A Lei 8.987/95, em seu art. 6, 
§3º, estabelece expressamente a possibilidade dessa interrupção nos seguintes 
termos: “não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em 
situação de emergência ou após prévio aviso, quando: motivada por razões de ordem 
técnica ou de segurança das instalações; e, por inadimplemento do usuário, 
considerado o interesse da coletividade”. 
Ademais, não se discute a ilegalidade da paralisação de determinado serviço 
público por inadimplemento do usuário, essa interrupção atinja um serviço essencial 
à coletividade – um exemplo seria em caso de inadimplemento uma concessionária 
determinar o corte no fornecimento de energia elétrica de um hospital. 
É claro que nesses casos, a interrupção do serviço prejudica, e muito, o 
interesse da coletividade, sendo assim, não pode subsistir, pois deve prevalecer a 
garantia ao princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, 
impedindo que se priorizem os direitos do prestador do serviço, em detrimento das 
necessidades coletivas. 
4.1.8 Princípio da Autotutela 
Sobre o Princípio da Autotutela Carvalho explica: 
O Princípio da Autotutela, por sua vez, representa o poder que a 
Administração Pública possui de ter o controle dos seus atos em suas mãos, 
podendo ela mesma revê-los para trazer regularidade às suas condutas. 
Nesses casos, o ente estatal tem a garantia de anular os atos praticados em 
suas atividades essenciais, quando ilegais, ou revogá-los, quando 
inoportunos ou inconvenientes, sem que seja necessária a interferência do 
Poder Judiciário. 
Acerca do tema, a Súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, dispõe que “A 
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que 
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, 
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. Da mesma forma, 
dispõe o art. 53 da lei 9.784/99 que “A Administração deve anular seus 
próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”. 
 
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Verifica-se, de uma análise do dispositivo transcrito, que não precisa a 
Administração ser provocada para rever seus próprios atos, podendo ser feito 
o controle de ofício; diferentemente do Poder Judiciário, que não pode atuar 
no exercício do controle das atividades estatais sem que haja provocação 
para tanto. Ademais, o exercício da autotutela não afasta a incidência da 
tutela jurisdicional (...) (CARVALHO, 2021, p. 93). 
4.1.9 Princípio da Razoabilidade 
O Princípio daRazoabilidade segundo Carvalho (2021), tem por objetivo 
impedir uma atuação irracional ou despropositada do Administrador, definindo que o 
agente não se pode valer de seu cargo ou função, com a falsa intenção de cumprir a 
lei, para agir de forma ilegal e arbitrária fora dos padrões éticos e adequados ao senso 
comum. Este princípio impõe um limite para discricionariedade do administrador, já 
que, em momentos que a lei define mais de uma possibilidade de atuação, a 
interpretação do agente estatal deve se basear nos padrões de escolha efetivados 
pelo homem médio da sociedade, sem que se produza excessos. 
Na ocorrência de uma decisão administrativa proferida de forma desarrazoada, 
sob alegação de análise de critérios de oportunidade e conveniência, esta conduta 
será ilegal e ilegítima, pois nesse caso é figurado ofensa a lei em sua finalidade, o 
Poder judiciário poderá corrigir a violação, realizando o controle de legalidade da 
atuação viciada. Não se admite a correição judicial invadir o mérito administrativo, 
tendo em vista que cabe ao administrador valorar a melhor atuação em cada caso 
concreto, não se deve esquecer que a discricionariedade encontra respaldo na lei e 
nos princípios constitucionais. 
4.1.10 Princípio da Proporcionalidade 
Já com base no Princípio da Proporcionalidade vejamos um texto sintético na 
doutrina: 
Espera-se sempre uma atuação proporcional do agente público, um equilíbrio 
entre os motivos que deram ensejo à prática do ato e a consequência jurídica 
da conduta. A grande finalidade deste preceito é evitar abusos na atuação de 
agentes públicos, ou seja, impedir que as condutas inadequadas desses 
agentes ultrapassem os limites no que tange à adequação, no desempenho 
de suas funções em relação aos fatos que ensejaram a conduta do Estado. 
Logo, buscar um equilíbrio entre o ato praticado e os fins a serem alcançados 
pela Administração Pública é a essencialidade desse princípio (CARVALHO, 
2021, p. 96). 
 
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4.1.11 Princípio da Motivação 
O Princípio da Motivação representa o dever obrigatório do ente estatal de 
justificar a prática dos atos administrativos indicando os pressupostos de fato e de 
direito, vejamos melhor com a explicação doutrinária: 
É dever imposto ao ente estatal indicar os pressupostos de fato e de direito 
que determinaram a prática dos atos administrativos. Dessa forma, a validade 
da atuação administrativa depende da apresentação formal dos fundamentos 
fáticos e jurídicos justificadores da decisão adotada, assim como da 
correlação lógica entre esses motivos e a conduta deles decorrentes, 
demonstrando que a atividade estatal se direciona à busca do interesse da 
coletividade. (...). Ademais, em termos de regulamentação infraconstitucional, 
o dever de motivar a atuação do Estado mais encontra fundamento, no âmbito 
federal, no art. 50 da lei 9.784/99 que estabelece que “Art. 50. Os atos 
administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos...”. Ressalte-se ainda que não se confundem 
motivação e motivos dos atos administrativos, uma vez que estes são 
elementos formadores da atuação e que a motivação é somente a 
fundamentação deste ato, mas esse tema será tratado, de forma mais 
acurada, no capítulo atinente ao estudo dos atos administrativos. Outrossim, 
consoante estabelece o artigo 50, §1º da lei 9.784/99 “A motivação deve ser 
explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de 
concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, 
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.” Tal 
situação configura o que a doutrina administrativa resolveu denominar 
motivação aliunde dos atos administrativos e ocorre todas as vezes que a 
motivação de um determinado ato remete à de ato anterior que embasa sua 
edição – ou seja, ao invés de o administrador público justificar apenas a razão 
do seu ato, ele o faz com base em motivos expostos em conduta previamente 
editada (CARVALHO, 2021, p. 97-98). 
4.1.12 Isonomia 
Quanto à Isonomia em análise formal dada por Carvalho (2021), é vedado as 
pessoas o tratamento diferenciado por motivos de índole pessoal, de forma a garantir-
se uma padronização de condutas do Estado em relação aos cidadãos. Por sua vez, 
em seu aspecto material segue a doutrina: 
A isonomia justifica tratamento diferenciado como forma de igualar 
juridicamente aqueles que são desiguais faticamente. Nesse sentido, o 
preceito determina que a Administração Pública deve tratar igualmente os 
iguais e desigualmente os desiguais, na medida das suas desigualdades 
(CARVALHO, 2021, p. 99). 
4.1.13 Finalidade 
Dando seguimento ao conteúdo sobre o Princípio da Finalidade a doutrina 
estabelece que a norma administrativa deve ser interpretada e aplicada pelo agente 
do Estado da forma que melhor garanta a realização do fim público a que se dirige. 
 
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Deve-se ressaltar que o que explica, justifica e confere sentido a uma norma é 
precisamente a finalidade a que se destina (CARVALHO, 2021. p. 102). 
4.1.14 Especialidade 
A especialidade conforme segue a doutrina de Carvalho (2021), tem por base 
o dever de eficiência na execução da atividade administrativa e o princípio da 
indisponibilidade do interesse público, inerente aos órgãos estatais, isso justifica a 
descentralização dos serviços do Estado e a desconcentração de atividades dentro 
da estrutura orgânica da Administração. 
Na incessante busca pela eficiência da atividade administrativa os entes 
estatais - em determinadas situações - transferem a terceiros especializados a 
execução de alguns serviços públicos. É evidente que a especialização em certa 
atividade garante uma maior eficiência e a obtenção de resultados positivos, pois 
essas entidades se dedicam na execução de uma única função, nesse caso não se 
divide as tarefas para execução de outros serviços, visto que uma entidade 
especializada na execução de determinada ação terá maior sucesso em sua execução 
em comparação a entidades que devem executar um rol extenso de atribuições. 
4.1.15 Segurança jurídica 
A Segurança jurídica é um princípio geral do direito, constitui base do Estado 
de Direito, é uma garantia aos cidadãos para que não se deparem com alterações 
repentinas na ordem jurídica posta. Segue uma consideração doutrinária: Assim 
sendo, as modificações supervenientes de normas jurídicas não devem retroagir para 
atingir situações pretéritas, sob pena de se tornar instável o sistema de regras imposto 
pelo Poder Público, causando transtorno social (CARVALHO, 2021, p. 103). 
4.1.16 Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais 
A Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais é um 
princípio que caracteriza os atos administrativos, em decorrência da supremacia do 
interesse público sobre o interesse privado. Vejamos uma síntese doutrinária: 
Desta feita, até que o particular atingido pela atuação estatal prove em 
contrário – uma vez que as presunções são relativas ou juris tantum –, o ato 
administrativo estampa uma situação de fato real, ou seja, o ato goza de fé 
pública e os fatos apresentados em sua prática presumem-se verdadeiros, 
em conformidade com os fatos efetivamente ocorridos. 
 
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Ressalte-se, assim, que a presunção de veracidade não é absoluta (ou juris 
et jure), uma vez que a situação descrita pela conduta do poder público 
admite prova em contrário pelo particular interessado. Da mesma forma, 
existe uma presunção relativa de que as condutas administrativas foram 
praticadas em conformidade com a lei, sendo consideradas legítimas e aptas 
a produzir efeitos. 
No que tange à presunção de legitimidade, trata-se de presunção jurídica; 
portanto, até prova em contrário, o ato foi editado em conformidade com a lei 
e com o ordenamento jurídico configurando-se, mais uma vez, hipótese de 
presunção relativa, que pode ser elidida mediante comprovação do 
interessado. 
Nesse caso, oatributo enseja prerrogativa aposta nos atos públicos de que 
produzirão efeitos regularmente desde a sua publicação, até que haja 
demonstração no sentido de que foram praticados em desconformidade com 
o ordenamento jurídico. Sendo assim, para torná-los ilegítimos, o particular 
tem a missão de provar não serem os atos administrativos praticados nos 
moldes definidos pela legislação aplicável. O ato pode ser questionado 
judicialmente, mas o ônus da prova é do particular que visa à sua impugnação 
(CARVALHO, 2021. p. 105-106). 
5. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
Evidenciado acerca dos princípios regentes de toda a função administrativa do 
Estado, faremos a análise dos poderes deles decorrentes para as autoridades 
administrativas Di Pietro (2020), aborda que tais poderes são ligados à Administração 
Pública pois, na falta deles, ela não conseguiria fazer sobrepor-se a vontade da lei à 
vontade individual, o interesse público ao interesse privado. 
Os poderes da administração tratam-se de poder-dever, visto que é 
reconhecido ao poder público para que o seu exercício seja desempenhado em 
benefício da coletividade; esses poderes possuem características de irrenunciáveis. 
Todos eles constituem prerrogativas de autoridade, as quais, só podem ser exercidas 
nos limites da lei. 
Constituem poderes da administração: o poder normativo, o disciplinar e os 
decorrentes da hierarquia; o poder de polícia. Com relação aos denominados poderes 
discricionário e vinculado, estes não se encontram como poderes autônomos; a 
discricionariedade e a vinculação, são atributos de outros poderes ou competências 
da Administração. Sobre poder vinculado e discricionário segue a doutrina: 
O chamado “poder vinculado”, na realidade, não encerra “prerrogativa” do 
Poder Público, mas, ao contrário, dá ideia de restrição, pois, quando se diz 
que determinada atribuição da Administração é vinculada, quer-se significar 
que está sujeita à lei em praticamente todos os aspectos. O legislador, nessa 
hipótese, preestabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que, estando 
eles presentes, não cabe à autoridade administrativa senão editá-lo, sem 
apreciação de aspectos concernentes à oportunidade, conveniência, 
 
38 
 
interesse público, equidade. Esses aspectos foram previamente valorados 
pelo legislador. 
A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a ideia de prerrogativa, 
uma vez que a lei, ao atribuir determinada competência, deixa alguns 
aspectos do ato para serem apreciados pela Administração diante do caso 
concreto; ela implica liberdade a ser exercida nos limites fixados na lei. No 
entanto, não se pode dizer que exista como poder autônomo; o que ocorre é 
que as várias competências exercidas pela Administração com base nos 
poderes regulamentar, disciplinar, de polícia, serão vinculadas ou 
discricionárias, dependendo da liberdade, deixada ou não, pelo legislador à 
Administração Pública (DI PIETRO, 2020, p. 260-261). 
5.1 Poder normativo 
Sobre o poder normativo, também denominado poder regulamentar, segundo 
Prado (2021), não abrange toda a competência normativa da Administração Pública, 
o seu exercício é feito através de atos os quais têm em comum com a lei o fato de 
emanarem normas, ou seja, atos com efeitos gerais e abstratos. Importante nesse 
ponto tratar acerca da divisão desses poderes normativos: 
Segundo a lição de Miguel Reale (1980:12-14), podem-se dividir os atos 
normativos em originários e derivados. “Originários se dizem os emanados 
de um órgão estatal em virtude de competência própria, outorgada imediata 
e diretamente pela Constituição, para edição de regras instituidoras de direito 
novo”; compreende os atos emanados do Legislativo. Já os atos normativos 
derivados têm por objetivo a “explicitação ou especificação de um conteúdo 
normativo preexistente, visando à sua execução no plano da praxis”; o ato 
normativo derivado, por excelência, é o regulamento. 
Acrescenta o mesmo autor que “os atos legislativos não diferem dos 
regulamentos ou de certas sentenças por sua natureza normativa, mas sim 
pela originariedade com que instauram situações jurídicas novas, pondo o 
direito e, ao mesmo tempo, os limites de sua vigência e eficácia, ao passo 
que os demais atos normativos explicitam ou complementam as leis, sem 
ultrapassar os horizontes da legalidade” (DI PIETRO, citando REALE, 2020, 
p. 261-262). 
Seguindo a doutrina Prado (2021), explica que o poder regulamentar trata-se 
de uma das formas de expressão da função normativa do Poder Executivo e sua 
definição pode ser apresentada como o poder de editar normas complementares à lei, 
para sua execução, esse poder cabe ao Chefe do Poder Executivo da União, dos 
Estados e dos Municípios. 
A doutrina admite dois tipos de regulamentos: O regulamento executivo é o 
primeiro e complementa a lei ou, nos termos do artigo 84, IV, da Constituição, contém 
normas “para fiel execução da lei”; ele não pode estabelecer normas contra legem ou 
ultra legem. Não cabe a esse inovar na ordem jurídica, significa que não poderá criar 
direitos, obrigações, proibições, medidas punitivas, porque como se conhece ninguém 
 
