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Introdução ao Direito Administrativo 
 
Breve contextualização história 
O direito administrativo está diretamente ligado às funções do Estado. Nesse sentido, devem ser 
analisadas as funções do Estado, o qual foi elaborado para suprir as necessidades de um povo, sendo 
fruto de um acordo político entre os cidadãos, com o fito de satisfazer as necessidades comuns da 
sociedade como um todo. É uma entidade que paira sobre a sociedade. 
Inicialmente, o Estado estava nas mãos de poucos, que concentravam o poder, proferindo normas 
públicas, a fim de gerir os indivíduos que, futuramente, será conhecido como o direito público e o direito 
administrativo. O referido poder é ilimitado. 
Na Idade Média, o Feudalismo, onde a legislação se tornou local e costumeira, de forma descentralizada, 
o dono da terra era o responsável pela elaboração e aplicação das leis no domínio de sua propriedade. 
Dessa forma, os senhores feudais dominaram sua era, impondo o poder por vários séculos. 
Já na Idade Moderna, surge o período do Absolutismo na Europa. Alguns senhores feudais, mediante 
guerras e alianças, conseguiram dominar grandes territórios, intitulando-se monarcas absolutos. Não 
interessava nesse momento um direito que limitasse o poder do rei. O direito administrativo era apenas 
um conjunto de normas postas por esse rei, que não erra, servindo para gerir os atos de seus 
subordinados. Aqui ocorre a confusão entre o rei e o Estado. A monarquia se torna absoluta e 
irresponsável pelos seus atos. 
Conseguintemente, com o novo Estado Moderno institui-se um exército permanente, a cobrança de 
tributos centralizados e o desenvolvimento de uma política única. O Estado monopolizou a violência e a 
coerção para impor sua autoridade, ocorrendo de forma legítima. 
Em relação aos elementos do Estado: povo, território e soberania. O Estado insere-se em um território 
limitado, impondo-se sobre um determinado povo, em razão de sua soberania. Para tanto, a fim de 
viabilizar o exercício do poder do Estado, apresenta-se a burocracia. O burocrata é explicado por três 
teorias importantes: 
I. Teoria do Mandato: o burocrata recebeu uma procuração do Estado para que aja em nome dele. 
Entretanto, como o Estado não tem uma presentação física para proceder tal ato, essa teoria 
foi abandonada; 
 
II. Teoria da Representação: o Estado não pode exprimir a sua própria vontade, necessitando de um 
indivíduo para poder representá-lo. Essa teoria também foi abandonada pelo direito 
administrativo. 
 
III. Teoria do Órgão: é a teoria em vigor no direito administrativo, que diz que o servidor público é a 
encarnação do Estado. O servidor recebe a entidade do Estado (“candomblé jurídico”). 
 
Devido à necessidade de o Estado se organizar, surge o questionamento do antigo regime, qual seja o 
Absolutismo, em virtude de seu poder ilimitado. A ideia que prevaleceu no Ocidente foi a de 
Montesquieu, no sentido de dividir o poder que é uno, de maneira tripartida, ou seja, dentro de um 
poder, este é subdividido em três partes (legislativo, executivo e judiciário). A tripartição de poder é algo 
que, historicamente, obteve uma grande aceitação, mas que não é necessário, tendo em vista que várias 
Constituições adotam quatro poderes. Mas o que é o poder? É algo que não conhece limites, em sua 
esfera. Por exemplo, o Ministério Público exerce seu poder, em suas atribuições, sem a limitação de 
outro poder. 
 
 
 
 
 
A ideia da Tripartição de poderes é fazer com que um poder limite a atuação do outro, pelo conhecido 
sistema de freios e contrapesos, onde os poderes interagem entre si, conferindo restrições nas suas 
próprias atribuições, fazendo com que um poder não se sobressaia ao outro. 
Por fim, o Estado foi criado como liberal, não interventor, que pretendia garantir a igualdade de todos 
perante a lei, o qual restou inexitoso, surgindo o Estado Democrático d Direito. 
 
