Federalismo Fiscal no Brasil

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Federalismo Fiscal no Brasil 
Economia do Setor Público no Brasil 
Ciro Biderman & Paulo Arvate 
Cap. 22: Federalismo Fiscal 
Introdução 
• Por que existem, em uma mesma cidade, 
hospitais administrados pelo governo federal e 
pelo governo estadual? 
• Por que não é comum haver universidades 
públicas municipais? 
• Por que o imposto de renda é cobrado pelo 
governo federal e o imposto sobre a propriedade 
de imóveis é arrecadado pelos municípios? 
Introdução 
• Por que existem tantos níveis de governo 
(federal, estadual e municipal): não bastaria 
um governo único em Brasília, cuidando de 
todos os serviços públicos? 
• E já que existem vários governos, por que 
cada um deles não administra suas receitas e 
despesas por conta própria, tornando 
desnecessárias as transferências de dinheiro 
entre eles? 
Definição de federalismo fiscal 
• Definição preliminar → divisão de tarefas 
entre os diferentes níveis de governos: 
– Quem (que níveis de governo) dever arrecadar 
cada um dos tributos do país; 
– Quem deve ofertar cada um dos serviços públicos 
(saúde, saneamento, educação, limpeza, 
iluminação, segurança pública, estabilidade 
macroeconômica, assistência aos pobres etc.). 
• A ideia principal é buscar uma divisão de 
tarefas que maximize a eficiência do setor 
público. 
 
Definição de federalismo 
• Federalismo, entendido como uma forma de 
organização do Estado, no qual há o 
compartilhamento de poder entre diferentes 
níveis de governo; é um conceito político mais 
antigo e mais amplo que a ideia de federalismo 
fiscal. 
• Adjetivo “fiscal” restringe o tipo de 
“federalismo”; 
• Federalismo → diz respeito à divisão de poderes 
políticos e constitucionais entre os diferentes 
níveis de governo. 
Definição de federalismo 
• Economistas passaram a olhar o federalismo 
sob o prisma da racionalidade econômica por 
volta de 1950 → as federações já existiam. 
• Mudar tradições políticas e alterar pactos 
constitucionais é um processo lento e difícil. 
• Federalismo fiscal procura estabelecer 
parâmetros de racionalidade e eficiência 
econômica que orientem os ajustes na 
organização das federações, à medida que o 
processo político permita tais alterações. 
 
Federalismo como conceito de organização 
político-constitucional 
• Na prática, a organização político-
constitucional dos governos pode ser 
classificada em três tipos: 
 
1) Governo unitário; 
2) Sistemas confederados; 
3) Sistema de governo federal. 
 
Federalismo como conceito de organização 
político-constitucional 
1) Governo unitário 
• Controle das decisões governamentais está nas mãos do governo 
nacional; 
• Não há governos estaduais ou municipais com poderes políticos 
constitucionais, apenas agências locais sob o comando do governo 
central. 
• Ex.: Japão, Portugal, Espanha e Nova Zelândia. 
• Um governo unitário não leva, necessariamente, a uma administração 
centralizada. 
• Os seus escritórios e agências regionais podem dispor de um alto grau de 
autonomia em suas decisões. 
• Ex.: China → país de governo unitário onde há uma grande descentralização 
executiva das decisões. 
 
 
Federalismo como conceito de organização político-
constitucional 
2) Sistemas Confederados 
– Estados membros são politicamente mais fortes que o governo central. 
– Ex.: União Europeia e dos Estados Unidos no período de 1776 a 1787. 
– Governo central é um mero coordenador de esforços. 
– Cada membro tem suas próprias leis (código civil, legislação penal, 
comercial, previdenciária etc.) mas concorda ter uma legislação comum 
com os demais membros da confederação (um único Banco Central, uma 
única política de imigração, um sistema de tributação integrado etc.), 
visando obter vantagens decorrentes da integração sem perder soberania 
política. 
– As decisões individuais são a regra, sendo coletivas apenas as ações 
previamente acordadas entre os membros. 
Federalismo como conceito de organização político-
constitucional 
2) Sistema de governo federal 
– Representa um grau de unificação maior que o 
sistema confederado; 
– Preponderância do governo central sobre as demais 
esferas, principalmente no que diz respeito à 
soberania nacional; 
– A constituição atribui a duas ou mais esferas de 
governo subnacionais (estados, províncias, 
municípios) algum grau de autonomia, competências 
legais e áreas próprias de ação. 
Federalismo como conceito de organização político-
constitucional 
2) Sistema de governo federal 
– No caso brasileiro, o artigo 18 da Constituição 
Federal estabelece que: 
 
– “Art. 18 – A organização político-administrativa da 
República Federativa do Brasil compreende a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição”. 
 
– Federação organizada em três níveis (União, 
estados/Distrito Federal e municípios). 
 
Federalismo como conceito de organização 
político-constitucional 
• Competência privativas da União, definidas no artigo 22 
da Constituição → lhe conferem a responsabilidade pela 
soberania e integração nacional, tais como legislar sobre: 
 
– “I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, 
agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; 
– VI – serviço monetário e de medidas, títulos e 
garantias dos metais; 
– XV – emigração e imigração, entrada, extradição e 
expulsão de estrangeiro; 
– XXVIII – defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa 
marítima, defesa civil e mobilização nacional”. 
 