39 
 
é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, ao 
regulamento executivo sua função se limita a estabelecer normas sobre a forma como 
a lei vai ser cumprida pela Administração. 
Já o regulamento autônomo ou independente é o segundo e inova na ordem 
jurídica estabelecendo normas sobre matérias não disciplinadas em lei; ele não 
completa nem desenvolve nenhuma lei prévia. 
A distinção apresentada é vinculada a outra que diferencia regulamentos 
jurídicos ou normativos e regulamentos administrativos ou de organização. 
Os regulamentos jurídicos ou normativos são aqueles que estabelecem normas 
sobre relações de supremacia geral, ou seja, trata das relações que vinculam os 
cidadãos ao Estado, voltadas para fora da administração pública, isso ocorre por 
exemplo com as normas inseridas no poder de polícia, que limitam os direitos 
individuais para garantia do interesse público. 
Os regulamentos administrativos ou de organização contêm normas sobre a 
organização administrativa ou sobre as relações entre os particulares que estejam em 
situação de submissão especial ao Estado, decorrente de um título jurídico especial, 
como um contrato, uma concessão de serviço público, a outorga de auxílios ou 
subvenções, a nomeação de servidor público, a convocação para o serviço militar, a 
internação em hospital público etc. Sobre os regulamentos jurídicos Di Pietro leciona: 
Nos casos de regulamentos jurídicos, o poder regulamentar é menor, com 
menos discricionariedade, porque diz respeito à liberdade e aos direitos dos 
particulares, sem qualquer título jurídico concedido por parte da 
Administração. Nos casos de regulamentos administrativos ou de 
organização, a discricionariedade administrativa no estabelecimento de 
normas é maior porque a situação de sujeição do cidadão é especial, presa 
a um título jurídico emitido pela própria Administração, dizendo respeito à 
própria organização administrativa ou forma de prestação do serviço. Em 
consequência, os regulamentos jurídicos são necessariamente 
complementares à lei, enquanto os regulamentos administrativos podem ser 
baixados com maior liberdade (DI PIETRO, 2020, p. 263). 
Cabe ressaltar que nos sistemas jurídicos que admitem essa distinção, os 
regulamentos independentes ou autônomos só podem existir em matéria organizativa 
ou de sujeição; nunca nas relações de supremacia geral (DI PIETRO, 2020, p. 263). 
A Constituição de 1988 notavelmente limitou o poder regulamentar, segundo Di 
Pietro (2020), não deixou espaço para os regulamentos autônomos, ressalva para a 
partir da Emenda Constitucional nº 32/01. A atual Constituição, no artigo 84, VI, previa, 
na redação original, competência para dispor sobre a organização e o funcionamento 
 
40 
 
da administração federal, na forma da lei.Com a Emenda Constitucional nº 32, altera-
se o artigo 84, VI, para outorgar ao Presidente da República competência para dispor, 
mediante decreto, sobre: (a) organização e funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos; (b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. A competência, 
quanto à alínea a, limita-se à organização e funcionamento, pois a criação e extinção 
de Ministérios e órgãos da Administração Pública continua a depender de lei, 
conforme artigo 88, alterado pela Emenda Constitucional nº 32. Quanto à alínea b, 
não se trata de função regulamentar, mas de típico ato de efeitos concretos, porque a 
competência do Presidente da República se limitará a extinguir cargos ou funções, 
quando vagos, e não a estabelecer normas sobre a matéria. Com a alteração do 
dispositivo constitucional, fica restabelecido, de forma muito limitada, o regulamento 
autônomo no direito brasileiro, para a hipótese específica inserida na alínea a. A 
norma estabelece certo paralelismo com atribuições semelhantes da Câmara dos 
Deputados (art. 51, IV), do Senado (art. 52, XIII) e dos Tribunais (art. 96, I, b). 
Portanto, no direito brasileiro, excluída a hipótese do artigo 84, VI, com a 
redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, só existe o regulamento de 
execução, hierarquicamente subordinado a uma lei prévia, sendo ato de competência 
privativa do Chefe do Poder Executivo. No entanto, alguns órgãos ainda hoje dispõem 
de competência normativa, porque a legislação que a delegava, antes da Constituição 
de 1988, teve o prazo de vigência prorrogado por lei, tal como previsto expressamente 
no artigo 25 das Disposições Transitórias. Fora dessas hipóteses, os demais órgãos 
administrativos que continuam a exercer função normativa, dispondo sobre matéria 
reservada à lei ou ao regulamento, não mais dispõem desse poder e as normas que 
editam padecem do vício de inconstitucionalidade. 
O Congresso Nacional dispõe agora de poder de controle sobre atos 
normativos do Poder Executivo, podendo sustar os que exorbitem do poder 
regulamentar (art. 49, V), e que o controle de constitucionalidade exercido pelo STF, 
com base no artigo 102, I, a, da Constituição, abrange não só a lei como também o 
ato normativo federal ou estadual; por outras palavras, abrange também qualquer ato 
normativo baixado por órgãos administrativos. 
 
41 
 
Quanto à omissão do Poder Executivo em editar regulamentos, a Constituição 
de 1988 trouxe remédio que resolve parcialmente o problema; previu o mandado de 
injunção e a ação de inconstitucionalidade por omissão. 
O primeiro tem alcance restrito às hipóteses em que a falta de norma 
regulamentadora torna inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e 
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, LXXI). 
Cabe, nesse caso, ao Poder Judiciário, suprir a omissão, estabelecendo a norma que 
resolva o caso concreto. 
O segundo, previsto no artigo 103, § 2º, tem âmbito um pouco menos restrito, 
porque é cabível quando haja omissão de medida necessária para tornar efetiva 
norma constitucional; nesse caso, o STF, órgão competente para julgar, deverá dar 
ciência da decisão ao Poder competente para cumprimento no prazo de 30 dias. 
Seguimos com a síntese doutrinária sobre o conteúdo tratado: 
Poderes da Administração: natureza de poderes-deveres. a) Poder 
normativo: emanação de atos com efeitos gerais e abstratos, que não podem 
contrariar a lei. Expressão mais ampla que poder regulamentar (o que cabe 
ao Chefe do Poder Executivo de editar normas complementares à lei, para 
sua fiel execução); expressa-se por meio de regulamentos, resoluções, 
portarias, deliberações, instruções. Tipos de regulamento: executivo 
(complementa a lei) e independente ou autônomo (inova na ordem jurídica); 
falta de fundamento constitucional para a segunda modalidade; competência 
normativa dos órgãos reguladores do petróleo e das telecomunicações. 
Regulamentos jurídicos ou normativos (estabelecem normas sobre relações 
de supremacia geral, que atingem a todos os cidadãos) e administrativos ou 
de organização (contêm normas sobre a organização administrativa ou sobre 
as relações da Administração com particulares em situação de submissão 
especial). Medidas judiciais cabíveis em caso de omissão do poder 
regulamentar: mandado de injunção (art. 5º, LXXI, da CF) e ação de 
inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 2º, da CF) (DI PIETRO, 2020, 
p. 276-277). 
5.2 Poder disciplinar 
Com relação ao poder disciplinar Di Pietro (2020) aduz ser cabível à 
Administração Pública com o objetivo de apurar infrações e aplicar penalidades aos 
servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa; é o caso 
dos estudantes de uma escola pública. As sanções impostas a particulares não 
sujeitos à disciplina interna da Administração não é abrangida por esse poder, visto 
que, nesse caso, as medidas punitivas estão fundamentadas no poder de polícia do 
Estado. 
 
42 
 
Sobre os servidores públicos, o poder disciplinar decorre da hierarquia; mesmo 
no Poder Judiciário e no Ministério Público, quando não houver hierarquia relacionada 
ao exercício de suas funções institucionais, ela existirá sob o aspecto funcional da 
relação de trabalho, estando seus membros sujeitos à disciplina interna da instituição. 
A doutrina também aborda: 
Discricionariedade também não existe com relação a certas infrações que a 
lei não define; é o caso do “procedimento irregular” e da “ineficiência no 
serviço”, puníveis com pena de demissão, e da “falta grave”, punível com 
suspensão; são expressões imprecisas (os chamados conceitos jurídicos 
indeterminados), de modo que a lei deixou à Administração a possibilidade 
de enquadrar os casos concretos em uma ou outra dessas infrações. Mas a 
decisão tem que se basear nos fatos apurados e a escolha da pena tem que 
ser motivada. 
Nenhuma penalidade pode ser aplicada sem prévia apuração por meio de 
procedimento legal, em que sejam assegurados o contraditório e a ampla 
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV, da Constituição). 
Quanto aos meios de apuração, serão analisados em capítulo concernente 
ao processo administrativo (DI PIETRO, 2020, p. 269). 
Segue a síntese doutrinária: 
Poder disciplinar: apuração de infrações e aplicação de penalidades aos 
servidores públicos e outras pessoas sujeitas à disciplina interna 
administrativa. Como se distingue da sanção de polícia: esta é aplicada a 
particulares. Necessidade de procedimento legal para apuração de 
penalidade: observância do devido processo legal (art. 5º, LV, da 
Constituição). Existência de certa margem de apreciação na escolha da 
sanção cabível: não há discricionariedade no sentido de opção segundo 
critérios de oportunidade e conveniência. Necessidade de relação e 
proporção entre os fatos apurados e a sanção, devidamente motivada. (DI 
PIETRO, 2020, p. 277). 
5.3 Poderes decorrentes da hierarquia 
A organização administrativa segundo Di Pietro (2020), é baseada em dois 
pressupostos fundamentais: a distribuição de competências e a hierarquia. Sobre as 
atribuições dos vários órgãos administrativos, cargos e funções, o direito as positiva e 
define com vistas a garantir uma harmonia e unidade de direção, ademais estabelece 
uma relação de coordenação e subordinação entre os vários órgãos que integram a 
Administração Pública. Da organização administrativa os poderes que decorrem para 
a administração pública são apresentados a seguir: 
No entanto, mesmo quando dependa de lei, pode-se dizer que da 
organização administrativa decorrem para a Administração Pública diversos 
poderes: o de editar atos normativos (resoluções, portarias, instruções), 
com o objetivo de ordenar a atuação dos órgãos subordinados; trata-se de 
atos normativos de efeitos apenas internos e, por isso mesmo, inconfundíveis43 
 
com os regulamentos; são apenas e tão somente decorrentes da relação 
hierárquica, razão pela qual não obrigam pessoas a ela estranhas; o de dar 
ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência, para estes 
últimos, salvo para as ordens manifestamente ilegais; o de controlar a 
atividade dos órgãos inferiores, para verificar a legalidade de seus atos e o 
cumprimento de suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou revogar 
os inconvenientes ou inoportunos, seja ex of icio, seja mediante provocação 
dos interessados, por meio de recursos hierárquicos; o de aplicar sanções 
em caso de infrações disciplinares; o de avocar atribuições, desde que estas 
não sejam da competência exclusiva do órgão subordinado; o de delegar 
atribuições que não lhe sejam privativas. Há de se observar que a relação 
hierárquica é acessória da organização administrativa. Pode haver 
distribuição de competências dentro da organização administrativa, 
excluindo-se a relação hierárquica com relação a determinadas atividades. É 
o que acontece, por exemplo, nos órgãos consultivos que, embora incluídos 
na hierarquia administrativa para fins disciplinares, por exemplo, fogem à 
relação hierárquica no que diz respeito ao exercício de suas funções (DI 
PIETRO, grifo do autor, 2020, p. 270-271). 
 Importante ressaltar que com relação as funções institucionais no que diz 
respeito a relação de coordenação e subordinação dos poderes judiciário e legislativo 
não existe hierarquia. Em síntese doutrinária vejamos os poderes decorrentes da 
hierarquia: 
Decorrentes da hierarquia, como relação de subordinação e coordenação 
entre os órgãos administrativos: o de editar atos normativos, o de dar ordens, 
o de controlar os órgãos inferiores, o de anular os atos ilegais e revogar os 
atos inoportunos ou inconvenientes, o de aplicar sanções, o de avocar e 
delegar atribuições não privativas. Inexistência de hierarquia nos Poderes 
Judiciário e Legislativo no que diz respeito ao exercício de suas funções 
institucionais (DI PIETRO, 2020, p. 278). 
5.4 Poder de polícia 
Com relação ao poder de polícia seguimos inicialmente com sua conceituação 
redigida no artigo 78 do Código Tributário Nacional: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, 
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de 
ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à 
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do 
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão 
ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à 
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando 
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com 
observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha 
como discricionária, sem abuso ou desvio de poder (BRASIL, 1966). 
Di Pietro (2020), afirma que o motivo pelo qual o Código Tributário Nacional 
conceitua o poder de polícia surge mediante o fato de constituir o exercício desse 
 
44 
 
poder um dos fatos geradores da taxa (CF. art. 145, II, da Constituição Federal e art. 
77 do referido Código). 
Seguindo sobre a competência em síntese doutrinária Di Pietro (2020), diz que 
se reparte entre Poder Legislativo, que por sua vez cria as limitações administrativas 
e Poder Executivo que tem por objeto a regulamentação das leis e fiscalização a sua 
aplicação, ocorrendo de forma preventiva e repressiva. Surge dessa diferenciação da 
competência os conceitos amplo e restrito de poder de polícia, sendo o primeiro 
responsável por tratar da atuação do Estado e o segundo referente à polícia 
administrativa. 
Polícia administrativa e judiciária se distinguem por meio de: ocorrência ou não 
de ilícito penal: enquanto este não ocorre, atua a polícia administrativa; a polícia 
administrativa rege-se pelo direito administrativo, incidindo sobre bens, direitos ou 
atividades, e a judiciária rege-se pelo direito processual penal e incide sobre pessoas 
(DI PIETRO, 2020. p. 336). Há ainda uma terceira diferença entre policia 
administrativa e judiciária: a polícia administrativa reparte-se entre diferentes órgãos 
de fiscalização, enquanto a judiciária é privativa de corporações (polícia civil e militar) 
(DI PIETRO, 2020, p. 336). Sobre os meios de atuação do poder de polícia a doutrina 
explica: 
Atos normativos: leis (criam as limitações administrativas, preveem as 
obrigações positivas (de fazer) e definem as infrações administrativas e 
sanções cabíveis. Atos administrativos e operações materiais: medidas 
preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença) e 
repressivas (por exemplo: dissolução de reunião, interdição de atividade, 
apreensão de mercadorias deterioradas, internação de pessoas com doença 
contagiosa e outras previstas em lei) (DI PIETRO, 2020, p. 336). 
Sobre as características seguimos com a breve síntese doutrinária: 
discricionariedade, como regra geral: certa margem de apreciação quanto 
ao momento e ao meio de atuação; hipóteses de decisão vinculada, como no 
alvará de licença; autoexecutoriedade, que abrange: 1) exigibilidade ou 
privilège du préalable (poder de decidir sem ir previamente a juízo); e 2) 
executoriedade ou privilège d´action d´of ice (poder de executar a decisão 
sem autorização judicial). A executoriedade só existe quando prevista em lei 
ou quando se trate de medida urgente para evitar prejuízo maior ao interesse 
público; coercibilidade: imposição coativa das medidas adotadas pela 
Administração; natureza de atividade negativa: impede o administrado de 
praticar atos ilícitos ou contrários ao interesse público; critério que distingue 
o poder de polícia do serviço público (em que existe atuação positiva do 
poder público em benefício dos administrados); indelegabilidade: como 
atividade típica do Estado, o poder de polícia não pode ser delegado a 
particulares; é privativo de servidores investidos em cargos públicos, com 
garantias que protegem o exercício das funções públicas dessa natureza 
 
45 
 
(conforme entendimento da jurisprudência do STF e do STJ); aceitação da 
possibilidade de delegação de atividades puramente materiais, que não 
envolvam exercício de autoridade sobre o cidadão (DI PIETRO, grifo do autor, 
2020. p. 336-337). 
Por fim a síntese doutrinária afirma que os limites do poder de polícia são 
previstos em lei, quanto à competência, à forma, aos fins, aos motivos e ao objeto; 
observância das regras da proporcionalidade entre meios e fins, da necessidade e da 
eficácia. Sua prescrição se dá no prazo de cinco anos, previsto na Lei nº 9.873, de 23-
11- 99, alterada pela Lei nº 11.941, de 27-5-2009, para aplicação de sanções de 
polícia na esfera federal (DI PIETRO, 2020, p. 337). 
6. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
O conceito de Administração Pública segundo a doutrina pode ser tomado sob 
dois aspectos: critério material ou objetivo: no sentido de atividade administrativa 
exercida pelo Estado; critério formal ou subjetivo: engloba os órgãos, as entidades e 
os indivíduos que irão realizar os objetivos do Estado (ROSSI, 2020. p. 357). 
Todo o estudo da organização da administração pública se baseia nos termos 
do Decreto-Lei nº. 200/67, recepcionado pela CF/88 com força de lei ordinária. 
É o Decreto-lei n. 200/67 o responsável por dividir a Administração Pública 
em: a) Administração Direta: responsável pelos serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; b) 
Administração Indireta: composta por autarquias, fundações públicas (de 
direito público e de direito privado), sociedades de economia mista, empresas 
públicas (ROSSI, 2020. p. 358). 
Os princípios fundamentais que regem a administração pública federal 
possuem previsão legal no decreto-lei nº. 200/67, Rossi (2020),os apresenta: 
princípio do planejamento, com previsão legal no artigo 7º do Decreto-lei nº. 200/67, 
esse princípio tem por objetivo a promoção do desenvolvimento econômico-social do 
País e a segurança nacional, por meio de planos e programas que acarretem 
prosperidade aos cidadãos. 
O princípio da coordenação, possui previsão legal nos art. 8º e 9º do referido 
decreto-lei, esse princípio tem por objetivo harmonizar as ações administrativas, 
especialmente a execução dos planos e programas do governo. Essa harmonização 
se dá por meio das chefias individuais; da realização sistemática de reuniões; das 
comissões de coordenação em cada nível administrativo etc. 
 
