Direito Administrativo apostila 2015

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Apostila de Direito Administrativo
NOÇÕES PRELIMINARES
Noções gerais - direito público e privado;
Direito Administrativo é um ramo do Direito Público, pois trata de relações jurídicas nas quais predomina o interesse coletivo. É princípio geral do Direito que o interesse coletivo ou público prevalece sobre o interesse individual ou privado.
A divisão do Direito em Público e Privado traz a conclusão de que no Direito Público prevalece o princípio de que só pode ser feito pela Administração o que a lei permite, sendo que no Direito Privado impera a regra de que o particular pode fazer o que a lei permite ou não proíbe.
Conceito de Direito Administrativo;
Não há definição de Direito Administrativo que não seja satisfatória. O mesmo pode ser conceituado como sendo o ramo do Direito que cuida do estudo jurídico da Administração Pública, compreendendo à sua constituição, funcionamento e controle pela sociedade.
Relação com outros ramos do Direito e com as ciências sociais;
O direito administrativo mantém relações e tem afinidades com todos os outros ramos do direito, mesmo aqueles do direito privado. Tal afinidade não existe porque o Direito Administrativo seja especial disciplina, mas porque o Direito é uno, ramificado para fins didáticos e de especialização dos profissionais. Assim, todos os ramos do Direito Administrativo relacionam-se com os demais. 
Direito Constitucional - Ambos estudam o Estado, só que o direito constitucional o analisa sob o ponto de vista estrutural e de organização política, enquanto o direito administrativo cuida da organização interna das entidades estatais e sua forma de atuação, de forma mais detalhada. Nota-se que a maior parte das disposições constitucionais dizem respeito à Administração Pública ou a direitos dos administrados. O Direito Administrativo guarda mais afinidades com o Direito Constitucional do que com os demais, e vice-versa.
Direito Financeiro - A afinidade reside no fato de que o direito financeiro se presta ao estudo da arrecadação e emprego de verbas mantenedoras do poder público, conquanto o direito administrativo cuida do modo pelo qual a arrecadação e emprego de verba se processa (como se desenvolve tal atividade), já que são os administrados que mantém o estado. É disciplina muito relacionada ao Direito Administrativo.
Direito Penal - Há diversas disposições legais de natureza criminal que tratam de crimes praticados por funcionários públicos ou contra a administração pública, tanto no código penal como na legislação extravagante, como na lei federal n. 8666/93 (lei de licitações), que tipifica a não realização de certame quando necessário (artigo 89 – pena de detenção, de 3 a 5 anos, mais multa).
Direito Processual - Tanto a administração quanto os administrados muitas vezes precisam ingressar na Justiça para fazer valer algum direito seu; o trâmite de suas postulações no Poder Judiciário se faz através de regras estudadas em direito processual; outrossim, os processos internos que têm trâmite nas repartições públicas guardam relação com as normas processuais, cíveis (preponderantemente em processos administrativos de natureza patrimonial) ou penais (com preponderância em processos administrativos disciplinares).
Direito Eleitoral - Já que a sociedade mantém o estado, que a dirige, as eleições, nas quais se escolhem os dirigentes políticos máximos são matéria de grande interesse para o direito administrativo, que ainda empresta regras ao modo de organização de eleições.
Direito Civil - Há diversas regras de direito civil sobre matéria administrativa: enumeração de entidades e bens públicos, normas sobre desapropriação (como a retrocessão), sem dizer as noções sobre nulidade de atos jurídicos, prescrições, exigências administrativas em matéria de parcelamento de solo (loteamentos), etc. Também, diversas normas administrativas têm repercussão na esfera do Direito Civil, como aquelas que dizem respeito ao direito de construir, à limitação do direito de propriedade, etc.
Direito Internacional - Direito Internacional cuida, resumidamente, das relações do Brasil com outros países (Direito Internacional Público) ou de pessoas físicas ou jurídicas nacionais com estrangeiras, a nível pessoal (como casamento) ou a nível comercial (como contratos). Cada estado soberano possui uma organização administrativa própria e peculiar; o direito administrativo ao estudar as organizações administrativas estrangeiras torna-se o chamado Direito Administrativo comparado, ramo comum ao próprio Direito Administrativo e também ao Direito Internacional.
Direito do Trabalho - Muitos entes administrativos, principalmente prefeituras de pequeno porte têm seus servidores sob o regime jurídico celetista; outrossim há normas trabalhistas sobre organização e fiscalização do funcionamento das células de trabalho que são praticadas pelo poder público, que desenvolve atividade administrativa específica neste sentido; não se pode olvidar também que o poder público é mantido pelos administrados, cuja riqueza advém do trabalho, em grande parte realizado sob as normas abrangidas no estudo do direito do trabalho.
O direito administrativo guarda relação ainda com disciplinas como ciências sociais e ciência política. Aquela se presta ao estudo da organização social da civilização. A ciência política cuida do estudo da organização superior do estado. Ao contrário do direito administrativo, as ciências sociais e políticas são analíticas conquanto o direito administrativo cuida do estudo da organização e atividade das instituições mantidas pelos administrados do ponto de vista de sua juridicidade. Com a ciência da administração o laço também é um tanto forte. Assim, pode-se dizer que nesta pesquisa-se solução para todos os problemas da Administração Pública, sob os aspectos econômico, social, de planejamento, etc.: forma o administrador; já o Direito Administrativo forma o jurista.
A codificação do Direito Administrativo;
Ao contrário de outras disciplinas, como Direito Comercial, Penal, Civil ou Tributário, o Direito Administrativo não se apresenta codificado. Há autores que defendem a não codificação, como forma de agilizar os procedimentos administrativos, vez que a Administração Pública deve ser dinâmica e o Direito é estático. Outros entendem que somente parte do Direito deve ser codificada, enquanto outra é insuscetível de tanto (como ocorre no Brasil, onde há a lei de licitações, o estatuto dos funcionários públicos federais e a lei de concessões de serviços públicos).
Ainda há os que entendem que o ideal seria a total codificação desse ramo do Direito, pois assim estariam melhores definidos os limites da atuação estatal ante aos administrados.
Fontes do Direito Administrativo;
São fontes do Direito Administrativo:
a lei (norma cogente produzida em regular processo), incluindo-se a Constituição Federal, leis ordinárias e complementares, sejam federais, estaduais ou municipais, decretos, medidas provisórias e decretos-leis (que hoje em dia não mais podem ser editados, mas havendo muitos que vigem, como é o caso do próprio Código Penal); 
a doutrina (obras dos grandes juristas, normalmente impressas – livros – ou digitais – CDRom’s, Internet, etc.);
 a jurisprudência (decisões reiteradas dos Tribunais, sendo que muitas vezes há mais de uma corrente jurisprudencial sobre o mesmo assunto – ex. pode o Ministério Público ajuizar ação civil pública visando impedir lançamentos fiscais? Há órgãos julgadores que dizem sim, ao contrário de outros.), 
os costumes (usos de prática difundida, como o vestuário formal para certas funções públicas, como audiências judiciais; ainda que se diga que a vestimenta pode ser objeto de regulamento normativo, suponha-se que certo Tribunal determine que seus funcionários de certo grau usem terno: vestimenta de cores ou desenhos berrantes que seja terno obedeceria à norma, mas violaria os costumes; observa-se a gradual e contínua redução da importânciados costumes para o Direito Administrativo, haja visto o princípio da legalidade); e 
os princípios gerais de direito (normas morais com o difícil objetivo de evitar injustiças; exemplo de princípio geral: a prevalência do interesse público sobre o privado, não declarada por lei alguma).
De se ressaltar que muitos administrativistas asseveram que a doutrina e a jurisprudência não são fonte do Direito, mas sua mera interpretação.
Interpretação do Direito Administrativo;
Interpretar significa conhecer o significado.
Além das regras gerais de interpretação, há três regras específicas que partem do pressuposto de considerar-se:
a) desigualdade jurídica entre a administração e os administrados: o interesse público se sobrepõe ao particular e a administração pública tem alguns privilégios em relação aos administrados que a mantêm (assim, o Poder Público possui prazo em quadruplo para contestar um feito civil, em dobro para recorrer e ajuizar ação rescisória; o Poder Público goza de prazo privilegiado quanto à prescrição – qüinqüenal –; os bens da Administração são impenhoráveis em feito judicial);
b) presunção de legitimidade dos atos administrativos: estes são tidos como legais, independentemente de prévia declaração pelo Poder Judiciário acerca da sua auto-executoriedade; a presunção de legalidade pode ser elidida por prova contrária, produzida pelo interessado; cuida-se, assim, de presunção vencível, “júris tantum”; também por esse motivo, os prejudicados por algum ato administrativo devem pedir ao Poder Judiciário a declaração de sua ilegalidade; a presunção de legitimidade também é conhecida como fé pública;
c) necessidade da existência de poder discricionário para o administrador público: discricionariedade consiste na capacidade que tem o administrador de praticar certos atos sem expressar a motivação ou com liberdade de escolha do objeto; não se confunde com arbitrariedade, que é a prática de atos em confronto à lei; a discricionariedade existe apenas em relação a parte dos atos administrativos, sendo que muitos, como as sentenças judiciais ou licitações, são atos vinculados; a discricionariedade somente pode ser exercida nos limites da lei, sem ultrapassa-los, sob pena de convolar-se em arbitrariedade.
