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Autor: André Brugni de Aguiar 
 
Despesa Pública 
 
Na definição de Aliomar Baleeiro, despesa pública é o conjunto de desembolsos de 
dinheiro efetuados pelo Estado, ou cada um desses desembolsos, tomado em particular. 
Esse é o sentido adotado pela legislação brasileira. Note que, nesse sentido, despesa 
pública não corresponde ao conceito contábil de despesa, mas sim ao de gasto. 
 
 
O volume de despesas deve ser estimado anualmente pelo Estado através da Lei 
Orçamentária, e depende, em maior ou menor grau, do programa de governo a ser 
implementado. O programa pode até mesmo incluir, como projeto autônomo, a 
limitação ou redução do volume de despesas em relação a anos anteriores. 
 
Alguns doutrinadores classificam as despesas públicas em ordinárias e extraordinárias, 
conforme sejam esperadas periodicamente ou não. Mais importante é a classificação 
dada pela Lei 4.320/64, que as subdivide, basicamente, em Despesas Correntes e 
Despesas de Capital: 
 
“Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:(Vide Decreto-
lei nº 1.805, de 1980) 
 
DESPESAS CORRENTES 
 
Despesas de Custeio 
Transferências Correntes 
 
DESPESAS DE CAPITAL 
 
Investimentos 
Inversões Financeiras 
Transferências de Capital 
 
 § 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de 
serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e 
adaptação de bens imóveis. 
 
 § 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais 
não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e 
subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou 
privado. 
 
 § 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas 
a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: 
 
 I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de 
caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; 
 
 II - subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou privadas de 
caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. 
 
 § 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução 
de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à 
realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de 
instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de 
emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. 
 
 § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a: 
 
 I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; 
 
 II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de 
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; 
 
 III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a 
objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. 
 
 § 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões 
financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, 
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas 
transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de 
Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da 
dívida pública. 
 
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discriminação ou especificação 
da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de govêrno, obedecerá 
ao seguinte esquema: 
 
DESPESAS CORRENTES 
 
Despesas de Custeio 
 
Pessoa Civil 
Pessoal Militar 
Material de Consumo 
Serviços de Terceiros 
Encargos Diversos 
 
Transferências Correntes 
 
Subvenções Sociais 
Subvenções Econômicas 
Inativos 
Pensionistas 
Salário Família e Abono Familiar 
Juros da Dívida Pública 
Contribuições de Previdência Social 
Diversas Transferências Correntes. 
 
DESPESAS DE CAPITAL 
 
Investimentos 
 
Obras Públicas 
Serviços em Regime de Programação Especial 
Equipamentos e Instalações 
Material Permanente 
Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Emprêsas ou Entidades Industriais 
ou Agrícolas 
 
Inversões Financeiras 
 
Aquisição de Imóveis 
Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Emprêsas ou Entidades 
Comerciais ou Financeiras 
Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Emprêsa em Funcionamento 
Constituição de Fundos Rotativos 
Concessão de Empréstimos 
Diversas Inversões Financeiras 
 
Transferências de Capital 
 
Amortização da Dívida Pública 
Auxílios para Obras Públicas 
Auxílios para Equipamentos e Instalações 
Auxílios para Inversões Financeiras 
Outras Contribuições. 
 
 Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao 
mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. (Veto rejeitado no 
D.O. 05/05/1964) 
 
 Parágrafo único. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades 
administrativas subordinadas ao mesmo órgão. 
 
 Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por 
elementos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) 
 
 § 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, 
serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução 
dos seus fins. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) 
 
 § 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente o de 
duração superior a dois anos. 
 
SEÇÃO I 
 
Das Despesas Correntes 
 
SUBSEÇÃO ÚNICA 
 
Das Transferências Correntes 
 
 I) Das Subvenções Sociais 
 
 Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de 
subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e 
educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a êsses 
objetivos, revelar-se mais econômica. 
 
 Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com 
base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos 
interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência prèviamente fixados. 
 
 Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas 
satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas subvenções. 
 
