ALGUNS ASPECTOS CONTROVERSOS DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA uma visão da jurisprudência

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL 
FACULDADE DE DIREITO 
DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO E FILOSOFIA DO DIREITO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PEDRO HENRIQUE MAGALHÃES MARCOLIN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ALGUNS ASPECTOS CONTROVERSOS DA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA: uma visão da jurisprudência 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Porto Alegre 
2018 
 
PEDRO HENRIQUE MAGALHÃES MARCOLIN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ALGUNS ASPECTOS CONTROVERSOS DA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA: uma visão da jurisprudência 
 
 
Monografia apresentada ao Departamento de 
Direito Público e Filosofia da Faculdade de 
Direito da Universidade Federal do Rio Grande 
do Sul como requisito parcial para obtenção do 
grau de Bacharel. 
 
Orientador: José Guilherme Giacomuzzi 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Porto Alegre 
2018 
PEDRO HENRIQUE MAGALHÃES MARCOLIN 
 
 
 
 
ALGUNS ASPECTOS CONTROVERSOS DA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA: uma visão da jurisprudência 
 
 
Monografia apresentada ao Departamento de 
Direito Público e Filosofia do Direito da 
Faculdade de Direito da Universidade Federal 
do Rio Grande do Sul como requisito parcial 
para obtenção do grau de Bacharel. 
 
 
 
Aprovada em 11 de janeiro de 2018. 
 
BANCA EXAMINADORA: 
 
 
______________________________________ 
Professor Doutor José Guilherme Giacomuzzi 
Orientador 
 
 
______________________________________ 
Professor Doutor Rafael da Cás Maffini 
 
 
_______________________________________ 
Professora Mestra Eunice Ferreira Nequete 
 
RESUMO 
O presente trabalho procura estudar a jurisprudência dos Tribunais brasileiros acerca de alguns 
aspectos controversos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), quais sejam: 
tentativa de improbidade administrativa, a condenação por improbidade administrativa com 
base em danos presumidos em casos de fraudes à licitação e o ajuizamento de ações de 
improbidade apenas em face de particular. Os três pontos serão abordados em capítulos 
distintos, os quais serão iniciados com a análise da doutrina brasileira, e finalizados com a 
análise de julgados selecionados, a fim de demonstrar o entendimento dos Tribunais. 
 
Palavras-chave: Improbidade Administrativa. Tentativa. Dano presumido. Ação de 
Improbidade sem agente público. Jurisprudência. 
 
ABSTRACT 
The presente work aims studying the Brazilian Courts precedents on some controversial aspects 
of the Administrative Improbity Law (Law nº 8.429/1992), which are: attempted administrative 
improbiety, the pealty based on presumed damages in cases regarding public bidding frauds 
and the filing of an administrative improbity lawsuit exlusively against private defendants. The 
three aspects will be approached in three distinct chapters, which will begin with the study of 
the brazilian doctrine, and will be finalized with the study of selected decisions, for the purpose 
of demonstrating the Courts positions. 
 
Key-words: Adminsitrative Improbity. Attempt. Presumed damages. Improbity lawswit 
against private defendants. Precedents. 
 
 
LISTA DE ABREVIAÇÕES 
AC – Apelação Cível 
ADIN – Ação Direta de Inconstitucionalidade 
AgInt – Agravo Interno 
AgREsp – Agravo em Recurso Especial 
AgRg – Agravo Regimental 
AI – Agravo de Instrumento 
AIA – Ação de Improbidade Administrativa 
CC – Código Civil 
CP - Código Penal 
CPP – Código de Processo Penal 
EI – Embargos Infringentes 
FINAM – Fundo de Investimentos da Amazônia 
ISS– Imposto Sobre Serviços 
LC – Lei Complementar 
LIA – Lei de Improbidade Administrativa 
LGL – Lei Geral de Licitações 
MP – Ministério Público Estadual 
MPF – Ministério Público Federal 
Rcl – Reclamação 
RE – Recurso Extraordinário 
RMS – Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 
STF – Supremo Tribunal Federal 
STJ – Superior Tribunal de Justiça 
TCE – Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul 
TJRJ – Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro 
TJRS – Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul 
TJSP – Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo 
TRF – Tribunal Regional Federal 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 9 
1. O PROBLEMA DA SANÇÃO POR TENTATIVA DE ATO DE IMPROBIDADE À 
LUZ DA LEI Nº 8.429/1992 ................................................................................................... 12 
1.1. A NATUREZA DAS SANÇÕES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA . 12 
1.1.1. Os atos de improbidade previstos pela LIA .................................................................... 15 
1.2. O ENQUADRAMENTO DA TENTATIVA DE ATO DE IMPROBIDADE .................. 20 
1.3. ANÁLISE JURISPRUDENCIAL ..................................................................................... 24 
1.3.1. Apelação Cível nº 0095181-82.2010.8.26.0000/SP ....................................................... 24 
1.3.2. Recurso Especial nº 1.014.161/SC ................................................................................. 27 
1.3.3. Embargos Infringentes nº 0266349-06.2014.8.21.7000/RS ........................................... 28 
2. POSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO POR DANOS 
PRESUMIDOS NOS CASOS DE DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO ................. 32 
2.1. A “SANÇÃO” DE RESSARCIMENTO DA LIA ............................................................ 32 
2.2. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DOS DANOS NO ÂMBITO DO ART. 10 DA 
LIA............................................................................................................................................ 34 
2.3. O ART. 10, VIII, DA LEI DE IMPROBIDADE .............................................................. 37 
2.4. ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA ................................................................................. 40 
2.4.1. Recurso Especial nº 1.376.524/RJ .................................................................................. 40 
2.4.2. Apelação Cível nº 0298219-11.2010.8.21.7000/RS ....................................................... 42 
2.4.3. Posicionamento Divergente: Recurso Especial nº 1.169.153/SP ................................... 44 
3. A POSSIBILIDADE DE AJUIZAMENTO DE AÇÃO DE IMPROBIDADE APENAS 
EM FACE DE PARTICULAR .............................................................................................. 46 
3.1. A RESPONSABILIZAÇÃO DE TERCEIROS PARTICULARES À LUZ DA LIA ...... 46 
3.2. A AMPLIAÇÃO DO CONCEITO DE AGENTE PÚBLICO PELA LIA ....................... 49 
3.3. ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA ................................................................................. 52 
3.3.1 Precedentes entendendo pela impossibilidade de ampliação do conceito de agente 
público.......................................................................................................................................53 
3.3.2 Precedentes entendendo pela possibilidade de responsabilização dos particulares que 
recebem subvenção do erário. .................................................................................................. 58 
CONCLUSÃO ......................................................................................................................... 62 
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 65 
LEGISLAÇÃO CONSULTADA .......................................................................................... 68 
PROCESSOS E DECISÕES JUDICIAIS CONSULTADOS ............................................. 70 
 
9 
 
INTRODUÇÃO 
 
O presente estudo versará sobre improbidade administrativa. A escolha do tema decorre 
da importância da matéria no cenário nacional. Afinal, o fenômeno da corrupção, que sempre 
esteve presente em todas as nações,1 no Brasil também se vislumbra desde os tempos das 
caravelas. 
De acordo com Emerson Garcia, a práticareiterada da corrupção, desde o nascimento 
do país, entretanto, acabou criando a concepção arraigada na cultura de que “a coisa pública é 
coisa de ninguém”, é reduzida a preocupação com a preservação das instituições e da sua 
integridade, o que acaba por ameaçar o próprio funcionamento da democracia, uma vez que os 
detentores do poder acabam todos sendo encarados como corruptos e maliciosos, o que 
representa campo fértil para os regimes antidemocráticos e ditatoriais: 
A reiteração de tais práticas e a inevitável sedimentação da concepção de que, além 
de inevitáveis, são toleráveis, possibilita a “institucionalização da corrupção”, o que 
tende a atenuar a consciência coletiva e associar a corrupção às instituições, 
implementando uma simbiose que dificilmente será mudada.2 
Em face da arraigada prática do descaso com o bem público, a Constituição Federal de 
1988 (CF) tratou expressamente da improbidade administrativa,3 prevendo, em seu art. 37, § 
 
1 “A corrupção, no exercício do Poder, sempre existiu. Não há nação onde o fenômeno não esteja presente, em 
maior ou menor intensidade. Do mesmo modo, na impossibilidade de extirpá-la, sempre se procurou contê-la, em 
limites toleráveis. 
Maquiavel achava que a corrupção se toma endêmica em toda sociedade bem-sucedida que desfruta de paz e 
prosperidade por um longo período; isenta, portanto, do conflito, ao qual o florentino atribuía efeito saneador. Para 
evitá-la, o melhor remédio seria a volta aos primeiros princípios, a renovação periódica da ordem cívica. 
Montesquieu buscou a corrupção igualmente nos princípios de cada tipo de governo, seja na república, na 
aristocracia ou na monarquia. A corrupção seria a deterioração da virtude essencial de cada regime. 
Vários os sentidos e as perspectivas para uma análise do fenômeno da corrupção. Genericamente, despreocupados 
com o rigor científico, podemos dizer que pratica corrupção o agente que abusa de seu cargo, visando a ganhos ou 
vantagens pessoais ou grupais. A corrupção pressupõe, de um modo geral, uma transação que envolve duas partes, 
o agente público e o representante do interesse particular.” (FIGUEIREDO, Marcelo. Responsabilidade por atos 
de improbidade administrativa. Revista de Direito Constitucional e Internacional, v. 19, 1997, p. 01 [citação da 
versão digital, a qual será utilizada ao longo do trabalho]). 
2 GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, p. 51. 
3 “A improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa que, sob diversas 
formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica 
(Estado de Direito, Democrático e Republicano), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas 
às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo "tráfico de influência" nas 
esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, 
mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos.” (PAZZAGLINI FILHO, Marino. A improbidade 
administrativa e a reforma do Estado. Revista dos Tribunais, v. 747, 1998, p. 03 [01 [citação da versão digital, a 
qual será utilizada ao longo do trabalho]). 
10 
 
