Estatuto das Cidades

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AULA 5 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
GESTÃO PÚBLICA 
PARTICIPATIVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof.ª Juliana Bertholdi 
 
 
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INTRODUÇÃO 
Abordados os temas introdutórios acerca da gestão participativa e da 
gestão pública brasileira, na aula anterior tivemos a oportunidade de aprofundar 
nossos estudos com a análise do orçamento público participativo, esmiuçando 
seus princípios, contextos, conceitos, objetivos e fundamentos. Concluímos pela 
necessidade urgente de um novo padrão de cultura na administração pública, com 
a modernização da máquina governamental, de modo a oportunizar maior 
transparência e a participação popular. Felizmente, o orçamento público 
participativo é apenas uma das variadas formas de atingir a maior democratização 
da gestão pública. 
Assim, imperioso empreender nossos estudos em uma das mais belas leis 
editadas no Estado Democrático Brasileiro: o Estatuto das Cidades, Lei n. 
10.257/2001, firmada pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso. 
A supracitada legislação aborda o direito à cidade de forma absolutamente 
democrática, perfectibilizando de maneira bastante evidente os conceitos de 
gestão democrática e participativa que trabalhamos até este momento, nesta 
oportunidade aplicados às políticas públicas urbanas. 
Desse modo, por meio da leitura constitucional e do Estatuto das Cidades, 
buscaremos entender como é possível tornar a construção do espaço urbano mais 
inclusiva, digna e igualitária, fazendo uso da gestão pública participativa na 
construção das políticas públicas municipais. 
TEMA 1 – ESTATUTO DAS CIDADES – LEI N. 10.257/2001 
Citação comumente repetida no estudo da gestão pública bem explana a 
importância da cidade na vida das pessoas: “ninguém mora na União, ninguém 
mora no Estado, todos moram no Município”. A cidade, uma das grandes 
invenções humanas, é reflexo “da política, dos hábitos, costumes, pensamentos, 
ações e desejos de seus habitantes” (Ferreira, 2012), constituindo terreno fértil 
para trabalhar a proximidade entre a administração pública e os cidadãos. 
De fato, há de se reconhecer que aqueles que vivem em sociedade estão 
invariavelmente interligados, sendo o problema de um, muitas vezes, o problema 
de muitos. Nas cidades, as proximidades culturais e geográficas tornam tal 
premissa ainda mais verdadeira: a gestão pública deste delimitado espaço 
enfrenta questões, em geral, comuns a toda aquela comunidade. Assim, é algo 
 
 
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lógico admitir que a problemática urbana supera a análise de cunho individual, 
passando a ter índole coletiva. 
Neste escopo, a Lei Federal n. 10.257/2001, popularmente conhecida como 
Estatuto das Cidades, busca regular a gestão da cidade para que o crescimento 
desordenado e desigual dos municípios brasileiros não se torne óbice à realização 
dos direitos fundamentais, possibilitando, assim, a realização dos ideais 
constitucionais. 
 Desta feita, a legislação revela não apenas seu claro compromisso com a 
realização dos direitos fundamentais, por meio da impressão de normas de 
ordem pública a serem seguidas no processo de urbanização, mas também a 
supremacia do interesse público sobre o particular, notadamente ao tratar da 
propriedade privada urbana, a qual se mostra como verdadeira relação jurídica 
complexa. 
Referida legislação possui já em seu artigo primeiro a explanação de seus 
propósitos regulatórios da execução de políticas urbanas previstas 
constitucionalmente, bem como sua preocupação com o bem-estar social: 
Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 
da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei. 
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto 
da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que 
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da 
segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio 
ambiental. 
Importante destacar que os mencionados artigos da Constituição Federal 
se encontram no Capítulo II, responsável pelas diretrizes gerais da Política 
Urbana brasileira. Ao afirmar ser responsável por “estabelecer as normas de 
ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana”, o 
Estatuto das Cidades reafirma o compromisso do Estado Brasileiro com o 
Princípio da Função Social da Propriedade. 
Neste ponto, vale rememorar que o conceito de função social da 
propriedade surgiu com as mudanças ocorridas no conceito de propriedade, 
quando deixou de se tratar de direito absoluto para tornar-se direito voltado 
também às necessidades coletivas (rememora-se aqui o Princípio da 
Prevalência do Interesse Público, explanado na segunda aula de nossa 
disciplina). 
Sobre o confronto entre Direito à Propriedade e o Princípio da Função 
Social da Propriedade, relembra-se que a Constituição da República de 1988 
 
