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Universidade Estácio de Sá
Curso: Gestão pública – 2º período – 2/2013
Disciplina: Economia, Mercado e Gestão
Aula 1 – Sociedade e Estado: Introdução às Finanças
Ao final desta aula, você deverá ser capaz de:
1- Entender o objetivo e o escopo da disciplina.
2- Identificar as funções do Estado.
3- Reconhecer as relações entre - Estado e Sociedade.
4- Compreender a interação entre Estado e a Sociedade.
5- Relacionar as ações do Estado com as Finanças Públicas.
Quando pagamos impostos, esperamos que o Estado os utilize bem, gerando uma contrapartida em termos de proteção e de prestação de serviços públicos.
ESTADO
Contamos com isso porque o Estado, através das ações do Governo e de outras instituições, tem o papel necessário de organizar o funcionamento de uma sociedade.
Os mercados suprem as necessidades econômicas dos indivíduos e das empresas, atendendo a boa parte de suas necessidades, cabendo ao Estado as múltiplas funções reguladoras que garantam seu melhor desempenho. 
Mais ainda, contudo, podemos entender que a ação estatal é também necessária à sociedade como um todo, através das políticas que propiciem as condições de vida ao indivíduo e de desenvolvimento social e econômico ao país.
Introdução
Ao final desta aula poderemos compreender, em caráter introdutório, como o Estado, para cumprir suas políticas públicas, administra seus recursos financeiros através da política fiscal, atividade abrangida pela área de estudo e ação denominada Finanças Públicas.
Iniciaremos definindo a Sociedade e o Estado e como se estabelece sua inter-relação. Buscaremos, então, entender os termos em que se discute o papel e o tamanho do Estado na sociedade contemporânea.
Vamos examinar, um pouco detalhadamente, quais as funções do Estado e como ele se organiza para cumpri-las, através da burocracia estatal, fazendo a definição de alguns conceitos básicos.
Necessidades Humanas
A maior parte do que uma pessoa necessita na sua vida não é produzida por ela própria, de modo individual. 
Algumas dessas necessidades humanas são satisfeitas no entorno imediato da família – como a educação não formal e a troca de afeto.
Outras, tanto materiais quanto espirituais, ou de qualquer natureza, são satisfeitas pelo conjunto de indivíduos organizados em uma Sociedade.
Sociedade
A sociedade humana surge como resultado da interação dos indivíduos, no contexto das suas relações culturalmente estabelecidas em todos os níveis da convivência. 
O ser humano existe como um ser social, já nascido no interior da sociedade, pois ele se define por suas atividades – como fala, como se reproduz, como provê seu sustento, logo sua própria existência – que são atos definidos socialmente, isto é, são atos sociais. (Bottomore, 1993).
O termo sociedade vai ser comumente usado em três sentidos:
Sociedade Humana 
Tipos Históricos de sociedade
Sociedade feudal ou sociedade capitalista por exemplo.
Qualquer sociedade específica
A Roma Antiga ou a França Moderna
Outros empregos para o termo, correspondente a qualquer agrupamento humano, como sociedades civis e políticas diversas, não serão aqui consideradas.
Por qualquer dessas perspectivas, no entanto, a forma como as Instituições sociais são arranjadas para prover e desenvolver a própria sociedade são bastante variadas. Desde uma tribo nômade que atue coletivamente para a caça e a coleta até as sociedades industriais bastante complexas, encontramos, no tempo e no espaço, sociedades com formas específicas de organização das atividades de produção, de convívio e de mando. 
Essas formas distintas de organização surgem como resultado de processos históricos, isto é, de acontecimentos transformadores da existência humana.
Buscar uma definição abrangente de sociedade esbarra nas diversas concepções sobre sua natureza e caráter que os autores têm dela, mas podemos resumir na definição de Del Vecchio, 1979, citado por Matias-Pereira (2010): 
É o “complexo de relações pelo qual vários indivíduos vivem e operam conjuntamente, de modo que formem uma nova e superior unidade”.
Sociedade e Mercado
m sociedades menos complexas, por exemplo, as sociedades tribais, essa organização se faz de modo tradicional pela produção coletiva e pela distribuição mais ou menos igualitária dos bens. Nessas sociedades, embora possamos identificar um local onde eventualmente trocas sejam feitas, o que chamaríamos de mercado, este não ocupa um lugar fundamental na organização econômica.
Mesmo em sociedades onde o comércio assume papel relevante na geração de riquezas, como ocorreu com a civilização fenícia, na antiguidade, a distribuição dos recursos materiais não era inteiramente regulada pelo mercado.
Apenas na sociedade do tipo capitalista, que se desenvolveu a partir do século XVIII, encontraremos uma economia construída em torno do mercado. Uma economia de mercado, conforme Polanyi (2000), significa um sistema auto-regulável de mercados, isto é, uma economia onde os bens, serviços e fatores de produção (terra, trabalho e capital) são distribuídos e alocados, exclusivamente, pela troca. Na verdade isso não se aplica de modo absoluto a nenhuma sociedade, pois existem imperfeições em tal sistema que exigem intervenções externas a ele, como examinaremos mais adiante.
Nação
A ideia de Nação decorre de uma organização social específica, definida por sua origem, seus costumes, sua língua, seu território, decorrendo esses elementos de uma consciência nacional, isto é, de uma nacionalidade. (Matias-Pereira, 2010) e (Lima, 1937). 
Comenta Azambuja (2008) que a idéia de Nação, contudo, não deve confundir-se com a de Povo, pois este é uma entidade jurídica e refere-se à população de um Estado.
Sociedade e Estado
O Estado , considerado a partir de sua manifestação concreta, é um instituto humano que estabelece seu poder a partir da coação, ele detém o monopólio da violência e partir dela, estabelece sua existência.
O termo designa formações sociais que, ao abranger as relações de poder entre os indivíduos, isto é, as relações políticas, assumem diversas formas, desde as Cidades-Estado da Mesopotâmia, historicamente, as primeiras formações estatais, até as complexas formações atuais.
Definição de Estado
Podemos definir o Estado como a nação politicamente organizada (Lima, 1937), constituindo-se em um organismo político-administrativo cuja existência se justifica a partir de três elementos essenciais: o povo, o território e o poder político.
O Estado tem sua origem explicada por três perspectivas:
Teorias Naturalistas
As teorias naturalistas, ou da origem natural do Estado, que tem em Aristóteles seu marco conceitual, fazem-no surgir da evolução da família, como forma ampliada de organização humana;
O modelo hegelo-marxiano, conforme definido por Bobbio e Bovero (1987) que põe o Estado como resultante de uma configuração específica, historicamente determinada, do jogo de poder que ocorre no interior da sociedade civil.
As teorias contratualistas, iniciadas por Hobbes, que colocam o Estado como resultado de um acordo entre os indivíduos que se submetem ao Estado em troca de proteção, tornando garantir a segurança nacional sua principal função;
Ao examinarmos essas concepções podemos notar que a relação entre Estado e Sociedade consiste na questão central em discussão, englobando a origem e a natureza do Estado.
Qual o papel e o grau de intervenção do Estado na sociedade civil?
e pensarmos na concepção jus-naturalista essa determinação caberia ao próprio Estado soberano que, mesmo em um sistema democrático, apontaria em última instância, os objetivos nacionais. Isto porque, nesta concepção, o Estado é onde se realiza, exclusivamente, a dimensão política da sociedade. 
Na concepção hegelo-marxiana o Estado existe como uma formação social, sendo sua natureza política decorrente do arranjo socialespecífico em que se forma.
O Estado é visto, então, como uma relação social de dominação, mas também como um conjunto de organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam todos os indivíduos de uma coletividade. Daí pode-se concluir que o Estado se constitui por uma rede de relações sociais de dominação apoiada em um conjunto de instituições, contribuindo para a reprodução da estrutura de classes da sociedade.
Uma longa e importante discussão decorre dessas noções, buscando estabelecer uma fronteira ou desenhar a relação entre o Estado e a Sociedade, e importante para a definição da ação estatal, mas, a partir deste ponto, isso foge do nosso objetivo imediato. 
Ao longo das aulas, entretanto, iremos retomando um ou outro aspecto dessa questão.
O Estado contemporâneo corresponde, na realidade, a uma variedade de representações nacionais, fruto de configurações sociais distintas. Cada país que examinamos possui características políticas, sociais e econômicas únicas, fruto de sua história. Porém, duas funções são comuns a todos e básicas à sua existência: a soberania e o direito, que correspondem respectivamente ao poder político e à ordem jurídica (Matias-Pereira, 2010).
Da soberania emana o poder e deste, as normas organizadoras do Estado. O poder estatal se manifesta como fruto da organização da sociedade.
Assim, devemos entender que a sociedade e a nação, de um lado, e o Estado, de outro, interagem, influenciando-se mutuamente.
Finanlidade do Estado
Podemos entender o Estado como um instrumento para a humanidade alcançar seus objetivos. Dessa perspectiva o Estado não é um fim em si mesmo, mas tem por finalidade última atender as expectativas humanas nas suas realizações, ou seja, o Estado busca o bem comum.