4º, a aplicação e sanções aplicáveis aos que a praticam. Sobreveio, então, a Lei de Improbidade 
Administrativa (Lei nº 8.429/1992 – “LIA”), a fim de regular a matéria trazida na CF. 
A exposição de motivos da LIA,4 de redação do Ministro Jarbas Passarinho, apesar de 
passados 26 anos da sua elaboração, parece ainda tratar de um problema atual no cenário 
nacional, pois ainda aflige o País a prática da corrupção e do descaso com o dinheiro público, 
em todas as camadas do Poder. Ademais, em tempos de Operação Lava-Jato, que já repatriou 
mais de 800 milhões de reais5 desde 2014, salta aos olhos tamanho dos rombos causados pelos 
partícipes do alto escalão do país. 
A corrupção, em qualquer nível da administração, inevitavelmente, acaba afetando a 
vida de todos os cidadãos, comprometendo não só o seu bem-estar como também o das futuras 
gerações, bem como inviabilizando o exercício pleno da democracia.6 
Reconhecida a importância e a atualidade do tema, foram destacados três aspectos 
controversos da LIA, os quais serão abordados em três capítulos distintos: 
1) Há possibilidade de sanção por tentativa de prática de atos de improbidade 
administrativa? 
2) É possível a condenação ao com base em danos presumidos decorrentes de 
dispensa indevida ou fraudes à licitação? 
3) Admite-se o ajuizamento de Ação de improbidade administrativa (AIA) em face 
de particular, sem a presença de um agente público no polo passivo da ação? 
A escolha dos três tópicos abordados decorre da dificuldade em serem responsabilizados 
os agentes ímprobos nas situações estudadas, o que, por vezes, pode servir de válvula de escape 
dos autores dos ilícitos previstos na LIA. Em que pese existam outros pontos controversos sobre 
o assunto abordado, por se tratar de um Trabalho de Conclusão de Graduação, não há a 
 
4 “Sabendo Vossa Excelência que uma das maiores mazelas que, infelizmente, ainda afligem o País, é a prática 
desenfreada e impune de atos de corrupção, no trato com os dinheiros públicos, e que a sua repressão, para ser 
legítima, depende de procedimento legal adequado - o devido processo legal - impõe-se criar meios próprios à 
consecução daquele objetivo sem, no entanto, suprimir as garantias constitucionais pertinentes, caracterizadoras 
do estado de Direito.” 
Exposição de Motivos do PL 1.446/1991. Diário do Congresso Nacional, Seção I, 17 ago., 1991, p. 14.124. 
Disponível em <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1992/lei-8429-2-junho-1992-357452-
exposicaodemotivos-149644-pl.html> 
5 Valores estimados entre 2014 e outubro de 2017. Disponível em <https://istoe.com.br/acordos-devolveram-a-
petrobras-r-800-milhoes-desde-o-inicio-da-lava-jato/> 
6 “[...] não é difícil constatar que a consolidação das democracias, sobretudo no mundo ocidental, com a 
transparência inerente a estes regimes políticos, determina uma exposição da forma espúria como por vezes é 
conduzida a coisa pública e uma conseqüente cobrança por métodos de controle da imoralidade administrativa.” 
(MELLO, Cláudio Ari. Improbidade Administrativa – considerações sobre a Lei 8.429/92. Revista de Direito 
Constitucional e Internacional, v. 44, 1995, p. 01 [citação da versão digital, a qual será utilizada ao longo do 
trabalho]). 
11 
 
pretensão de esgotamento da matéria, mas sim de analisar a doutrina e a jurisprudência acerca 
dos aspectos escolhidos, a fim de colaborar com o estudo da improbidade administrativa. 
No primeiro capítulo, será abordada a hipótese de sanção por tentativa de improbidade 
administrativa. Inicialmente, demonstrar-se-á a natureza jurídica da ação de improbidade 
administrativa. Posteriormente, será realizado estudo acerca dos atos de improbidade trazidos 
pela LIA. Em um terceiro momento, utilizando-se as observações das etapas anteriores, far-se-
á a análise do posicionamento da doutrina a respeito do cabimento da tentativa no âmbito da 
LIA. E, por fim, será realizada análise do entendimento dos Tribunais a respeito da matéria. 
No capítulo seguinte será estudada a possibilidade de condenação por improbidade 
administrativa com base em danos presumidos decorrentes de dispensa indevida ou fraudes à 
licitação. A análise inicia com um estudo acerca da Teoria do Risco Integral no âmbito da LIA, 
a fim de estabelecer algumas premissas necessárias à compreensão do problema. 
Posteriormente, realizar-se-á uma análise da necessidade de comprovação da ocorrência de 
danos para fins de responsabilização por improbidade administrativa. E, num terceiro momento, 
será elaborado estudo a respeito das previsões da LIA para casos de fraude oudispensa indevida 
de licitação. Em um último momento será abordada a matéria da perspectiva da jurisprudência. 
O terceiro e último capítulo do estudo versará sobre a possibilidade de ser ajuizada AIA 
em face de particulares sem a presença de agentes públicos no polo passivo da demanda. De 
início, será analisada a previsão da LIA no tocante à responsabilização de particulares. Já na 
segunda parte do capítulo será estudado o entendimento da doutrina a respeito do conceito de 
agente público trazido pela LIA. E, por fim, será realizado estudo da jurisprudência acerca da 
matéria. 
Não pretende o estudo esgotar a matéria em toda a sua extensão. O que se espera, ao 
final do trabalho, é identificar a interpretação dada pela doutrina a cada uma das limitações 
constatadas da leitura do texto da LIA, para então analisar o posicionamento assumido pelos 
Tribunais quando deparados com situações não previstas expressamente na LIA. 
 
12 
 
1. O PROBLEMA DA SANÇÃO POR TENTATIVA DE ATO DE IMPROBIDADE 
À LUZ DA LEI Nº 8.429/1992 
1.1. A NATUREZA DAS SANÇÕES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
Após a entrada em vigor da (LIA), 3 de junho de 1992, houve o debate acerca de qual 
seria a natureza da Lei e das suas sanções, isto é, se penalidades listadas no art. 121 da LIA 
teriam um caráter penal, civil ou administrativo. 
O mencionado dispositivo salienta que as sanções decorrentes de uma eventual ação de 
improbidade administrativa (AIA) independeriam “das sanções penais, civis e administrativas 
previstas na legislação específica”, não deixando claro qual a real natureza das sanções da LIA. 
Logo, a compreensão do problema proposto, isto é, a possibilidade de aplicação das sanções 
pela tentativa de prática de atos de improbidade passa, necessariamente, pela análise na natureza 
jurídica deste instituto. 
As colocações por vezes formuladas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) colocaram 
em dúvida a natureza das sanções da LIA. Em mais de uma oportunidade, ainda que a título de 
obter dictum, afirmou-se não existir consenso – nem mesmo entre os próprios membros dos 
tribunais – a respeito da natureza jurídica das sanções dispostas na LIA.2 
A doutrina3 considera que, em que pese a natureza jurídica das sanções previstas no art. 
12 da LIA tenha gerado debates, não se pode considerar que sua natureza seja penal, dada a 
 
1 “Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, 
está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou 
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: [...]” [grifo nosso]. 
2 A título exemplificativo, já mencionou o Min. Luiz Fux o seguinte: “O art. 12, caput, porém, estabelece que o 
responsável pela prática de ato de improbidade está sujeito às penalidades previstas na Lei n. 8.429/92, 
independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica. 
Embora haja controvérsia na doutrina e na jurisprudência --- inclusive desta Corte --- sobre a natureza jurídica da 
sanção pela prática de atos de improbidade administrativa --- penal, civil, político-administrativa, entre outras ---, 
é certo que as sanções --- civis, penais ou políticas --- previstas na LIA não se confundem com as sanções de 
natureza administrativa aplicadas aos servidores pela prática dos ilícitos funcionais previstos na Lei n. 8.112/90” 
(STF, 1ª Turma, RMS 24.194/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 13.11.2011, DJ 07/10/2011, p. 09-10.) [grifo nosso]. 
O excerto acima salientado foi reproduzido, em sua íntegra, pelo Min. Roberto Barroso no julgamento do AgRg 
no RE 736.351/SC. Neste caso, o julgador ainda inicia o voto sugerindo a existência de uma classificação própria 
das sanções decorrentes de atos de improbidade, ao afirmar que “é firme a jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal no sentido de que a aplicação de penalidade na instância administrativa é independente das esferas 
penal, cível e de improbidade administrativa.” (STF, Primeira Turma, AgRg no RE 736.351/SC. Rel. Min. 
Roberto Barroso, julgado em 12/11/2013, DJ 11.12.2013, p. 09, grifo nosso). 
3 Exemplificativamente: OSÓRIO, Fábio Medina. As sanções da Lei 8.429/92 aos atos de improbidade 
administrativa. Revista dos Tribunais, v. 766, 1999, p. 01 [citação da versão digital, a qual será utilizada ao longo 
do trabalho]; PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei da Improbidade Administrativa Comentada. 6ª Edição. São 
Paulo: Atlas, 2015, pp. 154-155; e DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30ª Edição. Rio 
de Janeiro: Forense, 2017, p. 1010. 
13 
 