 
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garante, em seu art. 5º, XXII, o direito de propriedade, porém, em seu inciso XXIII, 
prevê que a propriedade atenderá à sua função social. 
Tal princípio é ainda reafirmado no capítulo que trata da ordem econômica 
e financeira (art. 170, III, da CRFB/1988) e integra todo o texto dos dispositivos 
constitucionais referentes à política agrícola e fundiária (arts. 184 a 191 da 
CF/1988). Em face desses dispositivos constitucionais, percebe-se novamente a 
prevalência da esfera coletiva sobre a individual. 
Neste sentido, destaca a afirmação de Ferreira (2012): 
Assim, a propriedade é, certamente, um dos pontos nucleares da política 
urbana na medida em que figura como componente essencial da cidade, 
estando sua função social condicionada às determinações do plano 
diretor. Além disso, esse direito é reinterpretado sob o foco de garantir 
maior efetividade ao direito à moradia, proteção do meio ambiente 
natural, artificial e cultural, adequando-se, também, ao direito ao lazer, 
trabalho e transporte. 
Tais conceitos permeiam toda a construção do Estatuto das Cidades, 
verdadeiro instrumento de democratização dos espaços urbanos. Tais noções 
introdutórias do espírito desta lei são fundamentais, pois ditam de maneira 
bastante significativa a leitura e interpretação que deve ser dada para além das 
diretrizes gerais, permeando, igualmente, a gestão pública participativa: se o 
interesse público supera os interesses particulares, é necessário que o próprio 
povo diga e paute tais interesses. 
TEMA 2 – O DIREITO À CIDADE E A GESTÃO DEMOCRÁTICA DAS CIDADES 
Como já restou evidente, o Estatuto da Cidade é legislação altamente 
democrática nos planos político e social, sendo importante mecanismo para a 
superação de desigualdades e promoção da justiça social por meio de uma gestão 
transparente, organizada, estratégica e coletiva. 
Nos termos da Carta Mundial (2006), o direito à cidade é: 
o usufruto equitativo das cidades dentro dos princípios de 
sustentabilidade, democracia e justiça social; é um direito que confere 
legitimidade à ação e organização, baseado em seus usos e costumes, 
com o objetivo de alcançar o pleno exercício do direito a um padrão de 
vida adequado. O Direito à Cidade é interdependente a todos os direitos 
humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente e 
inclui os direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e 
ambientais. Inclui também o direito à liberdade de reunião e organização, 
o respeito às minorias e à pluralidade ética, racial, sexual e cultural; o 
respeito aos imigrantes e a garantia da preservação e herança histórica 
e cultural. 
 
 
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O direito à cidade, portanto, constitui o direito ao pleno acesso ao espaço 
urbano, oportunizando integralmente, a todos os cidadãos, a oportunidade de 
satisfação de suas necessidades mais básicas, possibilitando assim a realização 
de diversos direitos fundamentais que permitem a dignidade da pessoa humana 
e a verdadeira democracia. Neste sentido: 
Nesse caminhar, destina-se não só, masespecialmente aos grupos 
vulneráveis e desfavorecidos, os quais sofrem as maiores privações no 
meio urbano, com o intento de justiça social. Não obstante, é ainda um 
direito coletivo que visa além da justa distribuição dos serviços, bens e 
espaços, o tratamento igualitário e universal aos diversos segmentos 
sociais, combatendo as diferentes formas segregações, promovendo 
integração, inclusão e maior qualidade de vida a todos. É a cidade da 
criança, do estudante, trabalhador, deficiente, negro, índio, idoso, atleta, 
artista, intelectual, do analfabeto, do rico, do pobre, etc., numa 
perspectiva de valorização do cidadão em suas diferentes posições 
sociais. (Ferreira, 2012) 
Deste modo, evidente que as noções de sustentabilidade urbana devem 
ser compreendidas de maneira ampla, abrangendo não apenas a intuitiva 
proteção ao meio ambiente natural, mas também à cultura, economia, 
distribuição de renda, que refletem no meio ambiente construído, de modo que 
a função social da cidade seja cumprida. 
Para Ferreira (2012), ao enfrentar tais problemáticas urbanas, 
estar-se-á dando um passo firme no sentido da democracia não só 
formal, calcada no procedimento técnico de eleição dos governantes, 
mas sobretudo da democracia material e social, que garante igualdade 
entre os cidadãos, promove justiça social, e que se compromete com a 
realização dos direitos fundamentais. Por isso, cidade e democracia são 
questões indissociáveis. 
Sobre o tema, o Estatuto das Cidades estabelece, em seu art. 2º, II, a 
“Gestão democrática da cidade” como diretriz geral. Para além disso, a legislação 
debatida reserva seu Capítulo IV ao tema, denotando franca preocupação com a 
participação da população interessada na construção e remodelação do ambiente 
urbano. Resta assim evidente o estímulo do exercício da cidadania e a 
democracia no seu viés político, mediante a democracia participativa. 
Neste aspecto, fulcral a leitura do referido capítulo: 
CAPÍTULO IV 
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE 
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser 
utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: 
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e 
municipal; 
II – debates, audiências e consultas públicas; 
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis 
nacional, estadual e municipal; 
 
