Aula de Despesa Pública - Willemberg Harley

Prévia do material em texto

DIREITO FINANCEIRO: DESPESA PÚBLICA
Profº Willemberg Harley
1. Introdução
O alcance da finalidade da atividade financeira do Estado depende da aplicação dos recursos que foram arrecadados e administrados pelo Estado, isto é, a realização dos serviços públicos e o atendimento das necessidades públicas depende crucialmente do quanto e como são dispendidos os recursos públicos.
2. Conceito
Conforme Aliomar Baleeiro, o conceito de Despesa Pública pode ser apresentado de duas formas, a primeira diz que é “o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos”; a segunda diz que é a “aplicação de quantia certa, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo”.
2.1 Finalidade dúplice das Despesas Públicas
Assegurar o regular funcionamento dos serviços públicos; e
Aplicar certa quantia, em dinheiro, para execução de um fim a cargo do governo.
3. Despesas de natureza obrigatória e discricionária
Despesa de Natureza Obrigatória = São as despesas de caráter impositivo, isto é, o Poder Público deve realizá-las sem a discricionariedade de suspendê-las. Exemplos: despesas com pessoal e encargos sociais, sentenças judiciais, benefícios previdenciários, aplicação mínima de recursos em serviços essenciais conforme determinação em lei.
Despesas de Natureza Discricionária = São as despesas que além de depender da disponibilidade de recursos, dependem do poder de escolha do gestor e da sua decisão política. Exemplos: Construções de escolas, rodovias, hospitais etc.
4. Despesas Sigilosas
No Estado Democrático de Direito a regra geral é a da publicidade dos atos praticados pela Administração. É o que consta no caput do artigo 37 da Constituição Federal que estabelece o princípio da publicidade como de obediência obrigatória para toda a administração pública direta e indireta e para todos os Poderes. Neste sentido, também, no inciso XXXIII do artigo 5º, do catálogo dos direitos fundamentais, ao estatuir que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível à segurança do Estado ou da sociedade”.
No âmbito do direito financeiro, então, fala-se em despesas reservadas ou sigilosas, ou seja, quando por razões de segurança do Estado ou da sociedade, faz-se necessário guardar sigilo sobre determinadas despesas, não lhe aplicando a ampla publicidade que há de se ter em relação aos gastos dos governos em geral. 
Cabe apontar aqui, oportunamente, três observações sobre as despesas sigilosas: a primeira é a de que tais despesas não as imunizam ao controle rígido dos gastos públicos, nem a sanções administrativas, civis e penais pela malversação das verbas públicas. O que ocorre apenas é que os órgãos de controle deverão adotar procedimentos que preservem o sigilo de tais despesas. Daí a Lei nº 8.443/92 (LOTCU) ter estabelecido em seu artigo 92 que “os atos relativos a despesas de natureza reservada serão, com este caráter, examinados pelo Tribunal, que poderá, à vista das demonstrações recebidas, ordenar a verificação in loco dos correspondentes comprobatórios, na forma estabelecida no Regimento Interno” (ver art. 158 do RITCU). Ou seja, admite-se o caráter sigiloso de tais despesas, mas a elas corresponderá um controle interno, afora o controle do TCU e o próprio controle exercido pelo Congresso Nacional (antes dele a própria autorização legislativa de tais rubricas e montantes). O sigilo fica transferido a tais entidades. Apreciação e julgamento sigiloso e não divulgação dos dados, isto se impõe diante de tais verbas. Na hipótese de eventual judicialização, também o processo judicial correrá em sigilo, acaso isto se revele necessário à segurança do estado e da Sociedade.
Uma segunda observação que se impõe é que as despesas tidas como sigilosas devem ser aquelas e somente aquelas que se mostrem imprescindíveis à segurança do Estado ou da sociedade. Não cabe nesta moldura qualquer despesa. A segurança do Estado pode ser em face de outros Estados ou mesmo relativo a problemas internos (grave perturbação da ordem pública em que o próprio Estado estaria ameaçado). A segurança da sociedade poderá estar em jogo naqueles casos em que a macro criminalidade esteja tão arraigada em determinadas localidades que só mesmo a intervenção do Exército ou mesmo de todas as forças policiais sejam imprescindíveis para o reestabelecimento da ordem.
Uma terceira observação é que tais despesas, como qualquer outra, necessitarão de autorização legislativa, ou seja, previsão orçamentária.
