Considerações sobre os limites ao poder de reforma constitucional MENAHEM DAVID DANSIGER DE SOUZA

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22/03/2016 Considerações sobre os limites ao poder de reforma constitucional ­ Artigos ­ Conteúdo Jurídico
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Sábado, 28 de Junho de 2014 04h30
RESUMO: O estudo objetiva analisar os limites do poder constituinte derivado reformador, em especial diante
do ordenamento jurídico brasileiro vigente, ancorado na Constituição Federal de 1988.
PALAVRAS­CHAVES: Constituição. Reforma. Limites. Poder Constituinte.
SUMÁRIO:  1.  Introdução;  2.  Poder  constituinte  originário  e  derivado;  3.  Limites  ao  poder  de  reforma;  4.
Conclusão; Referências bibliográficas.
1. INTRODUÇÃO
O direito constitucional é, sem dúvida, um dos mais importantes ramos do direito na atualidade. A
atual  ordem  jurídica  fundada  pela  Constituição  Federal  de  1988  é  pautada  pelo  respeito  à  democracia  e  aos
direitos e garantias  individuais. O  texto constitucional  influencia  todo o ordenamento  jurídico, em decorrência da
Supremacia da Constituição.
A obra clássica de Hans Kelsen "Teoria Pura do Direito" revolucionou o mundo jurídico e trouxe à
luz uma verdade importantíssima: as normas jurídicas não estão todas no mesmo plano, antes são hierarquizadas
e  buscam  fundamento  de  validade  em uma norma  superior  ­  a Constituição. Segundo  referido  autor  (KELSEN,
1987, página 240):
"A ordem jurídica não é um sistema de normas jurídicas ordenadas no mesmo plano, situadas
umas ao lado das outras, mas é uma construção escalonada de diferentes camadas ou níveis de
normas  jurídicas. A  sua unidade é produto da  relação de dependência que  resulta do  fato de a
validade  de  uma  norma,  se  apoiar  sobre  essa  outra  norma,  cuja  produção,  por  seu  turno,  é
determinada  por  outra,  e  assim  por  diante,  até  abicar  finalmente  na  norma  fundamental–
pressuposta.  A  norma  fundamental  hipotética,  nestes  termos  –  é,  portanto,  o  fundamento  de
validade último que constitui a unidade desta interconexão criadora."
MENAHEM DAVID DANSIGER DE SOUZA: Procurador Federal atuante na cidade de Umuarama ­ PR. Aluno do curso de
Especialização em Direito do Estado da Universidade Estadual de Londrina.
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Considerações sobre os limites ao poder de reforma constitucional
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22/03/2016 Considerações sobre os limites ao poder de reforma constitucional ­ Artigos ­ Conteúdo Jurídico
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As  leis  (sentido  amplo)  encontram  fundamento  de  validade  na  Constituição.  Já  a  Constituição
justifica sua validade e legitimidade no poder político, em outras palavras, na vontade do povo.
Esta  força política capaz de criar ou modificar a ordem  jurídica de um Estado é denominada de
Poder Constituinte, que pode ser Originário ou Derivado.
Neste breve estudo, pretende­se  identificar e pontuar quais são os  limites do Poder Constituinte
Derivado.
2. PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO E DERIVADO
O poder  constituinte  originário  inaugura  nova  ordem  jurídica,  podendo  ser  histórico  (no  caso  de
primeira Constituição de um Estado) ou revolucionário (posterior à primeira Constituição do Estado).
Justamente por estabelecer um novo ordenamento jurídico, tem características próprias, das quais
podem­se destacar as seguintes: é inicial, ilimitado e incondicionado.
Estas  três  marcas  são  reconhecidas  pela  doutrina,  sendo  interessantíssimas  as  palavras  de
MENDES, COELHO e BRANCO (2009, página 232) sobre o poder constituinte originário:
"É inicial, porque está na origem do ordenamento  jurídico. É o ponto de começo do Direito.
Por  isso  mesmo,  o  poder  constituinte  não  pertence  à  ordem  jurídica,  não  está  regido  por  ela.
Decorre daí a outra característica do poder constituinte originário ­ é ilimitado. Se ele não se inclui
em nenhuma ordem jurídica, não será objeto de nenhuma ordem jurídica. O Direito anterior não o
alcança nem limita a sua atividade. Pode decidir o que quiser. De igual sorte, não pode ser regido
nas suas formas de expressão pelo Direito preexistente, daí se dizer incondicionado."