 
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IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos 
de desenvolvimento urbano; 
V – (VETADO) 
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que 
trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de 
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como 
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal. 
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e 
aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação 
da população e de associações representativas dos vários segmentos 
da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades 
e o pleno exercício da cidadania. 
Como se pode facilmente perceber de sua leitura, a reconstrução do 
espaço urbano proposta pelo Estatuto de 2001 perpassa a afirmação da 
democracia direta, por meio da promoção do diálogo entre administração pública 
e a sociedade, facilitado pelas dimensões e complexidades municipais. 
Assim, por meio da gestão pública democrática da cidade, o estatuto 
propõe alguns instrumentos de gestão, entre os quais o plano diretor 
participativo, que, além do debate para com a população, representa uma 
superação do aspecto tecnocrático do urbanismo, por considerar as múltiplas 
realidades urbanas existentes e carentes de transformação. 
Propõe ainda a legislação a criação de mecanismos de controle da 
sociedade e consultas populares, aproximando Estado e cidadão. 
Tais mecanismos possuem por objetivo assegurar ao cidadão o direito 
efetivo à cidade, implementando com o auxílio deste um espaço urbano mais 
inclusivo, socialmente justo e equilibrado, conferindo maior sentido à cidadania. 
TEMA 3 – GESTÃO PÚBLICA PARTICIPATIVA NO PLANO DIRETOR 
MUNICIPAL 
O Plano Diretor é o mecanismo legal que visa orientar a ocupação do solo 
urbano, preocupando-se, naturalmente, com interesses coletivos e difusos já 
mencionados. No direito brasileiro, o Plano Diretor é o “instrumento básico da 
política de desenvolvimento e de expansão urbana”, conforme consta do texto 
constitucional replicado no Estatuto das Cidades. 
A realização do Plano Diretor é obrigatória para a) cidades com mais de 
20.000 (vinte mil) habitantes; b) para integrantes de regiões metropolitanas ou 
aglomerações urbanas, c) para aquelas cidades nas quais o Poder Público 
pretenda instituir o parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo 
 
 
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no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública. 
Nos demais casos, sua realização é facultada. 
Assim, o Plano Diretor Municipal é um instrumento que visa dirigir o 
desenvolvimento do Município em todos seus aspectos, econômico, físico e social 
(Arruda Câmara, Sundfeld, Dallari, Ferraz, 2001), materializando a gestão 
urbanística da cidade, definindo concretamente instrumentos de intervenção 
urbanística e diretrizes trazidos pelo Estatuto da Cidade e Resolução n. 34/2005 
do Conselho das Cidades, “além de definir critérios para a regularização fundiária, 
de modo que a cidade e a propriedade urbana possam desempenhar suas 
funções sociais” (Brasil, Silva, Carneiro, Almeida, 2012). 
Vale trazer à baila o conceito de Villaça: 
Um plano que, a partir de um diagnóstico científico da realidade física, 
social, econômica, política e administrativa da cidade, do município e de 
sua região, apresentaria um conjunto de propostas para o futuro 
desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos 
usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos 
fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o município, 
propostas estas definidas para curto, médio e longo prazos, e aprovadas 
por lei municipal. (Villaça, 1999, p. 238) 
Entre as válidas críticas feitas à tradicional realização dos planos diretores, 
três se destacam de maneira significativa (Brasil, Silva, Carneiro, Almeida, 2012): 
a) Disjunção entre planejamento e gestão: neste escopo, Villaça explana que 
as concepções em circulação a partir dos anos de 1960, em sua 
esmagadora maioria, eram entendidas como meros planos, ideias e 
representações. O planejamento urbano é caracterizado pelo autor como 
“a atividade intelectual de elaborar planos, desvinculados das políticas 
públicas e da ação concreta do Estado, passando a ser avaliados por 
características intrínsecas, lógica e coerência interna mais do que por sua 
capacidade real” (Villaça, 1999, p. 222). Evidentemente, tal qualidade nada 
vinculante acaba por tornar qualquer tipo de planejamento absolutamente 
inócuo. 
b) Desencontro entre os planos formulados e a realidade municipal cuja 
intervenção é pretendida: ao delinear um modelo utópico de cidade, o 
planejamento pode se distanciar demasiadamente da realidade municipal, 
tornando-se impossível a execução em quadro socioespacial distante da 
abstração do planejamento. 
c) Concepção excessivamente técnica e injustificadamente centralizada do 
planejamento: age-se como se o plano diretor fosse dotado de uma 
 
 
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racionalidade inquestionável, pautado em uma neutralidade e isonomia 
absolutas, quando em realidade se ignoram os conflitos sociais em torno 
da questão urbana. Ao se entender o planejamento urbano como 
voluntarista acaba por sobredeterminar seu alcance e subdeterminar seus 
objetos. 
Perceptível, assim, que o problema global que afeta os planos diretores é 
justamente seu distanciamento das realidades a que se aplicam, seja no momento 
da percepção do contextoe tecnocracia, quando cunhados; seja na dificuldade de 
sua concretização, quando de sua transformação em aplicação prática. 
Não obstante, a despeito da tendência de repetição dos modelos de 
planejamento propostos anteriormente, nota-se um franco esforço em se traçar 
novas políticas urbanas no Brasil que se afinam com as intenções do Estatuto da 
Cidade de criar uma nova agenda de reforma urbana. 
A partir da década de 1980 a legislação passa a caminhar para a 
democratização do planejamento e gestão das cidades; a partir de 1990, a maioria 
das leis capitais previu a participação popular em todas as fases do planejamento, 
especialmente as reivindicações expressas nas emendas populares. 
Neste sentido, há de se anotar que a participação popular se dá, ainda que 
de maneira tímida, desde a Constituição Federal de 1988, mas vem ganhando 
indiscutível relevância com as novéis legislações. 
Deste modo uma nova percepção de planejamento exsurge do exame das 
referidas leis, contrastando com o regime anterior excessivamente tecnocrático. 
Assim, a lógica passa a ser a democratização e politização do planejamento, 
reconectando planejamento, gestão, técnica e política. Acerca desta vertente, 
chamada “planejamento politizado”, Brasil et alii (2012): 
Ribeiro e Cardoso (2003, pp. 110-111 apud Brasil, 2007) têm explorado 
a expressão «planejamento politizado» – inclusive no sentido normativo-
prescritivo – para remeter às inflexões no campo do planejamento 
pavimentadas pelo movimento de reforma urbana. Os autores também 
invocam a dimensão de pacto territorial – nucleado pelos direitos 
urbanos, pelo enfrentamento das desigualdades socioespaciais e por 
parâmetros de qualidade de vida e de preservação ambiental –, 
estruturado a partir das forças sociais e dos respectivos interesses que 
gravitam em torno da questão urbana. 
O que imprime potencial inovador à vertente codificada como 
planejamento politizado prende-se, desde sua origem, ao processo 
político que o engendrou e ao protagonismo da sociedade civil nesta 
trajetória, que distancia o planejamento apoiado nas premissas de 
reforma urbana dos modelos tradicionais ou de correlatos importados. 
 