Haverá autores, por outro lado, que consideram o Estado a síntese de todas as aspirações do Homem, o que colocaria cada indivíduo como meio de o Estado atingir seus objetivos. 
No entanto, para simplificar, podemos separar os fins do Estado e a sua competência, buscando esclarecer a questão de a quem serve o Estado (Azambuja, 2008, p. 144).
É competência do Estado exercer seu poder sobre os negócios e as pessoas, sendo sua finalidade o objetivo que busca alcançar. Esse objetivo é o bem público, ou o bem comum, que não pode ser entendido como a soma do bem de cada indivíduo, o que seria impossível realizar.
Já as ações demandadas para o desenvolvimento da sociedade – o progresso – têm uma interpretação variada, que podemos resumir em três correntes (Azambuja, 2008):
Abstencionista
Que delega ao Estado apenas a garantia da ordem;
Socialista
Que defende a intervenção do Estado em todas as matérias comuns;
Eclética
Evita os extremos e orienta uma ação do Estado para onde a iniciativa privada não pode gerar o melhor resultado. Nesse caso a ação do Estado tem um caráter supletivo.
ssim, mesmo quando o Estado privatiza uma determinada atividade, abrindo mão de executá-la e, assim, restringindo sua própria competência, ele o faz buscando o bem público. Mas em que medida ele deve fazer isso é a discussão que se impõe e, embora não aprofundemos essa questão deixemos claro seu caráter central na relação entre o Público e o Privado.
Nação
A ideia de Nação decorre de uma organização social específica, definida por sua origem, seus costumes, sua língua, seu território, decorrendo esses elementos de uma consciência nacional, isto é, de uma nacionalidade. (Matias-Pereira, 2010) e (Lima, 1937). 
Comenta Azambuja (2008) que a idéia de Nação, contudo, não deve confundir-se com a de Povo, pois este é uma entidade jurídica e refere-se à população de um Estado.
Funções do Estado
Das finalidades do Estado decorrem suas funções básicas que seriam fazer a:
Segurança interna e externa x Administração da justiça
Essas funções incluem uma ampla gama de atividades e dizem respeito a diversos aspectos da proteção ao indivíduo e à sociedade, como, por exemplo, a segurança das fronteiras, os direitos do consumidor, o policiamento, entre outros. 
Uma outra função importante, que funciona como um meio para o Estado atingir seus objetivos é a função administrativa, o conjunto das atividades que o estado desempenha para sua própria organização, executada por um corpo de funcionários cujo objetivo é servir ao interesse público: a burocracia estatal.
Além disso, para atingir os objetivos de desenvolvimento nacional, poderíamos acrescentar, de acordo com Stigitz (1999) (apud (Matias-Pereira, 2010):
Promover a educação
Fomentar a tecnologia
Oferecer suporte ao setor financeiro
Investir em infra-estrutura
Promover a concorrência
Promover o desenvolvimento sustentável
Manter uma rede de seguridade social
Algumas dessas funções eventualmente são cumpridas por empresas privadas. Depende, na verdade, das características de cada país, a distribuição das atividades entre o setor público e o privado. Isso nos traz uma função de crescente importância para o Estado contemporâneo, que trataremos ao final do curso: a sua função reguladora, estabelecendo os parâmetros de atuação da iniciativa privada.
A burocracia é “caracterizada por uma hierarquia formal de autoridade, na qual existem regras definidas, para a classificação e solução de problemas, que deve ser estendido às comissões e organismos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação” , peculiar das repartições e instituições estatais (Matias-Pereira, 2010).
O Estado realiza suas funções através de funcionários cujas atividades são estabelecidas na forma da lei, organizados em um corpo burocrático.
Tal organização apóia-se no princípio da racionalidade, isto é, na adequação entre os meios e o fim.  
A organização político-administrativa do Brasil, conforme estabelece o artigo 1º da Constituição Federal, é assim definida: 
“a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
Ao exercício do poder ou da autoridade no Estado chamamos Governo. 
O modo como o poder se organiza e se exerce “explica-nos a situação jurídica e social dos indivíduos em relação à autoridade”, são “a forma de vida do Estado” (Azambuja, 2008, p. 233). 
Assim, encontramos Estados organizados em regimes bastante autoritários, ditatoriais, centrados em uma pessoa, outros se constituem em democracias, buscando exprimir a vontade popular, outros, ainda adotam o sistema monárquico.
Todos, no entanto, não importando sua configuração ou a fonte de seu poder, devem implementar políticas públicas que permitam exercer as funções estatais.
O Governo, então, age sobre a sociedade buscando, dessa forma, atingir seus objetivos através de políticas que definam direções, distribuição de recursos e ações concretas a serem desempenhadas sobre as diversas esferas sócio-econômicas da sociedade.
A distinção entre Políticas de Estado e Políticas de Governo é importante para entendermos o caráter das ações governamentais quanto à vontade do governante e sua obrigação como chefe de Estado.
Políticas de Estado são aquelas definidas por lei que estabelecem as premissas e objetivos do Estado, possuindo por isso um sentido de permanência e estabilidade, resultantes de um diálogo da sociedade através das instituições políticas nacionais, em dado momento histórico. 
Assim, por exemplo, a Constituição de 1988 estabeleceu uma série de princípios de defesa do cidadão e da cidadania que se tornaram a própria doutrina do Estado brasileiro.
As Políticas de Governo, por seu turno, correspondem às orientações e ações concretas do governante no cumprimento do seu programa de governo, submetendo-se, naturalmente, às Políticas de Estado. 
A Constituição Federal brasileira separa claramente as funções de Estado e as funções de governo,quando, por exemplo, estabelece como obrigação do Estado brasileiro a promoção da saúde e da educação, tornando mandatório aos Governos orientarem suas ações para o atendimento dessas áreas.
As políticas públicas correspondem àquelas ações “estabelecidas no espaço governamental, conjugando os objetivos e princípios das políticas de Estado (...) com as metas e orientações de políticas governamentais” (Matias-Pereira, 2010, p. 89).
Buscam estabelecer diretrizes, através de metas, programas, princípios e objetivos, estabelecidos politicamente, que orientem, articulem e coordenem a atuação dos agentes públicos e privados e a correspondente alocação dos recursos.
As políticas públicas abrangem a uma diversidade de doutrinas e ações necessárias ao desenvolvimento da sociedade. Por exemplo, políticas de saúde, de educação, de desenvolvimento econômico e tecnológico, de cultura, entre tantas outras.
Economia e Finanças Públicas
Na esfera econômica não poderia ser diferente. Se uma das funções do Estado é fomentar o desenvolvimento econômico do país e, ao lado disso, sustentar seu próprio nível de atividades, fica evidente a importância da dimensão econômica da atuação estatal e que essas duas funções se superpõem e se reforçam mutuamente. 
A forma como o Estado arrecada os recursos para sua manutenção, através dos impostos, e a forma como gasta-os na realização das políticas públicas têm efeito de igual poder no desenvolvimento da sociedade.
Ao longo da história do pensamento econômico, escolas se formam em torno da participação do Estado na economia. 
A ciência econômica, quando surge como área de conhecimento definida pelo pensamento de Adam Smith, aponta para um Estado não intervencionista. 
A doutrina estabelecia o Estado fora das atividades econômicas, que cresceriam naturalmente com a expansão dos negócios privados. Essa visão foi reforçada pelos economistas da chamada escola neoclássica, que entendiam que o Estado deveria ter apenas um papel de guardião das instituições econômicas.
No entanto, as sucessivas crises do capitalismo, que levavam, aqui e ali, a profundas depressões, com todas as implicações negativas sobre a renda e o emprego, fizeram surgir uma doutrina econômica onde a participação do Estado na economia tivesse um papel preponderante para a manutenção dos níveis de atividade econômica. Fundada principalmente sobre o trabalho de John Maynard Keynes, esta escola de pensamento entende que sempre que ocorrer uma insuficiência de demanda – o que levaria a uma redução da atividade econômica – caberia ao Estado através da redução dos impostos ou do aumento dos seus gastos re-estabelecer o equilíbrio de curto prazo da economia.
O modelo keynesiano é bastante simples na sua concepção e pode ser resumido como se segue.
A renda de uma economia é correspondente a todo o consumo da sociedade mais os investimentos havidos nas atividades produtivas. Intuitivamente, podemos perceber que a renda de uma população, seja fruto de salário, lucro ou rendas diversas, pode ser destinada ao consumo e a poupança que por sua vez, num momento posterior, se torna investimento.
Se considerarmos:
renda Y
Consumo C
Investimento I
Poderemos expressar essa igualdade na equação;
Y = C + I
Isso significa que se, por qualquer razão, tivermos uma diminuição no consumo ou no investimento haveria uma diminuição na renda que, por sua vez, no momento seguinte traria uma nova redução no consumo e / ou no investimento trazendo, então, nova queda no nível da renda e assim por diante. 
Um quadro como esse afetaria o nível de emprego desejável na economia e buscar uma situação de pleno emprego, isto é, de plena utilização dos recursos disponíveis na produção de bens e serviços, seria um dos principais, senão o principal objetivo das políticas econômicas.