5. Despesas Orçamentárias e Extraorçamentárias
Despesas Orçamentárias são as que estejam discriminadas e fixadas no orçamento, estando, por conseguinte, previamente autorizadas pelo Legislativo, por serem instituídas pelas normas legais e com adoção pelos três níveis de governos.
Despesas Extraorçamentárias são os pagamentos realizados pela Administração Pública e que não dependem de autorização legislativa. Tais pagamentos correspondem à restituição ou entrega de valores recebidos como cauções, depósitos, consignações e outros, criando uma obrigação quando da entrada da receita. Também se consideram despesas extraorçamentárias as referentes à baixa de operações de créditos denominadas Antecipação de Receita Orçamentária (ARO), efetuada em prazo inferior a 12 meses. De acordo com o art. 38 da Lei Complementar nº 101/2000, as operações de ARO ocorrem no período entre 10 de janeiro e 10 de dezembro de cada ano.
6. Algumas classificações da Despesa Pública:
6.1 Quanto à regularidade
Despesa Ordinária: visa a atender às necessidades públicas estáveis, permanentes e periodicamente previstas no orçamento, constituindo mesmo uma rotina no serviço público, como, por exemplo, a despesa relativa ao pagamento do funcionalismo público;
 Despesa extraordinária: que objetiva satisfazer necessidades públicas acidentais, imprevisíveis e, portanto, não constantes do orçamento, não apresentando, por outro lado, regularidade em sua verificação, e estão mencionadas na Constituição Federal (art. 167, §3º) como sendo as despesas decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, que por serem urgentes e inadiáveis não podem esperar o processo prévio da autorização legal;
 Despesa Especial: são as despesas que caracteristicamente são imprevisíveis, mas que não são urgentes, ou seja, a permissão para a realização de gastos deverá decorrer por meio de lei ordinária.
6.2 Classificação institucional
 A princípio, a classificação institucional corresponde à estrutura organizacional e administrativa da entidade ou órgão, sendo estabelecida por meio de lei aprovada no âmbito de cada ente governamental. A classificação institucional permite o agrupamento dos créditos orçamentários nos órgãos e/ou unidades que integram a estrutura administrativa do ente e que vão realizar as tarefas que lhes competem no programa. Trata, portanto, do agente encarregado da aplicação dos recursos públicos por via legal.
 6.3 Classificação Funcional-Programática
Nas leis orçamentárias e nos balanços, as ações serão identificadas em termos de funções, subfunções, programas e ações que podem ser atividades, projetos e operações especiais ( Portaria do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão -MPOG nº 42/99, art. 4º). É a classificação funcional-programática.
A classificação Funcional-Programática são duas classificações distintas e independentes, embora este último termo mereça ponderações, dado o certo grau de interação e compreensão, inevitavelmente, entre estas classificações que são cruciais dentro do orçamento quanto à classificação da despesa pública, daí a justificativa da junção destas. 
Esta classificação corresponde a um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária.Ela permite a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra". 
A classificação funcional tem os códigos fixados pela Portaria MPOG 42/99, para a União, Estados e Municípios, e é representada por 5 dígitos (xx.xxx); os dois primeiros dígitos indicam a função e os três últimos a subfunção. Assim:
- Função é o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo; e
- Subfunção representa a partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. Pode ser combinada com diferentes funções das que estejam vinculadas.
Exemplos:
- Exemplo 1: código = 12. 361
12 = função = Educação
361 = subfunção = Ensino Fundamental
- Exemplo 2: código = 12. 365
12 = função = Educação
365 = subfunção = Educação Infantil
- Exemplo 3: código = 10. 301
10 = função = Saúde
301 = subfunção = Atenção Básica
- Exemplo 4: código = 10. 304
10 = função = Saúde
304 = subfunção = Vigilância Sanitária
 
A classificação programática corresponde à estrutura de programas e ações. Os Programas compreendem conjuntos de ações governamentais que favorece o alcance de objetivos pretendidos, isto é, um programa é composto por uma ou um grupo de ações que conduz a concretização de objetivos traçados pelo governo. Já as ações são operações das quais resultam produtos que contribuem para atender ao objetivo de um programa, ou seja, são realizações governamentais que geram bens e serviços, que favorece ao alcance do objetivo proposto num programa.