Para se estudar o Direito Administrativo há necessidade de se conhecer bem os privilégios da administração pública e os direitos dos administrados, ou seja, os limites legais da atuação do Poder Público ante o administrado; o primeiro dirige o modo de vida do segundo; este mantém aquele, através do pagamento de tributos.
Principiologia no Direito Administrativo.
São princípios de Direito Administrativo:
legalidade: qualquer ato administrativo praticado sem autorização legal (lei, decreto ou outra norma) é nulo; enquanto os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíbe, o Estado somente pode fazer o que a lei autoriza e como autorizado; para fiscalizar a Administração Pública, há o Ministério Público, os Tribunais de Contas e o Poder Legislativo, entre outros; por exemplo, as multas de trânsito somente podem ser aplicadas se houver expressa previsão legal nesse sentido;
impessoalidade: os atos administrativos devem ser praticados sem visar favorecer pessoas certas, e, sim, a coletividade, ou seja, o maior número possível de beneficiados; assim, se determinada pessoa é dispensada em repartição pública de pagar taxa de protocolo exigida de todos, tem-se vulneração de tal princípio;
moralidade: os atos administrativos devem ser praticados visando unicamente atender o interesse público, jamais o interesse privado, sob pena de desvio de finalidade; outrossim, os atos administrativos não devem servir para satisfazer propósitos pessoais do administrador público ou servir para engodar os administrados; o princípio da moralidade estabelece que a Administração Pública (bem como os agentes públicos) não pode usar artimanhas para escapar da aplicação da lei; desta forma, se existe a proibição para que Juízes de um Tribunal ou Vereadores de uma Câmara contratem seus parentes de até certo grau para ocupar cargo de confiança (de direção ou assessoramento, com livre nomeação e exoneração, declaradas em lei), fere o princípio da moralidade administrativa que uns contratem os parentes de outros, reciprocamente, evitando a infração à lei mas atingindo a modalidade da Administração.
publicidade: parte dos atos administrativos (ditos “atos oficiais”) deve ser publicada na imprensa (intimações judiciais, licitações, contratos, nomeações e desligamento de servidores, leis, decretos, etc); a finalidade da publicidade é oficializar os atos praticados pela Administração Pública, e estabelecer prazos processuais; outrossim, exceto em pouquíssimos casos, expressos em lei, todos os atos administrativos são passíveis de serem consultados pelos administrados; há, ainda, a restrição constitucional (art. 37, § 1o) que veda promoção de autoridade em propaganda oficial; o princípio da publicidade também é garantido permitindo-se que terceiros acompanhem cerimônias públicas (audiências judiciais ou de julgamento de licitação pública) e também deixando-se certo que sejam fornecidas certidões prestando informações demandadas. Veda-se a publicidade de atos administrativos em casos previstos em lei: por exemplo, se houver risco à segurança nacional (como o fornecimento de plantas de bases militares); se houver violação de sigilo fiscal (divulgação de dados sobre o estado de negócios de administrado); se caracterizar-se violação à intimidade de alguém (relação de atendimentos médicos prestados a certa pessoa), etc.
finalidade: o objetivo de todo ato administrativo é atender ao interesse público, sem que esteja encobrindo um propósito pessoal do administrador público em benefício próprio ou de terceiros; a despeito da doutrina considerar tênue diferença, este princípio é confundível com os da moralidade e da impessoalidade; descumpre o princípio da finalidade o funcionário público que utiliza-se das instalações oficiais para realizar atividades particulares;
continuidade: significa que os serviços públicos devem funcionar com regularidade, de modo previsíveo aos usuários, ainda que periodicamente (inspeção de elevadores, serviço eleitoral, censo, etc.); poucos serviços públicos funcionam diuturnamente, como o de polícia repressiva, de combate a incêndios, de fornecimento de água, eletricidade e telefonia; graças a tal princípio, veda-se greve no serviço público em atividades públicas essenciais, ainda quando o dispositivo constitucional sofrer regulamentação (a CF cabalmente veda greve aos militares);
indisponibilidade: dispõe que o patrimônio público (bens, créditos e interesses do Estado) é insuscetível de livre alienação pela Administração Pública; normalmente, a alienação de bens públicos imóveis depende de lei e processo administrativo no qual seja justificada; conseqüência de tal princípio é o fato dos bens públicos serem impenhoráveis; outrossim, não pode a Fazenda Pública relevar eventual prescrição em prol de seus interesses (a Procuradoria Jurídica não deve deixar de alegar prescrição de ação se o fato ocorrer); o princípio da indisponibilidade tutela, além do patrimônio público, o interesse público (por isso não há presunção de confissão ficta em processo civil contra a Fazenda Pública) e o serviço público (por isso os bens de concessionárias de serviços públicos são impenhoráveis, se empregados na prestação de serviços à população – ônibus, torres de energia, etc.).
autotutela: quer dizer que os órgãos administrativos têm o dever de se policiar internamente, corrigindo os atos eivados de mácula, inclusive através de sua anulação (invalidação por ilegalidade) ou revogação (invalidação por contrariar o interesse público); para tanto, são mantidos órgãos de controle interno, como corregedorias; constatada falha, a mesma deve ser corrigida;
tutela administrativa: exara comando no sentido de que os órgãos da Administração Direta (União, Estados, DistritoFederal e Municípios) têm o dever de fiscalizar e corrigir, se caso, os atos praticados pelas respectivas entidades da Administração Indireta [autarquias, paraestatais (empresas públicas, sociedades de economia mista, serviços sociais autônomos) e fundações instituídas pelo Poder Público]; a tutela administrativa baseia-se no controle finalístico que União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem sobre as entidades por eles criadas, que nada mais são do que extensão da Administração Pública.
supremacia do interesse público: preceitua que, havendo conflito entre o interesse público (da coletividade) e o interesse privado (de um indivíduo ou grupo), em geral prevalece o primeiro, assegurados certos direitos ao particular ou particulares; visa-se com tal princípio garantir a existência do próprio Estado; por exemplo, em ação de desapropriação, mesmo que o particular tenha interesse contrário, o interesse público de assenhorar-se do bem expropriando deve prevalecer;
igualdade (ou isonomia): estabelece que os administrados devem ser tratados da mesma maneira; quando houver discriminação, esta somente é admitida para favorecer categoria minoritária ou socialmente desfavorecida (assim é o asseguramento de vagas em cargos a deficientes); exemplos de atos administrativos que devem sempre se pautar por seguir tal princípio são as licitações e os concursos públicos; sendo todos tão desiguais, revela-se árdua a interpretação de tal princípio na prática;
eficiência ou eficácia: o Poder Público deve dar condições aos administrados de receberem serviços adequados (céleres e de boa qualidade), vez que são os particulares que mantêm as Administração, através do pagamento de seus tributos; tal princípio foi inserido no art. 37 da Constituição Federal pela Emenda 19, de 1998. Não há boa definição do que seja eficiência. Em geral, em um regime democrático, a eficiência de um serviço público é inversamente proporcional às reclamações dos usuários.
ESTRUTURA ADMINISTRATIVA
Noções gerais;
Há tendência mundial que demonstra a existência de processo de divisão da estrutura administrativa de países de forma trina, ou seja, em três níveis. No Brasil, esta divisão compreende três níveis de governo (federal, estadual e municipal). Justifica-se pela maior facilidade de se distribuir responsabilidades do Poder Público perante a sociedade. É visível no Brasil uma certa tendência no sentido de se ampliar o número de estados-membros e municípios. Por trás disto, há a criação de diversos cargos públicos, muitos em comissão e muitos eletivos, e lida-se também com transferências tributárias vultosas. Talvez fosse o caso de reduzir o número de municípios e estados.
No Brasil, a União, os Estados-membros e os Municípios possuem autonomia política (cada um possui seus dirigentes próprios, livremente votados pela população), administrativa (não há subordinação que enseje controle de atos corriqueiros de uma esfera de poder a outra, sendo que cada um, por leis próprias, organizam seus serviços) e financeira (cada qual possui um orçamento próprio, que pode empregá-lo com certa liberdade, restringindo-se principalmente pelas normas constitucionais e contidas na lei federal nº 4.320/64).
Poderes do Estado;
Poder do Estado é a capacidade que a Administração Pública tem de impor sua vontade aos administrados, sob justificativa de atender o interesse coletivo.
A estrutura administrativa pátria comporta três poderes, que são o Legislativo, o Judiciário e o Executivo. Na verdade, o Poder do Estado é único, sendo que há mera divisão de funções, buscando agilizar a prestação dos serviços públicos.
Assim, o Executivo tem por principal finalidade administrar os serviços públicos e os bens do Estado, atendendo à população inclusive nas áreas de saúde, educação e assistência social.
O Judiciário tem por finalidade solver lides oriundas de conflitos de entendimento sobre a aplicação das leis (sentido genérico) a fatos concretos. Note-se que o Judiciário algumas vezes é chamado não para resolver lides, mas para afastar possíveis litígios, através dos chamados feitos de jurisdição voluntária, como é o caso de retificação, de inventário ou de interdição, quando pode não haver interesse resistido.