redação do art. 37, § 4º da CF,4 que expressamente distingue as sanções penais das punições 
por atos de improbidade. 
A doutrina de Marçal Justen Filho, no entanto, afirma que o instituto, de fato, uma “forte 
carga penal, uma vez que as sanções têm cunho punitivo, traduzindo a repressão a condutas 
reputadas como dotadas da mais elevada gravidade”.5 
Marçal, entretanto, reconhece que não é só penal o caráter da LIA, pois contém sanções 
administrativas, como a perda do cargo público pelo agente, e também busca responsabilizar o 
agente ímprobo na seara civil, por meio do ressarcimento dos danos causados. O instituto seria, 
então, administrativo-penal-civil:6 
Em suma, a peculiaridade marcante do instituto da improbidade administrativa reside 
nessa integração de institutos de diversa natureza, produzindo um conjunto 
heterogêneo, dotado de função de defesa dos valores essenciais à gestão 
administrativa. A improbidade é não apenas civil ou administrativa, nem somente 
penal, mas um instituto administrativo-penal-civil. Essa linha de entendimento foi 
adotada no âmbito do STF, tal como se extrai da decisão proferida na Reclamação 
2.138,7 em que longamente se examinou a natureza jurídica do sancionamento à 
improbidade. Ainda que se tenha feito alusão à ação civil de improbidade, ficou 
evidente a submissão do instituto também às normas próprias de direito penal.8 
Para Marçal, a matéria possui uma natureza própria, complexa, porém similar à dos 
crimes de responsabilidade. Isso porque, ao analisar o acórdão da Reclamação (Rcl) nº 
2.138/DF, afirma o autor que o reconhecimento, por maioria, é verdade, pelo STF, da 
 
4 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: 
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função 
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível [grifo nosso]. 
5 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 12ª Edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2016, p. 938. 
6 JUSTEN FILHO, loc. cit. 
7 RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS[...] II.1. 
Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados 
como crime de responsabilidade na Lei n° 1.079/1950, [...] A Constituição não admite a concorrência entre dois 
regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado 
pela Lei n° 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n° 1.079/1950). [...] Os 
Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; 
Lei n° 1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da Lei de 
Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/1992). II.4. Crimes de responsabilidade. Competência do Supremo 
Tribunal Federal. Compete exclusivamenteao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos político-
administrativos, na hipótese do art. 102, I, "c", da Constituição. Somente o STF pode processar e julgar Ministro 
de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a 
suspensão de direitos políticos. [...] III. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (STF, Tribunal Pleno, Rcl 
2.138/DF. Rel. Min. Nelson Jobim, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, julgado em 13.06.2017, DJ 18.04.2008) 
[grifo nosso]. 
8 JUSTEN FILHO, op. cit., pp. 938-939. 
14 
 
impossibilidade de cumulação do regime de improbidade administrativa com o dos crimes de 
responsabilidade (Lei nº 1.079/1950) somente poderia decorrer da similitude entre os dois 
institutos. 
Afinal, de acordo com Marçal, se fosse outra a natureza do instituto (apenas civil ou 
apenas administrativa), não haveria impedimento para o processamento em outra esfera 
jurisdicional. 9 Em virtude do foco deste trabalho, não cabe pormenorizar a tese esposada no 
julgado, até mesmo porque não encontrou maior repercussão na jurisprudência, no entanto, é 
de se salientar que a tese construída pelo STF não encontrou “pouco prestígio na doutrina, e 
nenhuma adesão na jurisprudência”.10 
Tampouco possuiria o instituto natureza administrativa. Neste sentido, Emerson Garcia 
menciona que, uma vez que as sanções por improbidade “serão aplicadas por um órgão 
jurisdicional, com abstração de qualquer concepção de natureza hierárquica”, restaria 
descaracterizada eventual natureza administrativa, pois não se trata de uma sanção disciplinar.11 
Emerson Garcia ainda afirma que, se as sanções do art. 12 da LIA fossem de natureza 
administrativa, não poderia a União, por lei federal, legislar acerca da matéria.12 
Consequentemente, não possuindo natureza penal, e tampouco administrativa, por 
consequência lógica, afirma o autor, e neste ponto converge com Di Pietro,13 que as sanções da 
LIA são de natureza civil, matéria de competência legislativa da União14 e com maior amplitude 
em relação às demais.15 
Mas é na própria sistemática processual trazida pela LIA que se evidencia o caráter civil 
do instituto. É o que nos mostra Emerson Garcia: 
A partir desses fatores, poderemos concluir que o ilícito de improbidade 
administrativa não tem natureza administrativa e suas sanções não são 
administrativas. Pelo contrário, ostentam características de natureza cível, restrições 
na esfera jurídica do ímprobo a partir de uma metodologia de igual natureza: juiz com 
 
9 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 12ª Edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2016, p. 939. 
10 GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, p. 632. 
Emerson Garcia critica duramente o posicionamento do STF na Rcl 2.138/DF. Afirma o doutrinador que a decisão 
é “uma página negra na história da Suprema Corte brasileira”, uma vez que, sendo os membros dos altos escalões 
imunes à LIA, somente seriam responsabilizáveis nas searas política e criminal, “cuja eficácia não precisa ser 
lembrada ou explicada”, salientando o voto divergente do Ministro Joaquim Barbosa, o qual considerou que, por 
esta razão, a decisão “propõe, nada mais, nada menos, do que o retorno à barbárie do absolutismo”. (Ibidem, pp. 
639-640) 
11 Ibidem, p. 621. 
12 Ibidem, p. 626. 
13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 1010. 
14 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; 
15 GARCIA, op. cit., p. 626. 
15 
 
competência cível, utilizando o Código de Processo Civil, ressalvadas, obviamente, 
as singularidades da Lei nº 8.429/92, aplica determinadas sanções com observância 
das garantias prevalecentes nessa seara e com o necessário influxo do direito penal, 
fonte mor do direito sancionador.16 
E tal entendimento, ressalvado o teor acórdão do STF proferido nos autos da Rcl 
2.138/DF, é o que tem sido adotado pela jurisprudência pátria. O STF, ao discutir a 
constitucionalidade do art. 84, § 2º, do CPP17, que estendia o foro por prerrogativa de função 
às ações de improbidade, nos autos da Ação direta de Inconstitucionalidade (ADIN) nº 
2.797/DF, em 15.09.2005, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, consignou, na própria 
ementa do julgado, o que segue: 
De outro lado, pretende a lei questionada equiparar a ação de improbidade 
administrativa, de natureza civil (CF, art. 37, § 4º), à ação penal contra os mais altos 
dignitários da República, para o fim de estabelecer competência originária do 
Supremo Tribunal, em relação à qual a jurisprudência do Tribunal sempre estabeleceu 
nítida distinção entre as duas espécies.18 
É possível extrair, portanto, tomando o entendimento de Rodrigo Janot e de Amorim 
Júnior, que a LIA, por mais que a sua “natureza particularíssima” possa causar alguma confusão 
em razão da sua nomenclatura aproximada do Direito Penal, não possui o instituto caráter penal, 
e nem mesmo administrativo. Isso porque, em síntese, a natureza jurídica da LIA se encontra 
no Direito Civil. 19 Destacado o caráter civil do diploma, o que trará implicações ao objeto do 
presente estudo, cabe uma análise das condutas consideradas atos de improbidade pela LIA. 
1.1.1. Os atos de improbidade previstos pela LIA 
Uma vez que as sanções previstas pela LIA possuem natureza civil, conforme o 
entendimento mais aceito pela doutrina e pela jurisprudência, ainda antes da análise do 
 
16 GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, pp. 626-627. 
17 Art. 84. A competência pela prerrogativa de função é do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de 
Justiça, dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, relativamente 
às pessoas que devam responder perante eles por crimes comuns e de responsabilidade. 
§ 2ª A ação de improbidade, de que trata a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, será proposta perante o tribunal 
competente para processar e julgar criminalmente o funcionário ou autoridade na hipótese de prerrogativa de foro 
em razão do exercício de função pública, observado o disposto no § 1o. (inconstitucionalidade reconhecida pelo 
STF na ADIN nº 2.797/DF). 
18 STF. ADIN nº 2.797/DF. Rel. Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 15.09.2005, DJ 
19.12.2006 (grifo nosso). Entendimento aplicado, ainda, no AgRg no AI 786.438/MG, de relatoria do Min. Dias 
Toffoli, e no AgRg no RE 377.144/SP, de relatoria do Min. Marco Aurélio Mello. 
19 JANOT, Rodrigo Monteiro de Barros. AMORIM JÚNIOR, Silvio Roberto Oliveira de. Cabimento da tentativa 
e aplicação do princípio da insignificância. In: MARQUES, Mauro Campbell (Coord.). Improbidade 
Administrativa: temas atuais e controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2017. p. 318. 
16 
 
cabimento da punição por tentativa de prática de ato de improbidade, é necessário analisar as 
condutas ímprobas previstas pelo diploma. 
Nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, foram elencadas diversas condutas consideradas atos de 
improbidade administrativa. Conforme José Dos Santos Carvalho Filho, a LIA “fixou no caput, 
o núcleo principal da conduta e nos incisos enumerou outras condutas que representam 
exemplos da enunciada no caput”, o que, nos termos do autor, “é um método incomum para 
relacionar as condutas que configuram improbidade administrativa”, razão pela qual o rol não 
pode ser considerado taxativo.20 
É importante perceber que o caput de todos os artigos se encerra com a palavra 
“notadamente”, o que denota que os dispositivos trazem um rol exemplificativo de condutas, a 
fim de “capturar a diversidade de atos contrários à ética administrativa, dentre os quais avultaa boa-fé, considerada como um modelo ideal de conduta social, ou a conduta social que se 
considera paradigmática”.21 Passa-se então, a analisar cada um dos tipos de atos de 
improbidade: 
O art. 9º tipifica os atos que importam enriquecimento ilícito ao agente ímprobo: 
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito 
auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de 
cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° 
desta lei, e notadamente:22 
A prática de atos que importam enriquecimento ilícito é considerada a modalidade mais 
grave de improbidade administrativa. Para a efetiva configuração da prática de alguma das 
condutas exemplificadas no dispositivo, seja no caput ou em algum dos seus 21 incisos, é 
necessário que o agente ímprobo aja efetivamente com o intuito de perceber vantagem 
economicamente apreciável,23 mediante “afronta às normas que regem a atuação do 
 