Funções do Estado: 
· Poder Executivo: função executiva; 
· Poder Legislativo: função legislativa; 
· Poder Judiciário: função judiciária. 
 
Observa-se que o respectivo poder, predominantemente, exerce sua respectiva função. Não 
significa que os poderes exercem essas funções de forma absoluta. 
As funções podem ser analisadas sob dois prismas: 
· Prisma Formal: os atos formalmente administrativos são os produzidos pelo poder que os 
emanou; 
 
· Prisma Material: apenas pode ser considerado ato materialmente legislativo aquele que contém 
uma norma geral, abstrata, obrigatória e inovadora no ordenamento jurídico, criando novos 
direitos e obrigações. 
 
Excepcionalmente, o Poder Executivo produzirá atos formalmente executivos, mas materialmente 
legislativos, por exemplo, a Medida Provisória (art. 59 da CF/88). Outrossim, segundo a doutrina, o 
Judiciário também produz leis, quando a Justiça do Trabalho profere Sentenças Normativas a categorias 
profissionais, tendo caráter geral, obrigatório e inovador. 
A função jurisdicional, materialmente falando, é aquele ato que resolve um conflito de forma definitiva, 
que não pode ser revisto. 
O legislativo pode exercer formalmente a função jurisdicional, por exemplo, no momento em que se julga 
o Presidente da República e os Ministros de Estado nos crimes de responsabilidade (art. 52, I e II da 
CF/88). 
Em algumas situações, existem autores que consideram a decisão do Conselho de Contribuintes um ato 
materialmente jurisdicional, pois a Administração não pode recorrer ao Judiciário. Entretanto, ressalta-se 
que é uma questão polêmica. 
Em relação ao ato materialmente administrativo, há duas posições; 
I. É aquele que aplica a lei de ofício; 
 
II. É aquele considerado de forma residual, ou seja, o que não for ato legislativo ou jurisdicional 
será ato administrativo. 
 
Observa-se que há quem diga que existe o chamado ato político, reconhecido pelo STF, que considera tal 
ato como não passível de restrição. Ainda, em relação ao Ministério Público, este se insere no poder 
executivo e não no judiciário. 
 
 
 
 
 
Conceito de Direito Administrativo: 
1) O critério do “poder público”, baseado na distinção entre atos de império (particular em patamar 
inferior) e atos de Gestão (administração e particular no mesmo patamar), entendendo-se que o direito 
administrativo se ocuparia dos atos de império, decorrentes do “poder de comando”, ou seja, apenas no 
momento em que a administração age de maneira superior ao particular é que se tem direito 
administrativo, caso contrário, inexistente. Tese superada, mas que se presta a definir as figuras de ato 
de império e gestão. 
2) O critério da noção de “serviço público”, baseado nas atividades desenvolvidas pelo Poder Público (foi 
abandonado em razão da crise do serviço público). O problema dessa concepção é definir o conceito de 
serviço público. 
3) O critério da “utilidade pública e interesse geral”. Torna-se difícil distinguir direito administrativo dos 
demais ramos do direito público. 
4) O critério da “puissance publique”(algo parecido como Poder Público,em português), que também 
estaria vinculado à ideia de atos de autoridade, ou seja, o direito administrativo é o ramo do direito que 
estuda as ações do Estado enquanto sujeito superior, em relação ao particular, conceito semelhante aos 
analisados anteriormente. 
5) O critério do poder público (item4), mas como uma concepção mais ampla no sentido de “gestão 
pública”, tudo que envolver a gestão do patrimônio público. 
 