II) Das Subvenções Econômicas 
 
 Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das emprêsas públicas, de natureza 
autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas expressamente incluídas nas 
despesas correntes do orçamento da União, do Estado, do Município ou do Distrito 
Federal. 
 
 Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas: 
 
 a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços 
de revenda, pelo Govêrno, de gêneros alimentícios ou outros materiais; 
 
 b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados 
gêneros ou materiais. 
 
 Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a 
emprêsa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido 
expressamente autorizada em lei especial. 
 
SEÇÃO II 
 
Das Despesas de Capital 
 
SUBSEÇÃO PRIMEIRA 
 
Dos Investimentos 
 
 Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os 
projetos de obrase de outras aplicações. 
 
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam 
cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser 
custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital. 
 
SUBSEÇÃO SEGUNDA 
 
Das Transferências de Capital 
 
 Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam 
incorporar ao patrimônio das emprêsas privadas de fins lucrativos. 
 
 Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital à conta 
de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de aplicação. 
 
 
As fases de realização da despesa pública são empenho (em que o ordenador da 
despesa reserva parte da dotação, impedindo que ela se perca ou seja consumida e 
criando a obrigação relativa condicional de pagar certo credor por certo objeto), 
liquidação (verificação do direito do credor, isto é, da liquidez e certeza da dívida, 
mediante exame do empenho, contrato, comprovantes de entrega, etc., cuja parte final 
em geral está a cargo do “piloto do contrato”) e ordem de pagamento(a cargo da 
tesouraria, por vezes ocorrendo sob regime de adiantamento, como no caso dos salários, 
diárias, etc.). É importante ter em mente que o processo de realização da despesa só 
pode ter início se já foi realizada licitação, ou se esta é inexigível ou dispensada. 
 
Controverte-se em doutrina sobre a crescente judicialização do processo de 
realização de despesas. A Administração, não raro, sustenta a separação de poderes, o 
caráter programático de certas normas constitucionais (o que é desafiado pelo 
neoconstitucionalismo) e o princípio da reserva do possível, mas a jurisprudência do 
STJ e do STF não têm permitido que tal princípio prevaleça sobre o da dignidade da 
pessoa humana. 
 
Chamam-se de créditos orçamentários as dotações existentes no orçamento. São 
proibidos os créditos de valor ilimitado (art. 167, VII). Assim, por vezes, ocorrem 
certas necessidades de despesas não previstas no orçamento. Em tais casos, será 
necessário (mas não obrigatório) ao Legislativo abrir créditos adicionais. Não é 
permitida a realização de qualquer despesa sem haver crédito orçamentário ou adicional, 
conforme art. 167, II (controvérsia sobre o art. 17 da LRF). 
 
Os créditos adicionais podem ser de três tipos. O primeiro são os créditos 
suplementares, destinados a complementar uma dotação que se revelou insuficiente 
(alteração quantitativa, limitada ao próprio exercício). O segundo são os créditos 
especiais, destinados a despesas para as quais não havia dotação (alteração qualitativa, 
podendo se projetar para o exercício seguinte, no caso do art. 167, § 2º, CF). O terceiro 
são os créditos extraordinários, destinado a suprir despesas que, além de imprevistas no 
orçamento, são urgentes (art. 167, § 3º, CF). 
 
Nos dois primeiros casos, o Executivo deve solicitar autorização legislativa, 
fundamentando e informando de onde virão os recursos (art. 167, V, sendo que, por 
lógica, devem-se observar as vedações do art. 166, § 3º). Após autorizado, o Executivo 
baixa decreto abrindo o crédito. No terceiro caso, é possível ao presidente recorrer a 
uma Medida Provisória (art. 62, § 1º, I, d, CF), e aos governadores e prefeitos, baixar 
decreto sujeito à posterior apreciação do Legislativo (art. 44 da Lei 4.320/64). 
 
É importante salientar que, por expressa previsão do art. 5º, III, o orçamento terá 
reserva de contingência, de modo que, o Executivo só precisa abrir de imediato as 
dotações obrigatórias, isto é, aquelas que se estimam incontornáveis, que não precisam 
aguardar sob a forma de reserva para contingências. O resto ele pode contingenciar, por 
Decreto. 
 