Federalismo como conceito de organização 
político-constitucional 
• Municípios → têm competências privativas associadas 
a serviços públicos de caráter local (artigo 30 da 
Constituição), tais como o transporte coletivo e as leis 
de parcelamento do solo; 
• Isto não quer dizer que cada nível de governo cuida de 
suas atribuições sem se preocupar com o que se passa 
nas demais esferas; 
• Há grande sobreposição de tarefas; 
• Artigo 23 da Constituição lista os assuntos que são de 
competência comum das três esferas → coordenação 
de esforços. 
– Ex.: Saúde e assistência pública, proteção ambiental, o 
combate à pobreza e a educação para o trânsito. 
Fundamentos teóricos da descentralização 
• Federalismo → também é uma forma de permitir 
que diferentes culturas ou tradições religiosas 
convivam dentro de um mesmo país. 
– Ex.: Canadá → canadenses de origem inglesa e 
francesa; 
– Parte da antiga União Soviética mantém-se unida, 
formando a Federação Russa, com as diferenças 
étnicas e históricas. 
• Fatores que justificam um processo de 
descentralização fiscal: 
• Fatores econômicos; 
• Fatores culturais; 
• Fatores geográficos. 
 
Fundamentos teóricos da descentralização 
• Fatores econômicos 
– Busca de uma alocação de recursos mais eficiente → 
um dos principais objetivos do processo de 
descentralização. 
 
– Ponto de vista do setor público → a descentralização 
significa determinar qual esfera de governo pode 
administrar de forma mais eficiente os impostos, os 
gastos, as transferências, a regulação e outras funções 
públicas. 
 
– Função alocativa do setor público → está diretamente 
associada à questão da descentralização. 
 
Fundamentos teóricos da descentralização 
• Fatores culturais, políticos e institucionais 
– Descentralização → pode favorecer uma maior 
integração social, através do envolvimento dos 
cidadãos na determinação dos rumos da 
comunidade, o que reforça a transparência das 
ações governamentais; 
 
– Descentralização → contribui para reduzir os 
perigos potenciais que um poder centralizado 
pode representar para a liberdade individual.Fundamentos teóricos da descentralização 
• Fatores geográficos 
– Quanto maior for a área do território nacional, 
maiores tendem a ser os ganhos de eficiência com 
a descentralização; 
 
– País de grandes dimensões → é mais fácil para os 
governos subnacionais, do que para o governo 
central, atenderem às demandas da população 
local. 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
• Teoria econômica da descentralização fiscal 
– Marco inicial: publicação de dois artigos de 
Samuelson (1954 e 1955) → introdução do 
conceito de bem público na teoria econômica do 
bem-estar; 
 
– Bem público: consumo por um indivíduo não 
exclui o consumo por outro → não há incentivo 
para revelar a real demanda; 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Tiebout: concorrência entre governos locais revela preferência 
por bens públicos 
– Charles Tiebout → (1956) a descentralização fiscal poderia ser 
capaz de induzir o consumidor a revelar suas preferências por 
bens públicos; 
– Ideia básica: em vez de haver um único governo, que tenta 
adivinhar as preferências (não-reveladas) dos cidadãos, para lhes 
ofertar bens públicos, o território nacional poderia ser retalhado 
em diversas jurisdições, cada uma sendo comandada por um 
pequeno governo; 
– Cada governo ofertaria uma cesta de bens públicos diferente. Cada 
família escolheria viver na jurisdição onde o governo ofertasse a 
cesta de bens públicos e impostos que fosse de sua preferência; 
– Famílias podem “votar com os pés”; 
 
 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Tiebout: concorrência entre governos locais revela 
preferência por bens públicos 
– Grande mérito da descentralização fiscal: estímulo à 
concorrência entre os governos locais (estados e 
municípios); 
– Essa concorrência estimularia inovações tecnológicas e 
a adoção de inovações bem-sucedidas por todos os 
governos locais; 
– Tiebout reconhece as limitações de seu modelo, 
concluindo que: “Enquanto a solução não pode ser 
perfeita pelas rigidezes institucionais, isso não invalida a 
sua importância” (tradução livre). 
 
 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Oates: cooperação entre níveis de governo 
aumenta eficiência do setor público 
– Wallace Oates vê o federalismo fiscal como um meio 
termo entre uma administração pública centralizada 
e uma administração amplamente descentralizada; 
 