(destaques acrescentados)
Na mesma obra,  os  autores  alertam que  há  discussão  a  respeito  de  sofrer  o  poder  constituinte
originário algumas limitações, mas isto não será objeto de estudo neste trabalho.
De  fato,  ao  "romper"  com  a  ordem  jurídica  anterior  (no  caso  de  poder  constituinte  originário
revolucionário) é natural que o poder constituinte originário confronte e substitua a constituição anterior.
Com o estabelecimento da nova Constituição, pode­se ou não deixar aberta a possibilidade para
que a mesma seja reformada, sendo que, neste caso, as condições são fixadas pelo poder constituinte originário.
Quando for possível alteração posterior, tem­se a existência do poder constituinte derivado.
 
Conforme  MORAES  (2006,  página  5),  as  constituições  podem  ser  classificadas,  quanto  à
possibilidade de mudança ou estabilidade, em imutáveis (que nunca e em nenhuma hipótese pode ser alterada),
rígidas  (que  pode  ser  alterada,  seguindo  procedimento  legislativo mais  rigoroso  do  que  para  a  edição  de  leis),
flexíveis  (alterável  da  mesma  forma  que  as  demais  leis)  e  semi­rígidas  (em  que  parte  da  constituição  exige
procedimento mais rigoroso e outra pode ser alterada da mesma forma que uma lei qualquer).
Segundo LENZA (2007, páginas 63,  66 e 67) a Constituição Federal de 1988 é classificada como
rígida, pois exige procedimento mais rigoroso para sua alteração, conforme regras estabelecidas no artigo 60 da
CF/88.    MORAES  (2006,  página  5)  acrescenta  que  ela  pode  ser  considerada  “super­rígida”,  uma  vez  que  em
partes pode ser alterada por processo legislativo diferenciado, contudo, em alguns pontos, é imutável, conforme se
depreende do §4º do artigo 60 da CF/88.
Portanto, tendo em vista que existe a possibilidade de mudança no texto constitucional após sua
promulgação, pode­se concluir que no Brasil existe o denominado poder constituinte derivado.
Como  já  foi  dito,  no Brasil,  optou­se pela possibilidade de alteração posterior,  pelo que existe o
poder constituinte derivado, que pode ser exercido nos termos estabelecidos pela Constituição Federal de 1988.
O  poder  constituinte  derivado  também  é  chamado  de  poder  de  reforma,  poder  constituinte
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constituído,  poder  constituinte  poder  constituinte  instituído  ou  poder  constituintede  segundo  grau  (MENDES,
COELHO e BRANCO, 2009, páginas 248 a 249).
LENZA  (2007,  páginas  118  a  124)  classifica  o  poder  constituinte  derivado  quanto  às  espécies,
demonstrando que ele pode ser reformador (poder para modificar as normas constitucionais, através das emendas
constitucionais), decorrente (poder dado aos estados­membros para elaborar sua própria constituição, que deverá
ser  coerente  com  a Constituição  Federal)  ou  ainda  revisor  (objetiva  adequar  a  Constituição  à  realidade  futura,
mediante a escolha prévia de um momento futuro para se efetivar a revisão sobre pontos da constituição; no Brasil,
foi  prevista  nos  artigos  2º  e  3º  do Ato  das Disposições Constitucionais Transitórias,  realizada  no  ano  de  1993,
resultando nas Emendas constitucionais de revisão nº 1 de 01/03/1994, 2 a 6, todas de 07/06/1994).
As  características  do  poder  constituinte  derivado  são  as  seguintes:  é  derivado  (como  o  próprio
nome diz; é o oposto da idéia de poder inicial), subordinado e condicionado.
Alexandre  Moraes  (2006,  página  24)  expõe  com  clareza  estas  características,  aduzindo  que  é
derivado por retirar sua força do poder constituinte originário; subordinado em razão de ser  limitado pela própria
constituição  através  de  normas  explícitas  e  implícitas;  condicionado  porque  segue  as  regras  previamente
estabelecidas pela constituição para que seja possível a reforma.
3. LIMITES AO PODER DE REFORMA
A possibilidade de alteração posterior do texto constitucional é algo salutar para o desenvolvimento
da  sociedade  e  do  Estado.  Sim,  pois  caso  não  fosse  possível  a  reforma  posterior,  sempre  seria  necessária  a
elaboração de toda uma nova constituição, o que se mostra  improdutivo e, até mesmo, perigoso, na medida em
que para alterar questões pontuais poderia se rediscutir toda a organização jurídica do Estado.