20 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Controle da administração pública. In: DI PIETRO, Maria Sylvia 
(Coord.). Tratado de Direito Administrativo; v. 7. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 124. 
21 MELLO, Cláudio Ari. Improbidade Administrativa – considerações sobre a Lei 8.429/92. Revista de Direito 
Constitucional e Internacional, v. 44, 1995, p. 06 [citação da versão digital, a qual será utilizada ao longo do 
trabalho]. 
22 Conforme Emerson Garcia, “as situações fáticas consubstanciadoras do enriquecimento ilícito ensejarão a 
responsabilidade penal do agente e do terceiro que concorreu para a referida prática ou delas se beneficiou", uma 
vez que é possível identificar a prática dos crimes previstos nos arts. 312, 313, 316, 3317, 318 e 321, todos do CP. 
(GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, p. 381). 
23 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Controle da administração pública. In: DI PIETRO, Maria Sylvia 
(Coord.). Tratado de Direito Administrativo; v. 7. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 125. 
17 
 
administrador público”24 independentemente dos danos ao erário,25 uma vez que os valores 
comumente serão desembolsados por terceiros, e não extraídos dos cofres públicos.26 Não 
apenas deve o administrador agir de maneira dolosa, como também deve estar presente o “nexo 
causal ou etiológico entre o recebimento da vantagem e a conduta daquele que ocupa cargo ou 
emprego”.27 
Já o art. 10 da LIA configura como ato de improbidade as condutas que causam prejuízo 
ao erário: 
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário 
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, 
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades 
referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: 
Para que seja possível o enquadramento de um ato nas previsões do art. 10, além de ser 
imprescindível que a ação do agente “seja antijurídica, viole o Direito por excesso de poder ou 
desvio de finalidade”,28 é necessário que, dolosa ou culposamente, seja causado algum prejuízo 
ao erário.29 
Introduzido pela LC nº 157/16, o art. 10-A da LIA configura como ato de improbidade 
administrativa “qualquer ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício financeiro 
ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 
116, de 31 de julho de 2003”. Nestes casos, exclusivamente a concessão de benefícios 
tributários relativos ao Imposto sobre Serviços (ISSQN) fora dos ditames legais configurará 
 
24PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei da Improbidade Administrativa Comentada. 6ª Edição. São Paulo: Atlas, 
2015, pp. 50-51. 
25 “Não há como enriquecer sem que haja repercussão patrimonial. Vantagens não patrimoniais não servem para 
acarretar a incidência do tipo. Não é necessário, no entanto, que se configure um prejuízo para o erário. Basta o 
enriquecimento ilícito.” (HARGER, Marcelo. Improbidade administrativa: comentários à Lei nº 8.429/92. In: 
NOHARA, Irene Patrícia; MORAES FILHO, Marco Antonio Praxedes (Coord.). Coleção direito administrativo 
positivo; v. 7. São Paulo: Atlas, 2015, p. 106). 
26 (GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, p. 379. 
27 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende; NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Improbidade 
Aministrativa. 5ª Edição. São Paulo: Método, 2017, p. 78. 
28PAZZAGLINI FILHO, op. cit., p. 69. 
29 “3. Os atos de improbidade só são punidos à título de dolo, indagando-se da boa ou má fé do agente, nas hipóteses 
dos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92. 4. Embora mereçam acirradas críticas da doutrina, os atos de improbidade 
do art. 10, como está no próprio caput, são também punidos à título de culpa, mas deve estar presente na 
configuração do tipo a prova inequívoca do prejuízo ao erário.” (STJ. REsp. nº 842.428/ES. Rel. Min. Eliana 
Calmon, Segunda Turma, Julgado em 24.04.2007. DJ 21.05.2007) [grifo nosso]. 
18 
 
improbidade administrativa,30 ao passo que, em se tratando de outro imposto, poderão os atos 
serem enquadrados nas previsões dos demais dispositivos da LIA.31 
Ocorrendo enriquecimento do agente ímprobo, incorrerá o mesmo na prática de algum 
dos incisos ou do caput do art. 9º da LIA. Do contrário, caso não se vislumbre enriquecimento 
ilícito do agente, e tampouco tenha sofrido o erário qualquer prejuízo, o ato se enquadrará nas 
previsões do art. 11 da LIA. 
Isto porque o art. 11 da LIA versa sobre os atos de improbidade administrativa que 
atentam contra os princípios da Administração Pública previstos no art. 37, caput, da CF: 
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios 
da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de 
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: 
O objeto da tutela do art. 11 da LIA, portanto, é a proteção aos princípios regentes da 
Administração Pública. O dispositivo não considera os valores patrimoniais perdidos pela 
Administração ou percebidos pelo administrador, a exemplo dos arts. 9º e 10, mas sim busca 
proteger “valores éticos e morais da estrutura administrativa brasileira, independentemente da 
ocorrência de efetiva lesão ao erário no seu aspecto material “,32 sempre que estes forem objeto 
de conduta dolosa do administrador.33 
Cabe ressaltar que todo o ato de improbidade importa em violação de princípios da 
administração. O art. 11 da LIA funciona, na realidade, como uma regra de reserva34, a fim de 
proteger estes princípios nos casos em que os atos de improbidade não forem acompanhados de 
enriquecimento ilícito do agente, ou de prejuízos ao erário, será enquadrável a conduta nos 
artigos 9º e 10 da LIA. Neste sentido, cumpre salientar a explicação de Emerson Garcia: 
 
30 “Em suma, a improbidade será caracterizada nas seguintes hipóteses: a) fixação da alíquota mínima do ISS em 
patamar inferior a 2%; e b) concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros relativos ao 
ISS, que resultem em carga tributária menor que a decorrente da aplicação da alíquota mínima de 2%. 
O objetivo do legislador é evitar a denominada “guerra fiscal” entre os municípios. Trata-se, desta forma, de ato 
de improbidade direcionado, basicamente, aos prefeitos e vereadores dos municípios, bem como ao governador e 
deputados distritais, que são os responsáveis pela fixação de alíquotas do ISS e respectivos benefícios financeiros 
ou tributários. Nada impede, todavia, que terceiros também sejam responsabilizados quando contribuírem para o 
ato de improbidade ou dele se beneficiarem, direta ou indiretamente.” (OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. 
Breves considerações sobre novo ato de improbidade incluso na Lei 8.429/1992. Riode Janeiro, 2017, p. 01). 
31 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 1021. 
32 STJ, REsp 695.718/SP, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 16.08.2005, DJ 12.09.2005. 
33 “É pacífico na doutrina e jurisprudência que a tipificação do ato de improbidade descrito nessa norma exige o 
dolo, uma vez que diferentemente do artigo 10 da LIA não prevê a forma culposa. Portanto, diante da ausência de 
comprovação de atuação do apelado de forma livre e consciente, descarta-se a configuração do ilícito descrito 
nesse dispositivo legal.” (TRF3. AC Nº 0001906-71.2007.4.03.6107/SP. Rel. Des. André Nabarrete, Quarta 
Turma, Julgado em 10.10.2013, DJ 04.11.2013). 
34 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Princípios constitucionais e improbidade administrativa ambiental. Revista de 
Direito Ambiental, v. 17, 2000, p. 09 [citação da versão digital, a qual será utilizada ao longo do trabalho]. 
19 
 