– Procura mostrar que o federalismo fiscal pode 
reunir as vantagens de cada um dos extremos e, ao 
mesmo tempo, minimizar os defeitos de cada um 
daqueles casos; 
 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Oates: cooperação entre níveis de governo aumenta 
eficiência do setor público 
– Caso da descentralização extrema (sem governo central, 
apenas governos locais – estados e municípios) – 
suponha um país onde há o livre trânsito de pessoas em 
todo território e o uso de um único padrão monetário; 
• Praticamente impossível implementar uma política 
macroeconômica (busca do pleno emprego, da estabilidade de 
preços e do equilíbrio de balanço de pagamentos); 
• Qualquer governo local criaria papel-moeda que poderia ser 
utilizado para comprar bens e serviços em todo o país → 
financiamento dos gastos via emissão monetária → descontrole 
da inflação; 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Oates: cooperação entre níveis de governo aumenta 
eficiência do setor público 
– Caso da descentralização extrema 
• Mesmo que não tivessem controle sobre a política monetária, 
os governos locais teriam muitas dificuldades para realizar uma 
política de expansão do gasto público com vistas a estimular o 
crescimento econômico e o emprego dentro de suas jurisdições. 
(problema do free rider); 
• Seria muito difícil realizar uma política de redistribuição de 
renda; 
• Certas situações somente poderiam ser resolvidas com um 
governo central – instalação de uma fábrica de gera 
externalidade negativa (poluição): municípios A e B; 
• Enfrentaria problema no caso de serviços públicos cuja 
produção envolva economias de escala. 
– Ex.: hospital com atendimento para casos complexos (cirurgias de alto 
risco, quimioterapia etc.). 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Oates: cooperação entre níveis de governo aumenta 
eficiência do setor público 
– Caso de uma centralização excessiva (um único governo 
central cuidando de tudo, não há estados e municípios) 
• Situação ineficiente → governo não conseguiria atender às 
diferentes preferências locais e não estimularia a fiscalização da 
ação do governo pelos cidadãos; 
• Tendência à uniformidade dos programas públicos para todas as 
comunidades; 
• Hipótese de Oates: os governos locais conhecem melhor as 
preferências de seus cidadãos do que o governo central. 
• Governo central → custo de se obter informação sobre as 
preferências de cada comunidade é alto; 
• Governos locais → estão mais próximos aos cidadãos, têm 
acesso a tal informação a baixo custo; 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Oates: cooperação entre níveis de governo 
aumenta eficiência do setor público 
– Caso de uma centralização excessiva 
• Oates (1999): pressões políticas ou até mesmo regras 
constitucionais criam restrições a que o governo central 
forneça maior quantidade de serviços públicos em algumas 
jurisdições e menor quantidade em outras; 
• A provisão de bens públicos de impacto local tende a ser 
mais eficiente se for feita por governos locais (estados e 
municípios); 
• Outro aspecto favorável a descentralização: maior 
participação e fiscalização da população nas decisões do 
governo local; 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Oates: cooperação entre níveis de governo aumenta 
eficiência do setor público 
– Governo totalmente descentralizado e governo 
totalmente centralizado: apresentam problemas; 
– Federalismo fiscal → formado por uma divisão de tarefas 
entre governo central e governos locais → pode ser uma 
solução; 
• “A questão básica é alinhar as responsabilidades e instrumentos 
fiscais nos níveis apropriados de governo. (...) Mas para realizar 
estas diferentes vantagens nós necessitamos entender quais 
instrumentos funcionarão melhor centralizados e quais devem 
ser descentralizados. (...) Como um sub-grupo das finanças 
públicas, o federalismo fiscal estuda a estrutura vertical do setor 
público.” (Tradução livre) – Oates; 
 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Abordagem de Oates X Abordagem de Tiebout 
• Duas diferenças marcantes: 
1) Tiebout: confiava na mobilidade como mecanismo 
para revelar as preferências dos indivíduos por 
diferentes cestas de bens públicos e tributos; 
Oates: governo local conhece essa preferência (ou, 
pelo menos, a conhece melhor do que o governo 
central); mesmo que não houvesse qualquer 
mobilidade – de fatores de produção e de famílias – 
ainda existiriam ganhos no federalismo fiscal, 
decorrentes da correta divisão de funções entre níveis 
de governo; 
 
 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Abordagem de Oates X Abordagem de Tiebout 
• Duas diferenças marcantes: 
2) Tiebout: importância da descentralização → competição 
“horizontal”, ou seja, na competição entre os governos 
locais. 
 
Oates: concorda com esse efeito da descentralização, mas 
aponta outros ganhos, que decorreriam da cooperação 
“vertical”, ou seja, de uma divisão “amigável” de funções 
entre o governo central e os governos locais (estados e 
municípios). 
 
“O federalismo fiscal estuda a estrutura vertical do setor 
público “(Tradução livre). 
 
 
 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Gordon: explicitando externalidades 
– Roger Gordon examina quais as diferençasentre dois 
processos de decisão: 
1) Centralizado → como se todas as jurisdições formassem 
um pool e decidissem definir tributos e cesta de bens 
públicos que maximizassem o bem-estar conjunto; 
2) Descentralizado → cada jurisdição preocupando-se 
apenas com os seus próprios moradores. 
– Diferença básica entre os dois processos → com a 
decisão descentralizada, cada comunidade não leva em 
conta os efeitos positivos e negativos de suas decisões 
fiscais sobre o bem-estar dos residentes de outras 
comunidades; 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Gordon: explicitando externalidades 
– Devido a ampla mobilidade de fatores de produção e 
de indivíduos (tanto para fazer compras quanto para 
escolher local de residência), em um contexto de 
decisão descentralizada poderiam surgir diferentes 
tipos de externalidade: 
1) Exportação de tributos 
Cada comunidade (estado ou município) pode criar tributos 
que incidam sobre não residentes. Ex.: ICMS; 
2) Externalidades positivas 
Seriam ignorados os benefícios que os bens públicos 
proporcionam aos não residentes; 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Gordon: explicitando externalidades 
3) Comportamento free rider 
Governo local pode deixar de prover (ou prover em menor 
quantidade) um serviço público uma vez que já goza dos benefícios 
proporcionados pela jurisdição vizinha. 
Exemplo: Municípios oferecerem ambulâncias para levar seus 
doentes para o hospital do município vizinho; 
4) “No meu quintal, não!” 
Cada comunidade procura se livrar de atividades econômicas ou 
serviços públicos que, embora gerem benefícios à sociedade, 
também produzem efeitos negativos locais. 
Consiste na sobretaxação ou proibição (taxação infinita) de 
instalação na comunidade de atividades como usinas nucleares, 
depósitos de lixo ou penitenciárias; 
 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Gordon: explicitando externalidades 
5) Desconsideração dos efeitos redistributivos de renda em 
outras jurisdições 
Decisões públicas quanto à tributação e gasto: implicam alterações 
na distribuição da renda (alterando preços em diversas 
comunidades, afetando salários e custos der produção). 
Em um processo descentralizado, somente os impactos distributivos 
locais seriam levados em conta. Ex.: reduzir a incidência do ICMS 
sobre os produtos da cesta básica; 
6) Regressividade tributária e do perfil de gastos 
Mobilidade dos indivíduos tende a ser diretamente relacionada à 
riqueza (pessoas mais ricas têm maiores incentivos e melhores 
meios de se mudar para fugir de impostos); 
Tendência dos governos locais → estabelecer estruturas tributárias 
e perfil de gastos regressivos → espantar pobres e atrair ricos; 
 