Keynes percebeu que se introduzindo os gastos governamentais na equação poderia se ter uma melhor explicação, e poder de intervenção, sobre os ciclos de curto prazo da economia.
Consideremos que o Governo efetua uma série de gastos (G), seja mantendo a burocracia estatal, seja fazendo gastos com programas sociais ou de qualquer outra natureza. Esses gastos, por sua vez, são financiados pela arrecadação de tributos (T). Assim, podemos expressar os gastos do Governo na equação G - T, onde poderiam ocorrer as seguintes situações:
G = T O Governo gasta tanto quanto arrecada: o dinheiro retirado da economia via tributos é restituído via gastos governamentais em igual medida.
G < T O Governo gasta menos do que arrecada: retira-se mais dinheiro da economia do que se reintroduz.
G > T o Governo gasta mais do que arrecada: a massa de dinheiro retirada da economia é compensada pelos gastos do governo.
Então, combinando as duas expressões, teremos que a renda será determinada pelo consumo, pelo investimento, pelos gastos governamentais e pelos tributos:
Y = C + I + G – T
Repare que os gastos governamentais afetam a renda positivamente, isto é, um aumento dos gastos públicos levam a um aumento do consumo e do investimento.
O limite de sua aplicação está nas conseqüências sobre os preços: o Governo tem que manter um estreito balanceamento dos seus gastos para que não haja uma aceleração da inflação.
 Ao contrário, os tributos têm um efeito depressivo sobre a economia, um aumento dos tributos levam a uma diminuição da renda.
Dessa forma, o Governo passa a dispor de instrumentos de política econômica capazes de administrar os ciclos econômicos de curto prazo. Embora, na sua aplicação, seja mais complexa do que o exposto como modelo, em essência é essa a discussão, que você deve acompanhar pelos jornais diariamente, em torno dos gastos do Governo e da carga tributaria imposta à sociedade.
partir desse modelo, surge um campo específico de estudo denominado política fiscal, que tem por objetivo neutralizar as tendências cíclicas da economia através da função fiscal do governo: a tributação, os gastos públicos e a dívida pública.
Surge, nas palavras de Matias-Pereira (2010, p. 52): 
“uma teoria geral da economia do setor público, definindo um referencial para o uso eficiente dos recurso governamentais, dando ao orçamento uma abordagem macroeconômica”. 
As Finanças Públicas passam a definir-se, então, distanciando-se da sua definição original, por não compreender apenas as contas do Estado, mas compor um instrumento de política econômica, como:
 “... a disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental”.
Aula 2 – A Teoria das Finanças Públicas
	
	Ao final desta aula, você deverá ser capaz de:
1- Entender a definição de Política Fiscal.
2- Compreender as Funções de Estado cumpridas pela Política Fiscal.
3- Relacionar as ações de Governo com as Finanças Públicas.
Introdução
No século XIX, quando fundavam-se as bases da economia de mercado, a doutrina econômica vigente reservava um papel bastante restrito à ação do Estado. 
Entendia-se, a partir do pensamento liberal de Adam Smith e de outros autores que o seguiram, que a economia deveria sofrer a mínima intervenção do Estado, pois a iniciativa privada seria capaz de sempre gerar, do modo mais eficiente possível, a maximização do produto. 
Construiu-se em torno dessa doutrina um arcabouço conceitual bastante rígido ao circunscrever a ação do governo àquelas chamadas funções clássicas do Estado: a segurança e a justiça.
O comportamento da economia, no entanto, não confirmava essa concepção. Sucessivas depressões na atividade econômica que iriam culminar com a crise, já no século XX, de 1929, pareciam demonstrar que ainiciativa privada não era capaz de gerar períodos continuados de crescimento.  
 
A longa recessão registrada a partir de 29, que gerou legiões de desempregados nas principais economias do mundo, obrigou os governos a buscar políticas que revertessem esse quadro, tendo em vista que a iniciativa privada não mostrava sinais de ser capaz de retomar sua dinâmica de crescimento.
John M. Keynes, economista inglês, elaborou uma nova forma de lidar com o equilíbrio da economia. Construindo um modelo de curto prazo, mostrou a influência das decisões governamentais, quanto a seus gastos e tributos, sobre a economia. 
A partir daí, o governo assume a função de promoção e fomento do crescimento econômico, surgindo o campo de estudos e de ação governamental chamado Finanças Públicas.
Quando estudamos o Estado, sua finalidade e suas funções, e sua relação com a sociedade, nos ocorre perguntar:
O que justificaria, afinal, a intervenção do Estado na economia de um país?
Vamos procurar entender o que explicaria essa intervenção à luz da teoria das finanças públicas.
De um modo geral, as necessidades do conjunto da sociedade são satisfeitas pelas empresas privadas, posto que sob determinadas condições, de acordo com tese corrente, o setor privado é mais eficiente que o governo. 
Assim, mercados competitivos, sob certas condições específicas, promovem uma melhor alocação dos recursos, o que resulta na maximização das satisfações individuais, isto é, em uma situação de equilíbrio teórico nenhum indivíduo conseguiria melhorar seu grau de satisfação sem piorar o de outro indivíduo.
Ótimo de Pareto ( É denominada quando tal condição de alocação de recursos é estabelecida pelo livre jogo de mercado.
Para atingir esse nível ótimo de alocação é dispensável a atuação de uma entidade reguladora, de um planejador central.
Na verdade, de acordo com essa teoria, apenas as empresas operando em um mercado competitivo, buscando a maximização de seu lucro, permitiria essa maximização individual do produto, logo da maior eficiência alocativa dos recursos.
No entanto, para que tal eficiência ocorra é necessário que algumas condições sejam verificadas:
A não existência de progresso técnico
A existência de um mercado operando 
em concorrência perfeita.
Essas condições não se realizam, na prática, de forma generalizada. Circunstâncias específicas, chamadas de “falhas de mercado” impedem que se verifique esse equilíbrio automático no jogo de forças do mercado. São elas:
A existência de bens públicos
 A existência de monopólios naturais
 As externalidades
 Os mercados incompletos
 As falhas de informação
 A ocorrência de desemprego e inflação
Bens públicos são aqueles cujo consumo por um indivíduo não afeta o consumo do mesmo bem por outro indivíduo.
Resultado disso é que toda a sociedade se beneficia da produção de bens públicos, mesmo que alguns se beneficiem mais do que outros.
Exemplos de bens públicos: ruas, iluminação pública, justiça, segurança pública e defesa nacional.
O consumo desses bens, é fácil constatar, não é afetado pela quantidade consumida por cada indivíduo, todos podem indistintamente usufruir dos benefícios gerados. É claro que, se muitas pessoas transitarem por uma determinada rua a uma determinada hora, haverá engarrafamentos e lentidão no trânsito, mas esse efeito afetará igualmente todos os usuários.
Indivisibilidade
Pelos exemplos vistos, é fácil perceber que esses bens não podem ser utilizados parcialmente e de forma identificável por cada indivíduo.
Pelos exemplos vistos, é fácil perceber que esses bens não podem ser utilizados parcialmente e de forma identificável por cada indivíduo.
BensPúblicos
Por essas características essenciais ao bem público uma questão essencial se coloca à sociedade:
Como ratear esses custos de produção desses bens entre a população?
Por conta da sua indivisibilidade, é impossível determinar o efetivo benefício que cada cidadão terá com seu consumo. Os cidadãos não poderiam ser chamados a atribuir preços no montante de sua utilização, pois tenderiam a minimizar o valor dos benefícios gerados para reduzir o valor de suas contribuições.
Além disso, alguns, Giambiagi e Além chamam de “caronas”, poderiam alegar que não precisam daquele bem ou serviço, recusando-se a pagar por eles, o que seria possível pelo princípio da não-exclusão.
Por conta disso, o mercado não tem como suprir esse tipo de bens. Um sistema de mercado só pode funcionar quando o princípio da exclusão pode ser inteiramente aplicado, pois o comércio só pode ocorrer quando é garantido o direito à propriedade, isto significa que há a determinação do consumo individual.
Decorre daí que apenas o Estado pode prover os bens públicos, pois tem a capacidade de financiar-se com impostos, cobrindo, assim, os custos do fornecimento sem atribuir um preço específico ao consumo.
São definidos por aqueles setores onde os ganhos de escala são relevantes no âmbito da produção, isto é, quanto maior o produto gerado menor será o custo unitário de produção.
Esse fenômeno ocorre em setores que possuem caracteristicamente um elevado custo fixo, implicando na queda do custo unitário conforme a produção aumente. (Krugman & Wells, 2007)
Por exemplo, as companhias de gás possuem um elevado custo fixo, resultante do custo de implantar uma rede de tubulação para distribuição do gás, fazendo que apenas grandes distribuidores sejam economicamente viáveis. O mesmo é válido para o setor elétrico, na produção e distribuição de energia.