46 
 
O princípio da descentralização administrativa, tem sua previsão no art. 10 e 
consiste em atribuir à pessoa distinta daquele Estado poderes suficientes para que, 
atuando por sua conta e risco, mas sob ordenamento e controle estatal, desempenhe 
atividade pública ou de utilidade pública. 
Princípio da delegação de competência, com previsão legal nos art. 11 e 12, a 
delegação de competência é instrumento de descentralização administrativa. 
Constitui objetivo de a delegação garantir velocidade e objetividade às decisões. Insta 
salientar que os poderes de decisão atribuídos originalmente à autoridade superior 
são transmitidos para a autoridade subordinada, tratando-se de ato transitório e 
facultativo. 
Por fim o princípio do controle, com redação dada no art. 13, seu propósito é a 
fiscalização e acompanhamento da execução dos planos e programas de governo 
pelos órgãos e chefias competentes, objetiva também verificar se o ordenamento legal 
de regência está sendo cumprido e se baseia no Princípio da Hierarquia. 
Para um melhor aprofundamento acerca dos princípios, se tratando do princípio 
da descentralização Rossi traz em sua doutrina algumas conceituações importantes 
para melhor compreensão desse princípio. Prestação centralizada: a atividade é 
exercida pelo próprio estado – é a denominada administração centralizada = 
administração direta (ROSSI, 2020, p. 364). Seguindo com as conceituações 
ressaltadas por Rossi, temos também a descentralização administrativa: 
Objetivando a busca de maior eficiência, o estado transfere a 
responsabilidade pelo exercício de atividades administrativas a pessoas 
jurídicas auxiliares (criando, assim, entes personalizados). O estado, 
portanto, passa a atuar indiretamente, daí o conceito “administração indireta”. 
A descentralização administrativa pode ocorrer de algumas formas: 
descentralização territorial ou geográfica: é o que temos em Portugal, tália, 
Espanha, Bélgica e Brasil do império. É o que ocorre com entidade local 
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria de 
direito público, com capacidade administrativa genérica para exercer a 
totalidade ou a maior parte dos encargos públicos. Descentralização por 
serviços, funcional ou técnica: é o que a doutrina brasileira denomina outorga 
de serviços públicos: a administração direta transfere às pessoas jurídicas de 
direito público (autarquias e fundações públicas de direito público), por lei, 
tanto a titularidade quanto a execução do serviço – lembrando que, nesse 
caso, a titularidade do serviço não pode sair das mãos do poder público. 
Descentralização por colaboração: nesse tipo de descentralização a 
administração direta transfere às pessoas jurídicas de direito privado 
(fundações públicas de direito privado, sociedades de economia mista, 
empresas públicas, concessionários, permissionários, autorizatários), por lei, 
contrato administrativo ou ato unilateral, a depender do caso, a execução de 
um serviço público, de forma que a titularidade do serviço continua sendo do 
poder público (ROSSI, 2020, p. 364-365). 
 
47 
 
Importante também a conceituação de descentralização política Rossi (2020), 
aduz que tem como base a Constituição Federal e ocorre quando pessoas jurídicas 
de direito público deslocam suas atribuições para outros entes políticos, um exemplo 
seria o deslocamento de uma competência para legislar da União para os Estados; 
dos Estados para os Municípios; ocorre nesses casos apresentados sempre o 
deslocamento de um ente político para outro. Importante ressaltar que não se deve 
confundir com descentralização administrativa, que ocorre quando a administração 
direta descentraliza para ente de administração indireta. Outro conceito bastante 
importante é o da desconcentração: 
De acordo com MARÇAL JUSTEN FILHO, desconcentração é o “fenômeno 
de ampliação quantitativa do número de titulares das competências e de 
redução qualitativa da intensidade e da extensão de suas atribuições. Ou 
seja, quanto maior o número de órgãos administrativos no âmbito de um 
sujeito, tanto menos concentradas são as competências, o que implica menor 
amplitude de atribuições para cada órgão”. Na desconcentração há a 
transferência de atribuições no âmbito da Administração Pública do centro 
para setores periféricos dentro da mesma pessoa jurídica de modo a manter 
vinculação hierárquica. É o que temos com os Ministérios da União, as 
Secretarias estaduais e municipais, as delegacias de polícia, os postos de 
atendimento da Receita Federal, as Subprefeituras, os Tribunais e as Casas 
Legislativas. Temos várias espécies de desconcentração: a) 
desconcentração territorial ou geográfica; b) desconcentração material ou 
temática; c) desconcentração hierárquica ou funcional. A desconcentração 
geográfica é aquela em que as competências são repartidas entre as regiões 
onde cada órgão poderá atuar. Cada órgão público (repartição pública) terá 
substancialmente as mesmas atribuições dos demais; o que irá variar é 
apenas o âmbito geográfico de sua atuação. Exemplo: Subprefeituras e 
Delegacias de Polícia. Na desconcentração material ou temática ocorre uma 
repartição de competências em razão da especialização de cada órgão sobre 
certo assunto. Exemplo: Ministérios da União. Por fim, a desconcentração 
hierárquica ou funcional utiliza como critério para distribuição de competência 
a relação de subordinação entre um órgão e outro. Exemplo: tribunais 
administrativos em relação aos órgãos de primeira instância (ROSSI, citando 
MARÇAL, 2020, p. 366-367). 
6.1 Administração direta 
Com base nos conceitos introduzidos, seguimos com um estudo mais 
aprofundado, sobre a administração direta se entende segundo Carvalho (2021), que 
a administração direta, representa um conjunto de órgãos que integram a pessoa 
federativa com competência para um exercício determinado, sendo constituída dos 
serviços que integram a estrutura da Presidência da República e seus ministérios e, 
com base no princípio da simetria, os setores estaduais, municipais e distritais seguem 
a mesma estrutura. Sendo assim, uma prestação centralizada do serviço é feita pelos 
próprios entes políticos da administração. Por possuírem personalidade jurídica de 
 
48 
 
direito público, essas entidades ostentam todas as prerrogativas inerentes à 
administração e se submetem a todas as limitações estatais que decorrem da 
indisponibilidade do interesse público. 
De acordo com Candeia (2024), a atual administração direta, consiste nos 
órgãos vinculados à Presidência da República, destacados nos capítulos I e II da Lei 
14.600/2023, que também considera os órgãos de assessoramento e consultivos do 
Presidente da República, nos seguintes termos: 
• Presidência da República; 
• Ministérios; 
• Casa Civil; 
• Secretaria-Geral; Secretaria de Relações Institucionais; Secretaria de 
Comunicação Social; 
• Gabinete Pessoal do Presidente da República; Gabinete de Segurança 
Institucional; 
• Conselho de Governo; Conselho Nacional de Política Energética; Conselho 
de Desenvolvimento Econômico Social Sustentável; Conselho do Programa 
de Investimentos; Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; 
• Advogado Geral da União; 
• Assessoria Especial do Presidente da República;• Conselho da República; 
• Conselho de Defesa Nacional 
Ao tratar da administração direta, deve-se entender como aquela prestada 
diretamente pelos entes que integram a Federação, em outras palavras, a União, o 
Distrito Federal, os estados e os municípios, por intermédio dos respectivos órgãos. 
6.1.1 Órgãos públicos 
Em relação aos órgãos públicos Carvalho (2021), aduz que: os mesmos não 
possuem personalidade jurídica, também não possuem vontade própria. Constituem-
se meros instrumentos de ação do Estado, a eles não cabem ser sujeitos de direitos 
e obrigações. Trata-se de centros de competência especializada nas atividades 
prestadas com vistas a maior eficiência. 
 
49 
 
O ato de criação e extinção de órgãos públicos deve ocorrer meio de lei, não 
se admitindo por meio de atos infralegais. O art. 84, VI, da Constituição Federal, ao 
admitir excepcional expedição de decreto regulamentar para tratar da matéria de 
organização administrativa, deixa claro que este decreto não pode criar ou extinguir 
órgãos. 
Embora não possuam, personalidade jurídica própria, determinados órgãos 
públicos gozam de capacidade processual ativa e capacidade postulatória para 
agirem judicialmente, em nome próprio, são exemplos desses casos o Ministério 
Público e à Defensoria Pública para proporem ações civis públicas, nos moldes da Lei 
nº. 7.347/85, pois eles agem em defesa de prerrogativas institucionais e sua 
capacidade decorre sempre da legislação aplicável. 
Também goza de capacidade processual à Câmara Municipal, nesse sentido 
segue a súmula 525, do STJ: “a Câmara de Vereadores não possui personalidade 
jurídica, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais”. 
6.2 Administração indireta 
Candeia (2024), relata que conforme estabelecido pelo Decreto-Lei nº. 
200/1967 e pelas legislações subsequentes, a Administração Pública indireta é 
formada pelas seguintes entidades: autarquias; empresas públicas; sociedades de 
economia mista; fundações públicas; consórcios públicos; agências. Entre essas 
entidades, as empresas públicas e as sociedades de economia mista têm uma 
natureza jurídica de Direito Privado. Já as fundações e os consórcios públicos podem 
ter uma personalidade jurídica que varia entre Direito Público e Direito Privado, 
conforme definido na legislação que os instituiu. Por sua vez, as autarquias e agências 
são classificadas como entidades de natureza jurídica de Direito Público. 
A administração pública indireta segundo a explicação de Carvalho (2021), 
surge da descentralização de serviços, é a instituição de uma pessoa jurídica de direito 
público ou privado, pelo Estado através de lei, à qual se atribui a titularidade e 
execução de determinado serviço público, consoante dispõe o art. 4º do Decreto-lei 
nº. 200/67. Integram a administração pública: 
Como integrantes da Administração Pública Indireta, temos aqui os seguintes 
entes: Autarquias: (a) comum; (b) especial; (c) corporativas; (d) fundacionais; 
Fundações Públicas: (a) de direito público; (b) de direito privado; Agências 
 
50 
 
Executivas; Sociedades de Economia Mista; Empresas Públicas; 
Associações Públicas (ROSSI, 2020, p. 379). 
Carvalho (2021), ressalta que embora as entidades da Administração 
Descentralizada possuam características próprias e regime específico, há 
características comuns as entidades criadas pela Administração Pública para 
prestação descentralizada dos serviços, sejam elas empresas públicas, sociedades 
de economia mista, fundações públicas ou autarquias. 
A primeira característica que essas entidades possuem em comum é de 
possuírem personalidade jurídica: diferente dos entes da administração direta que os 
criou, cada um desses entes é uma pessoa jurídica titular de direitos e obrigações. A 
segunda característica é que ambas as entidades aqui expostas dependem de lei 
específica tanto para surgirem, quanto para serem extintas. 
A terceira característica é a finalidade pública, quando a lei específica cria 
determinado ente, ela também estabelece a sua finalidade específica, isso o impede 
de exercer atribuições livremente, insta salientar que a finalidade destas entidades é 
diretamente vinculada ao interesse público, sendo admitida a criação de entes 
personalizados somente com finalidade pública, é vedada a criação com finalidade 
lucrativa. 
Por fim, a quarta e última característica que os entes da Administração Indireta 
possuem em comum é que ambos se sujeitam a Controle pela Administração Direta 
da pessoa política à qual são vinculados. A doutrina explica melhor de forma direta: 
O que existe é um controle de legalidade. Isso porque o controle exercido 
feito por pessoas estranhas à estrutura do ente da Administração Indireta não 
é amplo. Este controle pode ser denominado “controle finalístico” (porque não 
é ilimitado e diz respeito à finalidade da entidade). Também pode ser 
designado como vinculação ou tutela administrativa e, ainda, no âmbito 
federal, pode ser utilizado o designativo de supervisão ministerial, haja vista 
o fato de que essa tutela é exercida no âmbito dos ministérios responsáveis 
pelo serviço que é exercido pelo ente controlado. (...). Ademais, assim como 
os entes da Administração Centralizada, os entes da Administração Indireta, 
por serem integrantes da estrutura do Estado e executarem atividades com 
verba pública, se sujeitam ao controle do Tribunal de Contas, consoante a 
previsão constitucional, em seu art. 71, o qual terá competência e atribuição 
para julgamento de contas, aplicação de multas e outras sanções aos 
agentes faltosos, realização de auditorias e emissão de pareceres, entre 
outras atribuições expressas na Carta Magna (CARVALHO, 2021, p.183-
184). 
 
51 
 
7. ATOS ADMINISTRATIVOS 
Sobre atos administrativos a doutrina conceitua como: Toda manifestação 
unilateral de vontade da Administração, ou de quem lhe faça as vezes, que, agindo 
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados, passível de 
reapreciação pelo Poder Judiciário (SPITZCOVSKY, 2021, p. 111). Conceituado os 
atos administrativos, trataremos agora deles em espécie de forma sucinta. Com 
relação ao conteúdo os atos administrativos são classificados conforme segue: 
Autorização como ato unilateral, discricionário e precário: várias 
acepções: 1ª) medida de polícia: a Administração faculta ao particular o 
desempenho de atividade material ou a prática de ato que, sem esse 
consentimento, seriam legalmente proibidos; 2ª) autorização de uso de bem 
público; 3ª) autorização de serviço público. 
Licença: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele 
que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. 
Admissão: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração reconhece 
ao particular que preencha os requisitos legais o direito à prestação de um 
serviço público. 
Permissão: ato unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo 
qual a Administração Pública faculta ao particular a execução de serviço 
público ou a utilização privativa de bem público. Observação: o art. 175 da 
CF trata a permissão de serviço público como contrato. 
Aprovação: ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o controle a 
priori ou a posteriori do ato administrativo. 
Homologação: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública 
reconhece a legalidade de um ato jurídico. É sempre a posteriori e examina 
apenas a legalidade, ao contrário da aprovação. 
Parecer: ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem 
opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência. Pode ser: 
facultativo (não precisa necessariamente ser solicitado e não se torna 
vinculante), obrigatório (deve ser solicitado) ou vinculante (a Administração é 
obrigada a solicitá-lo e a acatá-lo). 
Visto: ato administrativounilateral pelo qual a autoridade competente atesta 
a legitimidade formal de outro ato jurídico, sem manifestar concordância ou 
não (DI PIETRO, 2020, p. 555-556). 
Em relação à forma a classificação dos atos ocorre conforme segue a estrutura: 
Decreto: são atos gerais ou individuais emanados do Chefe do Executivo. 
Resolução e portaria: atos gerais ou individuais emanados de autoridades 
outras que não o Chefe do Executivo. 
 