E o Legislativo tem por mote criar leis que dirigirão tanto a Administração Pública quanto os administrados. Além disso, o Legislativo incumbe-se também de fiscalizar a aplicação das leis (auxiliado pelo Tribunal de Contas). Tal se justifica porque se é o Legislativo que cria diversas normas, também tem interesse em garantir sua observância.
Tanto a União quanto o Distrito Federal e os Estados membros organizam os três Poderes. Os Municípios organizam apenas o Executivo e o Legislativo, sendo-lhes vedado constitucionalmente a manutenção de Poder Judiciário.
Entretanto, todos os poderes do Estado desempenham as três funções, ainda que acessoriamente.
Assim o Executivo também julga, por exemplo, a conduta de funcionários em sindicâncias e também mantém tribunais administrativos, como os de trânsito e de tributos. Por outro lado o Executivo também legisla (cria normas), como decretos, medidas provisórias, resoluções, etc.
O Judiciário por sua vez legisla quando cria os regimentos de seus Tribunais e administra seus bens, tendo inclusive pessoal próprio e dotação orçamentária específica.
Já o Legislativo julga o Chefe do Executivo por crimes de responsabilidade e também suas contas anuais, também agindo de maneira semelhante ao Judiciário quanto aos Tribunais de Contas, por ele mantidos. Por outro lado, os parlamentos organizam seus serviços em repartições administrativas, ainda que de funcionamento interno, manifestando assim situação de equivalência com o Poder Executivo.
Organização do Estado e da Administração:
Administração direta;
Constituem a administração direta três pessoas jurídicas de direito público: União, Estados-membros e Municípios, além do Distrito Federal. São as entidades consignadas no art. 1o da Constituição Federal, como sendo essenciais à existência da Federação. Também o art. 18 da CF assim as refere. Integram a Federação e, na forma do art. 60, § 4º, CF, não podem ser elididas, por atentar contra a forma federativa de Estado.
Cada uma destas pode organizar-se internamente em Ministérios, Secretarias, Departamentos, Divisões, Repartições, Coordenadorias, Assessorias, etc. Só que tais divisões não possuem personalidade jurídica própria. A nível federal e estadual, há os três poderes organizados (executivo, legislativo e judiciário). Já no caso dos municípios, a Constituição Federal vetou que estes organizassem o poder judiciário. Não há que se confundir personalidade (centro de direitos e obrigações) com capacidade judiciária (possibilidade de ser parte em ação judicial); têm personalidade jurídica apenas a União, os Estados e os Municípios; podem vir a ter capacidade judiciária um dos poderes ou seus componentes (Casa Legislativa, Tribunal de Justiça, etc), principalmente em ação de mandado de segurança.
A divisão setorial interna das três esferas de poder nasceu da divisão de atribuições, visando otimizar a prestação de serviços públicos (não se deve esquecer que a cada novo Ministério, Secretaria, Divisão etc, são criados novos cargos também, muitas vezes incentivando mero inchaço na máquina pública devido a casuísmos políticos).
A Administração Pública é formada basicamente pela União, pelos Estados e pelos Municípios, além do Distrito Federal. Estes podem organizar os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (quanto ao Judiciário, os Municípios não o têm, por proibição Constitucional).
Para melhor prestar os serviços públicos, tais pessoas jurídicas podem organizar-se, dividindo-se em diferentes repartições, cada uma das quais terá funções próprias, desempenhadas por funcionários especializados. Essas repartições administrativas são chamadas de órgãos públicos. São órgãos públicos Ministérios, Secretarias, Coordenadorias, Departamentos,Promotorias, Juízos, Cartórios, Tribunais, Parlamentos, etc.
Importante notar que cada órgão público pode achar-se subdividido em outros, menores.
Personalidade jurídica é a atribuição legal de ser titular de direitos e obrigações. Pessoa é todo aquele dotado de personalidade jurídica. Órgãos públicos não possuem personalidade jurídica. Não são pessoas, portanto. Porém, a lei pode fixar-lhes capacidade para litigar em Juízo, como é o caso do Ministério Público. Tal característica chama-se de capacidade judiciária.
A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal integram o que se chama Administração Direta, essencial para a existência da Federação, “ex vi” estipula o art. 1o da Constituição Federal. Além de dividirem-se em órgãos, podem tais pessoas jurídicas, mediante lei, criar outras pessoas jurídicas, que serão as autarquias, fundações públicas e paraestatais. Estas integram a chamada Administração Indireta.
As pessoas jurídicas integrantes da Administração Direta possuem todas personalidade de direito público. Quanto às da Administração Indireta, autarquias possuem personalidade de direito público. Paraestatais, têm personalidade de direito privado, por força do art. 173 da Constituição Federal. Já as fundações públicas, estas podem ter personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, dependendo da lei criadora, segundo grande número de doutrinadores. Contudo, se for observar-se o texto do decreto-lei 200/67, o mesmo dispõe que as fundações públicas somente possuem personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos (art. 5o, inc. IV).
Criadas ou autorizadas por lei (as expressões na prática eqüivalem), as pessoas integrantes da Administração Indireta também podem ser extintas por lei.
Para que se afira a diferença entre a pessoa jurídica possuir personalidade de direito público ou privado, são importantes algumas considerações. 
Primeiro, pessoa física difere da pessoa jurídica porque esta somente existe por força do Direito. Abstraindo-se em tese o ordenamento jurídico, remanescerão as pessoas físicas, sendo extintas as jurídicas.
Segundo, as pessoas jurídicas de direito público diferem das de direito privado porque gozam de alguns privilégios jurídicos. Assim, seus bens são impenhoráveis. Contam com prazos judiciais especiais. Gozam de prescrição qüinqüenal. São mantidas às custas de tributos diretamente arrecadados dos administrados ou por meio de transferências financeiras e orçamentárias. Já as pessoas jurídicas de direito privado não gozam de tais privilégios.
É preciso consignar, ainda, que se pessoa jurídica da Administração possuir personalidade jurídica de direito privado, como as paraestatais e algumas fundações públicas, ainda assim sujeitam-se a certas normas administrativas gerais, como a necessidade de obediência às licitações e de respeito aos princípios de contabilidade pública.
Por último explica-se o que é entidade para o Direito Administrativo. Tal termo pode ser empregado tanto para referir-se às pessoas que integram a Administração quanto para reportar-se a Poderes do Estado ou ainda aos órgãos que possuem atribuições superiores (Tribunais, Ministério Público, Senado, Receita Federal), consideradas relevantes pelo texto constitucional.
Órgãos públicos
Cada uma das subdivisões verificadas na Administração Pública e que têm por finalidade melhor prestar serviços aos administrados é chamada de órgão público. Assim, todos os Poderes da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios encontram-se subdivididos em órgãos públicos, ou seja, repartições administrativas especializadas (departamentos, coordenadorias, secretarias, etc.).
Os órgãos públicos sempre são criados por lei, que também define suas atribuições. A extinção se dá pelo mesmo modo. Em se falando do Poder Legislativo, a criação e extinção de órgãos faz-se por meio de resolução.
Os três Poderes (Executivo, Judiciário e Legislativo) dividem-se em vários órgãos.
Estrutura piramidal
A Administração Pública nacional pode ser representada por uma pirâmide, com o ápice ocupado por agentes públicos bem remunerados e que desempenham funções de planejamento global e com a base composta por outros agentes públicos com menores remunerações e que executam tarefas burocráticas, braçais ou repetitivas, em sua maior parte, havendo ainda uma larga faixa intermediária.
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os órgãos públicos classificam-se em:
Independentes: são aqueles que a própria Constituição Federal criou, como o a Presidência da República, a Governadoria do Estado-membro, Ministério Público, os Tribunais Judiciários, os Parlamentos, etc. São dotados de grande autonomia funcional e elevadíssimas atribuições, sujeitando-se apenas ao controle constitucionalmente previsto, e não ao controle hierárquico.
Autônomos: são aqueles que, dotados de certa autonomia financeira, administrativa e técnica, resultam da imediata seção dos órgãos independentes, desempenhando funções de planejamento, supervisão e controle de órgãos inferiores; são exemplos: os Ministérios, as Secretarias Estaduais, etc.
Superiores: são os órgãos que não possuem autonomia administrativa e financeira, mas apenas autonomia técnica, como por exemplo: Assessorias Jurídicas, Assessorias Técnicas, Gabinetes, Departamentos, Coordenadorias, etc.; podem estar imediatamento subordinados a um órgão independente ou a um órgão autônomo.
Subalternos: são os órgãos que meramente executam diretrizes, com capacidade de decisão extremamente limitada por ordens emanadas por outros órgãos; exemplos: Portarias, Seções de Atendimento ao Público, Setor de Arrecadação de Tributos (guichês).
Desconcentração
Através da criação de órgãos públicos (v.g. delegacia especializada) ocorre desconcentração de serviços públicos. 
descentralização
Administração Indireta.