Monopólios Naturais
São chamados monopólios naturais porque se formam como decorrência das características de operação de determinados setores, não necessitando, teoricamente, de nenhuma ação específica empresarial ou governamental que leve à concentração da oferta.
Considerando a melhor eficiência alocativa resultante da livre competição, o monopólio não trará os melhores resultados para a sociedade, tendo em vista que ofertará uma quantidade menor de produto a um preço maior. O conflito de interesses que se estabelece aí, entre a empresa monopolista e a sociedade, é evidente, podendo exigir uma ação governamental.
As políticas públicas possíveis para intervir nesse mercado assumem duas formas:
Propriedade pública: O próprio Estado passa a se responsabilizar pela oferta do bem. 
Estamos falando aqui da atuação do Estado frente à existência de um monopólio natural. 
De uma forma ou de outra, no entanto, alguns economistas irão dizer que a atuação do Estado trará um prejuízo à sociedade maior ainda do que causaria o próprio monopólio, pois aspectos políticos interferindo na produção poderiam levar à escassez e à corrupção, o que nos levaria à segunda forma de intervenção.
Dessa forma, o Governo deixa o setor em mãos da iniciativa privada e apenas controla a fixação dos preços e a qualidade da oferta. O controle de preços em um mercado monopolista não levará, necessariamente, a uma situação de escassez, pois desde que o nível dos preços estabelecidos fique acima do custo de produção de uma unidade adicional, a empresa estará disposta a atender a demanda àquele preço.
Externalidades
impactos gerados pelas atividades de produção e consumo de agentes envolvidos em um mercado específico e que atingem outros agentes não diretamente envolvidos no mercado” (Pinho, Vasconcelos, & Toneto Jr., 2011).
Dependendo do valor desse efeito gerado, podemos classificá-las como:  
Investimentos feitos na geração de energia elétrica geram benefícios para todos os outros setores da economia e não só para a empresa que a produz e aufere lucros com isso.
Externalidades positivas 
 Ao contrário, os dejetos da indústria química jogados no mar geram prejuízos ambientais para todo o planeta.
Externalidades negativas
O Estado passa a ter um papel importante na redistribuição dessesefeitos, tanto positivos quanto negativos, para toda a sociedade. Assim, o Estado pode conceder subsídios para estimular ou retribuir a geração de externalidades positivas ou cobrar impostos ou multas para desestimular externalidades negativas. 
Uma rede de saneamento para uma comunidade carente, sem dúvida nenhuma, gera efeitos positivos não só para aquela comunidade, mas para toda a sociedade, na medida em que, por exemplo, diminui as doenças e, por consequência, a demanda por serviços sociais de saúde. O governo pode, alternativamente, assumir o encargo pelo investimento ou conceder subsídios para que o setor privado o faça. A cobrança de multas ou a fixação de tetos quantitativos para a emissão de gases na atmosfera é outro exemplo da atuação governamental.
Mercados incompletos
Define-se que um mercado é incompleto “quando um bem ou serviço não é ofertado mesmo que seu custo de produção esteja abaixo do preço que os potenciais consumidores estariam dispostos a pagar” (Giambiagi & Além, 2011).
Essa noção aplica-se principalmente a economias em desenvolvimento, quando o mercado não é capaz de atender às demandas da economia, mesmo que estas se refiram a atividades típicas de mercado. Isto porque nem sempre o setor privado está disposto a assumir certos riscos, ou mesmo não possui a capacidade organizadora da produção necessária à produção.
Nos processos de industrialização, a coordenação entre os diversos agentes produtivos demanda a ação de Governo, posto que a iniciativa privada não possui, normalmente, essa capacidade de ação integradora.
Falhas de informação ocorrem porque o mercado não fornece por si todas as informações necessárias às tomadas de decisão dos consumidores e das empresas. 
O Estado pode, então, induzir essa transparência, uma legislação adequada que mediante obrigue a divulgação de determinadas informações.
A obrigatoriedade de publicação dos demonstrativos contábeis das empresas, ou de informações sobre a composição dos produtos nas embalagens, são exemplos da ação do Estado para garantir um fluxo de informações eficiente.
O funcionamento normal do mercado não garante, por sua dinâmica de operação, a manutenção dos níveis de emprego do nível dos preços nos patamares mais próximos possíveis do desejado pela sociedade. 
Somente o Estado pode estabelecer políticas que conduzam a economia a operar dentro de limites que maximizem a geração do produto. 
Falhas de mercado e governo
Essas condições não ocorrem isoladamente, mas combinam-se muitas vezes de forma variada, gerando benefícios, ou malefícios, para a sociedade como um todo.
Além disso, por gerarem um efeito sobre toda a sociedade, essas falhas de mercado demandam, necessariamente, a ação governamental para sua correção, pois o mercado é incapaz de resolver a contento todas as demandas de uma população.
Podemos, enfim, estabelecer a necessidade da ação do Governo sobre a economia pelos seguintes motivos:
O sistema de mercado necessita de uma série de contratos, isto é, de uma estrutura legal que os definam e os tornem efetivos. Assim, na compra de um bem, em que o vendedor dá uma garantia quanto a defeitos de fabricação, o sistema jurídico existente garante ao consumidor a obrigatoriedade do cumprimento daquele contrato de compra e venda.
O sistema de mercado é imperfeito. Os monopólios naturais, as externalidades, positivas ou negativas, a existência de bens públicos, por exemplo, tornam necessária a ação do Estado para sua correção.
A manutenção das taxas de crescimento e dos níveis de desenvolvimento desejados pela sociedade não são garantidos, necessariamente, pelo sistema de mercado. Os níveis de emprego e a estabilidade de preços, por exemplo, requerem, muitas vezes, a intervenção do governo na economia. 
A promoção do desenvolvimento social requerido pela sociedade é outra dimensão que não é necessária e automaticamente atingida pelo livre funcionamento do mercado.
o ambiente internacional, cada vez mais complexo, cada vez mais interdependente, a ação do governo tem se tornado crescente. No próximo slide, o quadro mostra o gasto público como percentual do Produto Nacional Bruto de alguns países selecionados, para o período de 1990 a 2010. 
Mas, além disso, notamos uma variação dessa participação no tempo, isto porque os desafios impostos pela conjuntura exigem respostas diferentes dos governos,tanto em termos das próprias políticas adotadas, cômodo grau de participação na economia.
Examine o Quadro 1 e tente associar o volume dos gastos públicos com o que você conhece sobre os países mostrados.  É um exercício interessante comparar o comportamento dos países examinando as séries estatísticas fornecidas pelo sítio do Fundo Monetário Internacional.
A política fiscal e as funções do governo
Através da Política Fiscal o governo cumpre três funções básicas:
Função alocativa: refere-se ao fornecimento de bens públicos, bens não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado.
Função distributiva: relacionada à distribuição de renda, já o sistema de preços nem sempre leva a uma distribuição de renda desejável pela sociedade como um todo.
Função estabilizadora: busca alterar o comportamento dos preços e emprego, uma vez que nem a estabilidade de preços, nem o pleno emprego ocorrem de modo automático.
Poderíamos falar em uma quarta função (Pinho, Vasconcellos, & Toneto Jr, 2011), a do crescimento econômico, que propiciaria aumento na formação de capital. No entanto, segundo os mesmos autores, essa função não seria diferente da função alocativa.
Vimos que o mercado não é sempre eficiente no fornecimento dos bens e produtos à sociedade. 
Por suas características de oferta, os bens públicos não criam um vínculo direto entre o fornecedor do bem ou serviço e o consumidor, tornando impossível, ou inviável, estabelecer um mecanismo de pagamento ao produtor.
Cabe ao Governo
Determinar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados.
Em regimes democráticos o voto do eleitor substitui, nesse caso, a escolha que o consumidor faz no mercado.
Calcular o nível de contribuição de cada consumidor.
Pelas razões vistas, os consumidores desses bens tenderiam a não identificar o consumo efetivo do bem e, então, não seria possível estabelecer uma contribuição proporcional como pagamento. 
Decorre daí que somente via impostos o bem público pode ter financiada sua produção.
A função alocativa
Acontece, ainda, que em determinados estágios de desenvolvimento econômico de um país a iniciativa privada, via o sistema de mercado, é incapaz de fornecer todos os bens necessários, especialmente aqueles de infraestrutura, que demandam investimentos de grande porte.
Nesse caso, o Estado pode assumir, e assumirá em vários casos, o papel de empreendedor, pois é capaz de mobilizar os recursos necessários à produção desses bens e suportar os grandes prazos de maturação desses investimentos.
A função distributiva
A distribuição de renda resultante do livre jogo do mercado nem sempre é a desejada pela sociedade. Uma série de fatores estruturais, e às vezes conjunturais, produzem efeitos na remuneração dos fatores de produção, nem sempre adequados à manutenção do crescimento econômico e do desenvolvimento social.
Cabe ao Governo intervir, transferindo a renda de uma parcela da população para outra através dos seguintes instrumentos:
Transferências
A partir dos tributos arrecadados, na sua maior parte das classes de renda mais altas, pode-se aumentar os rendimentos financeiros dos indivíduos de renda mais baixa. Pode-se, também, aplicar esses recursos arrecadados em programas de cunho social, como a construção de moradias populares.