Bases da teoria econômica do federalismo 
fiscal 
Gordon: explicitando externalidades 
7) Desconsideração de aumentos de custos dos governos de 
outras jurisdições 
Como os insumos utilizados pelo governo na geração dos serviços 
públicos também são tributados, é possível que um aumento de 
impostos em uma comunidade eleve o custo de produção de bens 
públicos em outra jurisdição, e isso não será levado em conta pela 
comunidade que decretou o aumento de impostos; 
8) Guerra fiscal 
As comunidades poderiam tentar manipular tributos, aquisição de 
insumos para bens públicos e oferta de bens públicos com vistas a 
gerar aumento de renda local à custa de outras comunidades. 
A Teoria Normativa 
• Teoria Normativa → diz como se deve fazer algo; 
• Teoria Positiva → estuda o que está posto, ou seja, 
como os fatos se dão na realidade; 
• Teoria Normativa; 
– Objetivo: encontrar um modelo ótimo de federalismo; 
• Maximizar os benefícios da concorrência e da divisão de 
tarefas entre níveis de governos; 
• Minimizar as externalidades negativas; 
– Trata-se de definir as competências tributárias (quem 
tributa o quê) e as responsabilidades na provisão de 
bens públicos (quem faz o quê;) 
– Transferências intergovernamentais → instrumento para 
minimizar os efeitos de externalidades negativas e sanar 
desequilíbrios financeiros; 
A Teoria Normativa 
Distribuição das competências tributárias 
• Critérios para avaliar se um tributo é adequado à 
cobrança local 
1) Facilidade de se exportar o tributo; 
2) Mobilidade da base tributária; 
3) Economia de escala na administração do tributo; 
4) Não induzir a alocação ineficiente de recursos 
econômicos; 
5) Associação do tributo pago a benefícios providos 
pelo governo local; 
6) Viabilidade administrativa para cobrança do tributo. 
A Teoria Normativa 
Distribuição das competências tributárias 
• Imposto sobre valor agregado (IVA) 
o ICMS: cobrado pelos estados; 
o IPI: cobrado pela União. 
• Principal problema desse tipo de imposto ser cobrado no 
nível subnacional (estados e municípios): exportação de 
tributos; 
– Cobrado na origem (onde o bem é produzido); 
– Cobrado no destino (onde o bem é consumido); 
• Tributação no destino: complexa e dispendiosa; 
• Literatura não recomenda o uso de impostos IVA por 
governos subnacionais → deve ser cobrado pelo governo 
central; 
• ICMS → caso único no mundo de imposto IVA cobrado por 
estados → consequência: administração extremamente 
complexa e vulnerável a sonegação; 
A Teoria Normativa 
Distribuição das competências tributárias 
• Imposto sobre consumo adequado para cobrança 
por municípios → vendas a varejo → vendas de 
pequeno valor; 
– Alíquotas suficientemente baixas; 
– Problema: viabilidade administrativa → grande 
quantidade de fiscais; 
• Outro imposto que não se presta à cobrança local: 
aquele cuja base de tributação tem muita 
mobilidade → incentivo à guerra fiscal → 
economias de escala; 
– Imposto de renda. 
A Teoria Normativa 
Distribuição das competências tributárias 
• Impostos mais adequados para serem cobrados 
pelos governos subnacionais: sobre fatores 
imóveis (extração de recursos naturais e a 
propriedade); 
• Brasil: IPTU 
– Um dos principais tributos dos municípios; 
– Fonte rentável de recursos apenas nas cidades 
médias e grandes (economias de escala na 
arrecadação e compensam os custos das 
constantes atualizações das plantas de valores); 
A Teoria Normativa 
Distribuição das competências tributárias 
• Outra fonte de receita para governos locais: 
cobrança de taxas pelo uso de serviços públicos 
que não constituam bem públicos puros; 
– Pedágios; 
– Coleta de lixo; 
– Licenciamento de veículos. 
• Conclusão 
– Poucos são os tributos que se prestam à cobrança 
local. 
A Teoria Normativa 
Distribuição das responsabilidades dos gastos 
• Que tipo de bem público deve ser de responsabilidade 
dos governos locais; 
• Orientação geral: Oates 
– “Cada bem público deve ser provido pelo nível de governo 
que represente de forma mais próxima a área geográfica 
que se beneficia daquele bem”; 
• Existe um grande número de bens públicos para os quais 
se torna necessário analisar, em cada situação, os 
benefícios e custos associados a: 
– Economias de escala; 
– Quão heterogêneas são as preferências locais; 
– Diversos tipos de externalidades envolvidas; 
– Amplitude geográfica das externalidades; 
– Capacidade financeira de cada nível de governo. 
A Teoria Normativa 
Distribuição das responsabilidades dos gastos 
• Educação 
– Oferta pelo setor público: campo das políticas de 
redistribuição de renda → Oates: deveria estar sob 
responsabilidade do governo central; 
– Educação primária: governos locais; 
– Ensino secundário e universitário: menor nº de 
estudantes e maior custo → tendência a centralizar o 
serviço no governo nacional ou estadual; 
– Sistemas compartilhados → governo local administra a 
provisão do bem público e níveis mais centralizadosfinanciam total ou parcialmente seus custos; 
A Teoria Normativa 
Distribuição das responsabilidades dos gastos 
• Educação 
– Ensino Fundamental: administração e financiamento 
compartilhado pelos três níveis de governo; 
– Termos administrativos 
• Governo central: define os parâmetros curriculares (conteúdo 
dos cursos); 
• Governos estaduais e municipais: escolhem os métodos e 
material didático para cumprir os parâmetros; 
– Financiamento 
• Desde 1998 – Fundo de Desenvolvimento do Ensino 
Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) - 
financiamento conjunto dos três níveis de governo; 
• Estados e municípios: colocam no fundo 15% de suas receitas; 
• Estados sem recursos suficientes → União entra com uma 
complementação financeira; 
 