Apesar da divisão interna das três esferas de governo, houve a necessidade de criação de outras entidades, dotadas de maior autonomia administrativa. Então, criou-se a assim chamada Administração Pública Indireta ou Descentralizada. Seu objetivo foi a descentralização na prestação do serviço público. Compõem a Administração Pública Indireta: autarquias, fundações e paraestatais (sociedades de economia mista, empresas públicas e serviços sociais autônomos). A origem de tais órgãos também está ligada à maior intervenção do Estado na economia, que se verificou após o golpe militar de 1964. Hoje nota-se uma diminuição no ritmo de criação de entes da administração descentralizada (processo de privatização, levado a cabo pelo governo federal e por governos estaduais). As entidades da Administração Indireta vêm disciplinadas pelo DL 200/67. Outrossim, o art. 37, XIX, CF, também se lhes refere. São criadas por conveniência do Serviço Público e podem ser extintas a qualquer tempo.
Autarquias.
Possuem personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e desempenham tarefas próprias, previamente definidas pela lei que as instituiu. Podem ser parte processual, ativa e passivamente, consoante apregoa a Constituição Federal (art. 37, inciso XIX). Seu patrimônio anteriormente pertencera à entidade que a instituiu, que aliás possui responsabilidade subsidiária por seus atos administrativos, já que possui o dever de tutela administrativa sobre o ente instituído. Todos os atos praticados pelas autarquias são considerados atos administrativos. As autarquias sujeitam-se às regras constitucionais sobre orçamento, contratos adminstrativos e ingresso de pessoal no serviço público. A entidade instituidora controla finalisticamente os atos da autarquia (não devem se desviar dos fins aos quais para os quais se criou o ente autárquico). O controle finalístico faz-se de forma ordinária (regular), através da atividade administrativa normal, ou de forma extraordinária (excepcional), em casos isolados de maior gravidade, que pode até ensejar a intervenção na mesma. Extinguindo-seuma autarquia, seus bens retornam à entidade que as instituiu (união, estado ou município). As autarquias possuem imunidade em relação a impostos (art. 150, inc. VI, al. a, cc. § 2º da CF). Também a ela se aplicam as regras de prescrição qüinqüenal. Podem constituir executivo fiscal. Seus bens são impenhoráveis. Aos seus funcionários aplicam-se as regras do regime jurídico único. É exemplo de autarquia o INSS ou o Banco Central ou o IBAMA.
 
Fundações Públicas.
O que há pouco se mencionou sobre autarquias também se aplica às chamadas fundações, com as seguintes particularidades:
- a fundação pode ser pessoa jurídica de direito público ou de direito privado (isto é fixado pela lei que a instituir);
- as fundações somente podem desenvolver atividades públicas e econômicas, mas sem fim lucrativo;
- quando a fundação é extinta, seu patrimônio terá o destino que a lei consignar
As fundações existem como reminiscência histórica na Administração Pública. Tudo que fazem também pode ser feito por uma autarquia.
É exemplo de fundação pública com personalidade jurídica de direito privado o Procon do Estado de São Paulo. É exemplo de fundação pública com personalidade jurídica de direito público a Funai.
PARAESTATAIS
São entidades empresariais criadas pelo Poder Público, que as controlará. São de três tipo: sociedades de economia mista, empresas públicas e serviços sociais autônomos.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.
É uma sociedade mercantil/industrial, com instituição autorizada por lei (art. 37, XIX, CF), pessoa jurídica de direito privado, que utiliza recursos públicos e particulares, sempre com finalidade social (art. 173, caput, CF).
 
A nível federal, as sociedades de economia mista sempre serão sociedades anônimas (DL 200/67, art. 5º). Se estaduais ou municipais, admitem qualquer tipo de sociedade mercantil (comandita, cotas de responsabilidade limitada, sociedade anônima).
Falência: conquanto a lei federal nº 6.404/76 (sobre sociedades anônimas) prevê que a sociedade de economia mista não está sujeita à falência (art. 242), muitos entendem que esta disposição foi derrogada pelo Constituição atual, que determina em seu art. 173, § 1º, que as sociedades de economia mista sujeitam-se ao mesmo regime jurídico das empresas privadas.
O nome "sociedade de economia mista" provém do fato de que o capital social de tal pessoa jurídica é parcialmente público e parcialmente particular (o Estado tem a maioria das ações com direito a voto), ou seja, misto.
Bens. O patrimônio das sociedades de economia mista é constituído de maneira originária pelos bens que lhe são transmitidos pela entidade que as instituiu e por outros que vier a adquirir
Penhorabilidade. Seus bens são penhoráveis (exceto se utilizados na prestação de serviços públicos típicos - coleta de lixo, distribuição de água e de energia elétrica).
Extinção e destino dos bens. Em caso de extinção da sociedade de economia mista, seus bens revertem para os seus proprietários (acionistas); se houver bens utilizados na prestação de algum serviço públicos, estes incorporam-se ao ente público que os estiver utilizando, após prévia indenização.
Empregados da sociedade de economia mista. Ingressam na mesma através de concurso público; porém, não adquirem estabilidade, são regidos pela CLT (e legislação extravagante) e não podem acumular cargo público (art. 37, inc. XVII, CF). Não são considerados funcionários públicos, exceto para fins penais.
Contratos. São considerados administrativos e dependem de prévia licitação, em regra (lei federal nº 8.666/93).Controle: é finalístico; a esfera de poder que instituiu a sociedade de economia mista pode controlar os atos administrativos praticados pela mesma, fiscalizando-os e corrigindo-os.
Responsabilidade civil. Segundo o art. 37, § 6º, da CF, é, se no desempenho de função pública, objetiva, sendo subsidiária a responsabilidade do ente que a criou.
Exemplo de sociedade de economia mista: Banco do Brasil.
EMPRESA PÚBLICA.
Tem natureza muito semelhante à das sociedades de economia mista, só que, além de poderem ser formadas por qualquer tipo de sociedade comercial (mesmo se federais), seu capital é exclusivamente pertencente ao Poder Público que as instituiu, daí seu nome. São exemplos a Caixa Econômica Federal, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, a Casa da Moeda e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Tudo que se asseverou nos tópicos anteriores sobre as sociedades de economia mista aplica-se às empresas públicas
SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS.
São entidades assistenciais, educativas ou profissionalizantes, criadas por lei, com personalidade de pessoa jurídica de direito privado, sem finalidade lucrativa, sendo formadas por qualquer tipo de sociedade comercial. Seu objetivo é auxiliar o Estado na prestação de serviços educacionais e profissionalizantes. São exemplos: Sesi, Sesc, Senai, Sebrae, Sest/Senat e Senac. Formam o denominado sistema “S”. São mantidas às custas de contribuição obrigatória (tributo) recolhida pelas empresas. Devem fazer licitação, admitir pessoal mediante concurso público e são fiscalizadas pelo Tribunal de Contas da União.
PODERES ADMINISTRATIVOS
Conceito. Poder Administrativo nada mais é do que o modo de condução da Administração nos assuntos públicos, que assume diversos comportamentos e facetas diferentes, dependendo da situação concreta.
Poder vinculado ou regrado é aquele em que o agente público age aplicando estritamente os termos da lei, sem possibilidade de sua conduta possuir qualquer margem de flexibilidade. => Por exemplo: Uma licitação pública ou a autuação de empresa pelo fisco.
Poder discricionário ocorre quando a administração pública pode decidir quanto à conveniência e oportunidade da prática de determinado ato, como execução de obra pública. Discricionariedade não deve ser confundida com arbitrariedade, eis que nesta a lei deixa de ser atendida.
Poder hierárquico é aquele que capacita a Administração Pública a distribuir as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, de modo a controlar e corrigir as atividades estatais; em si cuida-se da personificação da hierarquia no serviço público, estabelecendo-se os limites de mando e de cumprimento abrangendo fiscalização, delegação, avocação e revisão de atos administrativos.
Poder disciplinar é a prerrogativa de se aplicar sanções a agentes públicos, no caso de cometimento de infrações funcionais. As penas mais comuns são de advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo ou função em comissão e multa.
Poder regulamentar é a atribuição conferida a Administração Pública de expedir decretos executivos e autônomos, os quais jamais podem se contrapor a Lei.
Poder de polícia é a função estatal consistente em limitar o uso e o gozo de bens e direitos de terceiros, visando preservar o interesse coletivo. Para exercício de tal poder não há necessidade de socorro ao judiciário, haja vista sua auto-executoriedade e sua coercibilidade, podendo ser desempenhado estritamente nos limites da lei, sempre em atendimento ao interesse público.
DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO
Dever de agir: devendo desempenhar determinada tarefa, não cabe ao agente público questionar quanto à sua conveniência particular; deve cumpri-la, sob pena de responsabilização.
Dever de eficiência: o agente público deve cumprir suas tarefas rapidamente, de maneira bem feita; a eficiência é o resultado da relação quantidade/qualidade do serviço.
Dever de probidade: o agente público não deve usar seu cargo para atender interesses particulares, seus ou de outrem, sob pena de desvio de finalidade.
Dever de prestar contas: quando houver solicitação por parte de quem de direito, deve todo agente público justificar os atos praticados; compreende-se tal dever porque os agentes públicos são remuneradoscom dinheiro dos administrados e praticam atos que normalmente despendem verba pública.