52 
 
Circular: instrumento para transmitir ordens internas uniformes aos 
subordinados. 
Despacho: ato que contém decisão das autoridades administrativas. 
Alvará: instrumento para outorga de licença ou autorização (DI PIETRO, 
2020, p. 556). 
Tratados sobre os atos administrativos de forma resumida e objetiva, é 
necessário seguir o ensinamento doutrinário e tratar sobre a extinção dos atos 
administrativos, a doutrina afirma que essa extinção dos atos administrativos pode 
ocorrer nas seguintes modalidades: 
a) cumprimento de seus efeitos: esgotamento do conteúdo jurídico, execução 
material, implemento de condição resolutiva ou termo final; b) 
desaparecimento do sujeito ou do objeto; c) retirada: revogação (por 
oportunidade ou conveniência); invalidação (por ilegalidade); cassação (por 
descumprimento de condições que deveriam permanecer atendidas); 
caducidade (pelo surgimento de norma jurídica que tornou impossível a 
situação antes permitida); contraposição (surgimento de novo ato com efeitos 
contrapostos ao anterior); d) renúncia (DI PIETRO, 2020, p. 556). 
7.1 Distinção entre atos e fatos da administração pública 
De acordo com Candeia (2024), a prática administrativa, pressupõe uma 
sequência de atos com o objetivo de alcançar o objetivo pretendido, dentro da ideia 
de um processo administrativo que visa a criação, alteração ou extinção de direitos no 
contexto administrativo. Dessa forma, é fundamental recorrer ao Processo Civil para 
compreender os conceitos de atos e fatos jurídicos, para, posteriormente, identificar 
os atos administrativos em si. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
53 
 
 
Figura 01: Atos administrativo esquematizado 
 
Fonte: CANDEIA (2024). 
 
Dentro da perspectiva de processo, os "atos jurídicos processuais" são aqueles 
que possuem relevância jurídica em respeito à relação processual, ou seja, são os 
atos que resultam imediatamente na constituição, conservação, desenvolvimento, 
modificação ou definição de uma relação processual. Os atos processuais, possuem 
características que os distinguem dos demais atos jurídicos. Dessa forma, Candeia 
(2024), atribui essa característica à unidade de finalidade e à interdependência nos 
termos: 
• Todos os atos dos participantes do processo têm um único objetivo: a 
prestação jurisdicional. Cada um visa preparar e alcançar o provimento 
judicial, que será responsável por resolver o conflito apresentado em juízo 
por meio do pedido da parte. 
• Todos esses atos estão interligados em uma única relação jurídica 
dinâmica, formando uma sequência de ações, de modo que nenhum pode 
ser analisado de forma isolada, sem considerar sua posição em relação aos 
demais. Isso significa que cada ato realizado no processo impacta os que 
virão a seguir, assim como é influenciado por aqueles que o precederam. 
 
54 
 
Na esfera civil os atos jurídicos se encontram bem delimitados, se 
caracterizando por ser um instrumento, para materializara vontade das partes, 
produzindo efeitos no mundo jurídico. Dessa forma, Candeia (2024) define ato jurídico 
como um instrumento de vontade entre pessoas aptas com capacidade para produzi-
lo, com o objetivo de criar, modificar, transformar, extinguir, resguardar ou transferir 
direitos. Verificando a importância da vontade no ato jurídico. 
No entanto, em algumas situações pode ocorrer uma previsão normativa que 
se subsomem a uma hipótese normativa. Em se verificando um fato previsto em uma 
estrutura normativa, tem-se um fato jurídico. Utilizando as palavras de Miguel Reale, 
Candeia (2024), conceitua o fato jurídico: 
Fato jurídico é todo e qualquer fato que, na vida social, venha a corresponder 
ao modelo de comportamento ou de organização configurado por uma ou 
mais normas de direito. O fato jurídico, em suma, repete, no plano dos 
comportamentos efetivos, aquilo que genericamente está enunciado no 
modelo normativo. (CANDEIA, 2024, documento online). 
Portanto, o fato jurídico pode ser entendido como uma hipótese prevista na lei, 
que resulta na criação de um direito ou de uma obrigação. O ato administrativo se 
relaciona com o Direito Administrativo da mesma forma que o ato jurídico se relaciona 
com o Direito Civil. 
As funções do Estado são divididas entre os Poderes Executivo, Judiciário e 
Legislativo, cujas responsabilidades são, respectivamente, administrar o País, 
elaborar normas e resolver conflitos. A diferença entre atos e fatos da Administração 
reside na capacidade de gerar ou não efeitos jurídicos no contexto do Direito 
Administrativo. 
 Quando o Estado presta um serviço sem gerar qualquer efeito jurídico para 
terceiros ou para a própria Administração, pode-se considerar que se trata de um fato 
da Administração, como, por exemplo, a troca de um poste de energia elétrica ou a 
realização de um atendimento médico. Nesse contexto, o fato da Administração pode 
ser visto como a concretização de uma previsão legal que o Estado realiza. Por outro 
lado, os atos da Administração englobam um gênero que inclui diversas categorias e 
vão além dos atos administrativos, podendo ser entendidos como qualquer ação 
realizada no exercício de uma função administrativa. 
 Di Pietro (2020), destaca entre os atos da administração: 1. Os atos de Direito 
Privado, como doação, permuta, compra e venda, locação: 2. Os atos materiais da 
Administração, que não contêm manifestações de vontade, mas que envolvem 
 
55 
 
apenas execução, como a demolição de uma casa a apreensão de mercadoria, a 
realização de um serviço: 3. Os chamados atos de conhecimento, opinião, juízo ou 
valor, que também não expressam uma vontade e que, portanto, também não podem 
produzir efeitos jurídicos: é o caso dos atestados, certidões, pareceres, votos; 4. Os 
atos políticos, que estão sujeitos a regime jurídico-constitucional; 5. Os contratos; 
6. Os atos normativos da Administração, abrangendo decretos, portarias, 
resoluções, regimentos, de efeitos gerais e abstratos; 7. Os atos administrativos 
propriamente ditos. 
 Utilizando as palavras de Diogenes Gasparin, Candeia (2024), relata que duas 
espécies distintas: atos jurídicos e atos ajurídicos: 
A Administração Pública somente pratica atos materiais, atos regulados pelo 
Direito Privado e atos administrativos. Daí a bipartição em atos ajurídicos e 
atos jurídicos. Os ajurídicos, também chamados de fatos administrativos, não 
se preordenam à produção de qualquer efeito jurídico. Não expressam uma 
manifestação de vontade, juízo ou conhecimento da Administração Pública 
sobre dada situação. Traduzem mero trabalho ou operação técnica dos 
agentes públicos. Não têm, portanto, laivos de juridicidade. (... os jurídicos, 
ao contrário, predestinam-se à produção de efeitos jurídicos. São quase 
sempre, emanações de vontade, de juízo ou conhecimento do Estado ou de 
quem lhe faça as vezes, orientadas à obtenção de certos e determinados fins 
de direito. Visam, entre outros objetivos, a declarar, a certificar, a criar, a 
alterar, a transferir e a extinguir direitos e obrigações. São espécies os atos 
praticados sob o regime de Direito Privado e “os atos administrativos, a 
exemplo, respectivamente, da doação de bens imóveis e da requisição de 
bens e serviços. Esses, como dissemos, são jurídicos (CANDEIA, 2024, 
documento online). 
7.2 A anulação 
A anulação ou também denominada invalidação é conceituada pela doutrina 
como o “desfazimento do ato por razões de ilegalidade”. (DI PIETRO, 2020, p. 556). 
Com relação aos efeitos gerados por essaanulação Di Pietro (2020), afirma se tratar 
de efeitos ex tunc, ou seja, eles podem retroagir pois a desconformidade com a lei 
atinge o ato em suas origens. 
Importante ressaltar a competência para a anulação cabe a Administração 
Pública conforme a súmula 346 do STF, vejamos seu conteúdo: “a Administração 
Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”. Também deve ser observada 
a súmula 473 do STF que segue no mesmo sentido “a Administração pode anular 
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não 
se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
 
56 
 
judicial”. Ademais, é competente para a anulação o Judiciário, nesse caso deve 
ocorrer mediante provocação dos interessados que deverão se valer das ações 
ordinárias e especiais previstas na legislação processual, ou dos remédios 
constitucionais de controle judicial da Administração Pública. Sobre a natureza jurídica 
da anulação vejamos a doutrina: 
Natureza jurídica: em regra, é ato vinculado. Aplicação do art. 53 da Lei nº 
9784/99. Situação em que o ato pode deixar de ser anulado: o prejuízo 
resultante da anulação é maior do que o da manutenção do ato ilegal. 
Fundamento nos princípios da segurança jurídica (estabilidade das relações 
jurídicas e proteção da confiança) e da boa-fé. Previsão no art. 55 da Lei nº 
9.784/99. Proibição de anulação que decorra de mudança de orientação (art. 
2º, parágrafo único, XIII, da Lei nº 9.784/99 e art. 24 da Lei de Introdução às 
Normas do Direito Brasileiro (DI PIETRO, 2020, p. 557). 
7.3 Vícios dos atos administrativos 
De acordo com Di Pietro (2020), os vícios podem se apresentar de diferentes 
formas. 
Quanto ao sujeito: a Incompetência é a primeira e se define como a falta de 
atribuição legal de competência; usurpação de função, quando a pessoa não possui 
o cargo; excesso de poder, quando o agente ultrapassa os limites de sua competência; 
função de fato quando o agente está atribuído de forma irregular ao cargo, emprego 
ou função, mas apresenta aparência de legalidade; Incapacidade ocorre conforme 
previsão legal nos art. 3º e 4º do CC e nos casos de erro, dolo, coação, simulação ou 
fraude. Há duas hipóteses de incapacidade previstas na lei Na Lei nº. 9.784/99: 
impedimento (art. 18), que gera presunção absoluta; e suspeição (art. 20), que gera 
presunção relativa. Nesse caso, as duas situações geram atos anuláveis, podendo 
ser convalidados por autoridade que não esteja na situação de impedimento ou 
suspeição. 
Quanto ao objeto: quando viola a lei, regulamento ou outro ato normativo 
conforme redação do artigo 2º, parágrafo único, c, da Lei nº 9.784/99. Outras situações 
ocorrem quando: o objeto é proibido pela lei; diverso do previsto em lei; impossível, 
de fato ou de direito; imoral; incerto quanto aos destinatários, às coisas, ao tempo, ao 
lugar. Com relação à forma: omissão ou inobservância de formalidades essenciais à 
existência ou seriedade do ato conforme redação do art. 2º, parágrafo único, b, da Lei 
nº 9.784/99. 
 
57 
 
Quanto ao motivo: inexistência ou falsidade do motivo (fatos); com relação à 
finalidade: ocorre quando há desvio de poder ou desvio de finalidade, o agente pratica 
certo ato não observando o interesse público ou com objetivo diferente do previsto na 
lei. Dificuldade de comprovação. Indícios de desvio de poder: motivação insuficiente, 
motivação contraditória, irracionalidade do procedimento, contradição do ato com as 
resultantes dos atos; camuflagem dos fatos, inadequação entre motivos e efeitos, 
excesso de motivação. Vejamos a síntese doutrinária sobre consequências 
decorrentes dos vícios, hipóteses que são possíveis a convalidação e hipóteses que 
não são possíveis a convalidação: 
Atos nulos ou anuláveis Atos nulos: o vício não admite convalidação. Atos 
anuláveis: os que admitem convalidação. Convalidação: ato pelo qual é 
suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em 
que este foi praticado. Natureza de ato vinculado, salvo no caso em que o ato 
praticado por autoridade incompetente for discricionário; a discricionariedade 
permanece no ato de convalidação. Hipóteses em que é possível a 
convalidação: a) nos vícios de incompetência, desde que não se trate de 
competência exclusiva; b) nos vícios relativos à forma, desde que ela não 
seja essencial à validade do ato. Hipóteses em que não é possível a 
convalidação: a) nos vícios relativos ao motivo, já que não é possível alterar 
o fato; b) nos vícios relativos à finalidade: não é possível corrigir um resultado 
que estava na intenção e quem o praticou; c) nos vícios relativos ao objeto. 
Nesse caso é possível a conversão: ato administrativo pelo qual a 
Administração converte um ato inválido em ato de outra categoria, com 
efeitos retroativos à data do ato original (DI PIETRO, 2020, p. 558-559). 
7.4 Confirmação, revogação efeitos, limites e competência 
Importante ressaltar também a síntese sobre confirmação: “difere da 
convalidação, porque não corrige o ato. Por meio dela, mantém-se o ato ilegal por 
razões de interesse público, desde que não cause prejuízo a terceiros” (DI PIETRO, 
2020, p. 559). Sobre revogação, efeitos, limites e competência segue a doutrina: 
Revogação: é o ato administrativo discricionário pelo qual a Administração 
Pública extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência 
(mérito). 
Efeitos: ex nunc (não retroativo, já que atinge ato válido). 
Limites: não podem ser revogados os atos: vinculados, porque estes não têm 
aspectos de mérito; que exauriram seus efeitos; cuja competência se exauriu 
relativamente ao objeto do ato; que sejam meros atos administrativos, porque 
seus efeitos decorrem da lei; que integram um procedimento; que geram 
direitos adquiridos (Súmula 473, STF). 
Competência: a mesma autoridade que praticou o ato original (DI PIETRO, 
2020, p. 559). 
 
 
58 
 
 
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
BRASIL, Lei nº. 11.417 de 19 de dezembro de 2006. Regulamenta o art. 103-A da 
Constituição Federal e altera a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, disciplinando a 
edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo 
Tribunal Federal, e dá outras providências. Brasília, Presidência da República. 
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2006/lei/l11417.htm. Acesso em 02 out. 2024. 
 
BRASIL, Lei nº. 11.941 de maio de 2009. Altera a legislação tributária federal relativa 
ao parcelamento ordinário de débitos tributários; concede remissão nos casos em que 
especifica; institui regime tributário de transição. Brasília. Presidência da República. 
Disponível em: https://abrir.link/PoRlV. Acesso em: 02 de out. 2024. 
 
BRASIL, Lei nº. 14.662 de agosto de 2023. Altera a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 
2005, para determinar que a alteração de contrato de consórcio público dependerá de 
ratificação mediante leis aprovadas pela maioria dos entes federativos consorciados. 
Brasília. Presidência da República. Disponível em: https://abrir.link/pIuyy. Acesso em: 
02 de out. 2024. 
 