Os programas são representados por um código de 4 dígitos, e em seguida temos as ações representadas também por 4 dígitos. Exemplos: 
- Exemplo 1: código = 5389.2781
5389 = programa = Centros de Referência em Educação Infantil (CREI`s)
2781 = ação = Manutenção e Conservação dos CREI`s
Daí, a classificação funcional-programática é: 12.365.5389.2781
- Exemplo 2: código = 5197.2896
5197 = programa = Ampliação da Rede Municipal de Ensino 
2896 = ação = Construção, ampliação, reforma e recuperação das unidades escolares
Daí, a classificação funcional-programática é: 12.361.5197.2896
- Atividade: É um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa e que envolve um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo. Exemplo: Manutenção e conservação dos Centros de Referência em Educação Infantil (CREI`s)
- Projeto: É um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa e que envolve um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para expansão, o crescimento ou aperfeiçoamento da ação de governo. Exemplo: Construção de CREI`s.
 Operação especial: São as despesas que não contribuem para manutenção das ações de governo, das quais resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Exemplo: Encargos com Indenizações e Restituições.
7. Classificação Segundo a Categoria Econômica
I) Despesas correntes são aquelas que não enriquecem o patrimônio público e são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado, sendo, assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas:
a) Despesas de custeio são aquelas que são feitas objetivando assegurar o funcionamento dos serviços públicos, inclusive às destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis, recebendo o Estado, em contraprestação, bens e serviços (art. 12, §12, e art. 13 da Lei nº 4.320/64):
a1) Pessoal civil
a2) Pessoal militar
a3) Material de consumo
a4) Serviços de terceiros
a5) Encargos diversos
b) Despesas de transferências correntes são as que se limitam a criar rendimentos para os indivíduos, sem qualquer contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado, compreendendo todos os gastos sem aplicação governamental direta dos recursos de produção nacional de bens e serviços (art. 12, § 2º, e art. 13 da Lei nº 4.320/64):
b1) Subvenções sociais
b2) Subvenções econômicas
b3) Inativos
b4) Pensionistas
b5) Salário-família e Abono familiar
b6) Juros da dívida pública
b7) Contribuições de Previdência Social
b8) Diversas transferências correntes
Subvenções são as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, em que as subvenções sociais são as se destinam as instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, educacional ou cultural, sem finalidade lucrativa. Já as subvenções econômicas são as que se destinam a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
II) Despesas de capital são as que determinam uma modificação do patrimônio público através de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtivas, e assim se dividem:
II.1) Despesas de investimentos: Conforme o art 12, § 4º da Lei nº 4.320/64, classificam-se como investimentos as dotações para:
o planejamento e a execução de obras;
 as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização de obras;
para os programas especiais de trabalho;
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente; e 
constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
Exemplos: Construção de uma unidade escolar, aquisição de uma casa já em utilização para posterior demolição e construção de uma estrada, elevadores, ar-concionados, computadores, veículos, criação ou aumento de capital de uma empresa agrícola ou industrial etc.
II.2) Despesas de inversões financeiras são as que correspondem a aplicações feitas pelo Estado e susceptíveis de lhe produzir rendas (art. 12, § 5º, e art. 13), neste sentido estas despesas referem-se à:
aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e
constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.
Exemplos: Compra de um imóvel, já em uso, para servir de sede de um órgão público, compra a um particular de ações de empresas, criação de um banco estatal, concessão de empréstimos etc. 
II.3) Despesas de transferências de capital são as que correspondem a dotações para investimentos ou inversões financeiras a serem realizadas por outras pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior, bem como dotações para amortização da dívida pública (art. 12, § 6º, e art. 13 da Lei nº 4.320/64):
Amortização da dívida pública;
Auxílios para obras públicas;
Auxílios para equipamentos e instalações;
Auxílios para inversões financeiras; e
Outras contribuições.
8. Classificação Segundo a Natureza da Despesa
A classificação da despesa, segundo a sua natureza, compõe-se de:
I - categoria econômica;
II - grupo de natureza da despesa;
III – Modalidade de aplicação;
IV - elemento de despesa.
Níveis da classificação quanto à natureza:
A estrutura da natureza da despesa a ser observada na execução orçamentária de TODAS AS ESFERAS DE GOVERNO é dada por “c.g.mm.ee.dd”, onde:
a)“c” representa a categoria econômica;
b) “g” o grupo de natureza da despesa;
c) “mm” a modalidade de aplicação;
d) “ee” o elemento de despesa; e
e) “dd” o desdobramento, facultativo, do elemento de despesa.
Exemplo:
 
Categoria econômica e os grupos de natureza da despesa: