Projeto de TCC Final Kleper.doc

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SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
CAMPUS DE SANTARÉM
CURSO DE EM DIREITO
“BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DA APLICABILIDADE DAS SANÇÕES COMINADAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI n.º 8.429/92)”
WALLY KLEPER COSTA DO NASCIMENTO
Santarém - Pará
Julho - 2005
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SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
CAMPUS DE SANTARÉM
CURSO DE EM DIREITO
“BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DA APLICABILIDADE DAS SANÇÕES COMINADAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI n.º 8.429/92)”
WALLY KLEPER COSTA DO NASCIMENTO
Projeto apresentado à Coordenação do curso de Bacharelado em direito da UFPA - Campus Universitário de Santarém/PA, como pré-requisito à realização de monografia jurídica de conclusão de curso, sob a orientação do Professor Leandro Berwig .
Santarém - Pará
Julho - 2005
SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
CAMPUS DE SANTARÉM
CURSO DE EM DIREITO
“BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DA APLICABILIDADE DAS PENAS COMINADAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI n.º8.429/92)”
WALLY KLEPER COSTA DO NASCIMENTO
TERMO DE APROVAÇÃO DO PROJETO
Através deste instrumento, considero apto o presente projeto à realização de Trabalho de Conclusão de Curso e confirmo a minha orientação, para o seu desenvolvimento. 
____________________________
Professor Orientador
Santarém, 20 de Julho de 2005
“A improbidade não consiste simplesmente em emporcalhar a mão com dinheiro alheio. O homem de mão suja pode lavá-la em quantos sabonetes entender: não terá na epiderme um ponto limpo.”
RUI BARBOSA, “Obras Completas”; v. XX; Tomo IV. 
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1 APRESENTAÇÃO
Título Provisório: “breves considerações acerca da aplicabilidade das sanções cominadas na lei de improbidade administrativa (Lei n.º8.429/92)”.
Autor: Wally Keper Costa do Nascimento.
Endereço: Tv. Ceará, nº 710, Bairro do Aeroporto Velho, Santarém-PA.
Fone: (0XX93) 9975-2583		e-mail: wallykleper@yahoo.com.br
ORIENTADOR: Professor Leandro Berwig
Linha de Pesquisa: Direito Constitucional à moralidade administrativa, notadamente pelo combate à improbidade administrativa, através da aplicação das penas cominadas na Lei de Improbidade Administrativa (LIA).
Área de concentração: Direito Constitucional, Administrativo e Civil.
2 TEMA DA PESQUISA
2.1 Tema Geral
Improbidade Administrativa.
2.2 Delimitação do tema
Breves considerações acerca da aplicabilidade das penas cominadas na lei de improbidade administrativa (Lei n.º8.429/92).
3 JUSTIFICATIVA
Tem razão León Fredja ao lembrar que em momentos de extrema crise por que passa a sociedade, o direito é mais solicitado, para que a os profissionais das áreas jurídicas procurem lapidar as arestas e agruras que afligem o homem moderno�.
Com efeito, transfere-se o Direito grande parte da responsabilidade em conciliar diversos segmentos sociais, fragilizados em face das gigantescas mutações político-sociais, materializadas, por exemplo, pela criação de novos impérios econômicos, violência incontida, devassidão moral e por descobertas tecnológicas e científicas que exigem dos legisladores e operadores do direito, na elaboração e aplicação legislativas a busca de novas fórmulas, considerando que o verdadeiro direito é aquele que caminha a passos sincronizados com a justiça social.
É nessa lógica que se entende por imprescindível o aprofundamento do estudo pertinente à moralidade administrativa, por ser princípio básico de qualquer entidade (pública ou privada) em que bens e interesse públicos estejam envolvidos.
Nesse intuito, o legislador originário de 88 erigiu a probidade administrativa como princípio a ser seguido, de forma inarredável, por todos os entes públicos de qualquer dos Poderes da República (art. 37, caput e parágrafo quarto).
Emergem ainda do mesmo comando normativo, as sanções a que estão sujeitos os agentes ímprobos. Vale dizer: a suspensão dos diretos políticos; a perda da função pública; a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, independentemente de outras cominações penais civis, e administrativas.
Regulamentando o mencionado art. 37, § 4°, da Carta Republicana, a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) tipifica os ilícitos que importam em improbidade administrativa (art. 9º ao 11°, da LIA), do mesmo modo em que delimitou as formas e gradação das penas aplicáveis aos referidos ilícitos (art. 12, da LIA).
Na seara processual, a LIA deu contornos próprios a ação de improbidade administrativa, ficando balizas que a distingue das ações civis públicas disciplinadas pela Lei 7.347/85. Permitindo, contudo, a utilização subsidiária da “Lei Geral das ACP’s”.
Tal contexto normativo encontra-se desenhado há mais de uma década, o que, numa visão meramente técnica conduziria a conclusão de que a probidade administrativa seria uma prática inevitável na administração pública brasileira.
Sabemos, contudo, que a realidade é diametralmente oposta, ou seja, a improbidade é uma constante em todos os poderes da República, apresentando-se, em algumas instituições de forma comedida, episódica, noutras de modo bem mais incisiva ou mesmo visceral.
Tudo isso nos faz refletir sobre a aplicabilidade das sanções cominadas pela LIA aos agentes ímprobos, conduzindo-nos a examinar, de modo mais minudente, quais são os ilícitos consignados na Lei de Improbidade, bem como suas possíveis sanções (penas) para, ao final, identificarmos a real eficácia de tais dispositivos legais.
4 OBJETIVOS
4.1 Institucional
Confeccionar monografia jurídica para futura defesa perante branca examinadora, visando, dentre outros objetivos a obtenção de grau de Bacharel em Direito, consoante exigido no art. 9º, da Portaria nº 1.886/94, do Ministério da Educação e Cultura.
4.2 Objetivo geral
Identificar os ilícitos político-administrativos “tipificados” na Lei nº 8.429/92, como atos de improbidade administrativa, enfatizando a análise das penas a estes cominadas (art. 12, da LIA), objetivando, ao final, identificar se a recitada lei tem atingido, mesmo que parcialmente, os fins preventivos e/ou corretivos a que se propõe (eficácia social).
4.3 Objetivos específicos
Identificar, em linhas gerais, o “sistema brasileiro” de combate à improbidade administrativa;
Identificar a natureza jurídica dos ilícitos e sanções da LIA – objeto central da presente pesquisa – diferenciando-os dos das demais sanções cíveis, penais e administrativas encartadas em outros dispositivos legais;
Fazer análise constitucional e legal das diversas sanções cominadas aplicáveis aos ilícitos sob comento (art. 12, da Lei de Improbidade);
Analisar possíveis obstáculos processuais à aplicação das penas acima estudadas.
Por fim, indicar possíveis mecanismos capazes de garantir maior eficácia social na aplicação das sanções sob comento.
5 PROBLEMATIZAÇÃO
O tema do presente projeto de monografia parece ser bastante corriqueiro, considerando que, diariamente, assistimos atônitos a uma série de “denuncias” de ilícitos contra a Administração Pública, demonstradas ao cansaço pela mídia em geral. Contudo, pelo baixo grau de comprometimento com a verdade constante nos diversos meios de comunicação, pouco se entende acerca do conteúdo técnico-jurídico e tais ilícitos.
Nesse passo, surgem inúmeras dúvidas pertinentes ao assunto, algumas das quais tentaremos esclarecer no curso da pesquisa que doravante se inicia. Cite-se como exemplo: o que distingue atos de improbidade administrativa da LIA de outros institutos afins, tais como crimes de responsabilidade, crimes contra administração pública; ou ainda o que os distingue dos ilícitos demais ilícitos civis e administrativos? Qual a natureza jurídica dos atos de improbidade? Qual juízo competentepara conhecer a ação de improbidade: o cível ou criminal? Como fazer a adequação típica dos atos de improbidade? De que forma deve agir o magistrado na dosimetria das penas? A cumulação de sanções nas diversas esferas (civil, penal, política e administrativa) não ofende o princípio da proporcionalidade na aplicação da pena? São estes alguns questionamentos que tornam o tema bem mais complexo do que aparenta numa visão superficial.
Destarte, analisando a aplicabilidade das sanções cominadas na LIA, buscaremos, ao final, respostas para um questionamento maior: quais as reais possibilidades de que a Lei n.º 8.429/92 atinja a tão sonhada eficácia social propalada por seus idealizadores? 
6 HIPÓTESES
Considerando o disposto no art. 37, § 4º, da CF/88, acredita-se ser possível e necessária à distinção de atos de improbidade administrativa da LIA (ora analisados), dos demais ilícitos perpetrados contra o patrimônio público, em esferas distintas - civil, penal, administrativa e política -, que não serão objeto do presente estudo.
Como corolário da distinção entre os ilícitos indicados, entendemos simplificada a questão da competência para julgamento das respectivas ações.
Quanto à adequação típica dos atos ímprobos parece necessário socorrer-se ao modelo adotado no processo criminal, ou seja, deve-se perpassar pela análise da conduta, resultado, nexo causal e tipicidade strictu sensu.
No que pertine ao quantum da pena, parece-nos ser aplicável o princípio da proporcionalidade, em atendimento às regras de interpretação sistemático-teológico do ordenamento jurídico.
Por fim, acreditamos que a influência político-econômica seja um dos grandes entraves a correta e célere aplicação das sanções cominadas na LIA. Tais interferências manifestam-se, por exemplo, através da edição de leis processuais que emperram os processos em andamento; por meio de redução de verbos aos órgãos de investigação (Ministério Público, polícias judiciárias), ou mesmo pela ineficiência e desídia que ainda impera nas chefias de diversas instituições públicas do país.
7 REFERENCIAL TEÓRICO
Desde tempos imemoriais a nação brasileira tem convivido e disseminado o que Carlos Eduardo Terçarolli chama de “cultura da improbidade administrativa” pela qual os maiores e mais gritantes escândalos são vistos com passividade geral, como se fosse absoluta, elementar e naturalmente lícito aos agentes públicos a obtenção de vantagens ilícitas, o menoscabo ao princípios de administração pública, o desprezo aos direitos e garantias fundamentais constitucionalmente albergados�.
Destaca ainda o ilustre Promotor de Justiça que “causas inúmeras contribuíram para esse estado de coisas, notadamente porque o Estado Brasileiro é excessivamente tutelar, demasiadamente burocrático e radical interveniente no atacado e no varejo das relações sociais”.� 
Lembra Martins Júnior, que na essência da mencionada cultura da improbidade atribui-se ao patrimônio público, uma absurda condição de res nullius ou quiçá res derelicta, quando em verdade se trata de incontestável res ominium. Essa estrutura corrói as bases fundamentais do Estado como um câncer que, paulatinamente, flagela o doente, expondo-o a mais completa degeneração física e psicológica, da qual o óbito é apenas uma conseqüência elementar�.
Nesse contexto, a adoção de um sistema composto de meios eficientes à salutar prevenção e exemplar punição dos culpados nas mais variadas instâncias é providência inarredável para a sagração da credibilidade da democracia e restauração das instituições, de forma a matizar a sociedade brasileira de um grau de respeito à coisa pública.
Em congruência a este raciocínio, entende-se que a sobrevivência do Estado Democrático de Direito impõe, necessariamente, a proteção da moralidade e da probidade nos atos administrativos em geral, exaltando as regras de boa administração e extirpando da gerência dos negócios públicos agentes que ostentam inabilitação moral para o exercício das funções públicas.
Preocupação antiga, Rui Barbosa explica que “a improbidade não consiste simplesmente em emporcalhar a mão com dinheiro alheio. O homem de consciência suja pode lavá-la em quantos sabonetes entender: não terá na epiderme um ponto limpo.” �
 
 José Afonso da Silva, por seu turno, rotula o ato de improbidade administrativa como a imoralidade administrativa qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem�. N’outro falar, é o ato viciado na origem pelo propósito desonesto.�
No sentido de exorcizar a cultura da improbidade, a nova ordem constitucional brasileira tem buscado dar efetividade ao princípio da probidade administrativa, em que se valoriza a implementação prática do princípio da moralidade conferindo à Nação, ao Estado e ao povo enfim, um “direito público e subjetivo a uma administração proba e honesta”, através de meios e instrumentos preventivos e repressivos (ou sancionadores) da improbidade administrativa�. 
Nesse diapasão, o ordenamento jurídico conta hoje com vários meios para a tutela da probidade administrativa. Cite-se como exemplo: a repressão aos crimes contra a administração pública do Código Penal, a responsabilidade pela prática de infrações político-administrativas prevista na Carta Maior (art. 102, I, da CF/88) e os crimes de responsabilidade de prefeitos e vereadores regulados pelo Decreto n.º 201/67.
Nesse estudo, entretanto, dedicar-se-á maior atenção à análise da Lei n.º 8.429/92, nominada de Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Com efeito, trata-se de um moderno diploma legal, com riqueza sistemática, e sanções que representam qualitativa e quantitativamente, uma justa reação social aos ilícitos contra os valores públicos, voltada a repressão dos atos de improbidade administrativa, metodologicamente, classificados em três espécies: a) enriquecimento ilícito dos agentes públicos; b) prejuízo ao patrimônio público; c) atentado aos princípios da administração pública.
Ainda na mesma didática, a lei estipula as sanções aplicáveis aos ilícitos acima consignados, graduando-as de acordo com a gravidade dos danos, eventual, ou efetivamente perpetrados.
Nesse contexto, visa o projeto de pesquisa investigar e definir o alcance dos ilícitos indicados na LIA como atos de improbidade administrativa, bem como analisar a real possibilidade de aplicação das sanções a estes cominadas. 
9 METODOLOGIA
	
