IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO IPTU

Prévia do material em texto

UNIVERSIDADE FEDERAL DE OURO PRETO
DEPARTAMENTO DE DIREITO
Direito Municipal
IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO
IPTU
Davi Leite Sampaio
Maíra Maciel Carvalho Jorge
Prof. Maria Tereza Fonseca Dias
Ouro Preto-MG
Junho/2009
SUMÁRIO
21. Introdução	�
42. O IPTU e o seu fato gerador	�
63. Conflito entre o IPTU e o ITR	�
74. Problemas de ordem prática	�
105. Conclusões	�
�
1. Introdução
O Imposto Sobre a Propriedade Territorial Urbana tem por fato gerador a propriedade de um imóvel localizado na zona urbana do município, Edison Carlos Fernandes lembra que na realidade se tratam de “dois tributos diversos, abarcados pelo mesmo nome. Trata-se do imposto sobre a propriedade predial urbana e do imposto sobre a propriedade territorial urbana.” Yoshiaki Ichihara, complementa lembrando que o referido “imposto incide não só sobre a propriedade, mas sobre o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definidos na lei civil.”.
Cabe lembrar ainda que, como regra, para fins de cobrança do referido imposto, considera-se que o proprietário é aquele em cujo nome o imóvel encontra-se regularmente registrado; o que implica dizer que as alienações realizadas entre particulares, enquanto não registradas no cartório competente, não desvinculam o titular do imóvel da Obrigação Tributária.
A função do IPTU a priori seria fiscal, ou seja, arrecadar divisas para a municipalidade, e de fato, em muitos Municípios, especialmente os de pequeno porte, dada as dificuldades de se estruturar a fiscalização e arrecadação do ISS e ITBI, o IPTU permanece como o campeão da arrecadação, mesmo quando sua cobrança é implementada de forma ineficaz. Não obstante, existe a possibilidade de atribuir ao IPTU importante função extrafiscal, o que se dá em virtude dele poder ser progressivo em razão do valor do imóvel, bem como ter alíquotas diferentes em virtude da localização e destinação do mesmo, nos termos da Constituição Federal, Art. 156 § 1º, I e II:
“Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
(...)
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.”
Lembremos, também o Art. 182 da Constituição:
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem – estar de seus habitantes.
(...)
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.” (grifos inseridos).
Com a elaboração da Lei 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, o artigo 182 da Constituição encontra-se regulamentado. Dessa forma é possível a cobrança do IPTU progressivo no tempo desde que, atenda à função social da propriedade e exista previsão em Lei Municipal, sempre respeitando as exigências legais. Conforme informa Décio Luiz José Rodrigues:
“Assim a Lei prevê a possibilidade de o município proceder à aplicação do IPTU progressivo no tempo e mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
Isso será possível no caso de descumprimento das condições e prazos previstos para o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, ou seja, sempre que não for cumprida a obrigação da feitura das obras do empreendimento referente à área urbana respectiva.
Entendemos que somente é possível considerar-se o descumprimento das condições e prazos da obrigação caso não haja motivo justificável em contrário, como, por exemplo, caso fortuito ou força maior, sempre lembrando que o Poder Público deve incentivar a obtenção de recursos para a utilização normal do solo urbano, conforme as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade
Quanto à alíquota do IPTU progressivo no tempo, o seu valor será fixado em Lei Municipal específica, e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, sendo a sua alíquota máxima, de 15%.
Se não for atendida a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel urbano em cinco anos, a alíquota máxima de 15% será mantida até o cumprimento da obrigação, podendo, o município, proceder à desapropriação do imóvel, com o pagamento em títulos da dívida pública.
Ainda, quanto ao IPTU progressivo no tempo, a Lei 10.257/2001 proíbe a concessão de isenções ou de anistia relativa à tributação progressiva no tempo.”
Além da tributação progressiva, entende-se que o Município pode estabelecer isenções, a fim de favorecer aos munícipes mais carentes, considerando, para tanto, além do valor venal, outros fatores como o número de cômodos do imóvel, área de localização, melhorias e acabamento básico do mesmo.