Conceito de Direito Administrativo (autores): é o conjunto de normas e princípios que, visando sempre 
ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e os órgãos do Estado e entre estes e a 
coletividade a que devem servir (José dos Santos Carvalho Filho). 
• Em sentido objetivo, administração pública é a função administrativa. É analisado o ato administrativo. 
• Emsentido subjetivo, Administração Pública é o conjunto de pessoas que exerce atividade 
administrativa, em qualquer dos Poderes. (maiúsculas e minúsculas segundo Hely Lopes Meirelles). 
• Função precípua da administração: atender ao interesse público (para alguns: primário=coletividade; 
secundário= do Estado enquanto pessoa jurídica). 
Para Hely Lopes Meirelles: 
Formal: é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo. 
Material: é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral. 
Operacional: é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou 
por ele assumidos em benefício da coletividade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Objeto do Direito Administrativo: 
Sistema europeu-continental: o direito administrativo tem amplitude muito maior, abrangendo o direito 
administrativo descritivo, que se preocupa em delimitar o estatuto dos órgãos públicos administrativos 
do Estado e das coletividades locais, a estrutura dos serviços púbicos e os mecanismos de procedimentos 
referentes a certas atividades. 
Sistema anglo-americano: mais restrito, pois grande parte das relações jurídicas é regida pelo direito 
comum. 
 
Princípios do Direito Administrativo 
O Direito é formado pelas normas jurídicas, as quais são subdividas em: 
· Regras: não há uma possibilidade de uma terceira opção: ou ela é cumprida ou não. É um 
método mecânico, mediante a técnica da subsunção do caso à regra. Não possui grau de 
abstração, apresentando-se de forma concreta. São susceptíveis de aplicação direta. Tem 
conteúdo funcional, a fim de resolver de forma efetiva tal problema. 
 
· Princípios: são mandado de otimização, seguindo a lógica de que o ato deve ser realizado na 
maior medida possível, de forma proporcional ao caso concreto. Está sujeito à adaptação ao caso 
específico e, mediante critério da resolução de interesses resolvem-se o conflito entre os 
princípios. Tem grau de abstração elevado. Em razão disso, necessitam de mais medidas 
concretizadoras. Os princípios são normas de caráter fundamental no ordenamento jurídico, 
muito embora não havendo hierarquia entre estes e as regras. Está permeada pela ideia de 
justiça. Os princípios dão origem às regras. 
 
Princípios implícitos e explícitos 
 
Atualmente, apresenta-se a proliferação de princípios no âmbito administrativo. Embora a CF/88 
preveja de forma expressa no caput do art. 37 apenas 5 princípios, quais sejam: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e efetividade (LIMPE), existem outros princípios de 
forma implícita em nosso ordenamento jurídico. São eles: 
 
I. Princípio da Legalidade: é o vetor fundamental do Estado Democrático de Direito. A 
Administração Pública somente poderá ser exercida de acordo com a lei, mediante 
dispositivos complementares à lei, que inova no ordenamento jurídico, criando direitos 
e obrigações. A Administração Pública é sublegal ou infralegal, ou seja, esta age nos 
limites da lei. Em função disso, decorrem duas consequências: quando a administração 
está atuando de acordo com a lei existente; quando a administração expede atos 
normativos, portarias instruções, resoluções, esses estão somente regulamentando a lei, 
sem criação de direito novo. Havendo inovação, será considerado ilegal. 
Para o particular tudo o que não é proibido é permitido, para a Administração somente 
caberá agir quando e da forma autorizada pela lei. Toda a comunidade submete-se à lei, 
inclusive, as autoridades, sujeitas à punição e responsabilidade por determinados atos. 
Entretanto, apresenta-se uma pequena exceção, em relação ao Presidente da República, 
o qual não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao mandato exercido, somente 
após o seu término. 
 