O trabalho será desenvolvido através de vasta pesquisa bibliográfica, na qual serão investigados as mais recentes publicações - doutrinárias, jurisprudenciais e legistativas - pertinentes à temática. Do mesmo modo, será feita ampla pesquisa documental nos diversos órgãos públicos ligados ao combate a improbidade administrativa (Ministério Público, Poder Judiciário, Polícias), onde serão coletadas informações acerca da efetiva aplicabilidade das sanções cominadas na Lei n.º 8.429/92. 
10. CRONOGRAMA DE TRABALHO
	
	Junho
	Julho
	Agosto
	Setembro
	Outubro
	Novembro
	Dezembro
	A
	X
	
	
	
	
	
	
	B
	
	X
	
	
	
	
	
	C
	
	
	X
	
	
	
	
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	X
	
	
	
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	X
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	F
	
	
	
	X
	
	
	
	G
	
	
	
	X
	X
	
	
	H
	
	
	
	
	
	X
	
	I
	
	
	
	
	
	
	X
Data inscrição do TCC e escolha do orientador;
Entrega do projeto de pesquisa na secretaria da instituição;
Levantamento bibliográfico e início da execução do projeto; Período de elaboração do primeiro capítulo;
Período de elaboração do segundo capítulo; 
Datas previstas para Orientação;
Avaliação da parte escrita da monografia (prévia);
Período de elaboração do terceiro e quarto capítulos;
Entrega dos trabalhos na Secretaria acadêmica (3 exemplares);
Período de apresentação oral dos trabalhos; 
11. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARAÚJO, Luís Alberto David e NUNES JÚNIOR, Vital Serrano. Curso de Direito Constitucional. 8ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004.FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade Administrativa: comentários à 8.429/92 e legislação complementar. 5.ª ed., São Paulo: Malheiros, 2004.
JUNQUEIRA, Wolgran. Enriquecimento Ilícito dos servidores públicos no exercício das funções. São Paulo: Edipro, 1994.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994.
MARTINS JÚNIOR, Walace Paiva. Probidade Administrativa. 2.ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
MASCARENHAS, Paulo. Improbidade Administrativa e crime de responsabilidade de prefeito. 2.ª ed., São Paulo: Editora de Direito, 2001
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 10.ª ed., São Paulo: Atlas, 2000.
NUNES, Luís Antônio Rizzatto. Manual da monografia jurídica. 2.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
OSÓRIO, Fábio Medina. Improbidade Administrativa: observações sobre a lei 8.429/92. Porto Alegre: Síntese, 1997.
PAZZAGLINI FILHO, Marinho; ROSA, Márcio Fernando Elias e FAZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa: aspectos jurídicos na defesa do patrimônio público. 2.ª ed., São Paulo: Atlas, 1997.
SAMPAIO, José Adércio Leite; COSTA NETO, Nicolau Dino; SILVA FILHO, Nívio de Freitas, et alii. Improbidade Administrativa: 10 anos da Lei 8.429/92. Belo Horizonte: Del Rey, 2002.
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 6ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.
TERCAROLLI, Carlos Eduardo. A Improbidade Administrativa no exercício das funções do Ministério Público. Curitiba: Juruá Editora, 2003.
� Szklarowsky, Leon Frejda. Improbidade administrativa e suspensão dos direitos políticos. In: Âmbito Jurídico, ago/2000 [Internet] � HYPERLINK "http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0020.htm" ��http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0020.htm�. Acesso em 19.07.2005, às 11:00 hs. 
� TERÇAROLLI, Carlos Eduardo. A Improbidade Administrativa no exercício das funções do Ministério Público. 1ª.ed., Curitiba: Juruá, 2003, p. 15.
� Idem, p. 16.
� MARTINS JÚNIOR, Walace Paiva. Probidade Administrativa. 2.ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p.10.
� BARBOSA, Rui. “Obras Completas”.v. XX, Tomo IV, apud Carlos Eduardo Terçarolli, ob. cit., p.31.
� SILVA, José Afonso. “Curso de Direito Constitucional Positivo”. 6ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 563.
� ARAÚJO, Luís Alberto David. “Curso de Direito Constitucional”. 8ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p. 311.
� MANCUSO, Rodolfo de Camargo. “Ação Popular”. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p.22.
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