Impostos
O Governo pode, e normalmente o faz, estabelecer alíquotas de impostos mais altas sobre os bens considerados de luxo, ou de consumo supérfluo. 
Além disso, a própria forma de cálculo do imposto sobre a renda implica em maior taxaçãodas rendas mais altas.
Subsídios
O Governo pode, ainda, subsidiar atividades econômicas de interesse social, por exemplo, zerando ou reduzindo as alíquotas para produtos de consumo popular.
A função estabilizadora
Como vimos na aula anterior, o Estado tem um papel importante na manutenção dos níveis de emprego na economia, pois o montante de seus gastos e dos impostos aplicados pode gerar um efeito positivo ou negativo no crescimento econômico. O modelo keynesiano, brevemente apresentado na aula anterior, estabelece as bases conceituais para essa ação. 
A principal contribuição desse modelo foi, exatamente, mostrar que o mercado por si só não teria as condições de manter a economia nos níveis de pleno emprego, cabendo ao Estado, através da política fiscal.
Além da política fiscal, o governo dispõe, para esse fim, das políticas monetárias, o conjunto de ações sobre a moeda e os juros.
Suponha que a demanda agregada esteja em declínio, por exemplo, por conta de um aumento dos impostos. Os empresários, prevendo uma redução nas suas vendas, deixam de contratar novos empregados, ou mesmo reduzem o quadro dos funcionários contratados, fazendo demissões.
O efeito disso é que, no período seguinte, devido à redução, ou não crescimento, do número de pessoas empregadas, verificaremos uma nova queda na demanda agregada, o que levará às empresas a reduzirem ainda mais suas expectativas de venda, e assim por diante, em um círculo vicioso.
A intervenção do governo nesse caso, poderá recuperar os níveis de crescimento, seja através da política fiscal, seja através da política monetária. O aumento de seus gastos, por exemplo, fazendo novas compras para o setor da saúde, trará a elevação da demanda do setor, que, por sua vez, contratará novos empregados para atender a essa demanda. Esses contratados, naturalmente, aumentarão o seu consumo por outros bens, afetando positivamente as vendas de outras empresas, que, em razão dessa nova demanda, contratarão mais funcionários, gerando, por sua vez, um efeito positivo sobre outras empresas e assim sucessivamente.
Nota-se pelo exemplo, o efeito depressivo na economia dos tributos, por retirarem poder de compra dos consumidores ao aumentar os impostos e, por outro lado, o efeito positivo dos gastos governamentais, por recuperarem os níveis de demanda agregada e, com isso, o crescimento econômico.
A política monetária também tem efeitos sobre a economia. Veja!
esse caso, o Governo reagiria a uma queda na demanda reduzindo a taxa de juros, estimulando, dessa forma, que empresas e indivíduos peguem recursos no mercado financeiro para investir ou consumir, aumentando, de qualquer forma, a demanda agregada. Em caso inverso, por exemplo, se o Governo julga elevada a inflação, provocada por um aumento da demanda, pode elevar a taxa de juros, provocando um desaquecimento da economia.
A ação de Governo se dá no uso dessas políticas isolada ou combinadamente, de acordo com as particularidades de cada situação, buscando obter o melhor resultado, ao menor custo, para o crescimento da economia. 
A geração dos recursos para custear as despesas referentes ao exercício de suas funções passa a ser um dos pontos centrais da administração pública e a arrecadação tributária, a principal fonte de receita do Estado, tema da nossa próxima aula.
Aula 3 – Organizações das Finanças Públicas: O processo orçamentário
Ao final desta aula, você será capaz de:
1- Compreender como o Estado executa sua ação fiscal.
2- Entender como se dá o processo orçamentário.
3-Compreender como se organiza a Receita Pública.
O Estado tem necessidade de criar uma organização capaz de auferir, controlar e aplicar os recursos necessários ao cumprimento de suas funções, em especial no que concerne às suas atividades fiscais. Pelas características do Estado contemporâneo, fundado nas bases do Direito, essa organização se dá por meio da implantação de uma estrutura racional, que, de forma sistemática e com base na lei, desempenhe essas atividades.
Ela se estabelece em dois conjuntos de diretrizes: a Política Tributária e a Política Orçamentária. O primeiro refere-se à realização da receita e o segundo, à sistematização e ao controle dos ingressos e dos dispêndios financeiros do Estado.
O orçamento é o instrumento de planejamento que representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicação de recursos financeiros em determinado período. 
Toda e qualquer movimentação financeira verificada nos cofres públicos está no âmbito das Finanças Públicas, no entanto, em um sentido estrito, apenas aquelas constantes no orçamento são consideradas como tais.
Obedecendo aos princípios legais, o orçamento na sua tramitação, desde a apresentação da proposta orçamentária até a sua aprovação, gerará seus efeitos com força de lei. Constituindo-se, dessa forma, no instrumento executivo de ação do Estado.
As Finanças Públicas, como atividade de Estado, têm a sua organização estabelecida por leis que a definem. No Brasil, a matéria é disciplinada em especial pela Constituição Federal, pela Lei 4320/64 e pela lei Complementar nº 101/2000, que estruturam as linhas de atuação dos governos federal, estadual e municipal.
Organização das finanças públicas
objetivo final das Finanças Públicas é desempenhar a atividade fiscal, isto é, aquela atividade “desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar recursos para o custeio dos serviços públicos” (Matias-Pereira, 2010). Ela se estabelece em dois conjuntos de diretrizes:
Política tributária: Correspondente à captação de recursos.
Política orçamentária: Refere-se à orientação e à sistematização das receitas e dos gastos governamentais.
Na realidade, é a função orçamentária que conjuga todas, ou quase todas, as ações governamentais, estabelecendo, de forma sistemática, todos os ingressos e dispêndios financeiros do Estado. O orçamento é, então, o instrumento de planejamento que representa e condiciona o fluxo previsto de ingressos e de aplicação de recursos financeiros em determinado período. Toda e qualquer movimentação financeira verificada nos cofres públicos está no âmbito das Finanças Públicas, no entanto, em um sentido estrito, apenas aquelas constantes no Orçamento são consideradas como tais, tanto no que diz respeito à receita quanto à despesa.
A elaboração do orçamento do Estado é um processo longo e formal, envolvendo todas as esferas do poder público, cumprindo as etapas de planejamento, elaboração, discussão e aprovação. Vamos, agora, entender um pouco como o orçamento do estado se organiza e como se dá sua elaboração.
O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais.
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento que irá, então, gerir o processo orçamentário público, que compreende duas fases: as de elaboração e as de execução das leis orçamentárias. Isso significa que o orçamento expressa uma decisão coletiva, estabelecida em um processo político de negociação entre as esferas de poder estatal e a sociedade civil. Ao mesmo tempo em que o processo orçamentário cumpre um ritual estabelecido por lei, o próprio orçamento deverá se tornar, a cada exercício, em lei, para que resulte efetivamente no instrumento de execução da ação pública.
Receitas públicas
O Governo precisa de recursos para cumprir suas funções. O conjunto desses recursos arrecadados pelo Governo constitui as receitas públicas, definidas como “todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas” (BRASIL M. d.-S., 2007).Na realidade, todo o recebimento de recursos financeiros pelo Estado denomina-se Receitas Públicas, seja registrado como orçamentário ou como extraorçamentário, mas, em um sentido estrito, apenas as despesas orçamentárias são referidas com receitas públicas, conforme figura (BRASIL M. d.-S., 2010):
Ingressos extraorçamentários
Os ingressos extraorçamentários são recursos financeiros de caráter temporário, sendo o Estado mero depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas restituições não se sujeitam à autorização legislativa. Exemplos: depósitos em caução, fianças, operações de crédito por antecipação de receita orçamentária, emissão de moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.
Receita Orçamentária
São os recursos financeiros que ingressam durante o exercício orçamentário e constituem-se em acréscimo ao patrimônio público. Elas são resultantes da cobrança de tributos ou da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos usuários. A partir desses recursos se viabiliza a execução das políticas públicas, isto é, a execução de programas e ações cuja finalidade é atender às necessidades públicas e demandas da sociedade.
As receitas orçamentárias podem ser classificadas como receitas correntes e de capital.
Receitas correntes
1. Receita Tributária: são os ingressos provenientes da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhoria.
 
2. Receita de Contribuições: é o ingresso proveniente de contribuições sociais, destinadas ao custeio da seguridade social, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de intervenção nas respectivas áreas. 
3. Receita Patrimonial: é o ingresso proveniente de rendimentos sobre investimentos do ativo permanente, de aplicações de disponibilidades em operações de mercado e outros rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes.
4. Receita Agropecuária: é o ingresso proveniente da atividade ou da exploração agropecuária de origem vegetal ou animal.
. Receita Industrial: o ingresso proveniente da atividade industrial de extração mineral, de transformação, de construção e outras, provenientes das atividades industriais, conforme definidas pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
6. Receita de Serviços: é o ingresso proveniente da prestação de serviços de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes à atividade da entidade e outros serviços.