A Teoria Normativa 
Distribuição das responsabilidades dos gastos 
• Teoria de Oates: políticas de assistência ao 
pobres → deve ser uma atribuição do governo 
central; 
• Prática: muitas vezes se observam governos 
estaduais e municipais instituindo políticas 
assistenciais; 
– Ex.: Bolsa Escola 
• Lançado por um governo municipal (Campinas-SP) e por 
um governo estadual (Distrito Federal); 
A Teoria Normativa 
Transferências intergovernamentais 
• Diversas ações públicas são 
passíveis de 
descentralização (despesas); 
 
• Poucos são os tributos que 
podem ser arrecadados 
eficientemente por 
municípios e estados 
(receita); 
Desequilíbrio entre 
receitas e despesas 
– desequilíbrio 
vertical 
 
 
• Transferências intergovernamentais 
o Do governo central para estados e municípios; 
o Dos estados para os municípios. 
A Teoria Normativa 
Transferências intergovernamentais 
• Também são mecanismos utilizados para: 
– Minorar o problema das externalidades e; 
– Redistribuir recursos entre regiões com diferentes 
níveis de renda e de desenvolvimento. 
• As transferências podem ser classificadas em: 
1) Condicionais ou incondicionais 
Condicional → doador determina em que tipo de gasto o 
dinheiro deve ser aplicado. Ex.:Verbas federais para 
manutenção de escolas públicas. 
Incondicional → não há obrigação de aplicar a verba em 
algum gasto específico. Ex.: Fundos de Participação dos 
Estados e Municípios. 
A Teoria Normativa 
Transferências intergovernamentais 
2) Com ou sem contrapartida 
 
Uma transferência condicional é classifica como com 
contrapartida se o montante transferido pelo doador é 
proporcional ao montante que o receptor aplica no 
gasto incentivado. 
 
Ex.: governo central transfere, para os estados, R$ 0,15 por 
cada R$ 1,00 que aquele estado aplicar em política de 
preservação do meio ambiente; 
A Teoria Normativa 
Transferências intergovernamentais 
3) Limitada ou ilimitada 
 
Limitada → doador estipula um valor máximo para a 
transferência. 
 
Ex.: transferência de R$ 0,15 por cada real investido, pelo 
estado, em meio ambiente, não pode ultrapassar a soma 
total de um milhão de reais. 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
• Brasil 
– Características que induzem à sua organização em uma federação: 
1) Grande extensão territorial; 
2) Heterogeneidade entre as regiões. 
 
• Há heterogeneidade quanto à renda, às condições de vida, 
ao grau de urbanização, à densidade populacional e ao 
tamanho dos estados e municípios; 
 