 
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Os autores assim explanam que o planejamento politizado se ancora, 
precipuamente, na possibilidade de participação cidadã que possibilita a alteração 
no jogo de forças dos processos políticos. 
A participação da população na realização do Plano Diretor possibilita 
controle social e constitui fundamental instrumento de prevenção da 
corrupção e fortalecimento da cidadania. Desta forma, os planos diretores 
representam premissas de inclusão dos cidadãos e de promoção da justiça 
socioespacial, permitindo assim a realização dos direitos urbanos e a 
democratização do planejamento. 
Elucidativo o material elaborado pelo Ministério Público do Rio Grande do 
Sul: 
A gestão participativa e democrática prevista no Estatuto da Cidade – 
art. 2º, II –, assegura a participação da população nas discussões e 
debates sobre o futuro da cidade, de modo que os cidadãos possam 
manifestar sua opinião, influenciando, assim, no destino da cidade para 
o bem da coletividade. Com esse fim é que os processos para a 
elaboração de planos e projetos têm de prever métodos e passos que 
todos os cidadãos compreendam com clareza, de modo a garantir, de 
fato, que os diferentes segmentos da sociedade participem nas 
atividades de planejar e gerir as políticas urbanas e territoriais. (Rio..., 
S.d.) 
Assim, atualmente, a aprovação do Plano Diretor se inicia com o 
estabelecimento de um núcleo gestor formado por lideranças de diversos setores 
da comunidade, segue com a realização de leitura técnica, elaboração e 
discussão do projeto de lei e, finalmente, sua aprovação na Câmara Municipal. 
É fundamental que os aspectos políticos e democrático sejam avaliados: 
planos tecnicamente excelentes podem ser politicamente inviáveis, e um plano 
politicamente justo, que abranja diversas camadas e interesses sociais, pode ser 
tecnicamente impraticável. 
Tais complexidades, que obviamente resultam em dificuldades 
significativas nos espaços de participação – não são raros os conflitos e debates 
acalorados –, mais do que minimizadas ou ignoradas, devem ser esperadas e 
debatidas amplamente. 
Apesar das dificuldades, a franca evolução do Planejamento Urbano 
merece destaque: no século XI, a política urbana foi incluída na agenda federal e 
conta com o Ministério das Cidades e o Conselho das Cidades (ConCidades). 
 
 
 
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TEMA 4 – CONSELHOS E CONFERÊNCIAS MUNICIPAIS 
Como já aduzido, diversos são os instrumentos de participação e 
interlocução entre o governo e a sociedade a possibilitar a gestão pública 
participativa com base no Estatuto das Cidades, pautados nos debates, na 
explicitação e negociação dos conflitos e na presença da lógica de interação 
comunicativa. Neste cenário, já destacamos o orçamento participativo (OP) e a 
participação nos planos diretores. 
Não obstante, podemos destacar ainda os Conselhos Municipais, 
especialmente pela amplitude de aplicação na década de 90; as Conferências 
Municipais, que ganham expressão maior na presente década, integradas à 
agenda do governo federal. 
4.1 Conselhos municipais 
A Constituição Federal, em seu art. 29, XII, dispõe as atribuições dos 
municípios, entre as quais está prevista a “cooperação das associações 
representativas no planejamento municipal”. No art. 198 da Carta Magna se 
encontra a previsão de “participação da comunidade em ações e serviços 
relacionados à saúde”. 
Os Conselhos Municipais são espaços de debate e construção 
compostos por representantes da sociedade civil e membros do poder executivo. 
Metade dos membros é proveniente de órgãos da sociedade civil, ao passo que a 
outra metade são representantes do Estado. A representação popular nesses 
conselhos é garantia constitucional em diversas áreas, por isso, não raro existem 
diversos conselhos em um único munícipio a tratar de interesse público diverso: 
educação, mobilidade urbana, saúde, infância, juventude, direitos da mulher etc. 
Os conselhos previstos constitucionalmente – como de educação, saúde e 
assistência social – são Conselhos Municipais de Políticas Públicas, pois neles 
há efetivamente debates acerca da criação e implementação das políticas 
públicas, podendo a sociedade civil questionar sua qualidade, funcionamento e 
propor melhorias. 
Os demais conselhos municipais adotam, via de regra, a função consultiva, 
a depender das disposições da lei orgânica de cada município. No gráfico a seguir, 
extraído de pesquisa realizada pela página “Politize”, é possível conferir quantos 
 
 
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conselhos de cada área existem no Brasil, segundo a Consultoria Legislativa da 
Câmara dos Deputados: 
Gráfico 1 – Conselhos municipais por área – Brasil 
 
As leis orgânicas adquirem especial importância neste tema, pois suas 
previsões são determinantes para a configuração derradeira dos conselhos 
municipais locais: número, atribuições, funções, constituição e forma de 
funcionamento estarão lá previstos. 
Conselhos municipais são órgãos permanentes, colegiados e deliberativos, 
responsáveis por controlar, fiscalizar, controlar e deliberar. Suas reuniões são 
compostas por colegiados de conselheiros, mas podem ser acessadas e 
assistidas por qualquer cidadão ou grupo da sociedade civil que declare interesse 
e suas reuniões devem ser em local de fácil acesso, com horário, data e local 
divulgados com antecedência. 
Os conselhos ainda permitem que qualquer cidadão ou grupo da sociedade 
civil proponha e articule a criação de um conselho, por meio de lei municipal por 
iniciativa popular. 
Como principal modelo de gestão democrática das políticas públicas, os 
Conselhos têm como características: 
 independência dos Órgãos Governamentais para o exercício de suas 
atribuições; 
 
 
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 a competência para formular uma políticapública, coordenar as ações e 
fiscalizar a execução dessa política; 
 a gestão de Fundos Públicos destinados para uma política setorial; 
 a composição paritária entre representantes do Poder Público e da 
sociedade. 
Um exemplo que traduz esse modelo é o Conselho Municipal dos Direitos 
da Criança e do Adolescente previsto no Estatuto da Criança e do Adolescente. 
De acordo com o art. 88 do Estatuto, o Conselho é definido como órgão 
deliberativo e controlador das ações da política da criança e do adolescente, 
sendo assegurada a participação paritária por meio de organizações 
representativas. O Fundo Municipal fica vinculado ao Conselho. Esses mesmos 
requisitos são válidos para os Conselhos Estaduais e o Nacional 
4.2 Conferências municipais 
Desde os anos 1990 pode-se identificar a realização de conferências de 
política urbana por iniciativa dos municípios, com base na construção 
constitucional das noções de gestão democrática. Nos anos 2000, em decorrência 
dos reflexos oriundos dos movimentos internacionais e da evolução legislativa, 
perfectibilizada justamente com o Estatuto das Cidades, ocorre a franca expansão 
dessas experiências, bem como a sua complexificação. 
Nacionalmente foram realizadas quatro Conferências das Cidades (2003, 
2005, 2007 e 2010), com expressiva adesão e representantes de todos os estados 
brasileiros. Neste sentido: 
as votações foram protagonizadas por administradores públicos e 
legisladores, militantes de movimentos sociais e populares, 
representantes de entidades sindicais de trabalhadores, representantes 
de operadores e concessionários de serviços públicos, delegados de 
ONGs e entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa, e 
representantes de empresários relacionados à produção e ao 
financiamento do desenvolvimento urbano (Brasil et alii, 2012). 
Assim como os demais instrumentos de gestão pública participativa, as 
conferências municipais não se tratam de processo isolado, mas sim de amplo 
diálogo e democratização da gestão, devendo caminhar lado a lado com os 
conselhos municipais, orçamento participativo e audiências públicas. 
Os objetivos das conferências municipais podem ser variados, dependendo 
das necessidades a serem atendidas naquela oportunidade. Podem ser utilizadas 
para planejar, implementar e avaliar as mais diversas questões: políticas de 
 
 
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desenvolvimento urbano, saúde, economia, educação ou até mesmo para 
desenvolver o Plano Plurianual. Independentemente da área, alguns pontos em 
comum podem ser destacados, como bem informam Avritzer e Navarro: 
a) Definir princípios e diretrizes das políticas setoriais: os participantes 
da conferência devem traçar um plano estratégico para o setor, definindo 
as prioridades da secretaria para os próximos anos. 
b) Avaliar programas em andamento, identificar problemas e propor 
mudanças, para garantir o acesso universal aos direitos sociais. 
c) Dar voz e voto aos vários segmentos que compõem a sociedade e 
que pensam o tema em questão. 
d) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere a formas de 
participação, composição, proposição da natureza e de novas 
atribuições. Os delegados das conferências também podem indicar os 
membros titulares e suplentes, opinar sobre sua estrutura e 
funcionamento e recomendar a formação de comitês técnicos. 
e) Avaliar e propor instrumentos de participação popular na 
concretização de diretrizes e na discussão orçamentária. (2003) 
O processo envolve algumas etapas, aqui simplificadas por razões 
didáticas: 
a) Definição da equipe organizadora por parte da Secretaria responsável e/ou 
gabinete do Prefeito; 
b) Convite às demais Secretarias; 
c) Pré-conferências regionais; 
a. Definição do local; 
b. Definição dos atores; 
c. Estratégias de divulgação; 
d. Escolha dos delegados regionais. 
d) Estudo, esquematização e organização das informações obtidas nas pré-
conferências por parte da equipe organizadora, para traçar esboços de 
diretrizes; 
e) Realização da conferência; 
a. Definição do local; 
b. Estratégias de divulgação; 
c. Organização por eixos temáticos; 
d. Documentação em atas. 
f) Divulgação dos resultados. 
Todos os setores da sociedade envolvidos com o tema – gestores públicos, 
trabalhadores, empresários, pesquisadores, ONGs, movimentos sociais e 
sindicatos – devem participar da conferência em condições semelhantes, a fim de 
que seja garantida a sua legitimidade. 
 
 
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TEMA 5 – AUDIÊNCIAS PÚBLICAS 
Assim como os demais instrumentos anteriormente apresentados, a 
Audiência Pública tem por escopo a participação popular, garantida pela 
Constituição Federal de 1988 e regulada por Leis Federais, constituições 
estaduais e leis orgânicas municipais, constituindo espaço em que o poder público 
pode expor tema relevante aos munícipes e debater com a população sobre a 
formulação de uma política pública, de um projeto de Lei ou mesmo a realização 
de empreendimentos. 
Geralmente, a Audiência é uma reunião com duração de um período 
(manhã, tarde ou noite), coordenada pelo órgão competente ou em conjunto com 
entidades da sociedade civil que a demandaram. Nela, apresenta-se um tema e a 
palavra então é dada aos cidadãos presentes para que se manifestem. 
De acordo com a legislação brasileira, deverá haver Audiência Pública 
(Boletim Instituto Polis n. 24, 2005): 
• No início do processo de licitação, sempre que o valor estimado for 
superior a 100 vezes o limite previsto pela mesma lei (Lei Federal n. 
8.666/93). 
• Nos casos de processos de licenciamento ambiental que provoquem 
significativo impacto ambiental, como, por exemplo, para a construção 
de 
hidrelétricas, presídios, lixões, etc., sempre que o órgão ambiental julgar 
necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério 
Público ou por 50 ou mais cidadãos (Resolução n. 009/1987 do 
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente). 
• Para debater os temas necessários para o poder público em qualquer 
momento de um processo administrativo (Lei Federal n. 9.784/99). 
• Na demonstração e avaliação do cumprimento das metas fiscais de 
responsabilidade do poder Executivo (prestação de contas) para cada 
quadrimestre. Essas deverão acontecer no final dos meses de maio, 
setembro e fevereiro de cada ano (Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei 
Complementar n. 101/00). 
• No processo de elaboração do Plano Diretor e discussão de projetos 
de grande impacto (Estatuto da Cidade – Lei Federal n. 10.257/01 e 
Resolução n. 25 do Conselho Nacional das Cidades). 
• Para a garantia dos direitos difusos e coletivos junto aos órgãos 
públicos dos poderes Executivo e Legislativo, realizadas pelo Ministério 
Público (Lei Federal n. 8.625/93). (Pólis, 2005) 
Para que a Audiência Pública seja considerada válida, deve ser 
amplamente divulgada em tempo hábil para o comparecimento da população, 
sendo realizada em local acessível e adequado, sem qualquer restrição à 
participação ou direito de voz dos participantes. Caso sejam identificadas 
irregularidades, o Ministério Público pode ser acionado. 
 
 
 
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LEITURA OBRIGATÓRIA 
FERREIRA, V. C. S. Cidade e democracia: o espaço urbano, os direitos 
fundamentais e um novo conceito de cidadania. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 
xv, n. 103, ago. 2012. Disponível em: 
. 
Acesso em: set 2020. 
 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
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Disponível em: . Acesso em: 11 mar. 2019. 
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no planejamento urbano? Disponível em: