Direito Administrativo

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Material elaborado com base no GE 
Papa Concursos (@oficialpapaconcursos) 
 
 
Professor: Marcelo Sobral 
 
 
 
 
 
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@emdirecaoaotribunal 
 
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Sumário 
 
 
 
 
 
 
 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
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Obrigado por adquirir o Caderno de Direito Administrativo para concursos. 
Tenho certeza que esse material será fundamental na sua busca pela nomeação. 
 
Para quem ainda não me conhece, meu nome é Franciéli Conrad 
(@emdirecaoaotribunal), aprovada e nomeada no Ministério Público do Estado 
do Rio do Grande como Oficial do MP, cargo que desempenho no momento. 
 
Desenvolvi esse material utilizando as aulas do Papa Concurso, curso que 
recomendo fortemente, o qual foi o diferencial na minha aprovação. A 
metodologia do curso é a de montar o caderno, para depois revisar e fazer 
questões. 
 
A minha intenção com esse material é otimizar e reduzir o seu tempo na 
montagem do caderno, já que aqui a matéria já está toda esquematizada. O 
trabalho que irá ter é ler, revisar, fazer questões e ir acrescentando o que 
considerar pertinente. 
 
Se você não é aluno do Papa Concurso esse material também é para você, 
visto que aqui compilei a matéria, as principais jurisprudências e a lei seca, 
conteúdo que considero ser essencial para a aprovação nos principais 
concursos. 
 
Se quiser mais dicar de estudo, rotina e motivação me segue no Instagram, 
estou sempre postando por lá. E aproveita para me marcar quando estiver 
usando o Caderno, vou adorar ver. 
 
Aproveite muito o seu material, desenvolvi ele com muita dedicação. Espero 
que seja útil para você como foi para mim. 
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 Povo ≠ População 
 Nacionais Nacionais e/ou Estrangeiros 
Estado Nação Território = Critério geográfico 
 Governo Soberano 
 Não encontra superior na ordem interna e externa. 
 Reconhecido pelos demais países 
 
Regido por uma Constituição. 
 Norma suprema da nação. 
 Pelo menos 2 categorias de normas: - Direitos Fundamentais 
 - Organização do Estado 
 
 
Organização do Estado: 
 
 
 
 Legislativo Executivo Judiciário 
Função Típica Legislar Administrar Julgar 
 
 Funções Atípicas Julgar Julgar Administrar 
 
 Administrar Legislar Legislar 
 Possuem legitimidade democrática. 
 
 
 Funções típicas + funções atípicas = sistema de freios e contrapesos 
 
 
 
 
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Estado de Direito = limitado pelas normas. Exemplos: Art. 5º, XI, CF/88. 
 Inviolabilidade domiciliar 
 
Democrático = Origem do poder é do povo. 
 
Pirâmide do Ordenamento Jurídico 
 
 Constituição Federal 
 
 Leis 
 
 Atos Administrativos 
 
 
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Características: 
 Patrimônio Próprio. 
 Responsabilidade Própria. 
 Capacidade Negocial Própria. 
 
 
 
 
Pessoas Políticas: Pessoas Administrativas: 
União Autarquias (INSS/BACEN) 
Estados Fundação Pública (FIOCRUZ) 
Distrito Federal Empresa Pública (ECT/CEF) 
Município Sociedade de Economia 
Mista (BB/Petrobrás) 
 
 
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Atividade Centralizada: um centro de poder. Uma pessoa jurídica. 
 Concentrada= apenas um órgão. 
 Desconcentrada = Vários órgãos internos. 
 
Atividade Descentralizada: vários centros de poder. Várias pessoas jurídicas. 
 Também pode ser concentrada e desconcentrada. 
 
 Um órgão = Atividade concentrada. 
 Vários Órgãos = Atividade desconcentrada. 
 Só uma pessoa = Atividade centralizada. 
 Várias pessoas = Atividade descentralizada. 
 
Desconcentração 
Processo interno de criação de órgãos públicos/distribuição interna de 
competências/dentro da mesma pessoa jurídica. 
 Criação de órgãos sempre mediante lei. 
 Entre órgãos públicos há hierarquia e subordinação. 
 
BRASIL 
 
UNIÃO FEDERAL 
 
Presidência República 
 
 Ministério 01 Ministério 02 
 
 Entidade 01 Entidade 02 Entidade 03 
Subordinação 
Vinculação 
Administração 
Direta 
Administração 
Indireta 
 
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 Administração Direta = conjunto de órgãos que integram as 
pessoas federativas (U/E/DF/M), aos quais foi atribuída a competência para o 
exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. A 
administração pública é, ao mesmo tempo, a titular e a executora do serviço 
público. (José dos Santos Carvalho Filho). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Descentralização: 
 - Política = Estados/Distrito Federal/ Municípios 
 Fundamento na própria CF/88. 
 Entidades que editam leis. 
 
 - Administrativa = - Autarquias. 
 - Fundações Públicas. 
 - Empresas Públicas. 
 - Sociedades de Economia Mista. 
 Fundamento na entidade criadora (ente central). 
 Entidades que cumprem a lei. 
 Entes descentralizados. 
 
 - Territorial = Exemplo no Brasil são os territórios federais. 
 Tem natureza de autarquia federal. 
 
 
 
O fenômeno decorrente da 
subordinação não é 
privativo da administração 
direta, visto que, pode haver 
subordinação dentro de 
cada entidade da 
administração direta. 
Já a vinculação é privativa 
da relação da administração 
direta com a indireta. > Transferência de competência do governo central 
para outra pessoa (física ou jurídica). 
> A descentralização ocorre com a existência de, 
pelo menos, duas pessoas, entre as quais se repartem 
as competências. 
 
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9 
Descentralização Territorial = Autarquia; 
Capacidade administrativa genérica. Pode prestar todos os 
serviços. 
 ≠ 
 
Descentralização administrativa = Administração Indireta. 
Capacidade administrativa específica. Só pode prestar os 
serviços previstos na lei de criação. 
 
OBS = Somente as entidades decorrentes da descentralização administrativa são 
regidas pelo Princípio da Especialidade. 
 
 Descentralização Territorial = modelo normalmente utilizado em 
Estados Unitários, com o escopo de aperfeiçoar a gestão da máquina 
pública. 
É possível que tenham capacidade legislativa? DP0F1 = Sim, 
mas sem autonomia em relação ao poder central. No caso do 
Brasil há a possibilidade de criação cãs Câmaras Territoriais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Descentralização Administrativa: 
 
➢ Por serviços/Funcional ou Técnica/Por Outorga: 
- JSCF2 = Delegação Legal; 
- Para a administração indireta; 
- Mediante lei; 
- Prazo indeterminado; 
- Recebem a execução e a titularidade do serviço descentralizado; 
(Di Pietro) ¹ 
Podem se opor as interferências 
indevidas da administração direta (fora 
das hipóteses previstas em lei). 
- Decorre da entidade federativa que a criou; 
- Capacidade específica = Princípio da Especialidade; 
 
1 Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
2 José dos Santos Carvalho Filho 
Serviço descentralizado que 
seja da entidade criadora; se 
a Estatal recebe um serviço de 
outra entidade política será o 
caso de descentralização por 
colaboração. 
Só pode atuar na área 
prevista em lei. Se 
atuar fora da área 
incide o controle por 
vinculação. 
 
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- Transferência ocorre por razões técnico-adminsitrativas; 
- Celso Antônio Bandeira de Mello/Carvalho Filho² = Só transfere 
titularidade para entidades de Direito Público da Administração Indireta. 
 Com supremacia/prerrogativas. 
 
➢ Por Colaboração/Por Delegação: 
- JSCF3 = Delegação Negocial; 
- Para particulares = - Concessionárias; 
 - Permissionários; 
 - Autorizatários; 
 - Empresa sob controle acionário do Estado. 
 - Via contrato ou ato administrativo; 
 - Prazo determinado; 
 - Recebem apenas a execução dos serviços; 
 - Pessoas jurídicas privadas que prestam serviços públicos. 
 - Serviço pode ser retomado antes do prazopor razões de interesse 
público = Encampação. 
 
 
 
 
 
 
3 José dos Santos Carvalho Filho 
 
Empresa sob controle acionário do 
Estado = é aquela entidade no qual o 
poder público detém a maioria do 
capital votante, porém, não pode ser 
considerado uma entidade da 
administração indireta em razão de 
faltar algum requisito para tanto, por 
exemplo, autorização legislativa. 
 
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Sentidos: 
 
▪ Subjetivo = quem você é (adotado no Brasil). Conjunto de órgãos e 
entidades da administração pública: 
- Direta = U/E/DF/M. 
- Indireta = Autarquias, Fundações Públicas, 
Empresas Públicas e Sociedades de Economia 
Mistas. 
 
 Não importa o que faz. 
 Artigo 37, XIX, CF/88 = Conceito utilizado. 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, 
ao seguinte: 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de 
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste 
último caso, definir as áreas de sua atuação; 
 
 
▪ Objetivo = O que você faz. Se você exerce função administrativa. 
Fora = atividade priva. 
Estatais que exercem atividade econômica em concorrência estão 
fora. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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▪ Amplo: 
 - Subjetivo: 
 - Órgãos Governamentais/Supremos/Constitucionais. 
o Traçar planos de ação/dirigir/comandar. 
- Órgãos Administrativos/Subordinados/Dependentes. 
o Execução dos planos governamentais. 
 - Objetivo: 
 - Função Política = Traçar diretrizes governamentais. 
o Atos de governo - Nomeação de Ministro. 
 - Declaração de Guerra e Paz. 
o Atividades colegislativas - Complementar a 
lei. 
o Atividades de direção. 
 
- Função Administrativa = Atos de administração 
pública. 
o Executa as diretrizes governamentais. 
 
 
▪ Estrito: 
 - Subjetivo - Órgãos Administrativos/Subordinados/Dependentes. 
o Execução dos planos governamentais. 
 - Objetivo - Função Administrativa = Atos de administração 
pública. 
o Executa as diretrizes governamentais. 
 
 
 
 
 
 
 
Ato de Governo ou Ato Político em 
regra são insindicáveis no Poder 
Judiciário, salvo quando houver 
lesão a direitos individuais e aos 
interesses difusos protegidos por 
ação popular e/ou ação civil 
pública. 
 
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Função Administrativa: 
 - Serviço Público = Toda a atividade que a administração pública 
executa, direta ou indiretamente (direto = prestado pelo Estado - Administração 
direta ou indireta -, indireto = concessão e permissão), para satisfazer 
necessidades coletivas sob regime jurídico predominantemente público (art. 175 
CF/88). 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente 
ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos. 
 
 - Fomento = Atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de 
utilidade pública. Exemplos: auxílios financeiros ou subvenções por conta do 
orçamento público (BNDS), concessão de favores fiscais (isenção) para 
atividades benéficas ao progresso do país. 
 
 - Intervenção = 2 tipos: 
 > Direta = atuação direta do Estado no domínio econômico por 
empresas estatais. Exemplos: Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil 
influenciar na atuação dos demais bancos no mercado. 
 > Indireta = regulamentação e fiscalização de atividade econômica 
de natureza provada. Exemplos: normas do Banco Central sobre o mercado 
financeiro. 
 
 - Poder de Polícia = Atividade de execução das chamadas limitações 
administrativas que são restrições impostas por lei a direitos individuais em 
favor da coletividade. 
 
Observação: 
- Lei: 
 > Primário = atuação do legislativo. Cria as regras com fundamento 
na Constituição Federa. Não depende de provocação (de ofício). 
 > Subsidiário = atuação do judiciário. Só atua quando provocado 
(inércia). 
 > Completar = atuação da administração pública. Não depende de 
provocação (de ofício). Poder Executivo/Legislativo/Judiciário quando na função 
administrativa. 
 
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Princípios Regedores da Administração Pública: 
- Não alcançam os particulares, inclusive aquelas contratados por meio 
de regular licitação (em algumas situações os princípios podem ser aplicados). 
- Para toda a administração - Direta 
 - Indireta 
 
 > Legalidade = pode ser invocado para proteger direito dos 
administradores. 
 > Impessoalidade; 
 > Moralidade; 
 > Publicidade; 
 > Eficiência = impõe ao agente público um modo de atuar que 
produza resultados favoráveis à consecução dos fins a serem alcançados pelo 
Estado. 
 
- Para a administração pública federal = DL 200/67 
 > Planejamento; 
 > Coordenação; 
 > Descentralização; 
 > Delegação de competência; 
 > Controle. 
 
- Específicos da administração indireta (Carvalho Filho) 
 > Reserva legal = pessoas da administração indireta só podem ser 
instituídas por lei (lei de iniciativa do Chefe do Executivo); 
 
 > Especialidade = especificação em lei das atividades que serão 
exercidas; 
 Decorre dos princípios da legalidade e da indisponibilidade. 
 