Como foi visto, todo ato de improbidade importará em violação aos princípios 
regentes da atividade estatal, o que, ipso facto, resultaria na aplicação das sanções 
previstas no inciso III do art. 12. Em sendo identificado o dano ao erário ou o 
enriquecimento ilícito, ter-se-á um plus que justificará a ascensão para um feixe de 
sanções mais severo. Havendo múltipla subsunção, normalmente serão aplicadas as 
sanções do inciso I do art. 12, cujos valores relativos são mais elevados, terminando 
por absorver as demais sanções; não sendo identificado o enriquecimento ilícito, mas 
tão-somente o dano ao patrimônio público, aplicar-se-á o feixe do art. 12, II, com grau 
de severidade intermédio. Desta forma, a simultânea violação dos preceitos 
proibitivos implícitos nos arts. 9.º, 10 e 11 somente sujeitará o agente a um feixe de 
sanções.35 
As condutas tipificadas receberam uma gradação pelo legislador, de modo que as 
previstas pelo art. 9º são mais graves que as elencadas no art. 10, ao passo que as mais brandas 
estão tipificadas no art. 11 da LIA, conforme se percebe pela sanção aplicável a cada “tipo”, 
elencada nos incisos do art. 12. Entretanto, conforme Rodrigo Janot e Silvio Roberto Oliveira 
de Amorim Júnior, tal classificação leva mais em conta “um aspecto econômico-subjetivo do 
que, propriamente, moral”: 
As três espécies de atos ímprobos são, igualmente, uma violação aos preceitos éticos 
e morais de atuação de um gestor honesto, pelo que não deveria haver gradação com 
os olhos voltados, estrita e precipuamente, ao ponto de vista financeiro. Veja-se que, 
por vezes, o dano ao Erário é mais grave do que o enriquecimento ilícito e, no entanto, 
a possibilidade de aplicação de penalidades maiores para o primeiro fato é reduzida, 
já que as sanções para quem gera prejuízo ao patrimônio do Estado são, por expressa 
disposição legal, menores do que as previstas para quem enriquece indevidamente. 36 
Desta forma, ainda que a violação a princípio da administração resulte em penas menos 
severas, é de se destacar a importância da inserção da previsão na LIA, dada a relevância da 
matéria, conforme se extrai da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ): 
3. A violação de princípio é o mais grave atentado cometido contra a Administração 
Pública porque é a completa e subversiva maneira frontal de ofender as bases 
orgânicas do complexo administrativo. A inobservância dos princípios acarreta 
responsabilidade, pois o art. 11 da Lei 8.429/92 censura “condutas que não 
implicam necessariamente locupletamento de caráter financeiro ou material” 
(Wallace Paiva Martins Júnior, “Probidade Administrativa”, Ed. Saraiva, 2ª ed., 
2002). 
4. O que deve inspirar o administrador público é a vontade de fazer justiça para os 
cidadãos, sendo eficiente para com a própria administração. O cumprimento dos 
princípios administrativos, além de se constituir um dever do administrador, 
apresenta-se como um direito subjetivo de cada cidadão. Não satisfaz mais às 
aspirações da Nação a atuação do Estado de modo compatível apenas com a mera 
ordem legal, exige-se muito mais: necessário se torna que a gestão da coisa pública 
 
35 GARCIA, Emerson. A lei de improbidade e a dosimetria de suas sanções. Revista Brasileira de Ciências 
Criminais; v. 58, 2006, p. 14 [citação da versão digital, a qual será utilizada ao longo do trabalho]. 
36JANOT, Rodrigo Monteiro de Barros. AMORIM JÚNIOR, Silvio Roberto Oliveira de. Cabimento da tentativa 
e aplicação do princípio da insignificância. In: MARQUES, Mauro Campbell (Coord.). Improbidade 
Administrativa: temas atuais e controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 322. 
20 
 
obedeça a determinados princípios que conduzam à valorização da dignidade humana, 
ao respeito à cidadania e à construção de uma sociedade justa e solidária.[...] 
6. A tutela específica do art. 11 da Lei 8.429/92 é dirigida às bases axiológicas e éticas 
da Administração, realçando o aspecto da proteção de valores imateriais integrantes 
de seu acervo com a censura do dano moral. Para a caracterização dessa espécie de 
improbidade dispensa-se o prejuízo material na medida em que censurado é o prejuízo 
moral37[grifos nossos]. 
Discriminadas as condutas listadas – exemplificativamente, conforme demonstrado – 
como atos de improbidade administrativa pela LIA, cumpre passar a análise efetiva do 
cabimento da sanção dos agentes ímprobos por tentativa de prática de improbidade, em especial 
levando em conta o caráter residual do art. 11 do diploma, cuja aplicação é subordinada à não 
aplicação das hipóteses mais graves.38 
1.2. O ENQUADRAMENTO DA TENTATIVA DE ATO DE IMPROBIDADE 
O problema central analisado, qual seja, o cabimento de uma sanção pela “mera” 
tentativa de prática de ato de improbidade administrativa, demandou a análise da natureza 
jurídica da LIA, bem como um breve estudo da redação dos “tipos” elencados no diploma. Isso 
porque, estabelecido que o instituto possui natureza cível, não se mostra pertinente a 
transposição do instituto previsto para a esfera penal e todas as suas peculiaridades. 
A peculiaridade característica em comento, no caso, é a interpretação ampliativa (ou 
extensiva) dos tipos penais, a qual, naquela seara, somente se aplica em caso de exceção, em 
razão da sua formulação restritiva.39 Eugenio Raúl Zaffaroni e José Henrique Pierangelli assim 
descrevem a tentativa no Direito Penal: 
[...] a lei amplia a tipicidade com a fórmula da tentativa, até abarcar os atos que 
implicam um começo da execução do delito. [...] A caracterização que temos feito 
deixa claro que nos inclinamos pela posição que sustenta sua natureza de delito 
incompleto – que é defendida pela maioria da doutrina nacional e estrangeira – e de 
acordo com a qual a fórmula do art. 14, II, 40 do CP constitui um dispositivo ampliador 
da tipicidade penal.41 
 
37 STJ, REsp 695.718/SP, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 16.08.2005, DJ 12.09.2005. 
38 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei da Improbidade Administrativa Comentada. 6ª Edição. São Paulo: 
Atlas, 2015, p. 114. 
39 JANOT, Rodrigo Monteiro de Barros. AMORIM JÚNIOR, Silvio Roberto Oliveira de. Cabimento da tentativa 
e aplicação do princípio da insignificância. In: MARQUES, Mauro Campbell (Coord.). Improbidade 
Administrativa: temas atuais e controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p.329. 
40 Art. 14 - Diz-se o crime: (Redação dada pela Lei nº 7.209, de 11.7.1984) 
II - tentado, quando, iniciada a execução, não se consuma por circunstâncias alheias à vontade do agente. (Incluído 
pela Lei nº 7.209, de 11.7.1984) 
41 ZAFFARONI, Eugenio Raúl; PIERANGELLI, José Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro: parte 
geral. 1ª edição em e-book baseada na 11ª edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015, pp.623-624. 
21 
 
A tentativa, assim como prevista pelo Direito Penal, não se mostra adequada aos casos 
de improbidade administrativa. Emerson Garciaafirma que falta à LIA elemento semelhante 
ao art. 14 do Código Penal (CP), de modo que a punição pela tentativa não pode ser espelhada 
da sistemática criminal: 
Diferentemente da esfera penal, a Lei nº 8.429/1992 não possui uma norma de 
adequação típica semelhante ao art. 14 do Código Penal, o que inviabiliza a ampliação 
da tipologia prevista nos arts. 9º, 10 e 11 daquele diploma legal às hipóteses em que 
seja identificada a incompleta concreção do tipo objetivo, vale dizer às situações em 
que resulte clara a vontade do agente mas não seja constatada a efetiva violação do 
bem jurídico tutelado.42 
Afinal, os tipos penais são essencialmente redigidos taxativamente (numerus clausus), 
“marcando exatamente a conduta que objetivam punir, remontando à parêmia nullum crimen, 
nulla poena sine lege certa (não há crime nem pena sem lei certa)”.43 E, conforme demonstrado, 
os atos previstos pela LIA, por sua redação, em especial pelo termo “notadamente”, possuem 
tipificação aberta e o rol de condutas descritas é meramente exemplificativo (numerus 
apertus).44 
E é esse o motivo pelo qual deve ser observada a tentativa de ato de improbidade de 
modo distinto à maneira das previsões da lei penal, na medida em que condutas não previstas 
em lei podem ser enquadradas e sancionadas pela LIA, dadas as suas normas de extensão.45 A 
resposta ao problema deve ser buscada, portanto, nos demais elementos da LIA, a fim de 
esclarecer qual a previsão do diploma para a responsabilização dos atos que, por motivos 
alheios à vontade do agente, não se concretizaram. 
O primeiro elemento a ser considerado é que, nos termos do art. 21, I, da LIA, a sanção 
por atos de improbidade independe de qualquer ocorrência efetiva de dano, à exceção, 
naturalmente do ressarcimento.46 A própria redação do artigo, portanto, indica a desnecessidade 
de danos para que possa ser configurada a improbidade. 
 
42 GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, p. 451. 
43 DELMANTO JÚNIOR, Roberto. Garantismo, legalidade e interpretação da lei penal. Revista Brasileira de 
Ciências Criminias, v. 67, 2007, p. 06 [citação da versão digital, a qual será utilizada ao longo do trabalho]. 
44 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende; NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Improbidade 
Aministrativa. 5ª Edição. São Paulo: Método, 2017, p. 75. 
45 JANOT, Rodrigo Monteiro de Barros. AMORIM JÚNIOR, Silvio Roberto Oliveira de. Cabimento da tentativa 
e aplicação do princípio da insignificância. In: MARQUES, Mauro Campbell (Coord.). Improbidade 
Administrativa: temas atuais e controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 329. 
46 Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe: 
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento; 
22 
 
Conforme Emerson Garcia, a redação do dispositivo, ainda que dispensável, uma vez 
que os arts. 9º e 11 da LIA já esclarecem que a ocorrência de danos não é essencial à 
caracterização do ato de improbidade, encontra sentido na sistemática da norma porque esta 
não busca apenas proteger o patrimônio público, mas os próprios valores constitucionais da 
Administração:47 
À luz da sistemática adotada pela Lei de Improbidade, tal dispositivo seria plenamente 
dispensável, pois, como deflui da própria tipologia legal, a presença do dano não é da 
essência de todos os atos que importem em enriquecimento ilícito (art. 9º) ou que 
atentem contra os princípios regentes da atividade estatal (art. 11). Essa constatação é 
robustecida pelos feixes de sanções cominados a tais ilícitos, sendo claros os incisos 
I e III do art. 12 ao falarem em ressarcimento integral do dano, quando houver, o que 
demonstra de forma induvidosa a sua dispensabilidade. 
De qualquer modo, a previsão normativa é justificável, pois a objetividade jurídica 
tutelada pela Lei de Improbidade não se encontra delimitada pela concepção de 
patrimônio público, possuindo amplitude condizente com os valores constitucionais 
que informam a atividade estatal, garantindo a sua credibilidade. 
Observe-se no entanto, que o disposto no art. 21, I, deve ser interpretado em harmonia 
com os demais preceitos da Lei de Improbidade, em especial o art. 10, já que para a 
subsunção de determinada conduta às figuras previstas neste dispositivo, é 
imprescindível a subsunção de dano ao patrimônio público, o que, por evidente, não 
pode ser dispensado.48 
Portanto, à exceção do art. 10º, que possui como pressuposto a existência de efetivos 
danos ao erário, as previsões do art. 9º e 11 da LIA podem se perfectibilizar sem qualquer 
subtração de valores. Entretanto, a própria redação do art. 9º também acaba por afastar a 
incidência da sanção pela mera tentativa, uma vez que a ocorrência de resultado efetivo 
decorrente do ato de improbidade nesta hipótese, qual seja, o enriquecimento ilícito do agente, 
ainda que este seja o enriquecimento ilícito por valores provenientes de terceiros, e não 
subtraídos do erário.49 
Resta, então, o art. 11 da LIA, para o enquadramento da tentativa de prática de 
improbidade. Isso porque, conforme salientado, procura o dispositivo sancionar as condutas 
 