7. Transferências Correntes: ingresso proveniente de outros entes ou entidades.
8. Outras Receitas Correntes: ingressos provenientes de outras origens não classificáveis nas subcategorias econômicas anteriores.
Receitas de capital
1. Operações de Crédito: ingressos provenientes da colocação de títulos públicos ou da contratação de empréstimos e financiamentos obtidos junto a entidades estatais ou privadas.
2. Alienação de Bens: ingresso proveniente da alienação de componentes do ativo permanente.
3. Amortização de Empréstimos: ingresso referente a parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos em títulos ou contratos.
4. Transferências de Capital: ingresso, proveniente de outros entes ou entidades, cujo objetivo seja a aplicação em despesas de capital.
5. Outras Receitas de Capital: ingressos provenientes de outras origens não classificáveis nas subcategorias econômicas anteriores.
Receita originária
Você deve ter notado que, dos tipos de receita descritos, alguns se referem a atividades normalmente desempenhadas pelo setor privado, como as receitas provenientes da indústria ou da agricultura. Isso ocorre porque Estado pode desempenhar, como vimos, atividades produtivas identificadas com o setor privado. A essas receitas chamamos Receita Originária, proveniente das rendas produzidas pelos ativos do Poder Público, pela cessão remunerada de bens e valores ou aplicação em atividades econômicas (Matias-Pereira, 2010).
Exemplo: aluguel de prédios ou cobrança de serviços, venda de bens ativos ou não, entre outras
As outras receitas são aquelas que derivam “da prevalência do estado sobre o particular” (Matias-Pereira, 2010) são aquelas decorrentes da ação de natureza estatal e, por isso, compulsórias. Os tributos, as penalidades, as indenizações e as restituições constituem, daí, a chamada Receita Derivada.
Aula 4 – Receitas públicas e tributos
Ao final desta aula, você será capaz de:
1- Entender como os tributos compõem a receita pública.
2- Conhecer os tipos de impostos e seu impacto sobre as variáveis econômicas.
3- Analisar os efeitos da política tributária sobre a economia.
Introdução às receitas públicas e tributos
Nesta aula, estudamos como se constitui a receita tributária e do lugar especial ocupado pelo imposto no quadro geral de arrecadação do Estado.
Entendemos, ainda, como o governo pode organizar seu sistema tributário, a partir da combinação de diversos tipos de impostos e considerando seus efeitos diferenciados sobre a economia.
 
As receitas públicas constituem-se por ingressos de diversas naturezas e servem para o Estado fazer frente a seus gastos. Dentre essas receitas, os impostos ocupam um lugar especial, por constituírem-se em uma fonte de arrecadação de caráter eminentemente estatal.
A função dos tributos e, em especial, dos impostos, dentro do quadro de políticas públicas governamentais, não se limita à cobertura dessas despesas, mas constituem-se em efetivo instrumento de intervenção estatal na economia. Afetam diretamente as decisões dos agentes econômicos quanto à alocação de recursos e geram efeitos decisivos no quadro de distribuição de renda.
 
Esses efeitos não se concretizam apenas no montante da carga tributária lançada sobre a sociedade, mas pela própria sistemática operacional de cada tipo de imposto, o que determina sobre quem incidirá, em última instância, o ônus do seu pagamento.
Vimos que o Estado tem a necessidade de gerar recursos financeiros que permitam o desempenho de suas funções. Esses recursos podem provir de uma variedade de fontes, como a prestação de um serviço, ou a venda de um bem, ou, ainda, como resultado de uma operação de capital, contudo, a realização de receita pelo Estado se dá por meio da arrecadação tributária.
O art. 3o do Código Tributário Nacional (CTN, 1966) define tributo da seguinte forma: 
"Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada".
Cria-se, então, a partir do estabelecido pela Constituição brasileira, um conjunto de regras, instrumentos e procedimentos que tem por objetivo instituir, efetuar fiscalizar a arrecadação tributária: o Sistema Tributário Nacional.
Características de um sistema tributário
No desenho de um sistema tributário algumas características devem ser observadas de forma a garantir os princípios constitucionais gerais estabelecidos. Assim, devem ser respeitados, (Giambiagi & Além, 2011):
O conceito da equidade estabelece que cada contribuinte deva contribuir com uma parcela justa para cobrir os custos do governo, por sua vez definida por duas abordagens (Giambiagi & Além, 2011):
   O princípio do benefício .
   O princípio da capacidade de pagamento .
O conceito da progressividade estabelece que a proporção paga deve variar com a capacidade de pagamento do indivíduo, de tal forma que o tributo incida mais sobre quem pode pagar mais. O melhor exemplo disso é a própria tabela do imposto de renda, parcialmente reproduzida, que estabelece faixas de renda e as respectivas alíquotas progressivas a serem aplicadas.
O conceito da neutralidade estabelece que um sistema tributário não deve distorcera alocação dos recursos de modo a afetar a eficiência do sistema econômico. O imposto de renda, por exemplo, produz uma redução uniforme na capacidade de consumo dos indivíduos (embora, pela progressividade, os que ganham mais, paguem mais), não afetando, por isso, as decisões sobre alocação de recursos para o consumo e a produção de bens e serviços. Ao contrário, impostos seletivos sobre o consumo não atuam de forma neutra sobre a alocação de recursos, podendo inibir a demanda e, por extensão a produção de dado bem. Stiglitz (1999, citado por Giambiagi & Além, 2011) conta que a incidência de um imposto sobre janelas na Inglaterra, teria levado à construção de casa sem janelas.
O conceito da simplicidade refere-se à facilidade de operacionalização da cobrança de um tributo. A forma de aplicação deve ser de fácil entendimento pelo contribuinte, assim como a cobrança, a arrecadação e o processo de fiscalização não devem representar grandes gastos para o governo. Quem já fez a declaração de imposto de renda, no entanto, sabe que esse conceito pode ter uma interpretação bastante elástica, pois, embora seja fácil o entendimento de seu princípio e aplicação, o cálculo das deduções para apuração do imposto final pode ser bem complicado.
Limite da cobrança de impostos
Pode-se pensar que o governo tem capacidade de financiamento quase infinita, pois qualquer aumento na despesa poderá ser custeado pelo aumento de impostos. Na verdade, existe um limite a cobrança de impostos, dado pela disposição decrescente dos contribuintes em entregar uma parte de seus rendimentos, fruto de seu esforço, ao fisco. Nem todo aumento nas alíquotas dos impostos corresponderá a um aumento da receita do governo. A relação entre o aumento das alíquotas e a receita total foi expressa por Arthur Lafer na chamada “curva de Lafer”.
Curva de Laffer
Segundo esse modelo, a partir de um determinado nível de carga tributária, haverá uma redução e não um aumento da receita para qualquer aumento da alíquota do imposto. A partir desse ponto, os agentes econômicos não estarão dispostos a produzir mais ou sonegarão impostos.
Intuitivamente, podemos compreender da seguinte forma, conforme Giambiagi & Além (2011):
Com uma alíquota nula, a receita é nula.
Com uma alíquota de 100%, a receita também é nula, pois ninguém estará disposto a trabalhar para ver toda a sua renda ser apropriada pelo governo.
A receita governamental, então, irá crescendo, a partir da alíquota zero, até o ponto a partir do qual a atividade econômica geradora do imposto deixará de ser interessante ao indivíduo, pois sua renda seria crescentemente destinada ao pagamento de impostos.
Classificação dos tributos
Para que tenhamos uma visão clara dos efeitos gerados pelos impostos sobre a sociedade e sobre o contribuinte, seja pessoa física ou jurídica, podemos classificá-los de diversas maneiras que, embora superpostas, realçam suas características específicas, melhorando nosso entendimento sobre eles. 
Em termos gerais os impostos são classificados como:
Em termos gerais os impostos são classificados como:
Direto Os impostos diretos incidem sobre a renda e o patrimônio dos indivíduos e empresas, exemplos são o imposto de renda e o imposto sobre herança. O pagamento, nesse caso, é feito diretamente pelo contribuinte. Exemplos: IR, IPTU, IPVA e ITR.
Indireto O imposto indireto é aquele que incide sobre as transações de mercadorias e serviços, isto é, sobre o consumo ou a venda de bens. O valor do tributo está incluso no preço da mercadoria ou serviço adquirido pelo consumidor final, cabendo ao vendedor (comerciante, industrial ou prestador de serviço) repassar o valor do imposto aos cofres públicos. Afetam de modo igual a todos os contribuintes, pois seu encargo independe da renda ou da riqueza do indivíduo. Quanto à forma de calculo, o imposto pode ser ad valorem, um valor percentual aplicado sobre o valor da mercadoria ou serviço, ou específico, correspondente a um valor fixo aplicado sobre uma medida do produto (unidades, peso, volume etc.). Exemplos: ISS, ICMS e COFINS.