 
 
 
 
 
II. Princípio da Supremacia do Interesse Público: a atividade pública deve ser realizada 
com o escopo de atingir o interesse público, o qual se sobrepõe ao interesse privado. 
Sendo assim, acaba por se desdobrar em duas vertentes: 
 
· A finalidade de caráter geral é sempre satisfazer o interesse público, já a 
finalidade específica dependerá do objeto a ser alcançado (desapropriação ou 
licitação, por exemplo); 
 
· Princípio da atuação vinculada: a administração atua sobre o regime jurídico 
administrativo, ou seja, é o conjunto de prerrogativas e sujeições (vantagens e 
desvantagens) aplicável à administração pública, com o objetivo de satisfazer o 
interesse público. A administração tem um regime jurídico próprio que lhe 
confere o status de superioridade em relação aos seus administrados, com o fito 
de satisfazer o interesse público. É o responsável pela criação do poder de 
império, fazendo com que a administração imponha a sua vontade perante o 
cidadão. 
Ainda, surge o subprincípio da Indisponibilidade do Interesse Público: a 
administração não pode dispor do interesse público e, ao mesmo tempo, esta 
diz o que é interesse público. Em razão desse fato, caso ocorra tal 
disponibilidade por parte da Administração entra em cena o Judiciário, que 
constatará se está ocorrendo e referida ilegalidade. 
 
III. Presunção de Legalidade dos Atos Administrativos: os atos administrativos são 
presumidos verdadeiros quanto aos fatos que os embasaram e legais em relação ao seu 
enquadramento com a lei. Presunção relativa (juris tantum). Em razão dessa presunção, 
os atos administrativos podem ser aplicados imediatamente, cabendo a quem deles 
discorda a sua impugnação. 
Por exemplo, se o prefeito expede um decreto de desapropriação de uma casa, esse 
decreto goza da presunção de que os fatos que o embasaram são legítimos, bem como a 
presunção de licitude, a qual pode ser perfeitamente afastada com a comprovação no 
sentido contrário (presunção relativa). Outra consequência prática, bastante importante 
é a aplicabilidade imediata dos atos administrativos, em virtude das presunções 
supracitadas, como exemplo, a aplicação imediata de multa por infração de trânsito. 
 
Regras de interpretação do direito administrativo (doutrina tradicional): 
1) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados; 
2) a presunção de legitimidade dos atos da Administração; 
3) a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público. 
Para tanto, esses itens devem ser analisados pelo viés do dever-poder que a Administração detém. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Legalidade em crise 
• Apesar de parecer um princípio tão óbvio, a legalidade hoje vive uma crise considerável, com 
movimentos complementares e contraditórios: 
• 1) A inviabilidade de se regulamentar, por lei, um mundo tão complexo. As “soft law” – acaba-se 
delegando ao poder executivo e não mais ao poder legislativo a regulamentação de determinadas 
situações jurídicas. Por exemplo: Agências Reguladoras – entidades criadas para regulamentar 
determinados segmentos do mercado, que são de difícil e rápida mutação. 
• 2) Caráter técnico de inúmeros aspectos da vida do Estado, submetidos mais a normas técnicas do que 
à lei. 
• 3) Tendência à transferência dos serviços públicos para entes privados, submetidos ao princípio de 
modo menos intenso. 
• A supremacia deve ser vista sob uma ótica democrática, não como uma justificativa para que a 
administração viole os direitos dos particulares. V. Gustavo Binembojm: A crise dos paradigmas do direito 
administrativo. A dialética entre a lógica da autoridade e a lógica da liberdade. 
Atenção: 
VIDE A SÚMULA Nº 636 DO STF: NÃO CABE RECURSO EXTRAORDINÁRIO POR CONTRARIEDADE AO 
PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE, QUANDO A SUA VERIFICAÇÃO PRESSUPONHA REVER A 
INTERPRETAÇÃO DADA A NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS PELA DECISÃO RECORRIDA. 
 
Sistema de aplicação da Lei: O Brasil adotou o sistema de jurisdição única (ou sistema inglês), ou seja, ocontrole administrativo pelo Poder Judiciário, e não o sistema do contencioso administrativo ou 
jurisdição administrativa (sistema francês).