47 Di Pietro não chega a divergir dessa afirmação, porém considera a violação de valores da administração como 
danos ao patrimônio público que, por sua vez, merecem indenização: “Assim, o que quis dizer o legislador, com 
a norma do art. 21, I, é que as sanções podem ser aplicadas mesmo que não ocorra dano ao patrimônio econômico. 
É exatamente o que ocorre ou pode ocorrer com os atos de improbidade previstos no art. 11, por atentado aos 
princípios da Administração Pública. A autoridade pode, por exemplo, praticar ato visando a fim proibido em lei 
ou diverso daquele previsto na regra de competência (inciso I do art. 11); esse ato pode não resultar em qualquer 
prejuízo para o patrimônio público, mas ainda assim constituir ato de improbidade, porque fere o patrimônio moral 
da instituição, que abrange as idéias de honestidade, boa-fé, lealdade, imparcialidade.” (DI PIETRO, Maria Sylvia 
Zanella. Direito Administrativo. 30ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 1023) 
48 GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, pp. 425-426. 
49 Ibidem, p. 379. 
23 
 
que revelem falta de retidão no tratar da coisa pública,50 e não necessariamente o ressarcimento 
de danos ou a punição pelo enriquecimento ilícito. 
E, neste tocante, Emerson Garcia afirma que, mesmo nos casos em que o 
enriquecimento ilícito ou os danos ao patrimônio público não puderem ser mensurados, por não 
ter o agente “avançado na utilização dos mecanismos que idealizara”, não há qualquer 
empecilho à sua responsabilização pela violação aos princípios da administração, nos termos 
do art. 9º da LIA, cometida até o impedimento da continuação da execução do ato pretendido.51 
Janot e Amorim Júnior, na mesma esteira, salientam que art. 9º da LIA tem a 
peculiaridade de ser o único que possibilita sancionar o administrador naqueles casos em que 
sequer se vislumbra consequências materiais do ato ímprobo, de modo a responsabilizar aqueles 
agentes que, por qualquer circunstância, não tenham conseguido executar os atos de 
improbidade, senão vejamos: 
Surge o art. 11 da Lei 8.429/1992, em tal quadro como a saída normativa para os casos 
nos quais houve a tentativa de enriquecimento ilícito ou de dano ao Erário. 
Quer isso dizer que, havendo a presença do elemento subjetivo e da má-fé voltada à 
prática dos arts. 9º e 10, ambos da LIA, mas não sendo produzido o resultado exigido 
em tais figuras, ainda assim perdurará a afronta aos Princípios da Administração 
Pública, para os quais não se demanda consequência material no mundo fático.52 
Configurar a tentativa de ato de improbidade como afronta aos princípios da 
administração,portanto, coaduna-se à sistemática da LIA, pois, conforme salientado, não se 
procura simplesmente proteger os valores patrimoniais da Administração, mas sim garantir a 
credibilidade da própria Administração, pela manutenção dos seus valores. 
Consequentemente, mostra-se inadequado punir os agentes ímprobos pelo mesmo 
cálculo da tentativa previsto pelo CP (pena correspondente ao do crime consumado, reduzida 
em dois terços – art. 14, II, parágrafo único, do CP), pois a LIA traz critérios de pena distintos, 
específicos para cada conduta. Uma vez que a tentativa se enquadra no art. 11 da LIA, deve 
haver a punição adequada, qual seja, a sanção prevista pelo art. 12, III, do diploma53, levando-
se em conta os critérios de razoabilidade e de proporcionalidade, evitando-se excessos54. 
 
50SANTOS, Lyts de Jesus. Há improbidade por violação a princípios sem dano ao patrimônio público?. Revista 
da AGU, v. 10, n. 30, 2002, p. 12 [citação da versão digital, a qual será utilizada ao longo do trabalho]. 
51 GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, p. 451. 
52 JANOT, Rodrigo Monteiro de Barros. AMORIM JÚNIOR, Silvio Roberto Oliveira de. Cabimento da tentativa 
e aplicação do princípio da insignificância. In: MARQUES, Mauro Campbell (Coord.). Improbidade 
Administrativa: temas atuais e controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 329-330. 
53 Ibidem, p. 331. 
54 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei da Improbidade Administrativa Comentada. 6ª Edição. São Paulo: 
Atlas, 2015, p. 169. 
24 
 
E é este o entendimento que tem sido tomado pela maior parte jurisprudência pátria, 
sempre no sentido reconhecer que persiste o ato de improbidade por violação de princípios da 
Administração Pública, mesmo nos casos em que, por situações alheias ao controle do agente, 
o ato não se perfectibilizou. É o que se passa a demonstrar. 
1.3. ANÁLISE JURISPRUDENCIAL 
Observada a teoria envolvendo a punição das tentativas de prática de atos de 
improbidade, cabe a análise da resposta dada pelos tribunais nas distintas situações em que foi 
necessário apreciar a tentativa de prática de ato de improbidade. 
As pesquisas foram realizadas sistema de buscas unificado Jusbrasil.55 Os argumentos 
de pesquisa utilizados foram “tentativa”, “improbidade”, “princípio” e “conduta”. Em razão do 
número de resultados, foram utilizados filtros de pesquisa, para que os resultados apontassem 
apenas acórdãos exarados pelo STJ e pelos Tribunais dos Estados do Rio Grande do Sul (TJRS) 
e de São Paulo (TJSP) . 
Foram descartados todos os acórdãos que não analisaram o mérito dos recursos, seja por 
inadmissão do recurso, seja por análise de matéria prejudicial. 
Ademais, após a localização de acórdão do STJ, para o fim de evitar desnecessária 
repetição, foram descartados os julgados encontrados posteriormente, seja nas instâncias 
ordinárias ou no próprio STJ, cujos fundamentos espelhassem as razões exaradas no precedente. 
Restaram, portanto três acórdãos, cada um esposando uma situação distinta acerca do cabimento 
da sanção por tentativa de ato de improbidade. 
1.3.1. Apelação Cível nº 0095181-82.2010.8.26.0000/SP 
O primeiro acórdão analisado foi proferido pela 5ª Câmara de Direito Público do TJSP, 
ao julgar Apelação Cível (AC) interposta pelo então Deputado Federal Antônio Palocci Filho56 
em AIA movida pelo Ministério Público (MP) do Estado de São Paulo. 
No caso, conforme pode relatado no acórdão, o ato de improbidade praticado pelo 
apelante, ainda no ano de 2001, enquanto Prefeito de Ribeirão Preto, teria sido possibilitar que 
particulares regularizassem imóveis localizados no Município, por meio da alienação onerosa 
 
55 https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/ 
56 TJSP, AC nº 0095181-82.2010.8.26.0000, Rel. Des. Xavier de Aquino, 5ª Câmara de Direito Público, julgado 
em 04.07.2011. DJ 28.07.2011. O caso encontrou repercussão na imprensa nacional, com reportagem disponível 
em <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2011/07/939092-justica-mantem-condenacao-a-palocci-mas-reduz-
valor-de-multa.shtml>. 
25 
 
de bens públicos, em franco desatendimento aos ditames da Lei Complementar (LC) Municipal 
nº 670/1997, conforme se extrai da decisão: 
A seu talante: a) permitiu que obra já concluída antes da edição da lei, de uso 
desconforme, fosse beneficiada com a regularização, desatendendo ao disposto no art. 
1º, e § 2º, alínea “b”; b) ignorou todas as exigências técnicas necessárias para 
regularização, privilegiando o interesse particular de proprietário de imóvel em 
situação de irregularidade, em detrimento do interesse geral da comunidade; c) 
deixou, injustificadamente, de exigir o pagamento da multa aplicável à espécie, sem 
dispensar a mesma providência a outros proprietários em igual situação, contrariando 
o postulado da isonomia.57 
Após a assinatura dos termos, o Prefeito teria levado a transação irregular aos autos de 
ação de nunciação de obra58 movida pelo ente municipal em face de particulares, no intuito de 
ver homologado pelo juízo o negócio entabulado com os proprietários dos imóveis. Entretanto, 
uma vez que a transação não teria se mostrado benéfica ao interesse público, o ato não recebeu 
a chancela judicial, e acabou por motivar a instauração da AIA apreciada. 
Mostra-se pertinente ao problema estudado a alegação do apelante no que diz respeito à 
impossibilidade de condenação por improbidade administrativa no caso, uma vez que não se 
vislumbraram danos ao Erário. 
Em contraposição, sustentou o MP de São Paulo que as consequências do ato ilícito 
apenas não ocorreram por força da intervenção judicial, o que não poderia descaracterizar a 
improbidade administrativa, pois “substantivada a prática na conduta violadora dos deveres de 
probidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”.59 
Ao analisar a alegação, o acórdão proferido considerou procedente o argumento do MP, 
pois, conforme se extrai do corpo da decisão, observou-se que o apelante, ao deixar de seguir 
os ditames da legislação aplicável, acabou por se afastar dos princípios da legalidade e da 
probidade. Nos termos do acórdão, o então prefeito “fez o que quis, conduzindo-se com total 
indiferença em relação ao primado do estado democrático de direito que constitui o fundamento 
a República (CF, art. 1º)”.60 
 