É razoável que o munícipe que não pode sequer rebocar as paredes ou colocar um piso em sua residência, ou que porventura resida em área sem serviços básicos como o de saneamento e distribuição de água, esteja isento do IPTU, até porque, na maioria das vezes ele não pode arcar com a imposição tributária sem fazê-lo em detrimento de seu próprio sustento.
Além disso, o IPTU pode ser instrumento de justiça fiscal, capaz de coibir a especulação imobiliária, o mau aproveitamento do solo municipal e favorecer os munícipes de baixa renda. Por todo, é necessário que a municipalidade diligencie no sentido de torná-lo o mais justo e equânime possível.
No entanto, a concessão de quaisquer isenções deverá ser precedida de um estudo no intuito de verificar suas repercussões na sociedade, ou seja, a municipalidade deverá verificar a eventual necessidade de se aumentar o gravame daqueles que permanecem pagando o tributo, enfim, o quão injusto passará a ser tal gravame tributário dos contribuintes não-isentos, os reflexos da isenção na renda per capita dos isentados, se a mesma deve estar acompanhada de outras políticas de cunho assistencial, etc. Também deve a isenção ser seguida da devida fiscalização, a fim de promover sua concessão apenas àqueles que dela realmente necessitam.
No que tange ao lançamento, o do IPTU é realizado anualmente, a base de cálculo é o valor venal do imóvel, o Fisco efetua os cálculos e notifica o contribuinte para que este efetue o pagamento. Trata-se de lançamento ex oficio, como salienta o Professor Hugo de Brito Machado: “As entidades da Administração tributárias, no caso as Prefeituras, dispõem de cadastro dos imóveis e com base neste efetuam, anualmente, o lançamento do tributo, notificando os respectivos contribuintes para o seu pagamento.”
2. O IPTU e o seu fato gerador
Nos termos do art. 156, I da CF compete aos Municípios instituir o imposto predial e territorial urbano.
Vejamos o que diz o art. 32 do Código Tributário Nacional – CTN.
 “Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1ºPara os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.”
Em caráter de norma geral, o artigo acima define o fato gerador desse imposto como sendo ‘a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município’. É o chamado aspecto nuclear ou objetivo do fato gerador. O contribuinte, nos termos do art. 34 do CTN, ‘é o proprietário do imóvel, o titular do domínio útil ou seu possuidor a qualquer título’. É o aspecto subjetivo passivo do fato gerador. 
Muitos tacham de inconstitucionais esses dois dispositivos no que tange à posse. No entanto, como o imposto é espécie tributária, ou seja, se caracteriza pela captação de riqueza produzida pelo particular, deve-se entender que o seu fato gerador é a disponibilidade econômica da propriedade, do domínio útil ou da posse, e o seu contribuinte é qualquer pessoa que detenha essa disponibilidade econômica. O posseiro, por exemplo, usufrui das utilidades do imóvel possuído como se proprietário fosse, podendo requerer a usucapião e obter o título de propriedade.
Outro aspecto do fato gerador diz respeito ao imóvel localizado na zona urbana do Município, definida, também, pelo art. 32 do CTN. É o aspecto espacial do fato gerador que elege um dos mais de 5.550 municípios brasileiros como titular da imposição tributária do IPTU, isto é, define o sujeito ativo do fato gerador. E é esse o aspecto que traz um dos mais sérios problemas acerca do IPTU. Ocorre que muitas municipalidades simplesmente parecem desconhecer sua zona efetivamente urbana, o que implica que muitos imóveis enquadram-se no disposto na definição do Código Tributário Nacional (art. 32), todavia ainda assim o IPTU não lhes é cobrado. As leis definidoras da zona urbana se encontram desatualizadas em grande parte das municipalidades de pequeno porte, não correspondendo à realidade, o que demonstra algum desinteresse ou inaptidão do poder público municipal na própria instituição e alteração de tais leis.
3. Conflito entre o IPTU e o ITR
Sem prévia definição, por lei complementar, dirimindo o conflito de competência tributária entre a União e os Municípios (art. 146, I da CF) não seria possível o exercício dessa competência impositiva por qualquer uma das entidades políticas. De fato, pelo art. 153, IV da CF cabe à União tributar pelo ITR a propriedade territorial rural, enquanto que cabe ao Município tributar a propriedade predial e territorial urbana pelo IPTU.