 
União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios = Art. 37, CF88 
 
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 > Controle político = escolha dos dirigentes pela administração 
direta. 
Institucional = finalidade (fins previstos em lei estão sendo 
cumpridos). 
 Administrativo = atividades de fiscalização. 
 Financeiro = setores financeiro e contábil. 
 
Formas de criação das entidades da 
administração indireta (art. 37, XIX, CF/88): 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, 
ao seguinte: 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de 
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste 
último caso, definir as áreas de sua atuação; 
 
▪ Autarquia = Lei cria = Basta a Lei - DIREITO PÚBLICO. 
▪ Empresa Pública 
▪ Sociedade de Economia Mista 
▪ Fundação Pública 
 > Cabe a uma lei complementar definir as áreas de atuação. 
> Direito Público = Autarquia, logo, lei cria. 
> Direito Privado = Lei autoriza a criação. 
 
 
 
 
 
- A lei que cria ou autoriza a criação das entidades da administração 
indireta deve ser específica, ou seja, só cria ou autoriza a criação das 
entidades, pode ser por lei ordinária, mas deve ser específica. 
 
Lei autoriza a criação = Lei + Registro = 
DIREITO PRIVADO 
Lei deve ser 
específica. 
Nos termos da CF/88 lei cria autarquia e autoriza a criação de Fundação Pública = 
Certo. 
Toda Fundação Pública depende de registro para sua criação = Errado. 
 
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- A organização das Autarquias é por ato administrativo. Normalmente 
decreto do Chefe do Poder Executivo. 
 
 Organização: 
 Funcionamento. 
 Órgãos componentes. 
 Competências Administrativas. 
 
- Iniciativa para criação/autorização das entidades é privativa do Chefe 
do Poder Executivo = Interpretação extensiva do art. 61, § 1º, II, “e”, 
CF/88. 
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a 
qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do 
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da 
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, 
ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos 
casos previstos nesta Constituição. 
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da Repúblicaas leis 
que: 
II - disponham sobre: 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração 
pública, observado o disposto no art. 84, VI. 
 
 
 
 
 
Formas de Controle Administrativo: 
▪ Interno = Dentro da Pessoa Jurídica. 
Controle Pleno = Legalidade e mérito. Exemplo = Corregedoria. 
 
▪ Externo = Vinculação – Administração Direta X Administração Indireta. 
Legislativo com auxílio do tribunal de contas = controle de 
legalidade e mérito. Exemplo de controle de mérito é o controle de 
economicidade. 
Judicial = restrito a aspectos de legalidade. Exemplo: anulação do 
ato administrativo. 
▪ Legalidade = Controlar se está dentro da lei. 
▪ Mérito = Controle de oportunidade e conveniência. 
O controle interno na Administração Indireta, com fundamento na 
subordinação pode ocorrer independente da previsão legal expressa de 
mecanismos. Se há subordinação, há controle. Já no controle por vinculação só 
teremos mecanismos se previstos em lei. Assim, a subordinação gera controle 
mais intenso. 
 
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- Vinculação = Tutela/Controle finalístico/Supervisão ministerial = entre 
administração direta e indireta. 
 > ≠ de Autotutela (dentro da pessoa jurídica). 
 > Não se presume. Decorre da lei. ≠ Particulares (controle em 
relação a esses é exercido com base nos atos e contratos administrativos 
respectivos). 
 > Di Pietro3F
4 = Administração Direta sob a Indireta para garantir a 
legalidade e as finalidades institucionais. 
 
- Autotutela = poder de revisão dos próprios atos para anular os ilegais 
e revogar os oportunos e/ou inconvenientes = dentro da administração direta e 
de cada entidade da indireta. 
 
- A administração direta não pode revogar os atos da administração 
indireta, eis que a revogação está dentro da autotutela (poder de revisão). 
 
- Dentro do mérito administrativo, no âmbito da hierarquia, se 
manifestam poderes como: o de dar ordens, de revisão, avocar e delegar 
atribuições, ... 
 
- A tutela pode se manifestar como um controle de legitimidade 
(conformidade com a lei) e/ou de mérito (oportunidade e conveniência) desde 
que tais formas de controle estejam previstas em lei = Tutela não se presume; só 
existe quando a lei prever. 
 
- A hierarquia existe independentemente de previsão legal, visto que é 
princípio inerente à organização administrativa do Estado. 
 
Tutela Hierarquia 
2 pessoas jurídicas Mesma pessoa jurídica 
Condicionada por lei Incondicionada 
Só atos de controle expressamente 
previsto em lei. 
Implica uma séria de poderes que lhe 
são inerentes = Poder hierárquico e 
suas manifestações. 
Só existe quando a lei prevê. Existe independente de previsão legal. 
 
 
 
 
4 Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
 
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Tema 258, RG STF: 
OAB: - Tribunal de Contas? Não. 
 - Concurso Público? Não. 
 - Normas financeiras? Não 
 - Foro? Justiça Federal (art. 109, I, CF/88) 
 - Não tem controle ministerial. 
Mandado de Segurança 
contra ato de agente 
público de autarquia 
federal = Competência da 
Justiça Federal. 
Autarquias: 
Características: 
- Criadas por lei; 
- Pessoa jurídica de direito público; 
- Despidas de caráter econômico; 
- Exercem atividades típicas de Estado; 
- Serviço público descentralizado; 
- Regidas pelo princípio da especialidade; 
- Serviço autônomo criado por lei; 
- Pode se opor as chamadas interferências indevidas. 
 
▪ Serviços públicos de natureza social e atividades administrativas. 
 
▪ Se o Estado quiser atuar com caráter econômico utiliza Empresa Pública e 
Sociedade de Economia Mista (Estatais). 
 
▪ Diferença quanto à capacidade administrativa: 
- Geográfica/Territorial = - Capacidade genérica. 
 - Descentralização territorial. 
 - Exercem múltiplas atividades. 
 
- Institucional/Serviço = - Capacidade específica. 
 - Descentralização por serviço. 
- Limitado a determinado serviço atribuído 
por lei. 
 
Classificação: 
▪ Fundacional = fundação pública de direito público. 
▪ Associação Pública = decorre de um consórcio. 2 ou mais entidades 
políticas se unem para gestão associada de serviços públicos. 
- Essa autarquia faz parte da administração indireta de todos os 
entes consorciados. 
▪ Corporativa = Conselhos Profissionais. 
- Fiscalização do Tribunal de Contas. 
- Faz concurso público. 
- Precatório? Não, tem receita própria oriunda da anuidade da 
categoria. 
- Competência = Justiça Federal (art. 109, I, CF/88) 
▪ Comum = - Regime Geral 
 - Diretor ocupa cargo em comissão. 
 