Contudo,  deve­se  ter  em mente  que  nem  tudo  pode  ser  alterado.   O  próprio  poder  constituinte
originário  faz  a  opção  em  permitir  ou  não  a  reforma  posterior,  fixando  as  condições  e  limites  em  que  isto
acontecerá.
No caso específico da CF/88, foram fixadas diversas condições para disciplinar a possibilidade de
alteração do texto constitucional, sendo pertinente a leitura do artigo 60 da CF/88 e seus parágrafos, verbis:
"Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I ­ de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II ­ do Presidente da República;
III  ­  de  mais  da  metade  das  Assembléias  Legislativas  das  unidades  da  Federação,
manifestando­se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º ­ A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado
de defesa ou de estado de sítio.
§  2º  ­ A  proposta  será  discutida  e  votada  em  cada Casa  do Congresso Nacional,  em  dois
turnos,  considerando­se aprovada  se obtiver,  em ambos,  três  quintos  dos  votos dos  respectivos
membros.
§ 3º ­ A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º ­ Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I ­ a forma federativa de Estado;
II ­ o voto direto, secreto, universal e periódico;
III ­ a separação dos Poderes;
IV ­ os direitos e garantias individuais.
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§ 5º  ­ A matéria  constante de proposta de emenda  rejeitada ou havida por prejudicada não
pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa."
As limitações podem ser classificadas em formais (ou procedimentais), circunstanciais, temporais e
materiais.
Os  limites  formais  (ou  procedimentais)  estão  ligados  às  condições  para  que  uma  proposta  de
emenda à constituição seja aceita e possa ser discutida, analisada e aprovada.
O primeiro limite formal diz respeito à iniciativa, ou a quem tem legitimidade para ter esta iniciativa.
No ordenamento jurídico brasileiro vigente, a proposta de alteração do texto constitucional somente pode ser feita
pelo Presidente da República, por pelo menos um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal ou, ainda, por mais da metade das Assembléias Legislativas dos estados membros, pela maioria relativa
de seus membros.
Outro  limite  formal  diz  respeito  ao  procedimento  de  votação  e  promulgação,  previstos  nos
parágrafos 2º e 3º do artigo 60 da CF/88.
Em  síntese,  a  proposta  é  votada  em  02  (dois)  turnos  de  discussão  e  votação  em  cada  casa
legislativa  (Câmara dos Deputados e Senado Federal). Será considerada aprovada se obtiver aprovação de 3/5
(três quintos) dos membros de cada casa em cada turno de discussão. Caso seja aprovada, a promulgação caberá
às mesas das casas legislativas, com o respectivo número de ordem.
Existem  também  limitações  de  ordem  circunstancial. O  objetivo  neste  caso  é  evitar  que  o  texto
constitucional  sofra  alterações  em  momentos  impróprios,  sobretudo  aqueles  em  que  ocorrem  crises  ou
anormalidades  constitucionais.  Nestes momentos  há  problemas  quanto  ao  pacto  federativo  ou  necessidade  de
defesa do Estado e das instituições democráticas.
Com efeito, nos termos do §1º do artigo 60 da CF/88, "a Constituição não poderá ser emendada na
vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio". A intervenção federal da União nos
Estados e/ou no Distrito Federal ocorre quando há desrespeito por parte destes ao artigo 34 da CF/88. O estado
de  defesa  e  estado  de  sítio  são  decretados  quando  situações  extraordinárias  e  anormais  (como  grandes
calamidades naturais, iminência de guerras ou conflitos armados) comprometem a ordem pública, a paz social, as
instituições, et coetera.
Em  momentos  como  este,  há  uma  forte  concentração  de  poderes  e  diminuição  de  direitos  e
garantias individuais, além de estado de animo diferenciado em toda a população e governantes, pelo que não se
mostra prudente permitir a alteração do texto constitucional nesse contexto.
Também  existe  uma  limitação  temporal  (considerada  por  alguns  como  procedimental,  como
MENDES,  COELHO  e  BRANCO,  2009,  página  249),  prevista  no  §5º  do  artigo  60  da  CF/88,  consistente  na
impossibilidade  de  haver  nova  proposta  sobre  matéria  que  já  foi  rejeitada  ou  tida  por  prejudicada  na  mesma
sessão legislativa, correspondente ao período de um ano civil (artigo 57, caput, da CF/88).