Impostos regressivos
São aqueles em que a alíquota do imposto não é proporcional ao nível de renda, fazendo com que o peso relativo do imposto seja maior para os menores níveis de renda. É o caso dos impostos sobre o consumo, pois são calculados tendo por base o preço do produto e não a renda do consumidor /contribuinte. Por exemplo, o ICMS incidente sobre as mercadorias é fixo, fazendo com que a população de menor poder aquisitivo tenha uma proporção maior de sua renda destinada ao pagamento do imposto. Fazendo numericamente, para ilustrar:
   Preço da mercadoria: R$ 100,00
   Alíquota do imposto: 19%
   Valor do imposto: R$ 19,00
   Proporção do imposto em uma renda de R$ 2.000,00: 19,00 / 2000,00 = 0,95% (menos de 1%) da renda.
   Proporção do imposto em uma renda de R$ 600,00: 19,00 / 600,00 = 3,2% da renda.
Isso demonstra que esse tipo de imposto incide mais fortemente sobre a população com menor poder aquisitivo.
Impostos proporcionais ou neutros
São aqueles em que o aumento do imposto pago é proporcional ao aumento na renda. Não aplicado no Brasil.
Impostos progressivos
Correspondem àqueles em que o aumento da contribuição é proporcional ao aumento da renda, recaindo mais fortemente sobre o contribuinte com maior poder aquisitivo. É o caso do imposto de renda, conforme mostra a tabela apresentada quando discutimos o conceito de progressividade.
Finalmente, podemos classificar os impostos em impostos sobre usos e impostos sobre fontes. Os impostos sobre usos são aqueles aplicados sobre alguma destinação específica das transações econômicas, como o imposto sobre o consumo (o caso visto do ICMS). Os impostos sobre fontes referem-se aos diversos tipos de rendimentos auferidos pelo contribuinte, como salário, lucro, renda de aluguel etc., cujo exemplo típico é o imposto de renda.
Bases legais de tributação
A cobrança de um tributo ocorre a partir de um fato gerador, um evento que, a partir de sua ocorrência, gera a obrigação de se pagar o tributo. O cálculo do imposto a ser pago é feito a partir da aplicação da alíquota definida sobre a base de cálculo do imposto, ambos definidos em lei. Exemplos de fato gerador: a venda de uma mercadoria, o recebimento de uma renda, a venda de um imóvel.
De acordo com a Constituição de 1988, a criação de um tributo se dá por meio de leis ordinárias e devem subordinar-se a alguns princípios, conforme consta, também no CNT (Matias-Pereira, 2010), são eles:
1. Legalidade: um tributo só pode ser pago ao amparo da lei.
2. Irretroatividade: a lei só pode ter seus efeitos aplicáveis sobre fatos que ocorram após a sua promulgação. Só pode retroagir se for em benefício do contribuinte.
3. Anterioridade: a lei não pode ser aplicada no mesmo exercício em que foi aprovada.
4. Isonomia: deve-se dar o mesmo tratamento respectivo a cada faixa de renda.
5. Uniformidade da tributação: não são permitidos privilégios tributários, salvo no caso de incentivos fiscais para o desenvolvimento de uma região do país ou um setor em especial.
6. Capacidade contributiva: o tributo deve ser proporcional à renda do indivíduo.
7. Proibição de confisco.
8. Não cumulatividade: um imposto já pago pode ser compensado no cálculo do mesmo imposto devido.
9. Imunidade recíproca: um tributador não pode tributar outro, como no caso da relação entre União, Estados e Municípios.
Aula 5 – Despesas públicas e orçamento
	
	Ao final desta aula, você será capaz de:
1- Compreender como o Estado executa sua ação fiscal.
2- Entender como se dá o processo orçamentário.
3- Compreender como se organiza a Receita Pública.
O Governo, no cumprimento das suas finalidades, realiza gastos que atendem às suas necessidades de custeio e de investimento, cobrindo as operações rotineiras e o aumento do patrimônio do Estado.As atividades resultantes constituem o conjunto das políticas públicas através das quais são atendidas as necessidades da sociedade e da manutenção do próprio aparelho estatal.
Na realidade, a execução dessas ações cumprem um duplo papel: o de gerar os bens e serviços públicos necessários à sociedade e o de gerar um efeito de estímulo ao crescimento, decorrente da injeção de recursos na economia.
A peça fundamental no detalhamento e na distribuição das ações de governo, obedecendo a uma lógica política na sua elaboração, é o orçamento público. Nele, na sua constituição, são definidas a alocação dos recursos nas diversas áreas e as prioridades na sua execução.
Nesta aula, analisaremos o gasto governamental, um dos principais, instrumentos, se não o principal, de política
Despesas Públicas
As Despesas Públicas ocorrem na realização, pelo Governo, dos gastos necessários ao cumprimento de suas funções, conforme vimos nas aulas 1 e 2, atingindo um duplo objetivo:
Por um lado, quando o governo executa suas ações, injeta dinheiro na economia, seja pagando salários aos funcionários públicos, que irão gastá-lo adquirindo bens no mercado, seja contratando empresas para alguma prestação de serviços ou para o fornecimento de bens necessários às operações do Estado. 
O resultado desse gasto é o aumento do consumo e do investimento, resultando no aumento da renda. A equação vista, Y = I + C + G – T, mostra exatamente que um aumento nos gastos do governo (G) leva a um aumento na renda (Y), gerando, por sua vez, aumentos no consumo e no investimento, no que se chama de efeito multiplicador dos gastos do governo. 
Resulta daí a célebre recomendação, atribuída a Keynes, de que seria benéfico à economia que o governo pagasse operários para enterrar e desenterrar latas, o que seria uma atividade inútil por si, mas que, pelos salários pagos, elevaria o nível de renda. Assim, a política fiscal, no contexto do conjunto das políticas econômicas, servirá como instrumento de estímulo ao crescimento econômico, o que corresponderia ao cumprimento de sua função estabilizadora,sem contar os efeitos sociais obtidos por aquela despesa.
No entanto, felizmente, os gastos governamentais não são utilizados de forma inútil (embora alguns possam discordar, e veremos, adiante, o porquê dessa opinião); servem para que o governo cumpra suas funções alocativa e distributiva. Os gastos do governo servirão aos objetivos, do governo e da sociedade, de desenvolvimento social e econômico.
Por exemplo: um programa de prevenção à dengue geraria um duplo efeito:
 (1) haveria a injeção de mais recursos na economia através dos gastos que o governo fará na execução desse fim, a contratação de pessoal, a compra de equipamentos e, se o programa for bem feito (o que seria uma externalidade do programa).
(2) provavelmente teríamos a redução da dengue e todos os benefícios decorrentes.
São vários, porém iremos destacar:
Uniformes e equipamentos de segurança utilizados pelo Agente de Saúde 
ESTABILIZADORA - Porque aumenta a compra desses equipamentos, aumenta a produção e o investimento no setor. Se você respondeu ALOCATIVA, pensando na proteção que isso daria ao trabalhador, não se esqueça de que isso é apenas o cumprimento de uma determinação trabalhista. Como vimos, seria uma externalidade do programa.
Qualidade do meio ambiente 
ALOCATIVA - Embora os efeitos de tais ações não sejam muito percebidos, podemos dizer que há uma melhora no cuidado com o ambiente, principalmente por conta das campanhas educativas. Esta seria uma condição para o objetivo do programa: melhora no ambiente, eliminação do mosquito, redução da dengue.
As despesas orçamentárias correspondem àquelas realizadas pelo Estado para o funcionamento e a manutenção dos serviços públicos e que são previstas na Lei Orçamentária. 
Serão classificadas, por categoria econômica, em:
Despesas correntes: as chamadas despesas de custeio, referentes ao gasto habitual para a aquisição de bens e serviços utilizados pelo Estado no cumprimento de suas funções.
Despesas de capital: corresponderiam aos investimentos feitos pelo Estado, necessários ao exercício de suas atividades; são aquelas despesas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de bens de capital.
Orçamentariamente, as despesas são agregadas por suas características, quanto ao objeto de gasto, em seis grupos:
Pessoal e Encargos Sociais - Despesas com pessoal ativo e inativo e pensionistas.
Juros e Encargos da Dívida - Pagamento de juros e encargos de operações de crédito internas e externas.
Outras Despesas Correntes - Despesas com aquisição de bens e serviços.
Investimentos - Aquisição de material permanente, equipamentos e execução de obras.
Inversões Financeiras - Aquisição de imóveis e bens de capital em uso e de títulos representativos de capital.
Amortização da Dívida - Despesas com pagamentos da dívida pública.
As despesas consolidadas desdobram-se em elementos de despesas que detalham as saídas em nível de registro contábil. Dois outros grupos de conta, a Reserva de Contingência e a Reserva do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS, constituem-se por obrigações contingenciais ou imprevistas, dispondo de uma classificação independente das outras despesas.
Quando vemos no jornal as acaloradas discussões sobre quanto o governo gasta com a educação, com a saúde ou com os juros da dívida pública, estamos assistindo a uma discussão de natureza política sobre que setores da sociedade estão sendo beneficiados pelos gastos governamentais. 