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▪ Especiais = por exemplo processo diferenciado para escolha da diretoria. 
- Indicação do Chefe do Executivo + Sabatina do Senado Federal. 
- Retirada do Dirigente = Mandato fixo. 
 Saída antecipada - Sentença Judicial 
 - PAD 
 - Renúncia 
 - Outra hipótese lei criação. 
 
Bens: 
▪ Públicos, logo são impenhoráveis. 
▪ Imprescritíveis (não cabe usucapião). 
▪ Alienação condicionada 
- Lei 14.133/21: art. 76 – A alienação de bens da Administração 
Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente 
justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes 
normas. 
 
▪ Não cabe oneração = penhor ou hipoteca. 
 
Nomeação e Exoneração de Dirigentes: 
▪ Cabe autorização legislativa para nomear, mas não para exonerar. 
 
Regime de Pessoal: 
▪ Regime Jurídico Único = Administração Direta, Autárquica e Fundacional. 
- Di Pietro = Estatutário (é a regra). 
- Carvalho Filho = Estatutário ou Contratual, conforme adotado 
pela entidade pública. 
 
Foro competente: 
▪ Autarquia Federal = Justiça Federal (Art. 109, I, CF/88). 
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: 
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública 
federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou 
oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as 
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; 
 
▪ Autarquia Estadual/Municipal = Justiça Estadual. 
 
 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
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Prescrição: 
▪ Regra = 5 anos (Decreto 20.910/32) 
▪ Concurso Público na Administração Federal + Autarquias = 1 ano da 
homologação. 
 
Privilégios processuais: 
▪ Prazo em dobro para falar nos autos (CPC 2015); 
▪ Duplo grau de jurisdição (reexame necessário); 
▪ Dispensa de depósito prévio em ação rescisória; 
▪ Dispensa de juntada de instrumento de mandato; 
▪ Dispensa de preparo para interposição de recursos. 
 
Privilégios Especiais: 
▪ Processo especial de execução = pagamento através de precatórios; 
▪ Juízo privativo = para as autarquias federais o foro é a Justiça Federal. 
 
Imunidade Tributária: 
▪ Impostos sobre patrimônio, renda ou serviços vinculados às suas 
finalidades essenciais ou dele decorrentes. 
▪ Carvalho Filho chama de imunidade tributária condicionada. 
 
Responsabilidade Civil: 
▪ Objetiva; 
▪ Cabe responsabilidade subsidiária da entidade criadora? Sim, na hipótese 
de insuficiência de recursos. 
 
Teoria da Captura: 
▪ Evitar indevidas influências das entidades do setor regulado na Agência 
Reguladora, de maneira a favorecer as empresas em desfavor dos 
usuários. 
▪ Quarentena = 4 meses = um ex-diretor de agência reguladora deve ficar, 
pelo menos, 4 meses fora do mercado antes de trabalhar em alguma 
empresa do setor regulado. 
▪▪ E o contrário? É possível limitar a indicação de um dirigente para a 
agência de um ex-diretor de uma empresa regulada? Sim, ssee eessssaa 
iinnddiiccaaççããoo ooffeennddeerr ooss pprriinnccííppiiooss ddaa rraazzooaabbiilliiddaaddee ee pprrooppoorrcciioonnaalliiddaaddee.. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
21 
▪▪ Toda autarquia em regime especial é uma agência reguladora? Não. 
▪▪ Toda agência reguladora é uma autarquia em regime especial? Sim. 
 
Área de atuação:▪ Serviços Públicos = Exemplo: ANEEL. 
▪ Atividade privada de relevância social = Exemplo: Comercialização de 
medicamentos. 
 
Quais elementos definem o regime especial das autarquias: 
1. Poder Normativo Técnico: 
▪ Carvalho Filho: 
- Recebem delegação para editar normas técnicas. 
- Normas complementares de caráter geral. 
- Se introduzem como direito novo (cespe 2018) 
▪ Di Pietro: 
- É secundário (complementam a lei). 
- Não pode inovar na ordem jurídica (FCC 2018). 
- Função de esclarecer conceitos jurídicos indeterminados ou 
questões técnicas. 
 
2. Autonomia Decisória: 
▪ Dirimir conflitos entre empresas reguladoras OU empresas X 
usuários. 
▪ Não cabe recurso hierárquico impróprio (da decisão final da 
autarquia recorrer para o ministério supervisor. 
 
3. Independência Administrativa: 
▪ Mandato fixo. 
▪ Necessidade de aprovação do Senado Federal. 
▪ Dirigente ocupa cargo em comissão com investidura a tempo 
certo (Carvalho Filho). 
 
4. Autonomia Econômico-Financeira: 
▪ Dotação orçamentária. 
▪ Cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia. 
 
 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
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Observações: 
▪ Mandado de segurança contra ato de dirigente de agência reguladora 
federal = Competência da Justiça Federal (art. 109, VIII, CF/88). 
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: 
VIII - os mandados de segurança e os habeas data contra ato de 
autoridade federal, excetuados os casos de competência dos tribunais 
federais; 
▪ Súmula Vinculante 27: 
- Consumidor X Concessionária de serviço público = Justiça Estadual 
- ANATEL entrou = Justiça Federal. 
Súmula Vinculante 27, STF - Compete à Justiça Estadual julgar causas 
entre consumidor e concessionária de serviço público de telefonia, 
quando a ANATEL não seja litisconsorte passiva necessária, assistente, 
nem opoente. 
 
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23 
 Agências Reguladoras = Autarquia em regime especial. 
 
Estado atuando como órgão regulador (art. 174, CF/88). 
 Funções de: - Fiscalização. 
 - Incentivo. 
 - Planejamento; 
 Determinante para o setor público. 
 Indicativo para o setor privado. 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o 
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e 
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo 
para o setor privado. 
Agências Reguladoras com previsão constitucional: ANATEL E ANP. 
Outros exemplos: ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANS... 
Toda agência reguladora leva o nome de agência? Não. Existem autarquias que 
são consideradas agências reguladoras não apenas pela função de controle que 
executam, como também pela similaridade quanto à fisionomia jurídica das 
entidades. Exemplos: CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) e CVM 
(Comissão de Valores Mobiliários). 
Natureza Jurídica das Agências Reguladoras = Autarquias em regime especial. 
É possível que Estados, Distrito Federal e Municípios instituam agências 
reguladoras. 
Lei das agências reguladoras= Lei 13.848/19 
 - Segundo o art. 3º = ausência de tutela ou de subordinação jurídica. 
 - Di Pietro = não há qualquer possibilidade de a agência reguladora, 
mesmo tendo natureza especial, ficar inteiramente isenta de tutela pelo órgão a 
que se vincula. 
 - Natureza especial: Art. 3º. 
 - Ausência de tutela ou de subordinação hierárquica. 
 - Autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira. 
 - Dirigentes= Investidura a termo. 
 Estabilidade dos mandatos. 
 
 
Art. 3º A natureza especial conferida à agência reguladora é 
caracterizada pela ausência de tutela ou de subordinação 
hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e 
financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade 
durante os mandatos, bem como pelas demais disposições constantes 
desta Lei ou de leis específicas voltadas à sua implementação. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
24 
Área de Atuação: 
 - José dos Santos Carvalho Filho: Exercem controle basicamente sobre 
dois setores, ambos executados por pessoas da iniciativa privada: 
→ Serviços públicos = normalmente delegados por concessão 
(exemplo= energia elétrica). 
→ Algumas atividades econômicas privadas de relevância social 
(exemplo= produção e comercialização de medicamentos). 
- Di Pietro: Pode-se considerar a existência de dois tipos de agências 
reguladoras no direito brasileiro: 
a) As que exercem, com base em lei, típico poder de polícia, com a 
imposição de limitações administrativas previstas em lei, 
fiscalização e repressão. 
Exemplos= ANVISA, ANS. 
b) As que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de 
concessão, permissão ou autorização de serviço público 
(telecomunicações, energia elétrica, transporte, etc.) ou de 
concessão para exploração de bem público (petróleo e outras 
riquezas minerais, rodovias, etc.) 
 
- Passagem do modelo de descentralização por serviços (estado presta o 
serviço por outorga/delegação para a administração indireta) para o 
modelo de descentralização por colaboração (serviços prestados elo 
particular por delegação/delegação negocial com fiscalização do Estado). 
 
- Toda autarquia em regime especial é uma agência reguladora? Não. Mas 
no Brasil, toda agência reguladora é uma autarquia em regime especial. 
 
Elementos que definem autarquia em regime especial: 
1. Poder Normativo Técnico: 
- Recebem da lei delegação para editar normas técnicas (tais 
normas se introduzem como direito novo). 
- Di Pietro = Poder normativo é secundário, para explicar ou 
complementar a lei; não pode inovar no ordenamento jurídico. 
Função: esclarecer conceitos jurídicos indeterminados. 
 
 
 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
25 
2. Autonomia Decisória: 
- Impossibilidade de recurso hierárquico impróprio. 
- Resolução de conflitos = - Entre concessionárias. 
 - Entre sociedades empresárias. 
- Entre pessoa jurídica e usuários do 
serviço. 
 
 
3. Independência Administrativa: 
- Investidura por prazo dos dirigentes. 
- Nomeação pelo Presidente da República após aprovação pelo 
Senado. 
- Hipóteses de perda do mandado de membro do Conselho Diretor: 
 - Renúncia. 
 - Condenação Judicial transitada em julgado ou PAD. 
 - Infringência a vedações do art. 8º-B, Lei 9.986/2000. 
 
Art. 8º-B. Ao membro do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada é 
vedado: 
I - receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, 
percentagens ou custas; 
II - exercer qualquer outra atividade profissional, ressalvado o exercício 
do magistério, havendo compatibilidade de horários; 
III - participar de sociedade simples ou empresária ou de empresa de 
qualquer espécie, na forma de controlador, diretor, administrador, 
gerente, membro de conselho de administração ou conselho fiscal, 
preposto ou mandatário; 
IV - emitir parecer sobre matéria de sua especialização, ainda que em 
tese, ou atuar como consultor de qualquer tipo de empresa; 
V - exercer atividade sindical; 
VI - exercer atividade político-partidária; 
VII - estar em situação de conflito de interesse, nos termos da Lei nº 
12.813, de 16 de maio de 2013. 
 
4. Autonomia Econômico-Financeira: 
- Recursos próprios. 
- Taxas de fiscalização e controle = arrecadação destinada 
aos cofres da autarquia. 
 
Regime Jurídico dos Servidores = Regime Estatutário (Lei 8.112/90). 
 
 
Membros do Conselho Diretor 
respeitam a quarentena de 6 meses. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
26 
Ouvidoria = Sem subordinação. 
→ Exercerá suas atribuições sem acumulação com outras funções. 
→ Mandato de 3 anos, vedada recondução. 
→ Escolhido pelo Presidente da República e por ele nomeado após aprovação 
pelo Senado. 
→ PAD contra ouvidor = Instaurado pelo titular do ministério ao qual a 
agência está vinculada, por seu Ministro ou Ministro de Estado da 
Corregedoria Geral da União; em decorrênciade representação 
promovida pelo Conselho Diretor ou pela diretoria da respectiva agência. 
 
Agências Executivas = Qualificação. 
 
Qualificação - Autarquia 
 - Fundação Pública 
 
 Via decreto com o Ministério supervisor. 
Requisitos: 
- Plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional em 
andamento. 
- Celebrado Contrato de gestão. 
 
O traço marcante que diferencia as agências reguladoras das agências 
executivas consiste no fato de as primeiras terem como função precípua a de 
cotrole e fiscalização sobre particulares, já as segundas exercem atividade 
estatal (atividades administrativas) que, para melhor desenvoltura, deve ser 
descentralizada, ou seja, até podem ter a competência de fiscalizar particulares, 
mas este não será o ponto fundamental de seus objetivos. 
 
Consequência de ser Agência Executiva = Limite em dobro para dispensa de 
licitação em razão do valor. 
 
Exercem atividades típicas de Estado. 
 
Que tenha celebrado contrato de gestão. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
27 
Contrato de Gestão: 
→ Celebrados com periodicidade mínima de 1 ano. 
→ Objetivos/metas e indicadores de desempenho. 
→ Recursos necessários. 
→ Instrumentos para avaliação. 
A expressão CONTRATO DE GESTÃO é utilizada em 3 momentos: 
1. Contrato que a Agência Executiva celebra com o ministério 
supervisor - Lei 9.649/98. 
2. Contrato celebrado com as Organizações Sociais - entidades que 
fazem parte do Terceiro Setor (particulares sem fins lucrativos) - 
Lei 9.637/98. 
3. Contrato utilizado para ampliar a autonomia de órgãos e entidades 
da administração direita e indireta – At. 37, §8º da CF/88. 
Regulamentado pela Lei 13.934/2019 que passou a utilizar a 
expressão Contrato de Desempenho. 
 
Contrato de desempenho (prazo mínimo de 1 ano e máximo de 5 anos): 
→ Âmbito = União + Autarquias + Fundações Públicas Federais. 
→ Acordo entre entidade supervisora e entidade supervisionada. 
→ Celebrado pelos administradores. 
▪ Estabelecer: - Metas de desempenho. 
 - Prazo de execução. 
 - Indicadores de qualidade. 
→ Contrapartida: Flexibilidade e autonomias especiais. 
▪ Permite ao supervisionado: 
• Definição estrutura regimental, sem aumento de despesa. 
• Ampliação da autonomia administrativa: 
o Celebração de contratos. 
o Estabelecimento de limites específicos para 
despesas de pequeno vulto. 
o Autorização para formação de banco de 
horas. 
Desqualificação: 
→ Ocorre mediante decreto. 
→ Iniciativa do Ministério Supervisor. 
 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
28 
Estatais = Empresa Pública e Sociedade de 
Mista: 
Objeto: Não existe diferença entre Empresa Pública e Sociedade de Economia 
Mista. 
▪ Prestar serviços públicos (art. 175, CF/88), normalmente remunerados 
(aqueles que também poderiam ser executados pela iniciativa privada). 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem 
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão 
ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
 
 
▪ Exercer atividade econômica em concorrência (art. 173, CF/88) ou em 
regime de monopólio (art. 177, CF/88). 
 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem 
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela 
sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas 
e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da administração pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e 
fiscal, com a participação de acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
administradores. 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não 
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
§ 3º A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e 
a sociedade. 
§ 4º - lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação 
dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos 
lucros. 
§ 5º A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da 
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às 
punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a 
ordem econômica e financeira e contra a economia popular. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
29 
Art. 177. Constituem monopólio da União: 
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros 
hidrocarbonetos fluidos; 
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; 
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos 
resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; 
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de 
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o 
transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás 
natural de qualquer origem; 
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a 
industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus 
derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, 
comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de 
permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 
desta Constituição Federal. 
 
▪ Serviços públicos não podem ser serviços de Estado de natureza 
indelegável e nem serviços sociais. 
Segurança Pública, Justiça e Soberania 
Área médica, inclusão e apoio social. 
 = Tais serviços são deficitários. 
 
Conceito legal = Lei 13.303/2016: 
 
▪ Empresa Pública = Art. 3º. 
- Entidade de direito privado. 
- Criação autorizada por lei. 
- Patrimônio público. 
- Capital social integralmente da U/E/DF/M. 
- Qualquer forma empresarial. 
 
 - Uma entidade da administração indireta pode controlar uma Empresa 
Pública? Não. 
 
 - Uma entidade da administração indireta pode participar do capital de 
uma Empresa Pública? Sim. Desde que a maioria do capital votante permaneça 
com a U/E/DF/M admite-se a participação de outras pessoas jurídicas de direito 
público interno, ou ainda de entidades da administração indireta. 
 
 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
30 
 
Lei 13.303/2016 
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio 
próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos 
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. 
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em 
propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, 
será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras 
pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da 
administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
 
▪ Sociedade de Economia Mista = Art. 4º. 
- Entidade de direito privado. 
- Criação autorizada por lei. 
- Forma de Sociedade Anônima. 
- Ações com direito a voto pertençamem sua maioria a U/E/DF/M ou 
a entidade da administração da administração indireta. 
 
Lei 13.303/2016 
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, 
sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto 
pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos 
Municípios ou a entidade da administração indireta. 
 
Natureza Jurídica: 
▪ Pessoa jurídica de direito privado. 
▪ 1- Regime privado = determinação da CF/88. 
2- Regime exclusivamente privado? Não. 
- Pelo menos 2 normas de regime público = concurso público e 
licitação. 
3- Regime Híbrido = privado com incidência de algumas normas públicas: 
 - Concurso. 
 - Controle TCU. 
 - Licitação (para atividade meio e não para a atividade fim). 
 Influência do direito público = Maior na prestadora de serviço público. 
 Menor na economia em concorrência. 
 No silêncio da lei: - Serviço público = aplica o direito público. 
- Economia em concorrência = aplica o direito 
privado. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
31 
▪ É possível, via lei, criar um privilégio processual para uma Estatal? Na 
concorrência não, mesmo regime das empresas privadas. 
No serviço público sim, pois não estão em livre concorrência 
no mercado. 
 
Precatórios: 
▪ Informativo 910, STF = Empresa Pública não se submete ao regime de 
precatórios se possuir patrimônio próprio e autonomia administrativa e 
que exerçam atividade econômica sem monopólio e com finalidade de 
lucro. 
▪ Informativo 920, STF = Prestadora de serviço público não concorrencial 
está sujeita ao regime de precatório. 
 
Regime de pessoal: 
▪ Contratual - Não tem estabilidade. 
 - Eventual demissão deve ser motivada. 
▪ Através de concurso público. 
▪ Eventuais litígios = Justiça do Trabalho. 
▪ Presidente e diretores = exercem funções de confiança, mas ainda assim 
estão e um regime trabalhista, mesmo que temporário o exercício de suas 
funções. 
▪ Teto remuneratório = depende se recebe verba do orçamento para custeio 
com pessoal ou custeio em geral; se receber se submete ao teto. 
 
CF/88 
Art. 37 - Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às 
sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem 
recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios 
para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. 
 
Demissão de empregado público: 
▪ Não tem estabilidade. 
▪ Ato deve ser motivado. 
▪ Não precisa de Processo Administrativo Disciplinar. 
 
 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
32 
Concessão de benefícios fiscais: 
▪ Pode, se estender aos demais do mercado. 
▪ Se prestar serviço público não precisa estender aos demais. 
 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não 
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
 
Imunidade tributária recíproca: 
▪ Alcança estatais que prestam serviços públicos. 
▪ Correios = - Cartinha = Serviço Postal 
 - Sedex = atividade econômica em concorrência. 
 