BRASIL, Lei nº. 7.347 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de 
responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e 
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá 
outras providências. Brasília. Presidência da República. Disponível em: 
https://abrir.link/ltAIk. Acesso em: 02 de out. 2024 
 
BRASIL, Lei nº. 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo 
no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília. Presidência da República. 
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acesso em: 
Acesso em 02 out. 2024. 
 
BRASIL, Lei nº. 9.873 de 23 de novembro de 1999. Estabelece prazo de prescrição 
para o exercício de ação punitiva pela Administraçãoaparelhamento que possibilita ao Estado o preenchimento de seus fins [...]. 
Em suma, administrar é gerir serviços públicos e Administração é a gestão 
de serviços públicos Hely Lopes Meirelles define “Administração”: Em sentido 
formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos 
do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos 
serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene 
e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele 
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração 
é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. (ROSSI, citado 
por CRETELLA; MEIRELLES 2020. P. 46-47) 
 
A doutrina de Rossi (2020), define a apresentação da administração Pública 
sob dois aspectos, sendo o primeiro a Administração Pública Direta, formada pelos 
entes integrantes da Federação e seus respectivos órgãos: União, Estados, Distrito 
 
5 
 
 
Federal e Municípios. O segundo é a Administração Pública Indireta, que se define 
como um grupo de pessoas jurídicas de direito público ou privado, criadas ou 
instituídas a partir de lei específica, com o objetivo de atuar junto a Administração 
Direta na prestação de serviços públicos ou na exploração de atividades econômicas. 
Ainda, há que se falar em entes que prestam serviços públicos por delegação, esses 
entes são os concessionários, os permissionários e os autorizatários de serviços 
públicos, porém aqui cabe uma ressalva importante, eles não integram os quadros da 
Administração. Por fim, o direito prevê, o Terceiro Setor, que por sua vez atua em 
paralelo à Administração Pública, o denominado Terceiro Setor, prestando relevantes 
serviços de interesse público e recebendo, por isso, determinados benefícios. O 
terceiro setor é composto por sociedades paraestatais, com personalidade jurídica de 
direito privado, são instituídas pela vontade particular e não integram nem a 
Administração Direta nem a Indireta; são exemplos as organizações sociais, os 
serviços sociais autônomos, as organizações da sociedade civil de interesse público 
e as entidades de apoio. 
1.1 História do direito administrativo 
Para Di Pietro (2020), a história do direito administrativo, surge como ramo 
autônomo no período terminativo do século XVIII e início do século XIX, porém 
anteriormente já existiam normas administrativas, pois todo Estado existente 
necessita de órgãos encarregados ao exercício de funções administrativas. Porém, 
essas normas anteriores ao surgimento do direito administrativo como autônomo se 
enquadravam no jus civile, da mesma forma que nele se inseriam outras normas que 
hoje pertencem a outros ramos do direito. 
As normas ficavam organizadas de forma esparsa, e as relativas ao 
funcionamento da Administração Pública, à competência de seus órgãos, aos poderes 
do Fisco, à utilização, pelo povo, de algumas modalidades de bens públicos, à 
servidão pública não eram diferentes, ademais esse ramo do direito não possuía uma 
elaboração baseada em princípios informativos próprios que lhe atribuíssem 
autonomia. Seguindo com a doutrina de Di Pietro: 
A Idade Média não encontrou ambiente propício para o desenvolvimento do 
Direito Administrativo. Era a época das monarquias absolutas, em que todo 
poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei, a que obedeciam a 
 
6 
 
todos os cidadãos, justificadamente chamados servos ou vassalos (aqueles 
que se submetem à vontade de outrem). Nesse período, do chamado Estado 
de Polícia, assinala Merkl (1980:93) que o direito público se esgota num único 
preceito jurídico, que estabelece um direito ilimitado para administrar, 
estruturado sobre princípios segundo os quais quod regi placuit lex est, the 
king can do no wrong, le roi ne peut mal faire. O rei não podia ser submetido 
aos Tribunais, pois os seus atos se colocavam acima de qualquer 
ordenamento jurídico. Com base nessa ideia é que se formulou a teoria da 
irresponsabilidade do Estado, que, em alguns sistemas, continuou a ter 
aplicação mesmo após as conquistas do Estado Moderno em benefício dos 
direitos individuais. Não havia Tribunais independentes, uma vez que, em 
uma primeira fase, o próprio rei decidia os conflitos entre particulares e, em 
fase posterior, as funções judicantes foram delegadas a um conselho, que 
ficava, no entanto, subordinado ao soberano. No entanto, apontam-se 
algumas obras de glosadores da Idade Média, principalmente dos séculos 
XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos constitucional, 
administrativo e fiscal. Indica-se a obra de Andrea Bonello (1190 a 1275 d.C.), 
dedicada ao estudo dos três últimos livros do Código Justiniano, que tinham 
sido deixados de lado, porque dedicados a estruturas fiscais e administrativas 
de um império que já não existia. Outro texto sobre o qual trabalharam os 
juristas, na época, foi o Liber Constitutionis, publicado pelo parlamento de 
Melfi em 1231. No século XIV, a obra de Bartolo de Sassoferrato (1313-57) 
lança as bases da teoria do Estado Moderno (cf. Mario G. Losano, 1979:55). 
Mas a formação do Direito Administrativo, como ramo autônomo, teve início, 
juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público, a 
partir do momento em que começou a desenvolver-se – já na fase do Estado 
Moderno – o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da 
legalidade (em decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem 
à lei, em especial à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio 
da separação de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos 
direitos individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas também 
entre estes e o Estado. (DI PIETRO, 2020. P. 56-57) 
De tudo posto acerca do breve histórico a idade média não desenvolveu o 
direito administrativo pois todo o poder era concentrado nas mãos do monarca sob o 
sistema das monarquias absolutas, sendo sua vontade a lei, surgindo assim a teoria 
da irresponsabilidade do Estado. O conceito de Estado de Direito, estruturado sobre 
o princípio da legalidade e sobre o princípio da separação de poderes, surge com 
vistas a assegurar a proteção dos direitos individuais, tanto nas relações entre 
particulares quanto nas relações entre particulares e Estado. 
1.1.1 Fundamentos constitucionais e direito administrativo brasileiro 
Di Pietro (2020), afirma que o Direito Administrativo está vinculado às 
concepções filosóficas, políticas e constitucionais que vigoravam na primeira metade 
do século XX. A evolução radical do constitucionalismo do final do século XX 
permanece ignorada pelo Direito Administrativo. Com relação a constitucionalização 
seguimos com a doutrina: 
 
7 
 
Sobre a constitucionalização do Direito Administrativo, Marçal Justen Filho 
acrescenta que: “[...] a evolução recente importou alterações radicais nas 
instituições e nas concepções vigentes. A função e o conteúdo da 
Constituição foram impregnados por princípios e valores democráticos, o que 
se afirma com ainda grande relevância no Brasil – cuja vivência democrática 
é muito limitada. Todas essas modificações não ingressaram integralmente 
no Direito Administrativo. O conteúdo e as interpretações do Direito 
Administrativo permanecem vinculados e referidos a uma realidade 
sociopolítica que há muito deixou de existir. O instrumental do Direito 
Administrativo, é, na sua essência, o mesmo de um século atrás”. Uma das 
grandes razões que deram nascimento à tese do autoritarismo do Direito 
Administrativo é, provavelmente, a teoria da puissance publique, elaborada 
no século XIX e defendida, entre outros, por Batbie, Ducroq, Louis-Edouard 
Laferrière, León Aucoc, Berthlémy. Sistematizada por Maurice Hauriou 
(1927:133), essa teoria, ao procurar o critério definidor do Direito 
Administrativo, apontou a existência de prerrogativasPública Federal, direta e indireta, 
e dá outras providências. Brasília, Presidência da República. Disponível em: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9873.htm. Acesso em: 02 out. 2024. 
 
BRASIL, Lei nº.11.107 de abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de contratação 
de consórcios públicos e dá outras providências. Brasília. Presidência da República. 
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2005/lei/l11107.htm. Acesso em 02 out. 2024. 
 
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil 
de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, Disponível em: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 02 out. 
2024. 
 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11417.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11417.htm
https://abrir.link/pIuyy
https://abrir.link/ltAIk
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9873.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
 
59 
 
BRASIL. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a 
organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma 
Administrativa e dá outras providências. Brasília. Presidência da República. 
Disponível em: https://abrir.link/LBffq. Acesso em: 02 de out. 2024. 
 
CANDEIA, Remilson Soares. Curso de direito administrativo: atualizado de 
acordo com a jurisprudência do STF, STJ e TCU. Belo Horizonte, MG: Dialética, 
2024. E-book. Disponível em: https://plataforma.bvirtual.com.br. Acesso em: 30 set. 
2024. 
 
CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo – 9. ed. Ver. Ampl. e atual. 
– Salvador: JusPODIVM, 2021. 
 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo – 33. ed. – Rio de Janeiro: 
Forense, 2020. 
 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: 
Malheiros Editores, 33ª ed. 2016. 
 
OLIVEIRA, Erival da Silva. Constitucional / Erilval da Silva Oliveira. - Prática Jurídica 
- 12. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2020. 
 
ROSSI, Licínia. Manual de direito administrativo. – 6. ed. – São Paulo: Saraiva 
Educação, 2020. 
 
SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo. – / coord. Pedro Lenza. – 4. ed. – São 
Paulo: Saraiva Educação, 2021 (Coleção Esquematizado). 
 
ZILLMER, Evandro. Direito administrativo facilitado; Estado, governo e 
administração pública, 2019. 
 
https://abrir.link/LBffqe privilégios do Estado 
diante do particular, criando uma posição de verticalidade ou de desigualdade 
entre Administração Pública e cidadão. Outro fator relevante, apontado por 
Celso Antônio Bandeira de Mello (2016:44), foi a própria definição inicial do 
Direito Administrativo como derrogatório e exorbitante do direito comum. Diz 
o autor que “talvez a razão primordial desta forma errônea de encarar o Direito 
Administrativo resida no fato de que este, ao surgir, foi encarado como um 
direito ‘excepcional’, que discrepava do ‘direito comum’, isto é, do direito 
privado, o qual, até então, era, com ressalva do Direito Penal, o único que se 
conhecia. Com efeito, o Direito Administrativo, tal como foi sendo elaborado, 
pressupunha a existência, em prol do Estado, de prerrogativas inexistentes 
nas relações entre os particulares, as quais, então, foram nominadas de 
‘exorbitantes’, isto é, que exorbitavam dos direitos e faculdades que se 
reconheciam aos particulares em suas recíprocas relações”. (DI PIETRO, 
citando MARÇAL; MELLO. 2020. P. 62-63). 
Sendo assim, o direito administrativo surge mediante a base de alguns 
princípios fundamentais do constitucionalismo, dentre os quais se destacam, o da 
separação de poderes e o da legalidade ambos constituem o objetivo de assegurar a 
liberdade do cidadão diante das prerrogativas do poder público. A doutrina explica que 
o Estado se desenvolveu a partir dos princípios de “equilíbrio entre poderes e 
representação política, certeza jurídica e garantia dos direitos individuais, 
constitucionalidade e legalidade, hierarquia das leis e distinção entre atos de império 
e atos de gestão, autonomia da vontade e liberdade contratual” (Di Pietro, citando 
Faria. 2020. P. 65). Sob o amparo desses princípios o direito administrativo se 
desenvolveu. Seguindo a doutrina ressalta o comentário de Reale: 
O pensamento de Miguel Reale, em trabalho sobre Nova fase do direito 
moderno (1990:79-82), em que o autor demonstra que tanto o direito 
constitucional como o administrativo são filhos da Revolução Francesa. 
Observa o autor que “nesta, com efeito, surgem as condições históricas e os 
pressupostos teóricos indispensáveis ao estudo da administração pública 
segundo categorias jurídicas próprias, a começar pela afirmação dos direitos 
do cidadão perante o Estado; o princípio da responsabilidade dos agentes 
públicos por seus atos arbitrários, e o livre acesso de todos às funções 
administrativas”. Acrescenta o autor que, “sem a subordinação do Estado ao 
império da lei e da jurisdição não teria sido possível o tratamento autônomo 
 
8 
 
e sistemático do Direito Administrativo”. (DI PIETRO, citando REALE. 2020. 
P. 65-66) 
O Direito Administrativo passou por muitas modificações, tendo como principal 
a sua constitucionalização e assim, o conteúdo do Direito Administrativo se ampliou, 
principalmente nos séculos XX e XXI, período esse conhecido como pós-modernismo 
“as mutações do fim do século XX foram descritas pelos administrativistas 
como um período de pós-modernismo. O século XXI conhece já um pós-pós-
modernismo cujas características seriam, em reação contra os excessos do 
período precedente, uma nova aproximação mais sutil da normatividade, 
como contrapeso ao excesso de regulação, uma nova maneira de conceber 
as relações sociais humanizando o consensualismo (empobrecimento do 
contrato) pela convivência (ética da convivência) e uma nova maneira de 
conceber os direitos, vinculando-os a deveres. A obrigação e a coerção se 
transformariam em um consentimento voluntário de assumir suas 
responsabilidades. No face a face entre a administração e os administrados, 
a primeira não conceberia suas prerrogativas senão vinculadas a seu dever 
de prestar contas e, os segundos, transformados plenamente em cidadãos, 
não separariam seus direitos de seus deveres para com a coisa pública”. (DI 
PIETRO, citando MORANDDEVILLER. 2020. P. 68) 
Por fim conclui-se que atualmente, o Direito Administrativo – de base 
essencialmente constitucional – foi enriquecido pelos ideais de centralidade e 
dignidade da pessoa humana, de participação, de transparência, de exigência de 
motivação, de processualização, de controle social (DI PIETRO, 2020. p. 69). 
O direito administrativo no Brasil segundo Di Pietro (2020), possui semelhanças 
em seu surgimento com o ocorrido na Europa, não nascendo, no Brasil, como ramo 
autônomo, no período de regime da monarquia absoluta. 
Com o advento do Império, há uma repartição de poderes dividindo funções 
entre o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Poder Executivo e o Poder Moderador, 
os dois últimos concentrados em mãos do Imperador; nessa época já existia, uma 
administração pública organizada, porém regida pelo direito privado, cabendo a 
limitação de sua aplicação ao Conselho de Estado. 
Com o início do período republicano, suprime-se o Poder Moderador e a 
jurisdição administrativa antes atribuída ao Conselho de Estado, dessa forma a 
administração pública inicia seu afastamento do direito privado. Porém essa primeira 
fase foi marcada por uma normativa mal regida, a doutrina explica: 
No entanto, na primeira fase, foi pobre o trabalho doutrinário desenvolvido no 
âmbito do Direito Administrativo. Segundo Ruy Cirne Lima (1982:33), “reside 
a causa dessa indiferença pelo Direito Administrativo na própria base, sobre 
que se fez assentar o nosso direito público. Foram as instituições dos Estados 
Unidos da América e os princípios da common law tomados para fundamento 
do nosso regime jurídico incipiente”. O autor acrescenta que o fundamento 
 
9 
 
estava em contradição com o regime, pois aqui a Constituição de 1891, no 
artigo 34, nº 23, dividia o direito objetivo em civil, comercial, criminal e 
processual, enquanto a common law abrange, no conceito norte-americano, 
“os princípios que regem assim de uma parte a justiça repressiva, como, de 
outra, a direção dos negócios jurídicos e, de outra ainda, a conservação de 
interesse privado, a regulamentação das instituições domésticas, e a 
aquisição, fiscalização e transferência da propriedade; toca, destarte, todos 
os ramos da Ciência do Direito. O resultado dessa contradição é a incerteza 
das categorias jurídicas no nosso Direito Administrativo: é o desconhecimento 
de pessoas administrativas, fora da União, dos Estados e dos Municípios; é 
o desconhecimento dos limites do domínio público, além dos que lhe assinala 
a propriedade da União, dos Estados ou dos Municípios; é o 
desconhecimento da doutrina dos atos administrativos, acima das 
prescrições do direito privado”. (DI PIETRO, citando LIMA. 2020. p. 98) 
Seguindo o ensinamento Di Pietro (2020), afirma que a partir da Constituição 
de 1934, ocorreu grande evolução do direito administrativo, devido a previsão 
constitucional de extensão da atividade do Estado nos âmbitos social e econômico. 
Instituiu-se, inclusive, um Tribunal de Direito Administrativo na esfera federal. 
A constituição de 1891, possuía características nitidamente liberais e individualistas, 
já a de 1934, seguindo o movimento revolucionário de 1930, assume caráter 
socializante, marcado pela intervenção crescente na ordem social. 
O Estado deixa a sua posição de guardião da ordem pública e passa a atuar 
no campo da saúde, higiene, educação, economia, assistência e previdência social, 
sendo assim com novas atribuições sociais surge a necessidade de desenvolvimento 
estatal, o anseio pela criação de novas pessoas jurídicas públicas, quer as de 
capacidade específica para execução de serviços públicos (autarquias), quer as de 
capacidade genérica (territórios); paralelamente, aumenta o quadro de funcionários 
públicos necessários para o atendimento das novas tarefas assumidas pelo Estado. 
O Direito Administrativo brasileiro sofreu grande influência em suas origens, do 
direito francês, italiano e alemão, todos inseridos no sistema de base romanística. 
Porém, também adotou institutos originários do sistemado common law. Mais 
recentemente, vem sofrendo influência do direito comunitário europeu, em que houve 
encontro dos sistemas de base romanística e do common law. 
1.2 Conceito de direito administrativo 
Sobre a conceituação do direito administrativo há algumas divergências, pois 
segundo Rossi “cada autor administrativista elege elementos e critérios que devem 
prevalecer na conceituação de direito administrativo”. 
 
10 
 
O primeiro critério é o legalista, ele define o direito administrativo como o 
conjunto de leis administrativas. Porém para efetiva conceituação esse critério se 
encontra incompleto pois o direito administrativo é mais do que apenas um conjunto 
de textos jurídicos. 
O segundo é critério do Poder Executivo e define que o direito administrativo é 
o conjunto de regras jurídicas que disciplinam os atos do Poder Executivo. Esse 
critério também é incompleto pois outros Poderes, como o Legislativo e o Judiciário, 
podem exercer, de forma atípica, atividade administrativa. 
Explicando melhor, a função típica e principal do Poder Executivo é a tarefa 
própria por ele realizada: exercer a função administrativa. De modo atípico, porém, o 
Executivo poderá exercer atividades típicas acometidas a outro poder. Para melhor 
entender o conteúdo vejamos um exemplo doutrinário: 
Exemplificando: o chefe do Executivo, quando edita medida provisória (art. 
62 da CF) “com força de lei”, está exercendo função atípica legislativa. A 
função típica do Poder Judiciário é julgar determinado caso concreto. O 
Judiciário atua de forma indireta (já que a jurisdição é inerte e necessita de 
provocação para ser exercida). Por fim, a função jurisdicional acarreta a 
impossibilidade de mudança e a consequente produção da coisa julgada 
(intangibilidade jurídica). Entretanto, de modo atípico, o Judiciário pode 
exercer outra atividade, típica de outro Poder, o Judiciário realizando 
concurso para ingresso na magistratura ou fazendo seus próprios regimentos 
internos. Por fim, a tarefa típica e principal do Poder Legislativo é legislar; 
assim, o Legislativo inova o ornamento jurídico, agindo de forma abstrata e 
geral (atinge todos aqueles que estiverem na mesma situação). Porém, de 
modo atípico, o Legislativo poderá exercer função típica de outro Poder, o 
Senado Federal (que é Poder Legislativo), quando julga o Presidente da 
República em razão do cometimento de crimes de responsabilidade (art. 85 
da CF), e nesse caso exerce função atípica. Também o Legislativo exerce 
função atípica quando realiza licitações para aquisição de bens (pois essa 
incumbência é tipicamente administrativa). Pautados nessa noção das 
funções do Estado, podemos concluir que o critério do Poder Executivo não 
é suficiente para conceituar o direito administrativo. Não é só o Poder 
Executivo que exerce função administrativa. O próprio art. 1º da Lei n. 
9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, estabelece 
que “os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes 
Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função 
administrativa”, o que confirma a incompletude do critério em análise. 
(ROSSI, 2020, p. 49) 
Importante ressaltar com relação a outros órgãos independentes dos três 
poderes que exercem função administrativa: 
Embora não pertencente a nenhum dos três Poderes, o Ministério Público 
também exerce função administrativa, quando realiza concurso público para 
provimento do cargo de Promotor de Justiça. O Tribunal de Contas, órgão 
auxiliar do Legislativo, também exerce função administrativa ao instaurar uma 
comissão processante para apuração de infração funcional cometida por 
Ministro do Tribunal de Contas da União. Por fim, particulares exercem função 
 
11 
 
administrativa mediante delegação estatal. Exemplificando: contrato de 
concessão de serviço público e permissão de serviço público. (ROSSI, 2020, 
p. 50) 
Conforme evidenciado o critério para definição do direito administrativo ser um 
conjunto de normas que disciplinam os atos do poder Executivo é incompleto, pois 
conforme evidenciado há outros órgãos que podem exercer o poder administrativo, 
cabendo esse direito ter uma definição mais ampla. 
Há também um terceiro critério tratado pela doutrina, denominado escola do 
serviço público a doutrina de Rossi (2020), ensina que esse critério se define no direito 
administrativo como a disciplina jurídica que regula a instituição, a organização e o 
funcionamento dos serviços públicos, bem como o seu oferecimento aos 
administrados. Para esse critério, o direito administrativo se preocupa com o serviço 
público prestado pelo Estado, por esse motivo entende-se que no sentido de “serviço 
público” deixaria de lado algumas matérias pertinentes ao direito administrativo, e, 
ainda iria abranger normas pertencentes a outros ramos do direito, razão pela qual 
esse critério não é aceito no Brasil. 
Dando seguimento temos o critério das relações jurídicas que conceitua o 
direito administrativo como um conjunto de regras jurídicas que disciplinam as 
relações entre a Administração Pública e os administrados, sendo também esse 
conceito muito amplo, pois nesse caso também existem relações jurídicas 
pertencentes ao direito constitucional ou ao direito processual e não ao direito 
administrativo. 
O critério teleológico ou finalístico, trata do direito administrativo como o 
conjunto de regras e princípios que regulam as atividades do Estado para o 
cumprimento de seus fins. Esse critério necessita de complementação, pois gera a 
discussão com relação aos “fins” deixando em aberto os limites do Estado. Entretanto, 
segundo Di Pietro (2020), Oswaldo Aranha Bandeira de Mello aceita este critério, 
porém o complementa: direito administrativo compreende “tão somente a forma de 
ação do Estado-poder, quer dizer, a ação de legislar e executar, e a sua organização 
para efetivar essa forma, quer dizer, os meios de sua ação”. 
O Critério negativo ou residual, define o direito administrativo como o ramo do 
direito que disciplina toda a atividade estatal que não seja a legislativa e a jurisdicional. 
Esse critério é insatisfatório pois não se conceitua algo afirmando aquilo que ele não 
é. 
 
12 
 
Por fim o ultimo critério para tratarmos antes da definitiva conceituação é o da 
distinção entre a atividade jurídica e social do Estado, para definir o direito 
administrativo, é levado em consideração o tipo de atividade exercida, sendo assim o 
direito administrativo não se preocupa com a atividade social do Estado; mas sim, com 
a atividade jurídica. Seguimos então para a principal conceituação: 
No direito estrangeiro, como adeptos desse critério, temos Zanobini, 
Laubadère e Gabino Fraga. No direito brasileiro, Fernando Andrade de 
Oliveira e Hely Lopes Meirelles. O direito administrativo brasileiro consiste “no 
conjunto harmônico dos princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes 
e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente 
os fins desejados pelo Estado” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito 
administrativo brasileiro, p. 40). (ROSSI, citando MEIRELLES, 2020, p. 53). 
Essa última conceituação do direito administrativo é a mais completa e melhor 
aceita, pois utiliza-se dos critérios tratados anteriormente e os complementa. 
1.3 Objeto 
O conteúdo de direito administrativo tem variado no tempo e no espaço e é 
evidente que vários têm sido os critérios adotados para a sua conceituação. No 
ordenamento jurídico brasileiro, constitui objeto regulado e estudado na doutrina pelo 
direito administrativo os seguintes temas apresentados na síntese de ZILMER: 
Todas as relações internas à administração pública – entre os órgãos e 
entidades administrativas, uns com os outros, e entre a administração e seus 
agentes; Todas as relações entre a administração e os administrados, regidas 
pelo direito público ou pelo privado; as atividades de administração pública 
em sentido materialexercidas por particulares sob regime de direito público, 
a exemplo da prestação de serviços públicos mediante contratos de 
concessão ou de permissão. (ZILMER, 2019, p. 10). 
1.4 Fontes do direito administrativo 
Sobre fonte do direito entende-se como aquilo que origina as regras jurídicas 
positivadas, como fonte do direito administrativo Rossi (2020) define como tudo aquilo 
que leva à definição de uma regra de direito administrativo, constitui-se em cinco as 
fontes do direito administrativo: lei; doutrina; jurisprudência; costumes; princípios 
gerais do direito. 
A lei é a base do direito administrativo, pois para exercer função administrativa 
é necessário aplicar a lei de ofício. Importante ressaltar que o termo lei diz respeito 
principalmente: a Constituição Federal; as leis ordinárias; as leis delegadas; as leis 
complementares e aos regulamentos administrativos. 
 
13 
 
A Doutrina resulta do trabalho especializado de estudiosos que analisam e 
interpretam o sistema normativo resolvendo divergências contradições encontradas e 
formulando definições e classificações para melhor compreensão do sistema 
normativo. 
A jurisprudência consiste no conjunto de decisões uniformes e constantes dos 
tribunais, resultadas a partir da aplicação de normas a casos semelhantes, 
constituindo um entendimento geral aplicável a todas as hipóteses similares ou 
idênticas. Em regra, no Brasil apenas irá vincular a jurisprudência se submetida a um 
procedimento próprio, quando então receberá o nomen iuris “súmula”. Conforme 
dispõe o art. 103-A da CF, com redação dada pela EC n. 45/2004, a súmula poderá 
ter efeito vinculante (cuja disciplina constitucional está prevista na Lei n. 11.417/2006). 
A súmula vinculante obrigará todo o Poder Judiciário (excetuado o próprio Supremo 
Tribunal Federal responsável por sua edição) e toda a Administração Pública, não 
vinculando o Poder Legislativo, já que se almeja evitar a fossilização e petrificação da 
Constituição. 
A quarta fonte do direito administrativo são os costumes que constitui na prática 
reiterada e habitual de condutas, com a convicção de que são obrigatórias, porém não 
cria nem exime obrigação. 
Por fim caracteriza fonte os princípios gerais do direito podendo ser expressos 
ou implícitos, sendo exemplos desses princípios a vedação do enriquecimento ilícito; 
ninguém pode beneficiar-se com a própria torpeza; ninguém pode causar dano a 
outrem e, se causar, deverá indenizar. 
2. ESTADO E GOVERNO 
“O Estado pode ser definido como uma organização jurídica, administrativa e 
política formada por uma população, assentada em um território, dirigida por um 
governo soberano e tendo como finalidade o bem comum” (OLIVEIRA, 2020, p.110). 
Zillmer (2019), de forma sucinta afirma que o Estado é uma pessoa jurídica de 
direito público, capaz de adquirir direitos e obrigações. O seu conceito não é fixo no 
tempo ou no espaço, o Estado é constituído, por um povo, por um território e por um 
governo soberano. Alguns doutrinadores incluem a finalidade (produzir o bem comum) 
como sendo elemento do estado, porém, nem todos possuem essa posição. É 
 
14 
 
importante salientar que a uniformidade linguística não é elemento de formação dos 
estados. 
A federação é a forma de estado adotada no Brasil e constitui como diferentes 
polos de poder político que atuam de forma autônoma entre si, sendo assim todos os 
entes federativos são autônomos, ou seja, podem criar suas próprias normas 
(legislar), mas não são soberanos ou independentes, a soberania é atributo da 
república federativa do brasil, atributo que significa o reconhecimento que o estado 
brasileiro tem perante os demais estados soberanos. Importante destacar também 
que a forma federativa de Estado é cláusula pétrea prevista no § 4º do art. 60 da 
CF/88. 
Sobre o Estado constituem outros termos importantes a serem tratados, 
iniciando pelo termo Estado de direito Zillmer (2019), explica que “o Estado cria as leis 
sujeitando todos a sua imposição normativa. A presunção de legitimidade, aplicável a 
todo e qualquer ato praticado pelo Estado, deriva do Estado de Direito. De fato, se o 
Estado é de Direito e, assim, pressupõem-se que cumpra a lei, todo e qualquer ato 
proveniente do Estado é produzido, presumidamente, de acordo com a ordem jurídica 
e, portanto, é legítimo. 
Outro termo de importante observação é o Estado democrático diz respeito ao 
compromisso de garantir direitos individuais e fundamentais, por meio de uma 
proteção jurídica consolidada por meio da Constituição Cidadã. 
Por fim a tripartição dos poderes consiste na divisão do poder, podendo ser 
exercido por outros órgãos, em regra o poder de um Estado é uno e indivisível, porém 
nesse caso há o objetivo de possibilitar um controle recíproco, constituindo o sistema 
de “freios e contrapesos”. O exercício do poder, no Brasil, dá-se por preponderância 
e especialização de função, portanto, não há exclusividade. 
Seguimos agora acerca do governo “segundo Hely Lopes Meirelles, governo é 
o conjunto de poderes e órgãos constitucionais responsáveis por estabelecer as 
políticas públicas do Estado, cujas atribuições decorrem diretamente da Constituição” 
(ZILLMER, citando MEIRELLES, 2019, p. 5). Conceitua-se governo enquanto 
responsável pela função política do Estado, está relacionado ao comando, 
coordenação, direção e fixação de objetivos, diretrizes e de planos para a atuação 
estatal (as denominadas políticas públicas) (ZILLMER, 2019, p. 5). Seguimos com a 
doutrina acerca da forma de governo: 
 