USO E ABUSO DE PODER
Ao passo que há desigualdade entre a Administração Pública e os administrados (justificada pela prevalecência do interesse público sobre o interesse coletivo), o agente público somente pode praticar atos dentro de alguns limites. 
Tais limites são: a legalidade e a finalidade social.
Caso tais limites sejam desrespeitados, há remédios jurídicos contra a situação (habeas corpus, mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, habeas data, mandado de injunção e outros). 
O agente público que praticar atos ilegais ou sem finalidade social estão sujeito a responsabilização penal, civil, administrativa e política, se caso.
Se o ato do agente público infringe expressamente é lei, é dito ilegal (por exemplo, aquisição de bens de valor vultoso sem qualquer procedimento licitatório prévio). 
Se a infração à lei ou ao interesse público for menos pronunciada, mas o ato não possuir fim social, diz-se que houve desvio de finalidade (aquisição de bens de valor vultoso, com o devido procedimento licitatório, mas com a finalidade de beneficiar o fornecedor).
Muitas vezes, a própria omissão de agente público constitui ilegalidade, pois, como dito acima, o agente tem o dever de agir (como no caso da polícia chamada em caso de flagrante delito).
Se ato de abuso de poder for praticado, o mesmo admite correção ou repreensão administrativa (através do controle interno) ou judicial (por meio de ação aforada perante o Judiciário, a nível civil ou, às vezes, criminal).
ATOS ADMINISTRATIVOS
CONCEITO
Ato administrativo é toda manifestação de vontade do Poder Público que visa atender ao interesse coletivo, criando, modificando, extinguindo ou declarando direito seu ou de outrem. São exemplos: uma sentença judicial, o recebimento de um tributo; a deliberação de construir uma rodovia; a expedição de decretos e medidas provisórias.
Fato administrativo recebe duas interpretações dos juristas. Para uns, é termo mais abrangente do que ato administrativo, sendo toda ocorrência jurídica relevante para o Poder Público, quer haja manifestação de vontade ou não para a sua ocorrência (ex. morte de funcionário o afasta do cargo). Segundo essa linha de entendimento, todo ato administrativo seria um fato administrativo, mas não vice-versa. Porém, a definição mais aceita para fato administrativo conceitua-o como sendo toda a realização material da Administração Pública, em geral advinda de atos administrativos. Assim, a construção de uma ponte ou a prestação de uma serviço público representam a concretização do objeto de atos administrativos preparatórios. Para tal corrente, os fatos administrativos não devem ser objeto de estudo do Direito Administrativo, mas sim da Ciência Política ou da Ciência da Administração, sendo que a análise jurídica restringir-se-ia aos atos administrativos. O autor desta apostila filia-se a esta segunda tese. 
São atos administrativos todos aqueles emanados do poder público, mesmo que o ato seja de natureza legislativa (elaboração de leis), de natureza judicial (prolatação de sentenças) ou de natureza executiva (nomeação de funcionário público). Para alguns autores, os atos legislativos ou jurisdicionais estariam à margem dos atos administrativos em geral. Contudo, conforme o conceito de ato administrativo, segundo o qual este seria toda manifestação de vontade do Poder Público que, criando, extinguindo, modificando ou declarando um direito seu ou de outrem, é praticado visando satisfazer uma necessidade coletiva, não há como se escapar à inferência de que mesmo os atos estritamente normativos ou judicantes também são meras modalidades suas.
REQUISITOS OU ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
competência: competência é a limitação jurídica de atuação de agente público; está ligada à noção de poder; agente público ou órgão competente é aquele que tem poderes legalmente atribuídos para a prática do ato administrativo; todo ato administrativo deve ser praticado por agente ou órgão competente, sob pena de nulidade, resguardados os direitos de terceiros.
 finalidade: sempre há algum interesse coletivo, jamais particular; finalidade, justamente, é a definição de qual interesse público será atendido com a prática do ato administrativo. Pode ser o interesse público da saúde, da educação, da segurança pública, da distribuição de justiça, etc. Já que conceitualmente todo ato administrativo tem por finalidade atender a algum interesse público, diz-se que a finalidade é elemento presente em todos os atos administrativos, senão este será ilegal.
 forma: é o modo de apresentação do ato administrativo, muitas vezes prescrito em lei; normalmente o ato se faz por escrito, com certas cláusulas, embora possa assumir outras formas, se a lei permitir; algumas leis prevêem diversas formalidades específicas para certos atos, como a lei orçamentária (lei federal 4320/64) ou a lei de licitações e contratos administrativos (lei federal 8666/93).
motivo: é a razão pela qual o ato administrativo estão sendo praticado; alguns atos administrativos independem de motivação, sendo denominados discricionários, como a exoneração de funcionário que ocupa cargo de confiança; se a lei determina que determinado ato administrativo deve ser motivado, a vontade da lei é fazer com que se possa aferir se há proporcionalidade entre o motivo e o ato praticado (como em uma sentença judicial ou a decisão sobre aplicação de pena disciplinar ou ainda o julgamento de uma licitação);
objeto: é o modo pelo qual determinado interesse coletivo estará sendo atendido com a prática daquele ato administrativo; assim, se há vários tipos de interesse público (relativos à saúde, educação, segurança, distribuição de justiça, etc.), então primeiramente o administrador escolhe qual será privilegiado, ou seja, define a finalidade (saúde, por exemplo), passando então a optar sobre como o mesmo será satisfeito (v.g., pela construção de um hospital público, pelo aparelhamento de posto de saúde existente, pela realização de campanha de vacinação ou pela contratação de novos médicos). Justamente o objeto é a maneira pela qual o ato administrativo irá atender certo interesse público selecionado. Se o administrador possui liberdade para decidir (poder de escolha) sobre o objeto do ato administrativo, este diz-se discricionário. O objeto do ato administrativo, implementado, transforma-se em fato administrativo, na segunda acepção acima estudada (realização material).
Importante notar que as definições dos requisitos ou elementos dos atos administrativos acima contidos encontram paralelo no disposto pela lei federal 4717/65 (lei da ação popular).
Competência, finalidade e forma sempre são ditos elementos vinculados dos atos administrativos; isto quer dizer que sua ausência enseja nulidade do ato administrativo.
Motivo e objeto também podem ser elementos vinculados, mas igualmente podem ser discricionários, depende do que a lei estabelecer; ser elemento discricionário significa que sua ausência ou livre escolha não implica em nulidade do ato administrativo.
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
Se determinado ato administrativo pode ser praticado sem motivação, mas o Poder Público o faz mediante declaração de razão surge questão interessante: se o motivo for falso, o ato deverá ser desconstituído?
Assim, se porte de arma é revogado e o Poder Público aduz que o fez porque seu beneficiário foi condenado em processo criminal e depois vem a ser provado que o particular jamais foi sequer processado criminalmente, a revogação deveria ser infirmada?
Segundo a teoria dos motivos determinantes, sim. Esta preceitua que ato imotivado que for praticado mediante declinação de razões deverá ser desconstituído, se as justificativas forem provadas falsas.
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
Atributos são características. Os atos administrativos, por serem expressõesdo poder de império do Estado, têm características próprias, muitas vezes relacionadas com a desigualdade jurídica que favorece a Administração Pública ante os administrados. Os principais atributos dos atos administrativos são os seguintes:
presunção de legitimidade: todos os atos administrativos presumem-se legais; porém, tal presunção é vencível por prova contrária; cabe a quem sentir-se prejudicado demonstrar que o ato é ilegal; a presunção de legitimidade também é conhecida popularmente como fé pública. Assim se há determinada certidão fiscal estipulando que administrado deve tributos ao Fisco, em sendo falso tal quadro, cabe o particular demonstrá-lo; até fazê-lo presume-se que o mesmo esteja em mora para com a Fazenda. Tal atributo é corolário do tratamento jurídico especial dispensado à Administração Pública.
imperatividade: os atos administrativos são imponíveis ao particular, mesmo contra a sua vontade; portanto, a título de exemplo, em caso de desapropriação o particular será despojado de seus bens, ainda que não queira, bastando que o Estado cumpra as exigências legais.
exigibilidade: certos atos administrativos implicam em obrigação do particular de praticar alguma conduta, como construir muro ou calçada, usar cinto de segurança ou declarar imposto de renda, sob pena de sanção. Isto é, a Administração estabelece condutas aos particulares, que deverão desempenhá-las gratuitamente, pois, do contrário, serão penalizados.
auto-executoriedade: a própria administração pública pode executar certos atos administrativos que são de sua competência, independendemente do aforamento de ação judicial; por exemplo, a apreensão de veículos em situação irregular, o lacre de estabelecimento comercial que funciona irregularmente, a demolição de prédio em iminente risco de desabar ou o recolhimento de tributos pagos voluntariamente; já alguns atos administrativos precisam ser praticados por intermédio do Poder Judiciário, sendo denominados não auto-executórios, como é o caso da cobrança judicial de tributos (execução fiscal), da demolição de prédios construídos com projeto irregular – mas sem risco de iminente desabamento – ou a expropriação de terrenos. Regra simples estabelece quando ato administrativo é auto-executório ou não auto-executório: primeiramente é a lei que o determina, num ou noutro sentido; na sua lacuna, havendo risco à integridade física dos administrados e urgência de necessidade do Estado, presume-se legítima a atuação direta do Poder Público, sem aguardo do Judiciário.