Licitação: 
▪ Aplica a Lei 14133/2021 de maneira subsidiária. 
▪ Só para atividade meio. Não para atividade fim. 
▪ Art. 28, §3º, Lei 13.303/16 = Não tem licitação comércio, prestação ou 
execução de serviços ou obras relacionados com o objeto social. 
Não tem licitação quando a escolha do parceiro esteja 
associada a características particulares, vinculadas a oportunidades de 
negócio. Justificada a inviabilidade no procedimento competitivo. 
 
Função Social das Estatais: 
▪ Realizar: - Relevante interesse coletivo. 
 - Imperativo de segurança nacional. 
 
Subsidiárias: 
▪ Integram a administração indireta. 
▪ Empresas de Primeiro Grau = Estatais. 
Empresas de Segundo Grau = Subsidiárias. 
▪ Subsidiária Integral = Só tem um acionista = Empresa Pública ou 
Sociedade de Economia Mista. 
▪ Sociedade de mera participação do Estado = autorização legal para 
participar do capital de empresa privada SEM controle acionário. 
Tudo imune. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
33 
 
Arbitragem: 
▪ Sim, para dirimir conflitos envolvendo direitos patrimoniais disponíveis. 
 
Responsabilidade Civil: 
▪ Prestadora de serviços públicos = Objetiva – Art. 37, § 6º, CF/88. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
▪ Atividade Econômica em concorrência ou monopólio = Na forma do direito 
civil/comercial – Normalmente subjetiva. 
 
IMPORTANTE: Cabe salientar que, seja qual for a natureza da Sociedade de 
Economia Mista ou da Empresa Pública, o Estado, vale dizer, a pessoa federativa 
a que estão vinculadas as entidades, é sempre responsável subsidiário. Significa 
dizer que, somente se o patrimônio dessas entidades for insuficiente para solver 
os débitos, os credores terão o direito de postular os créditos remanescentes 
através de ação movida contra a pessoa política controladora (José dos Santos 
Carvalho Filho) = DIVERGÊNCIA! 
 
Cabe exigir aprovação da diretoria pelo Legislativo? 
▪ Não, nem para nomear, nem para exonerar. 
 
 
Bens: 
▪ Privados. 
▪ Di Pietro4F
5 = considera bens públicos, se afetados ao serviço público = são 
impenhoráveis. 
 
 
 
 
 
5 Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
34 
 
Cabe Mandado de Segurança? 
▪ Só quando no exercício de função pública. Exemplo: Licitação e concurso 
público. 
▪ Não cabe mandado de segurança contra atos de gestão. 
▪ Súmula 333 STJ: Cabe mandado de segurança contra ato praticado em 
licitação promovida por sociedade de economia mista ou empresa pública. 
 
Cabe falência? 
▪ Não. Se a lei autorizou a criação só a lei pode autorizar a extinção. 
 
Formas jurídicas inéditas: 
▪ Sociedade Unipessoal = tem assembleia geral. 
▪ Empresa pública unipessoal = não tem assembleia geral. 
▪ Só podem ser criadas no âmbito da União. 
 
Diferenças entre Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista: 
 
 
 
 
 Forma 
Jurídica 
Composição do 
Capital 
Foro processual 
Empresa Pública Qualquer 
uma 
100% Estatal* Federal = Justiça Federal 
Estadual/Municipal = Justiça Estadual 
Sociedade de 
Economia Mista 
S/A Público – Maioria 
do capital votante 
E 
Privado 
Federal 
Estadual =Justiça Estadual 
Municipal 
 
 
 
 
 
Capital 100% Estatal = Cabe participação de Pessoa 
Jurídica de Direito privado no capital de Empresa Pública? 
Sim, desde que tal pessoa jurídica seja integrante da 
administração indireta da U/E/DF/M. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
35 
Observações: 
▪ Súmula 270, STJ: 
O protesto pela preferência de crédito, apresentado por ente federal em execução que 
tramita na Justiça Estadual, não desloca a competência para a Justiça Federal. 
 
▪ Informativo 942, STF = Venda de estatal e autorização legislativa: 
 - EP/SEM = Autorização do legislativo + Licitação. 
 - Subsidiária = Não precisa autorização nem licitação. 
 Deveobservar os princípios da administração pública. 
 
Lei das Estatais Lei 13.303/2016. 
 
Quem se aplica? Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista = U/E/DF/M. 
▪ Presta serviço público. 
▪ Exerce atividade econômica em concorrência. 
▪ Exerce atividade econômica em monopólio. 
▪ Empresa pública dependente = verbas do orçamento para despesas de 
pessoal ou custeio em geral. 
▪ Participante de consórcio = consórcio não tem personalidade. 
Consórcio tem como objetivo executar determinado 
empreendimento. 
▪ Sociedade de propósito específico. 
Controlado por EP/SEM. 
 
 
 
O desempenho da atividade econômica pelo estado DEVE se dar por Empresa 
Pública e/ou Sociedade de Economia Mista. 
 
As estatais desempenham atividades econômicas em sentido amplo, dentre as 
quais encontramos serviços públicos (atividade econômica erigida a esta 
condição pela Constituição Federal ou pela lei), atividade econômica em 
concorrência e atividade econômica em monopólio. 
 Regra, tendo em vista o princípio da livre iniciativa. 
BB e Caixa Econômica 
Federal se unem para 
fornecer linhas de crédito 
em uma comunidade carente 
do Rio de Janeiro. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
36 
Uma entidade da administração indireta pode ser titular da maioria do capital 
votante de uma Sociedade de Economia Mista? Sim. Art. 4º, parte final. 
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, 
sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto 
pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos 
Municípios ou a entidade da administração indireta. 
- Pode Empresa Pública participando do capital de outra Empresa Pública? Sim. 
Art. 3º, § único. 
 
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio 
próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos 
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. 
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em 
propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, 
será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras 
pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da 
administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
 
- Pode Empresa Pública participando do capital de uma Sociedade de Economia 
Mista? Sim. 
- Pode Empresa Pública controlar outra Empresa Pública? Não, pois a maioria do 
capital votante é sempre da U/E/DF/M. 
- Pode Empresa Pública controlar uma Sociedade de Economia Mista? Sim. 
 
Responsabilidade do Acionista Controlador (entidade política) 
▪ Caso de abuso de poder. 
▪ Legitimidade para promover a responsabilidade: 
- Próprio sócio. 
- Própria empresa. 
- Terceiro prejudicado. 
 Independe de autorização da Assembleia Geral. 
▪ Prazo para promover = 6 anos do ato. 
 
Função Social das Estatais: 
▪ Devem exercer suas atividades em favor do bem comum para realizar 
interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional (art. 27, Caput). 
 