• Heterogeneidade + amplitude geográfica → implicam: 
– Diferentes níveis de capacidade fiscal e administrativa; 
– Diferentes perfis de demanda por bens públicos (doenças 
diferentes em cada região, diferentes graus de escolaridade, 
diferentes vocações econômicas). 
 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
• Divisão dos tributos 
– Maior parte da arrecadação tributária → 
responsabilidade da União; 
– Poucos são os tributos que se prestam a uma 
arrecadação descentralizada; 
– Tributação sobre o patrimônio imóvel 
• Mais adequado para a cobrança municipal; 
• Maior parte da arrecadação sobre patrimônio por nível 
de governo: 
– IPVA → estados (52% em 2002); 
– IPTU → municípios (47% em 2002); 
– União → 1% em 2002. 
 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
• Tributação sobre o consumo 
– Teoria: recomenda a cobrança pelo governo central; 
– Divisão da receita 
• Maior parte fica com os estados (80% em 2002); 
• União: 14% em 2002; 
• Municípios: 6% em 2002; 
• “Esse tipo de alocação é fonte de inúmeros 
conflitos entre os entes da federação”; 
• ICMS e ISS: utilizados pelos governos locais para 
fazer guerra fiscal; 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
• Despesas 
– Serviços de abrangência nacional (defesa, relações 
exteriores, comércio internacional, políticas monetária e 
financeira, imigração) → responsabilidade exclusiva do 
governo federal → conforme proposto pela Teoria 
Normativa; 
– Educação e saúde → cooperação dos três níveis de 
governo; 
– Segurança pública → executada pelos três níveis de 
governo; 
– Serviços tipicamente locais (estradas municipais, 
urbanismo) → responsabilidade dos municípios; 
 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
• Transferências intergovernamentais 
– Utilizadas intensamente pela federação brasileira; 
– Transferências feitas pela União → classificadas pela 
Secretaria do Tesouro Nacional em dois grupos: 
1) Transferências “constitucionais e legais” → são aquelas 
obrigatórias porque estão estabelecidas na constituição 
ou em leis, com regras de rateio previamente 
estabelecidas; 
2) Transferências “voluntárias” → resultam de convênios, 
acordos ou cooperação financeira da União com 
estados e municípios; 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
• Transferências intergovernamentais da União a 
estados e municípios; 
– Maiores valores: FPE e FPM; 
• FPE → 85% dos recursos vão para os estados das regiões 
Norte, Nordeste e Centro-Oeste; essa partilha entre os estados 
leva em conta a renda per capita de cada um; 
– Outras transferências: 
• FUNDEF 
• Lei Kandir → isenção do ICMS sobre produtos primários e 
semielaborados destinados à exportação; 
• IPI 
• ITR → 50% da receita é repassada aos municípios; 
• IOF 
 
 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
• Transferências intergovernamentais dos estados 
para os municípios 
– IPVA → 50% 
– ICMS → 25% 
– Estas transferências são não condicionais e sem 
contrapartida; 
– Finalidade → reduzir o desequilíbrio vertical; 
 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
• Problemas do federalismo fiscal brasileiro: ótica 
da Teoria Normativa 
 
1) Uso excessivo de transferências 
intergovernamentais; 
 
2) Existência de um grande número de municípios 
pequenos. 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
Aumento do número de municípios no Brasil 
 
– Depois de 1980: proliferação de novos municípios 
no Brasil; 
– Entre 1980 e 2006: o nº de municípios aumentou 
38%. 
– Mais recentemente o fenômeno foi contido. 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
Aumento do número de municípios no Brasil 
• O fenômeno das emancipações obedeceu a três 
causas: 
1) A recusa de moradores de regiões de renda 
elevada em pagar impostos para que a prefeitura 
gastasse os recursos em outras áreas do 
município; 
2) A existência de rivalidades locais entre habitantes 
de regiões diferentes de um mesmo município; 
 
 
 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
Aumento do número de municípios no Brasil 
• O fenômeno das emancipações obedeceu a três 
causas:3) O incentivo implícito à criação de pequenos 
municípios, resultante das regras de distribuição 
do FPM → tinha um piso dado em função de um 
parâmetro da ordem de 10.000 habitantes; 
Um município de 5.000 habitantes recebia o mesmo valor 
de FPM que outro de 10.000 → estímulo à divisão de um 
município em dois pequenos municípios, de modo a 
aumentar o valor per capita recebido pelos habitantes de 
ambos. 
 
 
 
Federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da Teoria 
Normativa 
 Região - Brasil 
Ano Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil 
1970 143 1377 306 1410 717 3953 
1980 166 1378 353 1412 727 4036 
1990 219 1509 458 1432 873 4491 
2006 310 1793 605 1668 1188 5564 
Evolução do número de municípios - Brasil 
Fonte: IBGE 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
• Evolução da teoria do federalismo fiscal: 
1) Crítica às hipóteses da teoria normativa; 
2) Realização de estudos empíricos que muitas vezes 
não corroboram os modelos da teoria normativa 
→ estímulo a formação de modelos de teoria 
positiva; 
3) Expansão do campo de interesse do federalismo 
fiscal → passou a considerar temas como: 
o Controle do tamanho do estado; 
o Estímulo ao financiamento dos mercados e o uso do federalismo 
fiscal como “seguro” contra choque econômicos negativos que 
afetam regiões da federação. 
 