57 TJSP, AC nº 0095181-82.2010.8.26.0000, Rel. Des. Xavier de Aquino, 5ª Câmara de Direito Público, julgado 
em 04.07.2011. DJ 28.07.2011, p. 8. 
58 A ação de nunciação de obra nova movida pelos entes municipais consistia em procedimento de embargo às 
construções que se apresentam em desconformidade às normas de edificação e urbanização (ASSIS, Araken de. 
Nunciação de obra nova. Revista de Processo, v. 128, 2005, p. 01 [citação da versão digital]). 
O antigo procedimento especial (previsto pelo art. 934, III, do PCPC de 1973) foi extinto com a entrada em vigor 
do novo CPC. 
Art. 934. Compete esta ação: 
III - ao Município, a fim de impedir que o particular construa em contravenção da lei, do regulamento ou de 
postura. 
59 TJSP, op. cit., p. 06. 
60 Ibidem, p. 08. 
26 
 
Quanto à tentativa do ato de improbidade, o acórdão ressalta a desnecessidade da 
ocorrência de danos ao erário para a eventual responsabilização do agente público ou do 
particular, e confirma a impossibilidade de transposição do instituto assim como previsto pelo 
CP: 
Em outra vertente, tenta o recorrente eximir-se de responsabilidade, sob a alegação de 
ausência de prejuízo ao erário, dado que o ato não se consumou, sendo obstado nos 
limites da tentativa. 
Ora, se fosse possível traçar um paralelo com o direito penal, não seria correto 
relacionar o ilícito em questão com a tentativa, que diz respeito à prática de crime 
material, de ação e resultado. A comparação só faria sentido se fosse adotadoo 
paradigma do delito formal ou “de mera conduta”, em que o resultado não precisa 
ocorrer para configuração do tipo, a tanto bastando a ação do agente e a vontade de 
concretizá-lo. Na hipótese analisada, art. 11, da Lei n. 8.429/92, é isso justamente o 
que ocorre, posto que o legislador descreve o comportamento do agente, sem se 
preocupar com o resultado lesivo, qualificando como de ímproba, posto que 
moralmente reprovável, a simples inobservância dos deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.61 
 Reconhecido pelo acórdão que a mera tentativa de prática de ato de improbidade, 
independentemente da ocorrência efetiva de danos ao erário, configura violação aos princípios 
regentes da administração, restou condenado o apelante às sanções previstas pelo art. 12, III, da 
LIA, à exceção, logicamente, do ressarcimento de danos, uma vez que reconhecido que o ato 
de improbidade acabou não ocasionando prejuízos ao erário. 
 Em que pese o apelante tenha interposto Recurso Especial,62 o Min. Herman Benjamin, 
monocraticamente, acabou chancelando que, no caso, houve efetiva violação aos princípios 
regentes da administração, reiterando que a responsabilização do agente independe da efetiva 
ocorrência de danos. 
O agente público ainda interpôs Agravo Interno63 em face da decisão monocrática 
proferida pela Corte Superior. A Segunda Turma acabou por manter integralmente a decisão 
proferida na instância ordinária, salientando, novamente, que, a tentativa de prática de ato de 
improbidade administrativa já configura violação aos princípios da administração, nos termos 
do art. 11 da LIA.64 
 
61 TJSP, AC nº 0095181-82.2010.8.26.0000, Rel. Des. Xavier de Aquino, 5ª Câmara de Direito Público, julgado 
em 04.07.2011. DJ 28.07.2011, p. 09 
62 STJ, REsp 1.435.208/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Decisão Monocrática, julgado em 21.10.2016, DJ 
24.10.2016. 
63 STJ, AgInt no REsp 1.435.208/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21.03.2017, 
DJ 24.04.2017. 
64 “[...] quanto à alegação de que houve tentativa de improbidade administrativa, que ocorreu lesão a princípios 
administrativos, nos termos do artigo 11 da Lei 8.429/92.” (TJSP, op. cit., p. 20). 
27 
 
1.3.2. Recurso Especial nº 1.014.161/SC 
O segundo acórdão objeto do presente estudo é o proferido nos autos do REsp 
1.014.161/SC.65 No caso em tela, foi promovida AIA pelo Ministério Público de Santa Catarina 
em face do Deputado Estadual Nelson Goetten de Lima, à época dos fatos investigados Prefeito 
Municipal de Taió, e de empresa privada e seus dirigentes. 
A ação teria sido instaurada de modo preventivo, isto é, “na busca de evitar danos 
causados ao erário que poderiam ser causados por eventual desapropriação amigável levada a 
cabo pelos réus (ora recorrentes)”.66 Cumpre trazer excerto do relatório do acórdão para melhor 
ilustrar a controvérsia apreciada: 
Isto porque o terreno desapropriado foi originalmente adquirido pela empresa ré, em 
1994, pelo valor aproximado de R$67.000,00 (sessenta e sete mil reais), tendo sido a 
escritura lavrada no valor de R$27.000,00 (vinte e sete mil reais, também 
arredondados). Ocorre que, em 1995, o ex-Prefeito recorrente, pretendendo doar a 
área a empresários, assinou decreto que declarava o imóvel como de utilidade pública 
para fins de desapropriação, tendo conseguido também que o Legislativo aprovasse 
lei municipal autorizando o Executivo a adquirir o bem imóvel pelo valor de 
R$200.000,00 (duzentos mil reais) - ganhando, aí, relevância que tudo ocorreu em 
período marcado por baixos índices de inflação. Frise-se, também, existirem provas 
robustas do conluio e da má-fé com que agiram todos as partes envolvidas. 
Pontue-se que, liminarmente, foi deferida medida judicial que limitava o valor a ser 
pago pela desapropriação à quantia inicial despendida pela empresa ré - i. e., sessenta 
e sete mil reais. E esta limitação, de fato, foi mantida pela sentença de parcial 
procedência e seguida pelos réus, os quais, todavia, vieram a ser condenados por 
improbidade administrativa [...].67 
A razões de recurso dos agentes ímprobos não merece maiores considerações, uma vez 
que se limitaram a afirmar que não poderia haver condenação por improbidade administrativa 
conforme previsto pelo art. 10 da LIA, pois não ocorrera o efetivo dano (uma vez que, por força 
de liminar, a desapropriação teve de respeitar o real valor do imóvel68). Isso porque o 
enquadramento no dispositivo em questão dependeria da efetiva ocorrência de danos ao erário. 
Ocorre que, em que pese a AIA em questão tenha sido proposta com base no art. 10 da 
LIA, a decisão recorrida, à realidade, condenou os agentes ímprobos não pelos danos ao erário, 
mas pela violação de princípios da Administração Pública consubstanciada no art. 11 do 
diploma, corroborando o entendimento doutrinário esposado anteriormente. 
 
65 STJ, REsp 1.014.161/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 17.08.2010, DJe 
20.09.2010. 
66 Ibidem, p. 09. 
67 Ibidem, p. 09. 
68 Ressalta-se que, na ação em tela, restou constatado que o então Prefeito Nelson Goettel de Lima era, na verdade, 
sócio da empresa corré “Lorenzetti Indústria Química Ltda.”, o que corroborou com a demonstração da má-fe 
apontada no acórdão do STJ. (AC 111789/SC, Rel. Des. Carlos Alberto Silveira Lenzi, Terceira Câmara de Direito 
Público, julgado em 11.08,1998, DJ 11.08.2008) 
28 
 
A maior relevância da decisão para o presente estudo, entretanto, está na análise 
realizada pelo Ministro Mauro Campbell Marques do art. 21, I, da LIA. O julgador afirma que 
a redação do dispositivo, ao mencionar que a punição pela LIA “independe da efetiva 
ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento”, além de 
viabilizar a condenação dos agentes nos termos dos arts. 9º e 11 da LIA, teria a finalidade de 
possibilitar a responsabilização dos agentes ímprobos na hipótese da tentativa de ato de 
improbidade, fazendo alusão à tentativa do Direito Penal. É o que se extrai do voto proferido: 
[...] o art. 21, inc. I, da Lei n. 8.429/92, segundo o qual "[a] aplicação das sanções 
previstas nesta lei independe [...] da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, 
salvo quanto à pena de ressarcimento", tem como finalidade ampliar o espectro 
objetivo de incidência da Lei de Improbidade Administrativa para abarcar atos 
alegadamente ímprobos que, por algum motivo alheio à vontade dos agentes, não 
cheguem a consumar lesão aos bens jurídicos tutelados – o que, na esfera penal, 
equivaleria à punição pela tentativa. [grifos no original]69 
De tal modo, não seria apenas o art. 11 da LIA a indicar a possibilidade de punição do 
agente da improbidade, até porque, conforme entendido pelo acórdão analisado, sequer seria 
punição compelir o agente ao ressarcimento integral dos danos, uma vez que se trata de 
condenação meramente ressarcitória70. 
Nos termos do voto proferido, portanto, conforme consignado na ementa do julgado, o 
próprio espectro objetivo da LIA deve ser ampliado, para que não restassem impunes os atos 
que, por circunstancias alheias à vontade do agente ímprobo, acabaram por não gerar todos os 
resultados inicialmente pretendidos71. 
1.3.3. Embargos Infringentes nº 0266349-06.2014.8.21.7000/RS 
Por fim, o terceiro acórdão a ser analisado, a fim de verificar a posição dos tribunais 
acerca da punição pela tentativa de prática de improbidade administrativa, é o proferido pelo 
11º Grupo Cível do TJRS nos Embargos Infringentes (EI) nº 0266349-06.2014.8.21.700072. 
 