À Fazenda Pública é assegurado o regime de pagamento por precatórios previsto 
no art. 100 da CF (o STF entende que o caput do artigo se refere também a autarquias, 
fundações públicas e até mesmo a empresas públicas e sociedades de economia mista, 
desde que sejam prestadoras de serviços públicos). Ele tem por objetivos: (1) preservar 
o aparelhamento do Poder Público para atender às necessidades coletivas, evitando a 
penhora de seus bens; e (2) evitar desequilíbrios orçamentários do Poder Público, que 
não tem como saber previamente, com exatidão, quanto e quando deve pagar por força 
de condenações judiciais. Trata-se de um ato administrativo (sem carga decisória, loco 
inatacável por Mandado de Segurança) de comunicação formal do Judiciário à 
administração do ente público condenado, para que ele saiba até quando deve pagar o 
valor a que foi condenado judicialmente. 
 
O ente condenado é obrigado a incluir no seu orçamento anual dotações para 
pagamento dos ofícios precatórios apresentados até 1º de julho do exercício anterior, 
conforme § 5º. A apresentação a que se refere esse dispositivo é a do ofício precatório, 
pelo juiz da condenação, ao Presidente do respectivo tribunal, que deve numerá-lo. 
Quando o Presidente do tribunal despacha a comunicação à Fazenda Pública, esclarece 
qual a data da apresentação do ofício precatório. O pagamento deve incluir atualização 
monetária até a data de pagamento. A Súmula Vinculante 17 libera de juros o 
pagamento feito no período devido (o § 12 é para o que ultrapassa esse período). O 
preterimento da ordem autoriza o presidente do Tribunal a sequestrar quantia do 
devedor para satisfazer, a requerimento, o preterido. 
 
 A CF determinacompensação com débitos tributários incontestados (inclusive 
parcelas vincendas de parcelamento de débitos passados) no momento da expedição do 
precatório (§§ 9º e 10, com controvérsia sobre prescritos) e autoriza o credor a usá-lo 
para aquisição de imóvel público (§ 11). 
 
Estão excetuados do regime de precatórios os débitos de pequeno valor, assim 
definidos em lei do ente devedor, com limite máximo nunca inferior ao maior salário-
benefício do regime-geral de previdência social (§§ 3º e 4º). Enquanto não publicada lei 
do ente, aplicam-se os limites máximos previstos no §12 do art. 97 do ADCT: 40 
salários-mínimos para os Estados e DF e 30 salários mínimos para os Municípios. O 
referido artigo do ADCT foi introduzido pela EC 62/2009 e, ao que tudo indica, não 
atingiu o referido no parágrafo único do art. 87 do ADCT, que prevê a possibilidade de 
o credor renunciar ao excedente do limite para receber o saldo (pequeno valor) fora do 
regime de precatórios. Não é permitido fracionar valores para burlar essa regra (parte 
final do § 8º), mas o STF permite a divisão entre parte controversa e parte 
incontroversa. 
 
Por uma questão de moralidade administrativa, os precatórios devem ser pagos 
rigorosamente na ordem de apresentação, sem a possibilidade de preferências pessoais. 
É o que determina o caput do art. 100. Há inclusive responsabilização do Presidente do 
Tribunal cuja conduta tenda a burlar essa regra (§ 7º). Mas há uma exceções. 
 
Os créditos de natureza alimentar (inclusive honorários), tal como definidos no § 
1º, têm fila própria (mas usam precatório, ver Súmula 655 STF. E dentro dessa fila, há 
preferência para os sexagenários ou doentes graves (situação caracterizada na data da 
expedição do precatório), até o limite do triplo do que o ente considera maior valor, 
permitido o fracionamento (o resto será recebido pelo idoso ou doente na ordem 
cronológica). 
 
É possível cessão de precatórios (§§ 13 e 14), mas nesse caso não se aplicam as 
preferências para os casos alimentícios, inclusive de idosos/doentes graves. 
 
É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor 
já pago (ex: juros), conforme primeira parte do § 8º. 
 
A inadimplência pública levou a diversos regimes excepcionais de precatório, 
consignados nos arts. 33, 78 e 97 do ADCT