 
 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
• Todas vertentes desafiam o ponto fundamental 
da teoria normativa: hipótese do governante 
benevolente → preocupado apenas em 
maximizar o bem-estar de seus governados e 
não utiliza o cargo para obter benefícios 
pessoais; 
• Críticas às hipóteses da teoria normativa 
– T. Normativa → superestimação dos ganhos 
proporcionados pelo federalismo fiscal; 
 
 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
• Críticas às hipóteses da teoria normativa 
– Prud’homme → hipótese da teoria normativa: 
governo central e governos locais dispõem da 
mesma tecnologia de produção de bens públicos; 
– Carreira profissionais do governo central → 
atrairiam pessoal mais qualificado; 
– Processo de descentralização → pode levar à 
quedas de eficiência; 
– Governos locais → enfrentam dificuldades para 
contratar e manter pessoal com formação 
adequada ao desempenho de funções ; 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
• Críticas às hipóteses da teoria normativa 
– Descentralização substancial das decisões de gasto e 
dos recursos fiscais → governo central pode ter 
dificuldades para realizar adequadamente suas 
funções; 
– Corrupção → Prud’homme e Tanzi acreditam que a 
corrupção é maior nos governos locais → argumentos 
baseados em impressões; 
• Prud’homme → Plano local → burocracia é menos 
independente em relação aos políticos → prática de atos 
corruptos; 
• Menor interesse e cobertura da mídia para casos de corrupção 
de cunho local; 
• Melhor qualidade técnica dos sistemas de auditoria dos 
governos locais. 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
• Críticas às hipóteses da teoria normativa 
– Descentralização tende a ser menos eficiente nas 
localidades onde a população é mais pobre e menos 
escolarizada; 
– Teoria normativa não considera algumas “falhas de 
mercado” 
1) Custo de informação → pode ser muito dispendioso para 
cada eleitor conhecer todas as decisões relevantes de um 
governo local; 
2) Custos de coordenação → alto custo dos governos federal e 
local trabalharem juntos faz com que haja prejuízos para a 
execução de políticas conjuntas (saúde, educação, etc.); 
3) Escala de produção → governos locais muito pequenos não 
terão escala suficiente para produzir ou para arrecadar 
tributos → elevação do custo e redução da eficiência da 
descentralização. 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
Efeito flypaper e a teoria positiva 
• Anos 70 → fenômeno incompatível com a 
teoria normativa: flypaper effect; 
• O dinheiro “gruda” onde esbarra primeiro; 
• “Se o dinheiro entra na comunidade via 
governo (como transferência) ele fica no 
governo (é gasto em bens públicos), não 
passando para o setor privado através de uma 
redução de tributos” (p.451); 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
Efeito flypaper e a teoria positiva 
• 3 Tipos diferentes de interpretação para o efeito 
flypaper: 
1) Chernik e Moffit → esse efeito não existe → “seu 
aparecimento nos estudos decorre de procedimentos 
econométricos inadequados” (p.451); 
2) Aceita a existência do efeito flypaper e utiliza-o para 
rejeitar a hipótese de governante benevolente → 
conceito de ilusão fiscal; 
3) Conciliação do efeito flypaper com a hipótese do 
eleitor mediano → a partir das transferências o 
governo local pode satisfazer a “demanda reprimida” 
por bens públicos. 
 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
O federalismo fiscal e o tamanho do setor público 
• Impacto do federalismo fiscal sobre o tamanho 
do setor público: 3 análises: 
1) Risco de “competição predatória” (conhecida na 
literatura por race to the bottom)entre governos 
locais = setor público menor; 
• Competição via: 
– Redução de impostos; 
– Estabelecimento de padrões de preservação ambiental mais 
lenientes, para reduzir os custos das empresas com o controle 
da poluição; 
– Subsídios à empresas → Ex.: doação de terrenos para instalação 
de fábricas; 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
O federalismo fiscal e o tamanho do setor público 
• Impacto do federalismo fiscal sobre o tamanho do 
setor público: 3 análises: 
2) Public choice → governantes não benevolentes 
tendem a gerar um setor público excessivamente 
grande → o federalismo fiscal seria um instrumento 
para conter esse crescimento; 
• Há uma tendência natural do setor público a se expandir; 
• Buchanan → “a grande virtude do federalismo está em 
instituir um sistema de balanço de poder entre o governo 
central e os governos locais” onde “cada nível de governo 
policia o outro, para não ter seus poderes usurpados” (p.453); 
• Propõem uma competição tributária e uma distribuição 
equilibrada de poderes entre os níveis de governo para evitar 
o crescimento excessivo do setor público. 
 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
O federalismo fiscal e o tamanho do setor público 
• Impacto do federalismo fiscal sobre o tamanho do 
setor público: 3 análises: 
3) Existência, no federalismo, de um impulso à expansão 
do setor público, decorrente da “competição vertical” 
entre o governo central e os governos locais; 
• Migué → tendência à oferta excessiva de serviços públicos que 
são ofertados por diferentes níveis de governo; 
– Argumento: governantes estão em busca de votos; ofertar bens 
públicos dá votos; incentivo a expandir a oferta do serviço público 
oferecido pelos diferentes níveis de governo. 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
O federalismo fiscal e o tamanho do setor público 
• Impacto do federalismo fiscal sobre o tamanho do 
setor público: 3 análises: 
3) Existência, no federalismo, de um impulso à expansão 
do setor público, decorrente da “competição vertical” 
entre o governo central e os governos locais; 
• “A tendência natural é que os representantes locais tentem 
maximizar o bem-estar de seus residentes à custa do resto da 
federação. Estabelece-se, dessa forma, um jogo em que cada 
parlamentar tenta impor uma política que gere a maior 
relação benefício-custo para o seu eleitorado particular, 
gerando custo para o resto da federação” (p.454); 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
O federalismo fiscal e o tamanho dosetor público 
• Federalismo preservador de mercado (Market 
Preserving Federalism) 
– Procura estabelecer as condições sob as quais um 
governo federativo protege a economia de mercado e 
impede que o setor público cresça excessivamente; 
– As federações precisariam ter governos locais 
concorrendo entre si para atrair fatores de produção; 
– Necessidade de uma estrutura de vigilância mútua 
entre o governo central e os governos locais para 
impedir a intervenção no mercado privado; 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
O federalismo fiscal e o tamanho do setor público 
• Federalismo preservador de mercado (Market 
Preserving Federalism) 
• Divisão de poderes → evitar que um único nível de 
governo detenha, sozinho, a força da lei; governos 
se policiem mutuamente; 
• Necessidade dos governos locais terem alto grau de 
autonomia financeira; 
– Para não gerar uma “concorrência predatória”, são 
necessárias algumas condições: 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
O federalismo fiscal e o tamanho do setor público 
• Federalismo preservador de mercado (Market Preserving 
Federalism) 
– Para não gerar uma “concorrência predatória”, são necessárias 
algumas condições: 
1) Governo central deve ser encarregado de impedir que os 
governos locais estabeleçam reservas de mercado e dificultem o 
livre trânsito de bens e fatores de produção dentro do território 
nacional; 
2) Dar aos governos locais instrumentos para competir entre si, 
oferecendo ambiente atraente aos fatores de produção → regras 
trabalhistas, tributárias e de proteção social; 
• Crítica: alto custo administrativo de empresas que operassem em 
diferentes estados de um país. 
3) Impedir que os governos locais tivessem acesso a 
endividamento excessivo → deixá-los ir a falência. 
 