Para afastar esse conflito de competência tributária entre a União e os Municípios o próprio Código Tributário Nacional prescreveu, em seu art. 32, § 1º, o que é a zona urbana. E, para tanto, adotou o critério geográfico para definição da zona urbana. Assim, zona urbana é aquela definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de 2 (dois) dos melhoramentos públicos referidos no § 1º. 
Contrariamente, a Lei 5868/72, criando o Sistema Nacional de Cadastro Rural, estabeleceu conceito de imóvel rural, para fins de incidência do ITR, in verbis:
“Art. 6º - Para fim de incidência do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, a que se refere o Art. 29 da Lei número 5.172, de 25 de outubro de 1966, considera-se imóvel rural aquele que se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial e que, independentemente de sua localização, tiver área superior a 1 (um) hectare.
Parágrafo único. Os imóveis que não se enquadrem no disposto neste artigo, independentemente de sua localização, estão sujeitos ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, a que se refere o Art. 32 da Lei número 5.172, de 25 de outubro de 1966.”
A definição, por lei ordinária, de imóvel rural ou de imóvel urbano, segundo a destinação dada ao bem afronta o critério geográfico acolhido pelo CTN. Por isso, o STF proclamou a inconstitucionalidade do art. 6º e seu parágrafo único da Lei Federal de nº 5.868/72 que, para efeito de tributação pelo imposto territorial rural, consideravam como imóvel rural, independentemente de sua localização, aquele destinado à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial. Entendeu a Corte Suprema que a fixação de critério para definição de imóvel rural ou urbano é matéria que se insere no campo de normas gerais sobre tributação, pelo que somente a lei complementar poderia revogar a expressa disposição do CTN (RE 93.850-8-MG, Trib. Pleno, Rel. Min. Moreira Alves; JSTF, Lex 46, p. 91). 
Aliás, a adoção do critério da destinação do imóvel impossibilitaria ao Município o cumprimento de sua missão de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade (art. 182 da CF), pois simplesmente desapareceria a fronteira entre as zonas rural e urbana. O território municipal ficaria constituído de imóveis urbanos e de imóveis rurais, de forma intercalada, impedindo o Município de conferir a função social à propriedade imobiliária, pois esta, em relação ao imóvel rural, cabe apenas à União (art. 186 da CF).
Em suma, zona urbana é aquela definida em lei municipal em consonância com o disposto no CTN. Convém lembrar que uma vez instituída a zona urbana municipal, ou quando alterada, o fato deve ser comunicado ao INCRA, para que os imóveis sejam excluídos da incidência do ITR.
4. Problemas de ordem prática
Adotado o conceito geográfico do que seja zona urbana, por exclusão, resulta o conceito de zona rural. Contudo, essa definição legal de zona urbana e, por exclusão, da zona rural, apesar de satisfatória do ponto de vista teórico ela não afasta dois problemas de ordem prática.
O primeiro problema diz respeito à ausência de um marco divisor, objetivo e claro quanto às divisas municipais, que tem ensejado disputas de tributação pelo IPTU, como por exemplo, entre Diadema e São Paulo, pois os imóveis situados nas divisas desses dois municípios vêm sendo tributados pelos dois fiscos, ensejando a bi-tributação jurídica, que é inconstitucional. 
Na prática, a sala de um prédio poderia estar em um município, enquanto que um dos cômodos do mesmo prédio poderia estar situado em outro município. Como proceder à tributação do IPTU? Critério da preponderância? Critério da proporcionalidade? Qualquer que seja o critério adotado pressupõe-se o prévio conhecimento da divisa. 
Para dirimir esse conflito, com fundamento no § 2º do art. 12 do ADCT, foi sugerido à chefia do Executivo uma minuta de Convênio entre o Município de São Paulo e o de Diadema, para substituir o critério vago e impreciso, por outro critério geográfico bem definido e em termos objetivos, redesenhando as linhas divisórias litigiosas. O projeto legislativo do Convênio foi aprovado pela Câmara Municipal de São Paulo em 1989. Porém, a Câmara Municipal de Diadema recusou a sua aprovação alegando que o Município estaria a perder cerca de 352 m2 em relação ao critério impreciso que resulta do Mapa Cartográfico do Estado de São Paulo.
