Cap 1 Introducao Orcamento Publico

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Prof. Jailton Fernandes 
 
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Cap.- 1.1- INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
AFO, Orçamento Público ou Direito Financeiro? 
O estudo de AFO/Orçamento Público está intimamente ligado ao 
Direito Financeiro. As bancas, inclusive, não têm feito distinções 
relevantes no que se refere a essas disciplinas, tratando-as, quase 
sempre, como sinônimas. 
O Direito Financeiro compreende a disciplina jurídica de toda a 
atividade financeira do Estado e abrange receita pública (obtenção de 
recursos), o crédito público (criação de recursos), o orçamento 
público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispêndio de 
recursos). Trata-se, portanto, de objeto mais amplo que o do Direito 
Tributário, que tem por objeto específico a disciplina jurídica de 
apenas uma das origens da receita pública: o tributo. 
Já o estudo da Administração Financeira e Orçamentária, também 
conhecido como Orçamento Público, envolve a aplicação do Direito 
Financeiro na Administração Pública, ou seja, é o estudo da atividade 
financeira do estado com enfoque administrativo. 
Portanto, o Direito Financeiro e a Administração Financeira e 
Orçamentária tratam do mesmo objeto. Enquanto o primeiro possui 
como foco os fenômenos financeiros positivados (estabelecidos em 
normas jurídicas: Constituição, Leis, Decretos, etc.), a segunda se 
funda na aplicação desses normativos na atividade administrativa do 
Estado. 
As normas básicas referentes à nossa matéria encontram-se, 
principalmente, na Constituição Federal de 1988 (sobretudo entre os 
arts. 163 e 169); na Lei nº 4.320/64 (Normas gerais de Direito 
financeiro); e na Lei Complementar nº 101/2000 (LRF). 
Além disso, a cobrança do Manual Técnico de Orçamento e a Parte I 
(Procedimentos Contábeis Orçamentários) do Manual de 
Contabilidade Aplicada ao Setor Público tem sido recorrente por parte 
de todas as principais bancas examinadoras. 
É importante que você, concursando, tenha esses materiais sempre à 
mão e os consulte frequentemente, uma vez que, em nossa 
disciplina, é muito forte a cobrança da literalidade. Mas não se 
preocupe! Estaremos aqui para auxiliá-lo na assimilação desse 
conhecimento. 
 
Bons estudos! 
 
 
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Competência legislativa 
Uma das primeiras providências que devemos tomar ao iniciar o 
estudo de uma matéria para concurso, é descobrir a quem compete a 
regulação daquela disciplina. No nosso caso, os incisos I e II do art. 
24 da CF estabelecem competência concorrente para legislar sobre 
o assunto: 
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: 
 I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e 
 urbanístico; 
 II - orçamento. 
Portanto, por se tratar de competência concorrente, cabe à União 
estabelecer as normas gerais, o que não exclui a competência 
suplementar dos Estados. 
No entanto, caso inexista lei federal sobre normas gerais, os Estados 
exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas 
peculiaridades. 
Se, posteriormente, for editada lei federal sobre normas gerais, a 
eficácia da lei estadual fica suspensa, mas somente no que contrariar 
as normas gerais. 
 
Origem e Conceito 
 
A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao fortalecimento 
da democracia, que se opôs ao regime antigo, cujo monarca era 
considerado detentor do patrimônio extraído da coletividade. 
O orçamento público nasceu, como veremos no decorrer do curso, 
com forte enfoque no controle político dos gastos públicos, possuindo 
pouca importância o aspecto planejamento. Todavia, com o tempo foi 
evoluindo para um importante instrumento de planejamento e gestão 
das finanças públicas. 
A doutrina considera a Magna Carta, outorgada na Inglaterra 
medieval pelo Rei João Sem Terra, no ano de 1215, como o embrião 
do orçamento público. Devido às pressões realizadas pelos barões 
feudais, esse instrumento buscava limitar o poder de tributar do rei. 
Por exemplo, o artigo 12 determinava que: "Nenhum tributo ou 
auxílio será instituído no Reino, senão pelo Conselho Comum, exceto 
com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito 
cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para 
esse fim serão razoáveis em seu montante." 
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Modernamente, podemos considerar que o orçamento público é o 
instrumento de gestão em que o Poder Legislativo autoriza o 
Poder Executivo, por certo período de tempo, a arrecadar 
receitas, e a fixar as despesas a serem realizadas no exercício 
financeiro vindouro, objetivando a continuidade, eficácia, eficiência, 
efetividade e a economicidade dos serviços prestados à sociedade. 
Atualmente, o orçamento é um instrumento dinâmico, que leva em 
conta para a sua concepção aspectos do passado, a conjuntura atual 
e as projeções e perspectivas para o futuro. 
 