15 
 
A forma de governo é a maneira como se dá a instituição do poder na 
sociedade e a relação entre governantes e governados. STF – RE 229.096: 
no direito internacional, apenas a República Federativa do Brasil tem 
competência para firmar tratados, dela não dispondo a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios. O Presidente não subscreve tratados como 
chefe de Governo, mas sim, como chefe de Estado (ZILLMER, 2019, p. 5). 
Sobre o sistema de governo: 
No Presidencialismo, existe independência entre Poderes. O chefe do 
Executivo é Chefe de Estado e Chefe de Governo. No Parlamentarismo, há 
colaboração entre os Poderes. A chefia de Estado é exercida pelo Presidente 
ou pelo Monarca, e a chefia de Governo, pelo 1º Ministro ou pelo Conselho 
de Ministros (ZILLMER, 2019, p. 5). 
Por fim vejamos as mudanças ocorridas no país no decorrer do tempo e as 
promulgações das Constituições, Oliveira (2020), traz considerações sobre o que 
cada constituição instituiu, a Constituição de 1824 implantou pela primeira vez a o 
regime parlamentarista de governo, que vigorou de 1847 até 1889. Foi instituída a 
forma unitária de Estado, com forte centralização político-administrativa. 
A Constituição de 1891 estabeleceu como forma de governo a República e 
constituiu-se pela união perpétua e indissolúvel das suas antigas províncias, 
nascendo assim, o Estado Federal brasileiro, também adotou a formulação clássica 
de separação de Poderes. O presidencialismo foi previsto como regime de governo, 
abolindo-se o parlamentarismo, sendo o Presidente da República eleito pelo sufrágio 
direto do povo. Ampliou a declaração de direitos humanos, introduzindo 
expressamente, pela primeira vez, o instituto do habeas corpus (§ 22 do art. 72). O 
Brasil passou a ser um Estado laico (sem religião oficial). 
A Constituição de 1934 manteve a estrutura fundamental anterior. Aumentou 
os poderes do Executivo, definiu os direitos políticos e o sistema eleitoral, admitindo 
o voto secreto, estendido às mulheres. Estabeleceu direitos trabalhistas, como salário 
mínimo, descanso semanal, férias, e regulamentou o trabalho das mulheres e dos 
menores. Introduziu o ensino primário gratuito e obrigatório, e criou, no plano da 
declaração de direitos, o mandado de segurança e a ação popular. 
A constituição de 1937 foi Inspirada na Constituição fascista da Polônia. O 
Brasilpassou a ser um Estado apenas formalmente federal. Há o fortalecimento do 
Poder Executivo federal, ou seja, concentram-se nas mãos do Presidente da 
República os Poderes Executivo e Legislativo. Getúlio Vargas legisla por meio de 
decretos-leis que ele próprio depois aplicava, como órgão do Executivo. Nesse 
 
16 
 
período, há a suspensão dos institutos do mandado de segurança e da ação popular, 
bem como o surgimento do “quinto constitucional”. 
A Constituição de 1946 restaurou a autonomia das entidades federadas, criou 
novamente o cargo de Vice-Presidente da República, extinto nas Constituições de 
1934 e 1937, reintroduziu os remédios do mandado de segurança e da ação popular. 
Fortaleceu o regime democrático, assegurando o pluripartidarismo; houve a 
reinserção do regime parlamentarista no Brasil, que durou de 1961 até 1963. 
A Constituição de 1967 marcada pelo ato Institucional n. 4, de 07 de dezembro 
de 1966. Preocupou-se fundamentalmente com a segurança nacional, promoveu a 
centralização dos Poderes no Executivo Federal, reduziu a autonomia individual, 
permitindo a suspensão dos direitos e garantias constitucionais, e, por fim, criou as 
eleições indiretas para Presidente da República. 
A Constituição de 1969, promoveu grande concentração do poder político nas 
mãos do Executivo Federal, à semelhança da Constituição anterior. 
A Constituição de 1988, conhecida também como a “Constituição Cidadã”. 
Instituiu o Estado Democrático de Direito, limitou o poder do Estado ao cumprimento 
das leis que a todos subordinam. Foi assegurada a livre participação dos cidadãos na 
vida política, o sufrágio passou a ser universal, direto e secreto nas três esferas 
administrativas. Estabeleceu também o pluripartidarismo, fortaleceu o federalismo, 
conferindo maior autonomia aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, criou 
os remédios constitucionais do habeas data, do mandado de injunção e do mandado 
de segurança coletivo, acabou com a censura aos meios de comunicação, entre 
outras inovações. 
Candeia (2024), ressalta a importância de distinguir os poderes do Estado dos 
poderes da Administração. Os poderes do Estado incluem os poderes da União, que 
estão claramente definidos na Constituição Federal. Esses poderes são: Poder 
Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, sendo todos independentes e 
harmônicos entre si. Essa tripartição foi estabelecida por Montesquieu, originando o 
Sistema de Freios e Contrapesos. A essência desse sistema é que um poder deve 
controlar o outro, dentro dos limites da Constituição, para evitar a concentração total 
das funções do Estado nas mãos de um único soberano e prevenir a tirania. Assim, 
quanto mais dividido estiver o poder, menor será a tendência ao absolutismo; em 
 
17 
 
contrapartida, quanto mais o poder se concentra nas mãos de uma única pessoa, 
maior será a probabilidade de ocorrência de tirania ou absolutismo. 
A Administração Pública, no entanto, demanda poderes e prerrogativas para 
cumprir suas funções. Assim, os poderes da Administração são prerrogativas que a 
Administração Pública possui para alcançar os objetivos do Estado, respeitando o 
princípio da supremacia do interesse público em relação ao privado. É importante 
destacar que esses poderes não devem ser entendidos como uma faculdade, mas 
sim como um dever de agir. Por isso, é adequado considerar esses poderes como um 
poder-dever de agir, do qual a Administração não pode se desvincular na busca pelo 
cumprimento das finalidades estabelecidas pelo Estado. 
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A administração pública possui sua expressão utilizada em sentido subjetivo e 
objetivo; amplo e estrito Di Pietro explica: 
Basicamente, são dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a 
expressão Administração Pública: em sentido subjetivo, formal ou orgânico, 
ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende 
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das 
funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; em 
sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade 
exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a 
própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder 
Executivo. Há, ainda, outra distinção que alguns autores costumam fazer, a 
partir da ideia de que administrar compreende planejar e executar: em sentido 
amplo, a Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende 
tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos 
quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os 
órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração Pública, 
em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais; 
ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a Administração 
Pública compreende a função política, que traça as diretrizes governamentais 
e a função administrativa, que as executa; em sentido estrito, a Administração 
Pública compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os órgãos 
administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa, 
excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a 
função política (DI PIETRO, 2020, p. 185). 
Conforme evidenciado a expressão administração pública em sentido subjetivo 
designa os entes que exercem as atividades administrativas; em sentido objetivo trata 
da designação da natureza da atividade exercida pelos entes; em sentido amplo 
compreende funções administrativas e políticas; em sentido estrito abrange apenas 
as funções administrativas. 
 
18 
 
3.1 Administração Pública e Governo 
Sobre a diferença entre administração pública em sentido estrito e governo Di 
Pietro (2020), afirma que para entender tal distinção, se faz importante tratar da 
diferença entre as três funções do Estado. O poder estatal é uno, indivisível e 
indelegável, porém desdobra-se em três funções: a legislativa, a executiva e a 
jurisdicional. Sobre a definição dos três poderes há na doutrina muitos critérios para 
defini-los, seguiremos com uma: 
A lição de Renato Alessi (1970, t. 1:7-8). Analisando o tema sob o aspecto 
estritamente jurídico, ele diz que nas três ocorre a emanação de atos de 
produção jurídica, ou seja, atos que introduzem modificação em relação a 
uma situação jurídica anterior, porém com as seguintes diferenças: a 
legislação é ato de produção jurídica primário, porque fundado única e 
diretamente no poder soberano, do qual constitui exercício direto e primário; 
mediante a lei, o Estado regula relações, permanecendo acima e à margem 
das mesmas; a jurisdição é a emanação de atos de produção jurídica 
subsidiários dos atos primários; nela também o órgão estatal permanece 
acima e à margem das relações a que os próprios atos se referem; c) a 
administração é a emanação de atos de produção jurídica complementares, 
em aplicação concreta do ato de produção jurídica primário e abstrato contido 
na lei; nessa função, o órgão estatal atua como parte das relações a que os 
atos se referem, tal como ocorre nas relações de direito privado. A diferença 
está em que, quando se trata de Administração Pública, o órgão estatal tem 
o poder de influir, mediante decisões unilaterais, na esfera de interesses de 
terceiros, o que não ocorre com o particular. Daí a posição de superioridade 
da Administração na relação de que é parte (DI PIETRO, citando ALESSI, 
2020. p.187-188). 
Apresentada a distinção dos três poderes Di Pietro segue: basicamente, a 
função política compreende as atividades colegislativas e de direção; e a função 
administrativa compreende o serviço público, a intervenção, o fomento e a polícia. Não 
há uma separação precisa entre os dois tipos de função (DI PIETRO, 2020, p. 188). 
Ao tratar sobre o aspecto material Di Pietro (2020), aduz que não há distinção, 
pois em ambas as hipóteses há aplicação concretada lei, porém há algumas 
características presentes na função política: ela abrange atribuições que decorrem 
diretamente da Constituição e por esta se regulam; e dizem respeito mais à polis, à 
sociedade, à nação, do que a interesses individuais. Costuma-se dizer que os atos 
emanados no exercício da função política não são passíveis de apreciação pelo Poder 
Judiciário; as Constituições de 1934 (art. 68) e 1937 (art. 94) estabeleciam que as 
questões exclusivamente políticas não podiam ser apreciadas pelo Poder Judiciário, 
as Constituições posteriores silenciaram e a vedação persiste, desde que se 
considerem como questões exclusivamente políticas aquelas que, dizendo respeito à 
 
19 
 
polis, não afetam direitos subjetivos, mas, se houver lesão a direitos individuais e aos 
interesses difusos protegidos por ação popular e ação civil pública, o ato de Governo 
será passível de apreciação pelo Poder Judiciário. 
São exemplos de atos políticos: a convocação extraordinária do Congresso 
Nacional, a nomeação de Comissões Parlamentares de Inquérito, as nomeações de 
Ministros de Estado, as relações com Estados estrangeiros, a declaração de guerra e 
de paz, a permissão para que forças estrangeiras transitem pelo território do Estado, 
a declaração de estado de sítio e de emergência, a intervenção federal nos Estados. 
Além disso, podem ser assim considerados os atos decisórios que implicam a fixação 
de metas, de diretrizes ou de planos governamentais. 
Estes se inserem na função política do Governo e serão executados pela 
Administração Pública (em sentido estrito), no exercício da função administrativa 
propriamente dita. 
Sobre aspecto subjetivo, é preciso verificar como ocorre a distribuição entre os 
três Poderes do Estado, sendo assim vejamos o artigo 2º Constituição “são Poderes 
da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário” (BRASIL ,1988). Conforme evidenciado na redação do artigo não há uma 
separação absoluta de poderes pois todos os três pertencem à União, porém cada um 
possui suas atribuições específicas, ressalvado também algumas interferências que 
tem por objetivo assegurar um sistema de freios e contrapesos. Com base nessas 
atribuições surgem as funções administrativas conforme a doutrina explica: 
Assim é que os Poderes Legislativo e Judiciário, além de suas funções 
precípuas de legislar e julgar, exercem também algumas funções 
administrativas, como, por exemplo, as decorrentes dos poderes hierárquico 
e disciplinar sobre os respectivos servidores. Do mesmo modo, o Executivo 
participa da função legislativa, quando dá início a projetos de lei, quando veta 
projetos aprovados pela Assembleia, quando adota medidas provisórias, com 
força de lei, previstas no artigo 62 da Constituição, ou elabora leis delegadas, 
com base no artigo 68. O Legislativo também exerce algumas funções 
judicantes, como no caso em que o Senado processa e julga o Presidente da 
República por crime de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado 
e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da 
mesma natureza conexos com aqueles, ou quando processa e julga os 
Ministros do STF, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do 
Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador Geral da República e 
o Advogado Geral da União nos crimes de responsabilidade (art. 52, incisos 
I e II, da Constituição) (DI PIETRO, 2020, p. 190) 
Com relação ao exercício da função política Di Pietro (2020), comenta que 
existe uma preponderância do Poder Executivo no exercício das atribuições políticas; 
mas não existe exclusividade no exercício dessa atribuição. 
 
20 
 
No direito brasileiro, de regime presidencialista há grande concentração de 
poderes nas mãos do Presidente da República, justificando a tendência de identificar-
se o Governo com o Poder Executivo. A função política é tratada como aquela que 
traça as grandes diretrizes, que dirige, que comanda, que elabora os planos de 
governo nas suas várias áreas de atuação, sendo assim, o Poder Executivo continua 
a deter a maior parcela de atuação política, com relação às iniciativas, embora grande 
parte delas sujeitas à aprovação, prévia ou posterior, do Congresso Nacional. Pode-
se dizer que no direito brasileiro as funções políticas repartem-se entre Executivo e 
Legislativo, com acentuada predominância do primeiro. No Brasil a sua atuação 
restringe-se, quase exclusivamente, à atividade jurisdicional, sem grande poder de 
influência nas decisões políticas do Governo, a não ser pelo seu papel de controle, 
sempre dependente de provocação. Sobre a administração pública em sentido estrito 
vejamos a doutrina: 
Deixando de lado a ideia de Administração Pública em sentido amplo, que 
abrange, em sentido subjetivo, os órgãos governamentais (Governo), e os 
órgãos administrativos (Administração Pública em sentido estrito e próprio), 
e, em sentido objetivo, a função política e a administrativa, levarse-á em 
consideração, doravante, apenas a Administração Pública em sentido estrito, 
que compreende: em sentido subjetivo: as pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes públicos que exercem a função administrativa; em sentido objetivo: 
a atividade administrativa exercida por aqueles entes. Nesses sentidos, a 
Administração Pública é objeto de estudo do direito administrativo; o Governo 
e a função política são mais objeto do Direito Constitucional (DI PIETRO, 
2020. p. 193) 
Por fim sobre a administração em sentido objetivo e subjetivo vejamos a breve 
síntese de Di Pietro: 
Administração Pública em sentido objetivo: – abrangência: atividades 
exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender 
concretamente às necessidades coletivas; corresponde à função 
administrativa do Estado: serviço público, fomento, polícia administrativa, 
intervenção e regulação; – características: é atividade concreta (porque põe 
em execução a vontade do Estado contida na lei); tem por finalidade a 
satisfação direta e imediata dos fins do Estado; seu regime jurídico é 
predominantemente de direito público, embora possa também submeter-se a 
regime de direito privado; – conceito: é a atividade concreta e imediata que o 
Estado desenvolve, sob regime jurídico total ou parcialmente público, para a 
consecução dos interesses coletivos. Administração Pública em sentido 
subjetivo: – abrangência: as pessoas jurídicas de direito público ou privado 
que compõem a administração indireta (autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos), 
órgãos que integram a administração direta; e agentes públicos; – conceito: 
conjunto e órgãos, de pessoas jurídicas e de agentes aos quais a lei atribui o 
exercício da função administrativa do Estado (DI PIETRO, 2020, p. 202). 
 