69 STJ, REsp 1.014.161/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 17.08.2010, DJe 
20.09.2010, p. 10. 
70 Ibidem, p. 11 
71 Ibidem, p. 01: [...] ABRANGÊNCIA DE CONDUTAS QUE NÃO CONSUMAM A EFETIVA LESÃO A 
BENS JURÍDICOS TUTELADOS PORINTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E/OU DO PODER 
JUDICIÁRIO. NECESSIDADE DE AMPLIAÇÃO DO ESPECTRO OBJETIVO DA LIA PARA PUNIR 
TAMBÉM A TENTATIVA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NOS CASOS EM QUE AS CONDUTAS 
NÃO SE REALIZAM POR MOTIVOS ALHEIOS AO AGENTE [...] 
72TJRS, EI nº 0266349-06.2014.8.21.7000, Rel. Desª. Marilene Bonzanini, Décimo Primeiro Grupo Cível, julgado 
em 19.09.2014, DJ 17.10.2014. 
29 
 
O caso versa sobre AIA instaurada em 01.04.2005 pelo Ministério Público do Rio 
Grande do Sul em face de José Mauro Guimarães Pinto, delegado de polícia da Delegacia de 
Nova Petrópolis-RS (falecido durante a tramitação do feito), e do advogado privado Marcos 
Roberto Narciso atuante no mesmo Município. A conduta ímproba em questão foi a exigência 
de valores pelo agente público, em negociações intermediada pelo corréu, com o intuito de 
perceber valores de um terceiro, no caso, diretor-financeiro da empresa Coopershoes, a fim de 
alterar os rumos de investigação policial. Vejamos o relatório do acórdão: 
O Ministério Público ajuizou ação civil pública por prática de ato de improbidade 
administrativa contra JOSÉ MAURO GIMARÃES PINTO e MARCOS ROBERTO 
NARCISO, dizendo que o primeiro é delegado de polícia, titular da Delegacia de 
Nova Petrópolis-RS, e o segundo advogado militante na Comarca. Informou que 
JOSÉ MAURO GUIMARÃES PINTO, na condição de delegado de polícia, manteve 
contato telefônico com o diretor-financeiro da Coopershoes, Sr. Paulo Ademir 
Sidegum, exigindo a entrega de uma quantia em dinheiro com o propósito de não 
adotar linha de investigação que se colocasse de encontro aos interesses dos 
representantes da empresa e, de igual forma, não aprofundasse na busca de elementos 
que viessem a comprovar a razão estampada no ofício ministerial requisitório que 
acompanhara expediente remetido pela Promotoria de Justiça Especializada no 
Combate aos Crimes contra a Ordem Tributária.73 
Ao analisar a controvérsia em sede de apelação, a 21ª Câmara Cível, por maioria, havia 
reformado a sentença, decidindo pela improcedência da ação movida pelo MP, afirmando que 
não seria enquadrável a ação nas disposições da LIA, uma vez que o bem jurídico tutelado seria 
apenas o erário, que supostamente não fora atingido, já que os valores extorquidos não teriam 
sido integralmente recepcionados. Ao analisar o recurso, restou destacado que o próprio 
acórdão embargado reconheceu a gravidade dos atos praticados, entretanto, decidiu que “não 
houve efetivo recebimento desleal, e que as condutas não foram praticadas em desfavor da 
Administração Pública ou patrimônio público”.74 
O MP apresentou Embargos Infringentes, arguindo que os valores que seriam subtraídos 
pelos réus apenas não foram entregues por circunstâncias alheias às suas vontades, pois teriam 
sido flagrados no momento do recebimento dos valores. Ademais, sustentou que não seria 
 
73TJRS, EI nº 0266349-06.2014.8.21.7000, Rel. Desª. Marilene Bonzanini, Décimo Primeiro Grupo Cível, julgado 
em 19.09.2014, DJ 17.10.2014, pp. 05-06. 
74 APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. OS ATOS DE IMPROBIDADE PRATICADOS POR 
QUALQUER AGENTE PÚBLICO, SERVIDOR OU NAO, CONTRA A ADMINISTRAÇÃO DIRETA OU 
INDIRETA SERÃO PUNIDOS NA FORMA DA LEI N. 8429/1992. LESÃO AO PATRIMÔNIO DE 
PARTICULAR. INEXISTÊNCIA DE QUALQUER UM DOS TIPOS DA LEI DE IMPROBIDADE. MORTE 
DO AGENTE. EXTINÇÃO. Conforme revela a prova dos autos, os réus mediante acordo de vontade pretendiam 
extorquir importância de cooperativa (COOPERSHOES), entidade particular. Ausência de tipificação na Lei n. 
8.429/1.992. O bem jurídico protegido pela lei de improbidade é o erário. Improcedência da ação. Extinção pela 
morte de um dos demandados. Por maioria, deram provimento ao recurso de Marco Narciso e à unanimidade, 
extinguiram a ação com relação a José Mauro. (TJRS, AC nº 0023231-32.2012.8.21.7000, Rel. Des. Genaro José 
Baroni Borges, Vigésima Primeira Câmara Cível, Julgado em 30.10.2013, DJ 03.06.2014). 
30 
 
relevante o fato de os valores não terem sido recebidos pelos agentes, uma vez que o bem 
jurídico protegido pela LIA não seria apenas o erário, mas também a própria moralidade da 
Administração.75 
Para o fim deste estudo, não se mostra relevante a análise da necessidade de efetiva 
ocorrência de danos para a caracterização do ato de improbidade, uma vez que a própria redação 
dos arts. 9º, 11 e 21, I, da LIA esclarece esta questão. O que importa é apenas o tratamento dado 
à tentativa da prática de ato ímprobo. 
A decisão apreciada ressaltou o voto proferido pelo Des. Francisco José Moesch, 
vencido no acórdão embargado, que havia entendido pela necessidade de punição da tentativa 
de improbidade, mesmo nas hipóteses de atos previstos pelo art. 9º da LIA, e não apenas pela 
violação de princípios: 
De se registrar que a vantagem patrimonial somente não chegou a ser incorporada ao 
patrimônio dos demandados/apelantes porque recolhida pelos investigadores no 
momento da flagrância, todavia, não há como negar que houve a prática da conduta 
descrita no dispositivo acima transcrito, na medida em que Marcos Roberto Narciso 
foi preso por ocasião do recebimento da primeira parcela do valor combinado. 
Ademais, Luiz Manoel Gomes Júnior e Rogério Favreto, na obra Comentários à lei 
de Improbidade Administrativa, admitem que deve ser objeto de punição inclusive a 
tentativa, nas hipóteses previstas no art. 9º da lei nº 8.429/92.76 
Ademais, ao prolatar o voto vencedor, a Relatora Des.ª Marilene Bonzanini salientou 
que, em casos excepcionais, seria possível a sanção por tentativa de improbidade. Corroborando 
seu fundamento, é mencionada a lição de Emerson Garcia,77 a qual defende a possibilidade de 
verificação da responsabilidade do agente público pela violação de princípios da Administração 
Pública, nos termos do art. 11 da LIA, nas situações em que impossibilitado de dar continuidade 
ao ato por circunstâncias alheias à sua vontade. 
O acórdão ressalta, ainda, que, em que pese tenham sido os agentes ímprobos frustrados 
na sua tentativa de repasse dos valores, pois presos em flagrante, houve a efetiva transferência 
dos valores extorquidos, que posteriormente foram apreendidos.78 Deste modo, a situação 
discutida nos autos representaria um caso excepcional à mera violação de princípios, uma vez 
que o ato de “receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para 
 
75 TJRS, EI nº 0266349-06.2014.8.21.7000, Rel. Desª. Marilene Bonzanini, Décimo Primeiro Grupo Cível, julgado 
em 19.09.2014, DJ 17.10.2014, pp. 04-05. 
76 Ibidem, p. 26. 
77 GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9ª Edição. São Paulo: Saraiva, 
2017, p. 451. 
78 TJRS, op. cit., p. 28. 
31 
 
omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado”, previsto pelo inciso X 
do art. 9º da LIA já havia se concretizado. 
Restou consignado no acórdão, então, que não apenas os princípios da administração 
pública foram violados, mas, uma vez que houve o efetivo recebimento do valor ilícito pelo 
agente público, mesmo que diante de posterior apreensão, caracterizou-se a tentativa de prática 
do ato previsto no art. 9º, X, bem como a violação aos princípios da Administração Pública, 
conforme vedado pelo art. 11, I e II,79 da LIA. 
Uma vez que o acórdão expressamente concluiu pela tentativa de improbidade, e que, 
conforme apontado, inexiste na LIA um sistema similar ao da tentativa no âmbito do Direito 
Penal80, a decisão acabou por realizar a dosimetria das sanções levando em conta os princípios 
da proporcionalidade e da razoabilidade81, a extensão do dano causado e o proveito patrimonial 
do agente ímprobo, conforme o art. 12, parágrafo único, da LIA.82 
Consequentemente, uma vez que não houve proveito econômico, em razão da apreensão 
dos valores, não houve danos ao erário, dado que o montante era proveniente de recursos