Atividade Financeira do Estado 
O Estado existe para consecução do BEM COMUM. Para alcançar esse 
objetivo são necessários meios (recursos) que auxiliem na satisfação 
dessas necessidades públicas (segurança, educação, saúde, etc.). 
Segundo a doutrina, o estudo do Direito Financeiro e, 
consequentemente, da Atividade Financeira do Estado abrange: 
� A receita pública (obtenção de recursos); 
� O crédito público (criação de recursos); 
� O orçamento público (gestão de recursos); e 
� A despesa pública (dispêndio de recursos). 
Portanto, a atividade financeira do Estado é exercida com finalidade 
de produzir o bem comum da sociedade. Nesse sentido, o orçamento 
desempenha função vital para o bom desenvolvimento das finanças 
públicas, auxiliando – por exemplo – no controle dos gastos, na 
gestão dos recursos e no planejamento. 
 
Funções clássicas do orçamento 
As funções clássicas do orçamento são: alocativa, distributiva e 
estabilizadora. 
Função alocativa: deriva da incapacidade do mercado de suprir a 
sociedade de determinados bens e serviços de consumo coletivo e 
visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos, por 
meio da oferta desses bens e serviços necessários e desejados pela 
sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. 
Função distributiva: visa tornar a sociedade menos desigual em 
termos de renda e riqueza por meio de ajustamentos na 
distribuição de renda. Os programas de transferência de renda, 
como o Bolsa Família, representam exemplo dessa função. 
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Função estabilizadora: visa manter a estabilidade econômica 
por meio do ajustamento no nível de preços, melhoria na oferta de 
empregos, estabilidade da moeda e promoção do crescimento 
econômico, a partir do nível de demanda que o governo exerce sobre 
a economia, mediante instrumentos de política monetária, cambial e 
fiscal. 
 
Natureza jurídica do orçamento 
Há divergências no campo doutrinário. Todavia, a doutrina 
majoritária considera o orçamento como lei apenas em sentido 
formal. 
Lei em sentido formal é todo ato proveniente do Poder Legislativo, 
independente do seu conteúdo. Ex: lei que dá nome a uma rua ou a 
uma praça. 
Já lei em sentido material é aquela que estabelece regras gerais e 
abstratas de caráter obrigatório, independente do órgão que a tenha 
emanado. Por este motivo, a lei orçamentária não é considerada uma 
lei em sentido material, pois não é dotada de generalidade e 
abstração, impositivo a todos os cidadãos, mas tendo um teor 
concreto e específico. 
Outro ponto a destacar é o fato de que, no Brasil, o orçamento possui 
caráter autorizativo, pois o governante não está obrigado a realizar 
todas as despesas ali previstas. Contudo, é preciso estar atento a 
esse tema, pois tramita no Congresso Nacional Proposta de Emenda 
Constitucional que visa dotar o orçamento de características 
impositivas, o que obrigaria o governante, em algumas situações, a 
executar despesas nele previstas. 
Além disso, o orçamento no Brasil é estabelecido por uma lei 
temporária, ou seja, a vigência do orçamento é limitada a um 
período de tempo. Por força do artigo 34 da Lei 4.320/64, no Brasil o 
período é de um ano e coincide com o ano civil. 
Portanto, é uma lei de caráter temporária, pois anualmente será 
necessária a edição de uma nova lei que estime as receitas e fixe as 
despesas para o exercício. 
Por fim, o orçamento, no Brasil, é uma lei especial, pois possui 
processo legislativo diferenciado, com prazos de tramitação 
previamente fixados, e trata de matéria específica: previsão de 
receitas e fixação de despesas. Exatamente por ser uma lei especial e 
possuir um processo mais célere que, via de regra, não pode tratar 
de matéria que seja estranha a previsão de receitas e fixação de 
despesas.