Outro problema prático é o que diz respeito à tributação de área urbana cultivada. 
Isso aconteceu em função da progressiva urbanização dos municípios que compõem as Regiões Metropolitanas, empurrando os moradores das zonas urbanas locais para cada vez mais longedos centros urbanos. Em alguns municípios, como os que compõem o ABCD (Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul e Diadema) não há mais campo para expansão das zonas urbanas, que passam a ser interligadas. 
Nem todos os agricultores abandonaram as suas terras ante a expansão urbana, como são os casos dos cultivadores de hortaliças de São Bernardo do Campo, que não mais conseguem arcar com os pesados encargos tributários do IPTU, em substituição ao ITR, que tem como tem como base de cálculo o valor fundiário, ou seja, o valor da terra nua (valor da terra sem edificações ou culturas). O ITR permite, ainda, 90% de desconto, sendo 45% pelo grau de utilização da terra (GUT) e 45% pelo grau de eficiência na exploração (GEE). Isso, sem contar a imunidade instituída pela Constituição Federal em relação a pequenas glebas rurais exploradas pelo proprietário, que não possua outro imóvel, nos termos da lei (art. 153, § 4º, II da CF). O problema da tributação pelo IPTU, em lugar do ITR, nem sempre é de ordem jurídica, como acontece em alguns Municípios de tradição agrícola, mas que com o passar dos tempos transformaram totalmente seus territórios em zonas urbanas, de acordo com as normas do CTN. 
Não é o caso de Vinhedo, em que o Prefeito, empolgado pela atração turística da cidade enviou à Câmara Municipal de Vinhedo o Projeto de Lei nº 34, de 4 de julho de 2004, declarando como sendo de zona urbana todo o território municipal. Diante dessa ação, um dos proprietários rurais solicitou parecer a respeito. Verificou-se, então, que nem toda a área municipal de Vinhedo – 82 km2 – estava abrangida pelo perímetro delimitado pelos critérios objetivos do § 1º do art. 32 do CTN, emitiu-se um parecer jurídico no sentido da inconstitucionalidade da aludida proposta legislativa, por invasão de competência tributária da União. A argumentação de que a União não vinha exercendo sua competência tributária não tinha, como não tem e jamais poderia ter qualquer relevância jurídica, em face do princípio da indelegabilidade de competência impositiva, que não pode ser confundida com a delegação de competência fiscalizatória e arrecadatória. O Projeto Legislativo nº 34/2004 foi rejeitado pela Câmara Municipal de Vinhedo, cujos munícipes, proprietários de imóveis rurais, continuam livres do famigerado IPTU, tributado com base no valor venal da propriedade urbana, que leva em conta, entre outros elementos, a quantidade de metro quadrado do imóvel.
O problema surge quando a questão extrapola o âmbito jurídico, isto é, o imóvel onde se cultivam as hortaliças, por exemplo, está dentro do perímetro urbano definido pela lei municipal, conformada com o § 1º do art. 32 do CTN. Esta é uma questão de política tributária, ou de política urbana, e não de direito tributário. 
Cumpre lembrar, em primeiro lugar, que a norma do § 1º, do art. 32 do CTN não é auto-aplicável. Não basta a área estar abrangida de fato no perímetro delimitado pelo § 1º do art. 32 do CTN. Para que aquela área se torne juridicamente uma zona urbana é preciso que a lei do Município competente assim a declare. Basta que a lei municipal não declare, ou exclua dessa declaração de zona urbana determinadas áreas tradicionalmente destinadas às atividades agropastoris, para que não sejam atingidas pelo IPTU, mas apenas pelo ITR, bem menos oneroso que o primeiro. 
Em segundo lugar, em havendo declaração de zona urbana, sem respeito às áreas tradicionalmente tidas como ‘rurais’ nada impede, dentro do princípio da razoabilidade, a lei municipal outorgar isenção, redução da base de cálculo ou de alíquotas como, aliás, vêm fazendo a imensa maioria dos municípios, que enfrentam tais tipos de problemas, decorrentes do fenômeno da urbanização. É que nesses casos, razões de política tributária e de política urbana, fundadas no interesse coletivo, levaram a Administração Pública a manter e incentivar o cultivo agropastoril para o abastecimento da cidade com a um custo menor.