Atos Administrativos – espécies
normativos: são aqueles que contém uma norma, ou seja, um comando geral; v.g., decretos, regulamentos, regimentos e resoluções;
ordinatórios: consistem em comandos dirigidos a inferiores hierárquicos, não obrigando os administrados; v.g., instruções, circulares, portarias e ordem de serviço;
negociais: são os atos administrativos em que se conferem direitos a particulares, como contratos, permissões de uso, dispensas, licenças e autorizações;
enunciativos: resumem-se naqueles atos que declaram situação existente (como certidão negativa de tributos) ou que contém posicionamentos técnicos da Administração sobre determinada matéria (laudo, parecer);
punitivos: são os atos que contém uma sanção imposta pela Administração, internamente (ou seja, aos próprios funcionários públicos, como advertência, suspensão, demissão) ou externamente (aos administrados, particulares, como multa e apreensão de mercadoria), sendo sempre assegurado o direito de defesa ao penalizado.
Classificação dos atos administrativos
São diversas as classificações existentes para os atos administrativos, variando muito, de autor para autor. A seguir, serão estudados os modos mais comuns e aceitos pela doutrina para tanto.
quanto ao destinatário: os atos podem ser gerais (sem destinatários certos – como o aviso de prorrogação de datas de vencimento de tributos) ou individuais (com destinatários certos, nominados no corpo do ato, ainda que observada pluralidade, como o resultado de um concurso público, com a lista dos aprovados);
quanto ao alcance: os atos podem ser internos (produzem efeitos apenas entre os membros da repartição pública, como a portaria que estipula escala de atendimento de balcão, atingindo os administrados indiretamente, apenas) ou externos (produzem efeitos com relação aos administrados, como é o caso de normas fiscais para escrituração de movimento econômico empresas, dirigidas aos administrados em geral);
quanto ao objeto: os atos podem ser de império (a Administração Pública age usando sua supremacia ante os administrados - ex. desapropriação), de gestão (a Administração Pública age em maior condição de igualdade com os administrados - ex. compra de produtos; há acordo de vontades entre o Poder Público e o administrado, como seria o caso dos contratos em geral e dos alvarás) e de expediente (a Administração Pública despacha os papéis visando imprimir andamento aos processos administrativos);
quanto ao regramento: os atos podem ser vinculados (seus elementos são todos fixados em lei – como o julgamento de uma licitação) ou discricionários (o Estado pode omitir o motivo – exoneração de funcionário comissionado - ou escolher o objeto do ato – como utilizar verba destinada à saúde, por exemplo);
quanto à composição de vontade: os atos podem ser simples (exarados por um único órgão público - ex. nomeação de funcionário), complexos (praticados por mais de um órgão da AP - ex. nomeação de Ministro do Tribunal de Contas, efetuada pelo Presidente da República mediante aprovação do nome do indicado pelo Senado Federal) ou compostos (o ato administrativo somente tem valor após ratificação de autoridade superior, como é o caso da homologação após o julgamento, na licitação, ou a ratificação que convalida a dispensa ou inexigibilidade de certame);
quanto à exigibilidade: os atos podem ser perfeitos (aptos a produzir seus efeitos, por reunirem todos os requisitos legais), imperfeitos (ainda incompletos, por faltar requisito legal), pendentes (dependem de cumprimento de condição ou termo) ou consumados (já produziram todos os seus efeitos);
quanto ao conteúdo: os atos podem ser declaratórios (apenas atestam circunstâncias jurídica - certidão) ou constitutivos (modificam situação jurídica anterior - ex. aposentadoria de funcionário);
quanto ao modo de execução: os atos podem ser auto-executórios (a própria Administração Pública os realiza – como a apreensão de materiais ilegalmente vendidos em ruas por ambulantes) ou não auto-executórios (a Administração Pública somente pode realizá-los através do Poder Judiciário, isto é, por meio de ação judicial aforada previamente - ex. desapropriação inamigável, execução fiscal)
Quanto a tal classificação, note-se que os atos externos eqüivalem aos normativos e os internos aos ordinatórios, ao passo que os atos de gestão assemelham-se aos negociais.
EXTINÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato administrativo pode extinguir-se de vários modos:
consumação: dá-se quando o ato administrativo cumpriu seus efeitos, como planejado pela administração pública; ex. a intervenção em um banco finaliza-se quando a instituição está saneada;
desaparecimento do sujeito: ocorre quando ou a entidade pública (especialmente da administração indireta) ou o particular deixam de existir (extinção de autarquia ou fundação; falência de paraestatal ou de particular comerciante; morte do particular ou sua ausência – nestes dois casos, se pessoa física);
desaparecimento do objeto: ocorre quando o objetivo do ato administrativo se torna inatingível; ex. mandado de segurança visando impedir a ocorrência de licitação, sendo esta revogada pelo Poder Público, aquele perde seu objeto; decreto de utilidade pública de área que vem a ser total e permanentemente alagada.
retirada: é o cancelamento do ato pela própria administração pública (revogação ou anulação) ou por ato de órgão judiciário (apenas anulação);anulação se dá porque se constatou ilegalidade no ato administrativo; revogação ocorre porque se chegou à conclusão de que o ato administrativo não atende ao interesse públcio.
cassação: é o cancelamento de alvará ou porque o beneficiado deixou de cumprir exigências legais. Assim, alvará de construção pode ser cassado se o construtor descumpre o projeto aprovado pelo Poder Público.
renúncia: é o ato através do qual o favorecido por ato administrativo abre mão de seus benefícios; ex. funcionário que desiste da aposentadoria por haver adquirido fortuna.
SERVIÇOS PÚBLICOS
Conceito
 Serviço público é toda atividade exigível do Estado pela população, ainda que não privativa deste. Note-se que tal estreito conceito possui elementos definidores que podem ser analisados em separado. Assim, tem-se: (a) atividade: ação governamental concreta ou de planejamento; (b) exigível: característica de constituir direito plurissubjetivo; (c) Estado: qualquer entidade administrativa, mas principalmente as federadas (União, Estados, Municípios); (d) população: é a sociedade em geral, instituidora e destinatária do Estado; (e) não privativa: nem todos os serviços públicos são prestados pela Administração Pública.
De início, em tempos arcaicos, os serviços do Estado visam unicamente garantir a existência física do indivíduo. Com a evolução histórica, o Estado passou a atender a sociedade de modo cada vez mais amplo, observados retrocessos episódicos. Assim, hoje se pode exigir do Poder Público saúde, educação, justiça, habitação, etc.
Quem presta o serviço público
Quem presta o serviço público: como há três esferas de poder, resta saber que a própria Constituição Federal já traz certos serviços públicos cometidos à União (exemplo, telecomunicações), aos Estados (cuja competência é residual) e aos Municípios (como transporte coletivo urbano) - artigos. 21, 25, § 1o, e 30, inciso V. 
Outros serviços públicos não estão incluídos em tal divisão, cabendo à legislação ordinária e à doutrina estabelecer qual esfera de poder prestará aquele serviço público (como é o caso dos serviços funerários, historicamente atribuído ao Municípios).
Note-se que a Constituição Federal é específica no que tange à União, não descendo a detalhes quanto aos demais entes federativos. Isto se deve à ampla gama de serviços, cuja listagem não condiz com a estreiteza desejável do texto constitucional.
Competência concomitante, paralela ou concorrente diz respeito ao fato de que alguns serviços públicos devem ser prestados concomitantemente pelas três esferas de poder, como é o caso da proteção ao meio ambiente (artigo 23, inciso VII, da Constituição Federal), da polícia de trânsito, serviços educacionais, serviços de saúde ou serviços de proteção ao consumidor. Outras atividades são de competência não dos três entes, mas de dois, como é o caso da distribuição da Justiça, que se faz a nível federal e estadual.
O Distrito Federal, misto de Estado e Município, presta os serviços de atribuição de ambos.
Particular prestando serviço público
Muitas vezes o serviço público pode ser explorado por particulares, através de autorização, permissão ou concessão; o Estado continua, entretanto, responsável pelo mesmo.
Classificações dos serviços públicos
Há vários modos de serem classificados os serviços públicos.
quanto à titularidade: podem ser federais, estaduais ou municipais;
quanto à obrigatoriedade: podem ser compulsórios (como coleta de lixo ou de esgoto, ou vacinação) ou facultativos (como transporte coletivo ou telefonia);
quanto à essencialidade: podem ser próprios (só o Estado pode prestá-lo, jamais particulares, como segurança nacional) ou impróprios (podem ser prestados por particulares, mediante concessão, permissão ou autorização, como transporte coletivo);
quanto aos destinatários: podem ser “uti singuli” (são aqueles que beneficiam diretamente os usuários, como correios ou eletricidade; também são chamados de individuais) ou “uti universi” (são aqueles que beneficiam indiretamente os usuários, que não mantém contato direto com o serviço, com pesquisa científica, expediente interno de uma repartição pública ou segurança nacional – exército; também são chamados de gerais);
quanto ao tipo de prestação: podem ser exclusivos (só o Estado pode prestar o serviço, ou então o particular, através de concessão ou permissão, como por exemplo, coleta de lixo ou abastecimento de água) ou não exclusivos (particulares podem prestar o serviço, através de mera autorização, cumpridos os requisitos legais, como bancos, escolas ou hospitais).