Críticas à Teoria Normativa e abordagens 
alternativas 
O federalismo fiscal e o tamanho do setor público 
• Federalismo como seguro regional 
– Essa linha de pesquisa surgiu com a consolidação da 
União Europeia; 
– Averigua a eficácia do federalismo como uma espécie 
de seguro contra choques adversos enfrentados por 
alguns entes de uma federação; 
– Problemas analisados: 
• Esse tipo de mecanismo estimularia cada estado membro da 
federação a adotar políticas econômicas mais arriscadas → 
proteção do “seguro” federativo; 
• Transferências intergovernamentais → mecanismo para evitar 
a migração induzida por aspectos ficais ou como instrumento 
de redistribuição de renda. 
 
Federalismo brasileiro e as abordagens 
alternativas 
• Importância do poder local nas decisões federais 
– Forte comprometimento político-eleitoral dos senadores e 
deputados brasileiros com seus estados e municípios de 
origem; 
– Sempre que possível procuram atrair recursos federais para 
suas bases; 
• Competição predatória 
– Desde o início dos anos 90 → existência de “competição 
predatória” ou “race to the bottom” ou ainda, “guerra fiscal” 
entre estados; 
– Realização de guerra fiscal → relacionada a 2 fatos: 
1) Cabe aos estados a cobrança do principal tributo sobre o consumo 
(ICMS); 
2) Esse tributo é parcialmente cobrado na origem. 
 
 
Federalismo brasileiro e as abordagens 
alternativas 
• Restrição orçamentária fraca 
– Anos 80 e 90 → estados e municípios foram muito 
bem-sucedidos em suas tentativas de repassar dívidas 
e obter ajudas financeiras do governo federal; 
– Novembro de 2003 → crédito de R$ 400 bilhões (26% 
do PIB) relativos ao total das dívidas de estados e 
municípios refinanciadas pela União; 
– 2000: aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal → 
impôs uma série de regras visando à limitação do 
endividamento de estados e municípios e buscando a 
transparência e punindo a má administração 
financeira. 
 
Federalismo brasileiro e as abordagens 
alternativas 
• Descentralização e desequilíbrio fiscal do 
governo central 
– Após a promulgação da Constituição de 1988 → 
governo federal: déficit crônico; 
– Solução: União foi buscar meios de levantar novas 
receitas sem ter de reparti-las com os governos 
locais; 
– Expansão das receitas de contribuições → 
ineficiência, “tributação em cascata”, distorção de 
preços relativos e perda de competitividade das 
exportações. 
 
Federalismo brasileiro e as abordagens 
alternativas 
• Efeito flypaper, captura e ineficiência 
– Grande volume de transferências aos governos locais → 
parece estar no cerne de importantes distorções que 
caracterizam o federalismo fiscal brasileiro; 
– Cossio → evidências da existência do efeito flypaper nos 
municípios brasileiros → tendência à expansão do setor 
público sobre a economia, pois o dinheiro transferido 
transforma-se em despesa adicional e não em corte de 
impostos locais; 
– Mendes → captura de recursos nos municípios brasileiros é 
mais intensa nas cidades beneficiadas pelos critérios de 
partilha das transferências; 
– Souza → dois grupos de cidades (pequenos municípios e 
receptores de royalties) estão entre os menos eficientes no 
que se refere à aplicação de recursos municipais. 
 
Federalismo brasileiro e as abordagens 
alternativas 
• Competição vertical 
– Federalismo brasileiro → diversas áreas em que os três 
níveis de governo atuam simultaneamente; 
– Saúde e educação 
• Não parece haver competição vertical; 
• Tentativa de repassar os custos para outra esferas de governo 
→ estabelecimento na Constituição de dispositivos que 
obrigam cada nível de governo a realizar um gasto mínimo 
em educação e saúde; 
– Assistência social → evidências de competição vertical 
e oferta excessiva de serviços 
• Programas de geração de emprego e renda e de bolsas 
assistenciais.