Art. 27. A empresa pública e a sociedade de economia mista terão a 
função social de realização do interesse coletivo ou de atendimento a 
imperativo da segurança nacional expressa no instrumento de 
autorização legal para a sua criação. 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
37 
 
▪ Estatais devem adotar práticas de sustentabilidade social (art. 27, §2º). 
 
§ 2º A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão, nos 
termos da lei, adotar práticas de sustentabilidade ambiental e de 
responsabilidade social corporativa compatíveis com o mercado em que 
atuam. 
 
Sociedade Empresarial: 
▪ Aquela da qual participe uma Empresa Pública e/ou Sociedade de 
Economia Mista ou uma subsidiária, sem controle acionário, não é 
considerada estatal, mas deverá adotar práticas de governança e 
controle. 
 
▪ A participação depende de uma autorização legislativa (art. 37, XX, 
CF/88). 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de 
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a 
participação de qualquer delas em empresa privada; 
 
Exclusão Parcial: Do título I da norma para Estatais que, junto com as 
subsidiárias, no exercício social anterior, tiverem uma receita bruta inferior a 
R$90 milhões. 
▪ Conceitos aplicáveis: 
▪ Atividade econômica só por Empresa Pública e Sociedade de 
Economia Mista. 
▪ Conceito de Empresa Pública e Sociedade de Economia 
Mista. 
▪ Sociedade de Economia Mista como S/A. 
▪ Necessidade dos requisitos de transparência. 
▪ Divulgação da remuneração dos administradores. 
▪ Inclusão no Estatuto de regras de governança corporativa. 
 
 
 
@emdirecaoaotribunal 
 
38 
 
Fundação Pública: 
Conceito = Personificação de um patrimônio. 
▪ Direito Público = Autárquica ou Autarquia Fundacional. 
Funções típicas. 
 
▪ Direito Privado = Fundação Governamental. 
Atividades não exclusivas de Estado. 
 
Tema 545 repercussão geral STF: “1. A qualificação de uma fundação 
instituída pelo Estado como sujeita ao regime público ou privado 
depende (i) do estatuto de sua criação ou autorização e (ii) das 
atividades por ela prestadas. As atividades de conteúdo econômico e as 
passíveis de delegação, quando definidas como objetos de dada 
fundação, ainda que essa seja instituída ou mantida pelo Poder público, 
podem-se submeter ao regime jurídico de direito privado. 2. A 
estabilidade especial do art. 19 do ADCT não se estende aos empregados 
das fundações públicas de direito privado, aplicando-se tão somente aos 
servidores das pessoas jurídicas de direito público”. Data da tese: 
07.08.2019. 
 
Atividade de cunho socia l não privativa do Estado. 
 
Carvalho Filho = “As fundações governamentais de direito privado são 
adequadas para a execução de atividades não exclusivas do Estado, ou seja, 
aquelas que são também desenvolvidas pelo setor privado, como saúde, 
educação, pesquisa, assistência social, meio ambiente, cultura, desporto, 
turismo, comunicação e até mesmo previdência complementar de servidor 
público. 
 Para funções estatais típicas a fundação deverá ser pessoa jurídica 
de direito público, já que somente esse tipo de entidade detém poder de 
autoridade (potestade pública), incompatível com pessoas de direito privado. “ 
 
Características básicas da fundação: 
▪ 1º - Figura do instituidor. 
▪ 2º - Fim social da entidade. 
▪ 3º - Ausência de fins lucrativos. 
 
 
 
 
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Di Pietro = “Patrimônio total ou parcialmente público, dotado de 
personalidade jurídica, de direito público ou privado, e destinado, por lei, ao 
desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de 
autoadministração e mediante controle da Administração Pública, nos limites da 
lei.” 
 
Funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (DL 
200/1967). 
 
Necessidade de controle do Ministério Público? Não. Já sofrem cotrole finalístico 
+ Tribunal de Contas. 
 
Imunidade Tributária = Ambas as modalidades fazem jus à referida 
imunidade, não incidindo imposto sobre sua renda, patrimônio e serviços. 
 
 
STF = Fundação Pública de Direito Público 
 Fundação Pública de Direito Privado 
 O que diferencia?? 
- Estatuto - De criação. 
 - De autorização. 
- Atividades prestadas = se forem conteúdo econômico e passíveis de 
delegação = Direito Privado. 
 
➢ A estabilidade especial dos servidores não se estende aos empregados das 
fundações públicas de direito privado, aplicando-se tãosomente aos servidores 
das pessoas jurídicas de direito público. 
 
 
Bens: 
▪ Direito Público = Bens Públicos. 
▪ Direito Privado = Bens Privados. 
 
 
 
 
 
 
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Regime de Pessoal = RJU 
▪ Entretanto, se diferenciar Direito Público e Direito Privado. 
 Aplica Não aplica. 
 
 
Foro Competente: 
▪ Di Pietro = Não tem foro privativo. 
▪ Súmula 324, STJ = fundação pública de direito privado = Competência 
da Justiça Federal. 
▪ Para o STJ = Pública ou Privada são de competência da Justiça Federal. 
 
 
Retratação do ato de criação: 
▪ Direito Privado = Irretratável. 
▪ Direito Público = Pode ser extinta mediante lei. 
 
 
Responsabilidade civil subsidiária da instituidora: 
▪ A pessoa estatal instituidora só se torna responsável se e quando a 
fundação for incapaz de reparar integralmente os prejuízos. 
 
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Administração Pública 
 Poder Executivo. 
 Órgãos - Legislativo 
 - Judiciário 
 
As entidades da administração indireta estão restritas ao Poder Executivo? 
Não. Também podem estar vinculadas a órgãos do Legislativo e Judiciário. 
 
Também podem estar vinculadas a Órgãos Superiores de Estado (ministério 
Público, Defensoria Pública e Advocacia Pública), quando a entidade da 
administração indireta tiver função de apoio técnico e administrativo. 
 
Uma entidade da administração indireta pode estar vinculada a outra 
entidade da administração indireta? Não. A vinculação é sempre com a 
administração direta. 
 Uma entidade da administração indireta pode constituir uma subsidiária 
ou participar do capital de empresa privada, desde que haja autorização 
legislativa (pode ser genérica, ou seja, a própria lei que autorizou a criação da 
entidade da indireta autoriza também a constituir subsidiárias ou participar do 
capital de empresas privadas. 
 
 
Quando no exercício de função administrativa.