Requisitos (elementos) dos serviços públicos
Os requisitos ou elementos dos serviços públicos são cinco:
Permanência ou continuidade: os serviços públicos não podem ser interrompidos na maior parte das vezes, eis que sempre atendem a um interesse público (exemplo: fornecimento de luz ou assistência médica); mesmo serviços não diuturnos, são prestados com regularidade previsível para os particulares, como o horário de atendimento de uma repartição pública.
Generalidade ou igualdade: havendo viabilidade técnica, todos os (potenciais) usuários devem ser atendidos de maneira uniforme.
Eficiência: o serviço deve atender bem aos usuários.
Modicidade: o preço do serviço deve ser apenas suficiente para sua adequada prestação e melhoria de suas condições, não devendo servir para enriquecer o prestador.
Cortesia: o usuário deve ser tratado com respeito.
Controle do serviço
Mesmo quando o Estado não preste diretamente o serviço, deve fiscalizar o particular para que os usuários não sejam prejudicados com sua prestação deficiente.
Interrupção do serviço
Há três correntes quanto à interrupção de serviço público por falta de pagamento de tarifa (em especial, água, luz, telefone):
se o serviço for essencial, não pode haver interrupção;
a interrupção pode se dar, de qualquer forma, mesmo se serviço essencial, pois ninguém pode ser obrigado a fornecer serviço gratuitamente, mesmo o Estado;
a interrupção não pode ocorrer em qualquer serviço público, pois os mesmos visam atender interesses públicos irrenunciáveis.
Código de Defesa do Consumidor.
Por determinação nela contida, a lei federal n. 8078/90 também é aplicável aos serviços públicos, no que couber.
Formas de execução dos serviços públicos.
Os serviços públicos podem ser executados direta ou indiretamente pelo Estado:
execução direta: é o Estado que presta o serviço, diretamente aos usuários, através de seus órgãos da Administração Centralizada;
execução indireta: não é o Estado que presta o serviço, mas utiliza-se de entidades da Administração Descentralizada (Autarquias, Paraestatais, Fundações) ou particulares (concessionários, permissionários, autorizatários).
Concessão, permissão e autorização
Concessão é a delegação de serviço público a particular (pessoa jurídica, apenas) através de ato bilateral, cercado de garantias para ambas as partes.
Permissão é a delegação de serviço público a particular (pessoa jurídica ou física) através de ato bilateral e cercado de garantias ao prestador do serviço. 
Autorização é a delegação de serviço público ao particular por ato unilateral, de maneira precária, em casos de grave urgência. 
CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO: DIFERENÇA DE OUTORGA E DELEGAÇÃO
Outorga é a atribuição da prestação do serviço público mediante lei, normalmente sendo destinatária entidade da Administração Indireta. Assim, o INSS organiza o serviço previdenciário dos trabalhadores em geral mediante outorga.
Delegação é a atribuição da prestação do serviço público por meio de contrato, como aqueles de distribuição de eletricidade ou de transporte coletivo.
EXTINÇÃO
Formas de extinção da concessão: há vários modos de se extinguir contrato de concessão:
reversão: ocorre quando termina o prazo contratualmente previsto;
desaparecimento do objeto: se dá quando é fisicamenteimpossível a continuidade da prestação do serviço, como serviços de abastecimento de água em local inundado permanentemente por represa;
desaparecimento do sujeito: ocorre quando o prestador do serviço público é deixa de existir juridicamente (o que ocorre na falência, insolvência, dissolução, etc);
encampação ou resgate: se dá quando o poder concedente julga conveniente a retomada da prestação direta do serviço concedido, devendo previamente pagar indenização à concessionária;
desafetação: ocorre quando, através de lei, determinado serviço deixa de ser exclusivo e passa a ser não exclusivo do Estado, podendo os particulares explorá-lo livremente; a concessionária não é impedida de continuar prestando o serviço, mas terá provável concorrência de particulares;
caducidade, cassação ou rescisão: é a extinção devida a descumprimento de cláusula contratual ou infração à lei cometidos pela concessionária, na prestação do serviço público, sendo que à concessionária, em geral, não será devido qualquer ressarcimento pecuniãrio;
anulação: verifica-se quando há ilegalidade no procedimento de contratação (licitação e instrumento contratual em si), não ensejando pagamento de indenização ao particular, via de regra;
renúncia ou denúncia: é a extinção ocasionada pelo desejo da concessionária de não mais continuar a prestar o serviço; entre a denúncia e o encerramento da prestação do serviço deve haver lapso temporal razoável; em geral, a renúncia é legal e contratualmente vedada, porém faticamente ocorrente;
acordo: finda-se a concessão porque ambas partes (poder concedente e concessionária) assim acordaram, sem litígio;
sentença judicial: decisão transitada em julgado extingue a concessão; de se fazer constar que o Judiciário somente pode se pronunciar quando provocado, devido ao princípio da inércia.
Convênio administrativo
Ocorre quando várias pessoas de direito público de natureza diferentes de poder (União, Estados-membros e municípios com autarquias, fundações, etc) unem-se umas a outras para prestar um serviço público. Assim, mediante convênio o Estado membro e o Município ajustam que Delegacia será instalada em certo bairro, sendo que o aluguel do imóvel será pago pela Prefeitura. 
Consórcio administrativo
Ocorre quando várias pessoas de direito público da mesma natureza (só Estados-membros, só municípios, só autarquias, só fundações) unem-se para prestar um serviço público
Termo de parceria
Ocorre quando ente público une-se a entidade particular para prestação conjunta de serviço público. V.g.: O Município repassa verba a hospital privado para atendimento da população em geral (o que normalmente ocorre com as chamadas Santas Casas).
Parcerias público privadas
Por meio da lei federal 11079/2004, instituiu-se no Brasil o sistema de parcerias público privadas.
Nada mais são do que contratos de concessão de serviços e de uso de bens públicos visando a prestação de serviços públicos por particulares, com suporte financeiro do setor público no caso de arrecadação inferior ao nível lucrativo. Ou seja, faz-se licitação, escolhe-se empresa para explorar serviço ou obra pública e, em caso de execução deficitária, o Poder Público que licitou injeta recursos pecuniários em compensação.
A concessão pelo sistema de parceria público-privada pode ser administrativa ou patrocinada. Na primeira (administrativa), não há cobrança de tarifas do usuário (como a exploração de rodoviária, com cobrança de taxas das empresas de ônibus e venda de espaço publicitário). Na segunda (patrocinada), cobra-se tarifa dos usuários (como rodovia com pedágio).
Necessariamente deve ser precedida de licitação e um contrato irá disciplinar suas regras. Seu prazo máximo é de 35 anos.
AGENTES PÚBLICOS
CONCEITO
São pessoas físicas que desempenham funções públicas, por cometimento direto do Estado. São os que prestam serviços para o Estado. Se não houver cometimento (investidura) pelo Estado, não são considerados agentes públicos. Por exemplo, a atividade de ensino é um serviço público, mas o professor de uma universidade particular, que não foi investido pelo Estado, não é considerado agente público. Alguns autores acreditam que pessoas jurídicas, como concessionárias de serviços estatais também sejam agentes públicos.
Assim, os professores de uma escola estadual são agentes públicos, assim como os tabeliães. Já os professores de uma escola particular não o são, porque esta funciona de modo autônomo, mediante mero alvará e não por meio de concessão ou permissão de serviço público. Isto, considerando-se que a atividade educacional constitui-se em serviço público.
Classificação
Agentes políticos: exercem funções constitucionalmente criadas ( chefes de executivos, representantes do legislativo, juízes, promotores, conselheiros dos tribunais de contas); não estão hierarquizados a ninguém e sujeitam-se a normas especiais (não ao regime jurídico único).
Agentes temporários: são contratados para atender necessidades temporárias, em caso de excepcional interesse público; após prestarem os serviços pelo prazo legal, são desligados do serviço público (recenseadores, professores,); sempre estarão sujeitos à CLT, e nunca ao estatuto funcional eventualmente existente.
Os agentes por colaboração: desempenham função pública sem nada receber do Estado em troca (jurados, escrutinadores, tabeliões, juízes de paz, etc). Dividem-se em: por delegação, se receberam a atribuição estatal com sua concordância (tabeliães, empregados de concessionária); por requisição, se receberam a atribuição desimportando sua vontade (jurado, serviço militar, escrutinador); por gestão de negócios, se por iniciativa do administrado (particular que faz prisão em flagrante)
Agentes servidores públicos: são os funcionários públicos em geral, concursados ou nomeados para exercer cargo de confiança; desempenham remuneradamente tarefas de necessidade contínua; sujeitam-se ao regime jurídico geral, ou seja, não há tratamento jurídico diferenciado, como ocorre quanto aos agentes políticos (antes da Emenda Constitucional 19/98, havia o regime jurídico único, que deixou de ser exigido).