Interessante notar aqui a  idéia de  respeito mínimo ao que  foi decidido pela maioria, evitando­se
que a grupo parlamentar que não obteve êxito no intento de modificar a constituição insista no pedido sucessivas
vezes, na esperança de obter resultado diverso.
Por fim, mas não menos importante, tem­se as limitações materiais explícitas e implícitas ao poder
de reforma.
Por  opção  do  poder  constituinte  originário,  alguns  pontos  foram  gravados  com  a  caráter  de
imutabilidade, pelo  fato de serem extremamente  importantes e caracterizados daquele Estado criado. Em outras
palavras, alterar as matérias ali indicadas modificaria tanto a vontade do povo no momento da criação do Estado
que não poderia  ser admitida, devendo­se então  ter­se uma  revolução e a  criação de novo Estado,  com novos
princípios, valores, et coetera.
Estes pontos essenciais e sobre os quais não se abre mão são chamados de "cláusulas pétreas",
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pois não podem ser mudados, não podendo haver sequer projetos de lei que pretendam discutir tais matérias.
A CF/88 traz no §4º do artigo 60 as cláusulas pétreas explícitas (ou limites materiais explícitos), os
quais são: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os
direitos e garantias individuais. São explícitas pois constam do próprio texto constitucional.
Outras limitações materiais são considerada implícitas, por não estarem expressamente previstas
na Constituição. Contudo, em razão da matéria que se referem, são também consideradas cláusulas pétreas.
Tratam­se  de  normas  principiológicas  que  precedem  e  inspiraram  a  elaboração  da  própria
Constituição. Alguns exemplos podem ser citados:os  fundamentos da República Federativa do Brasil  (artigo 1º);
princípios  constitucionais  que  regem a  administração pública  (artigo  37);  princípios  da  ordem econômica  (artigo
170).
A  lógica  é  socorro  para  o  entendimento  das  limitações  implícitas.  Com  efeito,  sempre  se  deve
observar  se  o  que  está  sendo  objeto  de  proposta  de  alteração  acaba  por  via  indireta  na  mudança  radical  do
Estado.
Não  se  concebe,  assim,  que  uma  proposta  de  emenda  constitucional  possa  alterar  o  titular  do
poder  constituinte  (parágrafo  único  do  artigo  1º  da  CF/88),  ou  mudar  o  procedimento  para  alteração  do  texto
constitucional,  sobretudo  para  torná­lo  menos  rigoroso  ou  ainda  permitir  a  diminuição  da  proteção  de  limites
materiais explícitos (regras do artigo 60 da CF/88), ou ainda mudança da forma de estado ou regime de governo,
et coetera.
Importante a lição de MENDES, COELHO e BRANCO (2009, página 253):
"O significado último das cláusulas de imutabilidade está em prevenir um processo de erosão
da Constituição.
A cláusula pétrea não existe tão­só para remediar situação de destruição da Carta, mas tem
missão de inibir a mera tentativa de abolir o seu projeto básico. Pretende­se evitar que a sedução
de apelos próprios de certo momento político destrua um projeto duradouro."
4. CONCLUSÃO
Diante  do  que  foi  exposto,  conclui­se  que  na  ordem  jurídica  brasileira  vigente,  fundada  na
Constituição Federal de 1988, existem várias limitações ao poder constituinte derivado reformador.
As  limitações  são  de  ordem  formal,  circunstancial,  temporal  e material  e  objetivam  preservar  a
identidade, os valores e princípios da República Federativa do Brasil,  respeitando­se a vontade original do povo
brasileiro no momento de sua criação, permitindo, por outro lado, alterações pontuais e que permitam acompanhar
a evolução social, sem que isso descaracterize por completo os valores e princípios anteriormente escolhidos.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1987. 
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 11ª Edição. São Paulo: Editora Método, 2007.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO,  Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
Constitucional. 4ª Edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2009.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 20ª Edição. São Paulo: Editora Atlas, 2006.
 
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser
citado  da  seguinte  forma:  SOUZA, Menahem David  Dansiger  de. Considerações  sobre  os  limites  ao  poder  de  reforma  constitucional.  Conteudo
Juridico, Brasilia­DF: 28 jun. 2014. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.48816&seo=1>. Acesso em: 22 mar. 2016.
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