Se por uma razão ou outra, a manutenção de atividade agropastoril no âmbito da zona urbana representar contrariedade ao interesse público, o caminho jurídico correto seria o da desapropriação da ‘propriedade rural’ encravada no seio da zona urbana, mediante pagamento justo da prévia indenização em dinheiro. O confisco da ‘propriedade urbana’ pertencentes a humildes agricultores, traduzido pela imposição de IPTU, que extravasa os limites da capacidade contributiva é inconstitucional (art. 150, IV da CF).
Não é razoável o Município tolerar a atividade agropastoril em um imóvel urbano de seu território, porque lhe convém sob o ponto de vista do abastecimento da cidade e da geração de riquezas, e, ao mesmo tempo, impor a seus proprietários um pesado tributo, próprio de imóvel de natureza estritamente urbana. O uso da política tributária, para conciliar os interesses do proprietário, que explora atividade agropastoril na zona urbana, e do Município, que tolera tal atividade por ser de sua conveniência, encontra apoio na moderna doutrina do direito urbanístico, que incorpora, em seu conceito, a relação cidade-campo.
5. Conclusões
Como já se depreende das linhas anteriores, e aliás é de conhecimento geral, o Brasil é um país marcado por disparidades econômicas, culturais e sociais, e é evidente que isto não poderia deixar de repercutir nas municipalidades, e, mais especificamente, na forma como as mesmas empregam seus tributos e as rendas destes provenientes.
É possível encontrar, no seio dos Estados-membros do Brasil, desde municípios de dimensões e grandezas equiparadas a de países menores, capazes de gerar grande riqueza através dos tributos que instituem, capazes mesmo de ostentar alguma independência em relação aos Estados-membros onde estão localizados. Como também é possível encontrar, na via diametralmente oposta, muitas municipalidades pobres insertas nos mesmos Estados-membros, verdadeiras províncias onde parece ser impossível fazer valer de forma útil os tributos que os mesmos estão aptos a instituir, de forma que muitas destas municipalidades sobrevivem quase que totalmente à custa dos repasses dos Fundos de Participação.
Neste quadro, é possível consignar que a solução está na reestruturação da classe política brasileira, e que esta só poderia ser obtida através da educação de políticos e eleitores, ao menos no que tange a um ideal de política, em seu sentido etimológico mais simples, qual seja, o que remete ao vocábulo grego polis, que por sua vez remete à cidade. Sendo política, portanto, a boa gestão da cidade, a arte de governar o municipium.
Da mesma forma devem ser educados, administradores e administrados, do que é o Tributo em sua acepção final, a de ser direito do contribuinte e não do Estado, e somente como tal, a renda proveniente de tal tributo deve ser empregada.
De qualquer feita, se a Constituição consagrou às municipalidades um rol de tributos, os mesmos devem ser empregados da forma mais justa e isonômica possível, cabendo ao poder público municipal a sua instituição efetiva e aos munícipes a fiscalização, igualmente efetiva, da renda proveniente dos mesmos. E se alguns tributos são de difícil implementação e fiscalização nos municípios menores — exempli gratia o ISS — isto não ocorre com o IPTU, um tributo apto a ser instituído, nos termos anteriormente expostos, por todas as municipalidades pátrias.
As propriedades encravadas na zona urbana, onde são exercidas as atividades agropastoris, por razões de políticas tributária e urbana podem ser excluídas da definição de zona urbana pela lei municipal competente. Essas propriedades, se incluídas na definição de zona urbana como permite o § 1º do art. 32 do CTN, devem merecer incentivos fiscais como isenção, redução base de cálculo ou da alíquota, ou ainda, desconto especial do IPTU. 
Em caso de contrariedade à política urbana do município as áreas de cultivos encravadas na zona urbana devem ser desapropriadas mediante pagamento prévio da justa indenização em dinheiro.
Implícita está a faculdadede os proprietários dessas áreas promoverem o loteamento urbano dessas propriedades, o que é uma hipótese possível, mas, pouco provável em razão da vocação agrícola desses proprietários.