Tal classificação, adequada aos termos da atual Constituição Federal, diverge de outra, mais antiga, que dividia os agentes públicos em agentes políticos, administrativos, honoríficos, delegados e credenciados.
Outra classificação
Agentes políticos: acima estudado.
Servidores públicos: são os agentes que têm vínculo empregatício com o Estado, recebendo remuneração; dividem-se em: estatutários (sujeitos a regime jurídico próprio – ex. LF 8112/1990), empregados públicos (regidos pela CLT – ex. LF 9962/00) e temporários (ocupam provisoriamente posto público – ex. LF 8745/93).
Militares: são servidores estatutários sujeitos a rígido regime disciplinar, compreendendo aos membros das Forças Armadas, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros; não podem fazer greve e estão sujeitos à prisão administrativa.
particulares em colaboração (agentes por colaboração): acima estudado
SERVIDORES PÚBLICOS.
Os agentes públicos são de quatro tipos, como estudado anteriormente: agentes políticos, agentes temporários, agentes por colaboração e agentes funcionários públicos. Estes últimos também são conhecidos por servidores públicos e constituem a grande maioria dos prestadores de serviços públicos. 
REGIME JURÍDICO ÚNICO
A Constituição Federal estabeleceu que os integrantes da administração direta (união, estados membros, distrito federal e municípios), bem como as autarquias e as fundações com personalidade jurídica de direito publico, deveriam adotar o regime jurídico único para seus servidores. Ou seja, as normas deveriam ser as mais genéricas possíveis, de modo a beneficiar todas as categorias de servidores ao mesmo tempo. Assim, comum a afirmação de que ou todos os funcionários públicos seriam estatutários ou todos seriam celetistas. Desta maneira, cada um daqueles entesda administração direta deveria optar pela adoção do regime jurídico funcional que lhe for mais adequado. Isto significa que todos os direitos e obrigações serão uniformes para os servidores. Ou todos seguem as normas trabalhistas federais (em especial a CLT), ou todos seguem um conjunto de normas especialmente elaboradas, em geral denominado Estatuto do Servidor Público. 
CARGO PÚBLICO
Cargo é a posição hierárquica existente na administração pública, consistindo em centro de funções e vencimentos próprios, destinado a ser ocupado por um funcionário. O cargo público é autônomo em relação ao servidor, podendo haver cargo sem ocupante (se houve aposentadoria ou falecimento do funcionário) ou mesmo funcionário sem cargo (se este foi extinto).Se o cargo público possuir funcionário que o ocupe, dir-se-á provido. Do contrário será considerado vago.
O conjunto de cargos destinados ao desenvolvimento das atividades, com os mesmos salários, recebe o nome de classe. O conjunto de classes chama-se carreira. O servidor pode ascender de uma para outra classe, através de promoção, com aumento salarial. As classes servem para identificar a hierarquia dos cargos, havendo variação remuneratória crescente, se comparadas ás classes inferiores com as classes superiores. Dentro de um órgão público podem haver diversas carreiras (jurídica, administrativa, técnica, etc) que, conjuntamente aos cargos isolados (que são aqueles insuscetíveis de promoção), constituem o quadro de cargos daquela entidade. Lotação é um número se servidores em exercício em um determinado órgão. Nem sempre a lotação (número físico dos servidores em exercício) é igual ao quadro de cargos (número de cargos do órgão), pois podem haver cargos vagos ou servidores sem cargo, como acima mencionados.
Criação de Cargos
É feita no Poder Executivo, através de lei, de iniciativa do Chefe do Poder; no Judiciário, por lei, de iniciativa do Tribunal interessado; e, no Legislativo, através de resolução do Parlamento. A extinção dá-se do mesmo modo. A definição de vencimentos e atribuições de cargos se dá da mesma maneira, assim como no que tange à criação de órgãos públicos, definição de suas funções e extinção, exceto no que tange ao Legslativo, onde se dá por lei (e não resolução legislativa), de iniciativa da Casa interessada.
Cargos em comissão, efetivos e vitalícios. 
- Cargos em comissão (ou de confiança) são aqueles que são de livre nomeação e exoneração, em virtude de permissivo legal, somente podendo ter atribuições de direção ou assessoramento; são dois os requisitos para que o cargo público seja de confiança: há necessidade de lei (ou resolução, se no Legislativo) declarando-o de livre nomeação e exoneração e também há necessidade de suas funções serem de direção (chefia, gerenciamento) ou assessoria (consultoria técnica);
- Cargos efetivos (ou concursados) são aqueles através do qual se ingressa no serviço público por meio de concurso público - após três anos adquire-se estabilidade (o funcionário somente pode ser dispensado se cometer falha funcional, apurada através de processo administrativo com amplo contraditório); funcionário efetivo é aquele aprovado em concurso mas ainda sem estabilidade.
Cargos isolados e de carreira
- Cargos isolados são aqueles em que o funcionário não possui possibilidade de promoção (ex. cargos de confiança); 
- Cargos de carreira, a maioria do quadro de cargos, são aqueles em que os ocupantes podem ser promovidos de uma para outra classe.
Provimento. 
É o modo pelo qual um cargo vago é preenchido por um agente público.
Formas de provimento dos cargos públicos (para os servidores concursados):
nomeação: é o preenchimento originário do cargo público, que ocorre quando pessoa física é chamada pela Administração Pública para ocupa-lo, dizendo respeito tanto a cargos concursados como de confiança;
promoção: se dá quando o funcionário muda de classe por antigüidade ou merecimento;
ascensão: ocorre quando passa-se de cargo provisório ou de substituto para definitivo ou titular;
transferência ou remoção: muda-se a localidade da prestação do serviço; é necessária existência de cargo vago no local em que o funcionário passará a exercer suas funções;
readaptação: é a investidura do funcionário em cargo semelhante ao seu devido a incompatibilidade com o anterior, em geral devido a problema de saúde;
reversão: é o retorno do aposentado ao serviço público, em geral quando a aposentadoria é invalidada, seja em virtude de nulidade (como falha na contagem do prazo) seja em virtude de outro fator (como servidor aposentado por invalidez que readquire condições de saúde);
aproveitamento: é o retorno do funcionário em disponibilidade para a ativa, em função semelhante a que ocupava anteriormente;
recondução: é o retorno do servidor demitido ou exonerado para a ativa, mediante decisão administrativa, que considera tal como de interesse público;
reintegração: é o retorno do servidor demitido, que se dá por decisão judicial;
Vacância.
É a situação de cargo público sem agente que o ocupe.
Formas de vacância dos cargos públicos.
exoneração: é o modo geral de desligamento do servidor público, podendo ocorrer de ofício ou a pedido do funcionário, não implicando em sanção disciplinar; exoneração de ofício: ocorre em (1) caso de servidor nomeado que não toma posse no prazo; (2) no caso de servidor em estágio probatório que não passa pelo mesmo; ou (3) no caso de servidor de cargo em comissão que é retirado do cargo; exoneração a pedido ocorre quando o próprio funcionário manifesta seu desejo de se afastar do serviço público.
demissão: nesta modalidade, o servidor é desligado porque cometeu infração disciplinar, apurada em processo administrativo disciplinar, no qual garantiu-se ao funcionário ampla defesa e direito ao contraditório;
promoção: o servidor desocupa cargo de classe inferior e passa a ocupar cargo de classe superior;
ascensão: o servidor desocupa cargo substituto e passa a ocupar cargo titular;
transferência ou remoção: o servidor desocupa cargo porque mudou o local de prestação dos serviços;
readaptação: o servidor deixa de ocupar cargo para o qual mostrou inadequação e passa a ocupar outro, semelhante; em geral, ocorre por motivo de saúde;
aposentadoria: o funcionário deixa de ocupar o cargo porque atingiu certa idade ou tempo de serviço;
posse em outro cargo inacumulável: ao tomar posse do segundo cargo, se incompatível com o anterior, este torna-se vago;
falecimento: ocorre o óbito do servidor.
Acumulação de cargos.
Em regra, os cargos públicos são inacumuláveis. A Constituição Federal somente aceita as exceções de dois cargos de profissionais da área da saúde (antes o texto falava de “médico”) ou de professor, um cargo de professor com outro de nível técnico ou científico.
Também possibilita que um Magistrado ou membro do Ministério Público seja professor. Em qualquer caso, a soma de vencimentos não poderá ultrapassar o teto salarial da Administração Pública, que corresponde aos vencimentos de Ministro do Supremo Tribunal Federal.
O servidor público aposentado somente poderá prestar novo concurso para os casos em que se admitem as exceções acima, não outros. Porém, o aposentado pode ser nomeado para ocupar cargo de confiança.
As restrições estudadas se aplicam à toda Administração Pública, Direta e Indireta.
Extinção dos cargos públicos.
Se dá por lei ou resolução, o mesmo o ato criador, dependendo do Poder envolvido.
Concurso.
O ingresso na maior parte dos cargos do funcionalismo público depende de prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos (tempo de exercício no funcionalismo, cursos de graduação, publicação de livros). O candidato aprovado em concurso público possui direito subjetivo de ser nomeado dentro das vagas previstas no edital (não para novas vagas que abrirem – entendimento do STJ em idos de 2013). O concurso possui