Isto quer dizer que o cumprimento das funções do Estado pressupõe uma decisão sobre como serão distribuídos os recursos entre as atividades a serem desempenhadas. Assim, estamos falando na distribuição dos recursos entre os órgãos do Estado que executarão esses gastos para o atendimento dessas funções.
Despesas extra-orçamentárias: São aquelas que não constam da lei orçamentária anual, abrangendo aos dispêndios referentes a restos a pagar (despesas de outros exercícios não pagas), resgate de operações de crédito por antecipação de receita e saída de recursos transitórios.
Programas de Governo
A realização dos objetivos estratégicos do Governo é feita através de Programas definidos no Plano Plurianual – PPA para o período de quatro anos. Busca-se, dessa forma, maior racionalidade, eficiência e transparência na administração pública, ampliando a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade.   (BRASIL, Ministério da Fazenda, Tesouro Nacional, 2008).
O Programa é peça fundamental na organização da administração pública, articulando um conjunto de ações voltadas para um objetivo comum, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. O Manual de Despesa do Tesouro Nacional estabelece que:
O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. O plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos de realização dos programas. 
(BRASIL, Ministério da Fazenda, Tesouro Nacional, 2008).
Um programa deve definir objetivo e indicador que quantifique a situação que tenha como finalidade modificar, além dos produtos (bens e serviços) necessários para atingir seus objetivos. A partir do programa são identificadas as ações sob a forma de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respectivos valores e metas e as unidades.
A Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do MOG, no artigo 2º, faz as seguintes definições:
Aula 6 – Despesas públicas e orçamento
	
	Ao final desta aula, você será capaz de:
1- Compreender a dinâmica de formação e de financiamento do déficit público.
2- Analisar a relação entre política fiscale monetária.
3- Discutir e analisar o caráter regressivo do sistema tributário brasileiro.
Introdução
No cumprimento de suas funções, o Estado vê-se diante de demandas, por parte da sociedade, que o pressionam na direção da realização de gastos crescentes. Os limites ao atendimento a essas demandas são dados pela receita pública e pela capacidade de endividamento do governo, pois os efeitos macroeconômicos gerados pelo acúmulo de déficits nas contas públicas podem ser devastadores.
A política fiscal, no entanto, conforme visto, é um dos instrumentos de política econômica utilizados para alavancar o crescimento econômico e o desenvolvimento social, combinando-se, para esse fim, com a política monetária.
Torna-se importante, então, neste nosso estudo, entender como administrar o déficit público, como ele é medido e como é financiado, posto que o equilíbrio fiscal e o controle da inflação são duas diretrizes básicas na condução das políticas econômicas.
Torna-se importante, então, neste nosso estudo, entender como administrar o déficit público, como ele é medido e como é financiado, posto que o equilíbrio fiscal e o controle da inflação são duas diretrizes básicas na condução das políticas econômicas.
Na execução da política fiscal, isto é, na execução das políticas de arrecadação e de gastos do governo, interessa-nos especialmente entender o impacto líquido sobre a sociedade. Este é o significado das políticas fiscais.
Orçamentariamente, e de forma bem simples, quando a arrecadação do governo é maior do que seus gastos, temos uma condição de superávit; ao contrário, quando os gastos superam as receitas governamentais, temos uma condição de déficit.
O Superávit corresponde a maior carga tributária, com seus efeitos depressores sobre o nível da atividade econômica, conforme vimos nas aulas anteriores.
No caso de um registro de Déficit, temos a situação inversa: ao gastar mais, o governo estimula o crescimento econômico.
DICA: Ambas as condições geram os efeitos macroeconômicos importantes para em relação ao crescimento.
Como é função do governo, entre outras, estimular o crescimento econômico, e como, no desempenho de suas funções, ele é chamado a gastar cada vez mais, entender e administrar o déficit público é um ponto central nas discussões sobre as finanças públicas.
As ações imediatas de Política Fiscal em caso de déficit são o aumento de impostos ou o corte nos gastos. No entanto, pelo impacto que tais medidas podem ter sobre a economia, pode-se considerar financiá-lo com recursos extrafiscais, obtendo os recursos necessários no Banco Central ou no setor privado. O impacto dessas duas formas sobre a economia é diferenciado pelo efeito que provocam na quantidade de moeda em circulação e sobre o grau de endividamento do governo.  
Na primeira forma, o Tesouro Nacional obtém o recurso do Banco Central, que, por sua vez, emite moeda para compensação do déficit. Essa forma é, por isso, inflacionária, pois eleva a quantidade de moeda em circulação, criando o que se chama de imposto inflacionário, isto é, uma diminuição do poder aquisitivo da população pela defasagem verificada em um ambiente inflacionário, entre os preços e os salários, pois estes são normalmente corrigidos após a elevação dos preços. Isso é uma decorrência do monopólio de emissão do Banco Central e da sua capacidade de emitir quase indefinidamente, fazendo que a moeda, pelo aumento da quantidade em circulação, perca seu valor frente aos bens e serviços ofertados.
O Tesouro Nacional é órgão central dos Sistemas de Administração Financeira Federal e de Contabilidade Federal.
A obtenção dos recursos com o setor privado, a segunda forma, é feita com a emissão de títulos da dívida pública, trocados por moeda em circulação, o que não traria, de imediato, efeitos inflacionários, mas elevaria o montante da dívida pública. Eventualmente, a depender das condições de crescimento da dívida, o governo poderia ser obrigado a elevar as taxas de juros oferecidas de modo a atrair investidores, internos e externos. Uma consequência disso seria a diminuição dos investimentos no setor produtivo, que seriam voltados para os empréstimos ao governo.  O aumento da dívida, considerada como uma proporção do PIB, poderia, enfim, aumentar o risco percebido pelos emprestadores e forçar uma escalada nos juros.
Dívida Pública é a dívida contraída pelo governo com entidades e pessoas da sociedade, visando angariar recursos para cumprimento de suas funções. A dívida pública federal exclui os governos estaduais, o Banco Central e as empresas estatais.
PIB - Produto Interno Bruto é o valor de toda a produção em território nacional.
Este é, na verdade, um ponto importante: o nível dos juros é, em parte, função do risco percebido pelo emprestador: quanto maior o risco de uma operação, maiores os juros a partir dos quais os investidores estariam dispostos a aplicar seu capital. Em se tratando de empréstimos a governos, o risco associado resulta da capacidade percebida de pagamento. Assim, países desenvolvidos, como os Estados Unidos, pelo tamanho de sua economia e da força de seu Estado, são avaliados como de risco baixo para o investidor, isto é, supõe-se que eles sempre honrarão os títulos emitidos. Seus governos podem, então, mesmo com um elevado nível de endividamento, trabalhar não só com níveis baixíssimos de juros, mas, principalmente, oferecer títulos de longo prazo, com vencimento para mais de 10 anos.
Situações como essa, normalmente aplicáveis a países desenvolvidos, podem, no entanto, ser revertidas, por conta de um continuado crescimento da dívida pública ou de fatores externos que se combinem para forçar uma diminuição no grau de confiança na capacidade de um país gerenciar sua dívida. Recentemente, vários países desenvolvidos, como a França, bem avaliados pelas Agências de Risco, tiveram suas notas reduzidas em função da perda de confiança resultante dos níveis de endividamento de alguns países europeus.  
Títulos públicos
São títulos financeiros emitidos pelo governo com a finalidade de captar recursos, visando:
Financiar o déficit orçamentário.
Realizar operações para fins específicos, definidos em lei.
Refinanciar a dívida pública.
Esses ativos são ofertados considerando um prazo de resgate e uma remuneração que pode incluir, além dos juros, a correção monetária e a correção cambial. Podem ser oferecidos internamente ou internacionalmente, buscando captar recursos externos.
Os títulos são emitidos no mercado interno sob as formas de:
Ofertas públicas para instituições financeiras (leilões).
Ofertas públicas para pessoas físicas.
Emissões diretas para finalidades específicas definidas em leis.
O órgão responsável pela emissão dos títulos da dívida é o Tesouro Nacional. O Banco Central, além de funcionar como braço operacional do Tesouro, nas operações com os títulos, utiliza-os para realizar política monetária, por meio de operações de compra e venda no mercado secundário.
A Taxa Selic
O Banco Central mantém o Sistema Especial de Liquidação e de Custódia, que é um sistema informatizado que se destina à custódia de títulos escriturais de emissão do Tesouro Nacional, bem como ao registro e à liquidação de operações com esses títulos. Esse sistema apura a chamada taxa Selic, obtida mediante o cálculo da taxa média ponderada e ajustada das operações de financiamento, lastreadas em títulos públicos federais e cursadas no referido sistema ou em câmaras de compensação e liquidação de ativos.
O Comitê de Política Monetária – Copom, cuja função é ditar as diretrizes da política monetária do Estado e fixar a taxa de juros, estabelece periodicamente a meta para a taxa Selic, estabelecendo uma direção nas taxas de remuneração dos títulos públicos e funcionando como taxa básica da economia.
A apuração das contas públicas, isto é, o registro e a consolidação de todas as despesas e receitas do governo que sirvam para a tomada de decisões sobre