21 
 
3.2 Descentralização e Centralização 
Segundo Candeia (2024), descentralização refere-se à transferência de 
autoridade para a realização efetiva dos serviços a indivíduos que não fazem parte da 
hierarquia do delegante. Para a implementação dos serviços que são objeto de 
descentralização, o Estado pode atribuir essa responsabilidade a uma entidade já 
existente ou até mesmo criar uma nova entidade fora da Administração direta para a 
execução desses serviços. Essa prática também se caracteriza por envolver diversas 
pessoas jurídicas, ou seja, diferentes entidades que possuem suas próprias 
personalidades jurídicas. A descentralização administrativa está intimamente 
relacionada ao exercício da atividade pública por meio da Administração Pública 
indireta. Por outro lado, quando a Administração Pública retoma a responsabilidade 
pela prestação de um serviço que havia sido descentralizado para uma entidade 
diferente de sua própria estrutura organizacional, estamos diante do conceito de 
centralização. Isso caracteriza a atividade pública exercida pela Administração direta. 
Na descentralização, não existe uma relaçãohierárquica entre quem realiza a 
descentralização e quem efetivamente fornece os serviços delegados. Isso ocorre 
porque a entidade responsável pela prestação dos serviços não faz parte da estrutura 
organizacional da entidade que delega, o que explica a ausência de vínculo 
hierárquico. Outro aspecto importante da descentralização refere-se ao controle 
exercido sobre a entidade que realiza os serviços delegados. Esse controle é 
finalístico, ou seja, foca nos resultados, e não na forma de operação. O controle 
finalístico surge da falta de vínculo hierárquico no contexto da descentralização. É 
importante não confundir controle com hierarquia; enquanto o controle se dá dentro 
dos limites da legislação que autoriza a descentralização, a hierarquia é um dos 
poderes que a Administração Pública possui. 
3.2.1 A descentralização Legal 
A descentralização legal refere-se àquela que resulta de um comando legal, 
que não apenas prevê a possibilidade jurídica de descentralização, mas também pode 
regular a criação de entidades com personalidade jurídica própria para fornecer o 
serviço em questão. A Constituição Federal reconhece essa possibilidade em seu 
artigo 37, XIX, conforme alterado pela Emenda Constitucional 19/1998, que afirma: 
somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
 
22 
 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. A criação dessas 
pessoas jurídicas por meio da disposição mencionada confere a elas o status de 
integrantes da Administração Pública indireta (CANDEIA, 2024). 
3.2.2 A descentralização política 
Segundo Candeia (2024), a descentralização política, consiste na distribuição 
de competências próprias fixadas pelo texto constitucional. Essa separação ocorre 
com a separação entre os entes da Federação e suas atribuições. Dessa forma, os 
Estados e os municípios possuem competência própria para legislar em situações que 
a Constituição Federal define. Essa descentralização não é uma delegação de 
competência da União, pois a competência exercida pelos entes é originária. 
3.2.3 A descentralização Administrativa 
Para Candeia (2024), é a descentralização mais comum no âmbito estatal. 
Apesar de não ter uma uniformidade na doutrina sobre as suas modalidades, o autor 
separa essa classificação em descentralização por: serviço, território, em parceria, 
contratual. 
A descentralização por serviço ocorre quando a Administração Pública cria 
uma entidade, seja de Direito Público ou de Direito Privado, para realizar um serviço 
específico. Essas entidades, criadas pelo poder estatal para a prestação de serviços 
determinados, fazem parte da Administração Pública, mesmo que atuem de forma 
indireta, como é o caso de empresas públicas, sociedades de economia mista e 
fundações. A criação de uma entidade distinta daquela que descentraliza o serviço 
proporciona a ela autonomia e independência, conforme estabelecido pela lei que a 
institui, para que possa realizar a atividade delegada. Por isso, não deve haver 
intervenções da entidade que delega nas atividades executadas, exceto no que se 
refere ao controle estipulado pela lei ou por norma específica, como ocorre, por 
exemplo, com o controle exercido pelos tribunais de contas, dentro de suas 
competências constitucionais e legais (CANDEIA, 2024). 
A descentralização contratual refere-se à transferência da execução de um 
serviço de responsabilidade do delegante para particulares, que deve ser realizada 
por meio de um contrato administrativo, respeitando o Estatuto das Licitações e 
 
23 
 
Contratos ou uma lei específica que regule o objeto a ser descentralizado. Ao contrário 
da descentralização em parceria, a descentralização contratual envolve uma 
compensação financeira como pagamento pelo serviço prestado pela entidade 
delegada, já que há uma relação de trabalho com remuneração. Nessa situação, o 
particular colabora com a Administração Pública na execução dos serviços que estão 
sob sua responsabilidade. Exemplos desse tipo de descentralização incluem a 
concessão e a permissão de serviços públicos. 
A descentralização territorial ou geográfica, segundo Candeia (2024), 
consiste na transferência de atribuições por parte de um ente central para uma 
entidade local com personalidade de Direito Político própria, a fim de que possa 
exercer as atividades descentralizadas. 
A descentralização em parceria, ocorre quando o delegante e o delegado 
firmam acordos para o desenvolvimento de uma atividade que está inserida em uma 
política pública do delegante e que atende aos interesses deste, podendo ser 
realizada em um regime de cooperação mútua entre as partes envolvidas. Ela envolve 
a participação dos envolvidos na concretização de um objetivo de interesse mútuo, 
cujos direitos e obrigações devem ser estabelecidos previamente no documento que 
formaliza esse acordo. Um exemplo dessa descentralização é a formalização de 
convênios ou contratos de repasse entre a União e estados, o Distrito Federal, 
municípios ou organizações privadas sem fins lucrativos. É importante destacar que 
essa descentralização em colaboração pode ser feita também com entidades privadas 
sem fins lucrativos. 
Nesse contexto, geralmente ocorre a transferência de recursos financeiros para 
a entidade delegada, com o objetivo de que ela realize a atividade relacionada à 
descentralização, conforme a legislação pertinente. Como se trata de um interesse 
mútuo em um regime de cooperação entre os participantes, não é legalmente 
permitido que haja pagamento ao delegado pela realização das atividades 
previamente definidas. Caso contrário, não se configuraria uma descentralização em 
parceria, mas sim um contrato celebrado de maneira irregular. Além dos convênios 
firmados por entidades públicas, os consórcios públicos, regulamentados pela Lei nº 
11.107/2005, alterada pela Lei nº14.662/2023 também podem ser citados como 
exemplo, pois visam a realização de objetivos de interesse comum entre os 
consorciados. É importante ressaltar que os consórcios públicos podem ser 
 
24 
 
estabelecidos exclusivamente entre os entes da Federação, ou seja, a União, estados, 
o Distrito Federal e municípios. Portanto, não é juridicamente viável a formação de 
consórcios públicos, conforme essa Lei, com entidades privadas, sejam elas com ou 
sem fins lucrativos, para os fins previstos na legislação (CANDEIA, 2024). 
3.3 Desconcentração e Concentração 
A desconcentração refere-se à distribuição de atribuições para outro órgão 
dentro da mesma estrutura organizacional onde essas atribuições são realizadas. 
Como o órgão que delega e o órgão delegado pertencem à mesma estrutura orgânica 
de uma única entidade, mantém-se um vínculo hierárquico entre eles. Isso resulta em 
controle em todas as etapas da prestação do serviço delegado, incluindo a fase final. 
Pode-se afirmar, portanto, que a desconcentração é uma distribuição interna de 
atribuições. 
Um dos principais aspectos que diferencia a descentralização da 
desconcentração é que a primeira ocorre entre entidades com personalidades 
jurídicas distintas, enquanto a segunda envolve a distribuição de competências entre 
órgãos de uma mesma estrutura organizacional, mantendo assim apenas uma 
personalidade jurídica. Outro aspecto que distingue esses dois conceitos é o controle. 
Na descentralização, o controle é restrito à fase finalística, enquanto na 
desconcentração, o controle se dá em todas as fases da prestação do serviço 
delegado, englobando também o controle finalístico (CANDEIA, 2024). 
A concentração refere-se ao restabelecimento da atribuição do órgão ou 
entidade que havia promovido a desconcentração. A concentração deve ser realizada 
pelo mesmo instrumento que foi utilizado para a desconcentração. Segundo Mello, 
"Pela descentralização, rompe-se uma unidade personalizadae não há vínculo 
hierárquico entre a Administração Central e a entidade estatal descentralizada. Assim, 
a segunda não é 'subordinada' à primeira” (MELLO, 2016, p.155). 
4. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
Na definição de Carvalho, regime jurídico é um conjunto harmônico de 
princípios que definem a lógica da atuação do ente público, a qual se baseia na 
existência de limitações e prerrogativas em face do interesse público. “Esses 
 
25 
 
princípios devem resguardar essa lógica, havendo entre eles um ponto de 
coincidência” (CARVALHO, 2021, p. 63). 
Carvalho (2021), ressalta que atualmente a doutrina diferencia os princípios 
norteadores do direito das regras que determinam condutas específicas nos casos 
concretos e individuais não podendo ser analisados de forma uniforme estes dois 
conceitos. 
Os princípios devem ser observados como normas gerais coercitivas que 
orientam a atuação do indivíduo, definindo valores a serem observados nas condutas 
por ele praticadas. Os princípios de direito definem a organização e a forma de atuar 
do ente estatal, estabelecendo o sentido geral de sua atuação. 
As regras se caracterizam por disposições que definem a atuação do indivíduo 
diante de determinada situação concreta. Sendo assim, as regras aplicadas ao direito 
administrativo estabelecem a forma e o momento de atuação do ente público, em 
observância a um determinado momento que precipita suas atividades. 
O conflito entre regras resulta em antinomia, há dois tipos. A antinomia própria 
consiste na necessidade de afastar uma das regras do ordenamento jurídico tendo 
em vista a incompatibilidade entre ambas, desde que pertençam ao mesmo 
ordenamento jurídico e possuam o mesmo âmbito de validade, portanto não se admite 
a coexistência de duas ou mais regras jurídicas que impõem dois ou mais juízos 
concretos de dever contraditórios e que sejam ao mesmo tempo válidas. Importante 
destacar que não se admite o conflito entre regras e princípios, tendo em vista que os 
princípios servem de orientação geral para regimento das regras. 
Sobre antinomia imprópria, ela ocorre por se tratar de mandamentos gerais que 
definem uma dimensão, não tendo aplicação direta dos princípios, mas são utilizados 
como forma de valorar a atuação estatal em determinadas situações específicas, 
nesse caso deverá ser aplicada a ponderação de interesses para definir qual a melhor 
solução a ser adotada em cada situação. 
A atuação administrativa se orienta pela busca do interesse público, a doutrina 
faz a distinção entre direito público primário e secundário. “O interesse primário é 
composto pelas necessidades da sociedade, ou seja, dos cidadãos enquanto 
partícipes da coletividade, não se confundindo com a vontade da máquina estatal, a 
qual se configura o interesse secundário” (CARVALHO, 2021, p. 65). 
 
26 
 
Sobre o interesse público primário há dois princípios basilares, o Princípio da 
supremacia do interesse público sobre o particular e Princípio da indisponibilidade do 
interesse público. Seguimos a definição de Rossi (2020), sobre o Princípio da 
supremacia do interesse público sobre o particular: 
O objetivo fundamental da Administração é atingir o bem comum, de maneira 
que os interesses coletivos prevaleçam sobre os individuais. A Administração, 
para buscar de maneira eficaz tais interesses, coloca-se em um patamar de 
superioridade em relação aos particulares, numa relação de verticalidade, e 
para isso utiliza-se do princípio da supremacia do interesse público, fazendo 
prevalecer as conveniências e as necessidades da sociedade. 
Diferentemente, no mundo privado, os privilégios e prerrogativas estão 
estabelecidos de forma horizontal. Resumindo: aquele que tem o dever legal 
de satisfazer o interesse da coletividade (agente público) deve ter privilégios 
e prerrogativas jurídicas de modo a deixá-lo em um patamar de superioridade 
jurídica em relação àqueles que buscam a mera satisfação de interesses 
privados (ROSSI, 2020. p. 61-62). 
Princípio da indisponibilidade do interesse público Rossi explica: 
É vedado à Administração transigir ou deixar de aplicar a lei. O administrador 
deve gerir os bens, serviços e interesses coletivos conforme ordenado pela 
lei, uma vez que o agente público é apenas gestor da coisa pública, mero 
preposto, devendo atuar baseado na vontade da lei – que é a vontade geral 
e coletiva. O administrador exerce atividade em nome e no interesse do povo. 
Sem lei, contudo, o administrador não pode agir; está condicionado à 
observância do princípio da legalidade. Alguns são os efeitos desse princípio. 
Vejamos: a) Se o agente público dispensar a licitação em hipóteses nas quais 
esta era indispensável, terá violado, além de outros, o princípio da 
indisponibilidade do interesse público. A previsão constitucional do art. 37, 
XXI, da CF não foi observada, pois o administrador abriu mão de escolher a 
proposta mais vantajosa para a Administração Pública. b) O art. 37, II, da CF 
fixa a obrigatoriedade de concurso público para a investidura em cargo ou 
emprego público. Se o concurso for dispensado sem ser nas hipóteses 
excepcionais de sua não realização, haverá patente ofensa ao princípio da 
indisponibilidade do interesse público. c) Só ocorrerá a retirada da proteção 
dos bens públicos (desafetação) quando realizada por lei específica, uma vez 
que não há disponibilidade dos bens públicos. d) Assim, é necessário lei 
(princípio da legalidade) para alienar bens, para transigir, para renunciar, para 
confessar, para revelar a prescrição, para outorgar a concessão de um 
serviço público etc. É a ordem legal que tem o condão de autorizar ou proibir 
a disponibilidade de bens, direitos, interesses e serviços públicos. Em 
resumo: a atividade administrativa deve observar o princípio da legalidade, e 
não há disponibilidade para as pessoas administrativas sobre os interesses 
públicos. Dessa forma, os agentes públicos têm apenas o dever de gerir a 
coisa pública, nos termos das finalidades predeterminadas legalmente, 
observando os seguintes preceitos: a legalidade; a obrigatoriedade do 
desempenho da atividade pública; o controle administrativo dos atos 
praticados ou tutela; a isonomia; a publicidade; a inalienabilidade dos direitos 
concernentes a interesses públicos; o controle jurisdicional dos atos 
administrativos (ROSSI, 2020, p. 64-65). 
Por fim Carvalho (2021), aduz que o princípio da supremacia do interesse 
público sobre o particular e princípio da indisponibilidade do interesse público 
embasam o sistema administrativo que em resumo consiste nas prerrogativas que o 
 
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Estado goza para satisfazer as necessidades coletivas, assim como nas limitações a 
que o Estado se submete para evitar distorções de condutas. A administração só pode 
atuar dentro do limite do interesse público, não obstante goze de vantagens 
amparadas no próprio interesse coletivo. 
4.1 Princípios de direito administrativo 
Conforme tratado é evidente que os princípios possuem grande relevância 
como reguladores da atuação estatal, além do princípio da supremacia do interesse 
público sobre o particular e do princípio da indisponibilidade do interesse público 
tratado anteriormente, consistem em princípios do direito administrativo o princípio da 
Legalidade; Impessoalidade; Moralidade; Publicidade; Eficiência decorrentes 
expressamente da Carta Magna, como a isonomia, o contraditório e a ampla defesa, 
ainda se encontram princípios implícitos e expressos em disposições 
infraconstitucionais, como ocorre com a continuidade, a motivação e a autotutela, 
entre outros que trataremos a seguir. 
4.1.1 Princípio da Legalidade 
Sobre o princípio da legalidade Carvalho (2021), explica que em decorrência 
da existência do Estado de Direito como uma Pessoa Jurídica responsável por criar o 
direito, mas também submissa ao ordenamento jurídico por ela mesmo criado e 
aplicável a todos os cidadãos surge o princípio da legalidade. 
O administrador