Aula 03 Direito Administrativo

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Direito Administrativo para AFRFB 2015
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Olá pessoal!
Na aula de hoje estudaremos o tema "entidades paraestatais e 
terceiro setor". Além disso, veremos as características das 
agências reguladoras e das agências executivas.
Para tanto, seguiremos o seguinte sumário:
SUMÁRIO
Entidades paraestatais e Terceiro Setor......................................................................................... 3
Serviços sociais autônomos............................................................................................................... 6
Organizações sociais (OS)................................................................................................................ 10
Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).................................................... 16
Principais distinções entre OS e OSCIP...........................................................................................21
Entidades de Apoio.......................................................................................................................... 22
Agências executivas e regu ladoras................................................................................................ 24
Agências executivas......................................................................................................................... 24
Agências reguladoras.......................................................................................................................27
Principais distinções entre agências executivas e reguladoras....................................................40
Questões de p ro v a ............................................................................................................................. 41
RESUMÃO DA AULA............................................................................................................................71
Jurisprudência da au la ......................................................................................................................73
Questões comentadas na au la ......................................................................................................... 78
Gabarito................................................................................................................................................89
Preparados? Aos estudos!
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ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR
Como vimos na aula passada, a Administração Pública formal divide- 
se em Administração Direta e Indireta, sendo a primeira subdividida em 
órgãos sem personalidade jurídica, utilizada para o exercício de atividades 
centralizadas por parte do Estado, e a segunda, a indireta, composta por 
entidades com personalidade jurídica própria, exercendo funções 
descentralizadas.
No entanto, os órgãos e entidades da Administração Pública formal 
não são capazes de atender todas as demandas da sociedade. Sendo 
assim, existem outras pessoas jurídicas que, em bora não integrando o 
sistema da Adm inistração Pública fo rm al, direta ou ind ireta ,
cooperam com o governo, prestando serviços de utilidade pública. 
Estamos falando das entidades paraestatais.
Entidades paraestatais são aquelas pessoas jurídicas que atuam 
ao lado e em colaboração com o Estado, sem com ele se confundirem. 
Trata-se de pessoas privadas, vale dizer, instituídas por particulares, 
sem fins lucrativos, que exercem função típ ica , embora não 
exclusiva, do Estado, se sujeitando ao controle direto ou indireto do 
Poder Público.
Maria Sylvia Di Pietro apresenta a seguinte conceituação:
Entidades paraestatais são pessoas privadas que colaboram com o 
Estado desempenhando atividade não lucrativa e às quais o Poder Público 
dispensa especial proteção, colocando a serviço delas manifestações do 
seu poder de império, como o tributário, por exemplo.
Como exemplo de entidades paraestatais pode-se citar os serviços 
sociais autônom os, as organizações sociais e as organizações da 
sociedade civil de interesse público. Todas essas entidades incluem-se 
entre as chamadas organizações não governam entais (ONGs).
A importância das entidades paraestatais cresceu a partir do processo 
de Reforma do Estado, movimento ocorrido no país na segunda metade 
dos anos noventa que teve como fundamento, dentre outros, a diminuição 
da presença do Estado em algumas áreas nas quais sua atuação não fosse 
imprescindível. Nesse processo, o Poder Público passou a transferir ao 
setor privado algumas de suas atividades não-exclusivas, com a 
justificativa de que os particulares, pelo menos em tese, poderiam 
desenvolvê-las de forma mais eficiente.
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Segundo Maria Sylvia Di Pietro, os teóricos da Reforma do Estado 
incluem as entidades paraestatais no denominado terceiro setor, assim 
entendido aquele que é composto por entidades da sociedade civil sem 
fins lucrativos; esse terceiro setor coexiste com o primeiro setor, que 
é o Estado, e o segundo setor, que é o mercado, ou seja, o setor privado 
empresarial, com fins lucrativos.
As entidades paraestatais não fazem parte 
da Administração Indireta; elas integram o 
terceiro setor.
O terceiro setor caracteriza-se por prestar atividade de interesse 
público, por iniciativa privada, sem fins lucrativos. Justamente pelo 
interesse público da atividade, as entidades que integram o terceiro setor 
podem receber incentivos do Estado, inclusive sob a forma de aportes de 
recursos públicos. Tais incentivos é que compõem a atividade 
administrativa de fomento. Por essa razão, as entidades paraestatais, 
embora instituídas por particulares, se sujeitam a algumas normas de 
direito público, como o controle pela Administração Pública e pelo 
Tribunal de Contas.
Detalhe importante é que as entidades do terceiro setor não 
precisam, necessariamente, manter qualquer vínculo com o Poder Público. 
Se m antiver - que seria o caso, por exemplo, de uma associação que se 
qualifica como organização social para receber repasse de recursos 
públicos - essa entidade do terceiro setor passa a ser considerada 
entidade paraestatal. Por outro lado, se uma entidade privada 
desenvolver atividade não econômica de interesse do Estado e, apesar 
disso, não mantiver qualquer vínculo com o Estado, ela seria uma 
entidade do terceiro setor, mas não uma paraestatal, qualificação que 
pressupõe algum vínculo como Poder Público1.
1 Lucas Furtado (2014, p. 181).
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Alguns doutrinadores mais tradicionais empregam o termo
FIQUE►atçnto! "ent'dade paraestatal" para abranger toda pessoa juríd ica 
que tenha vínculo com o Estado, incluindo, assim, as 
entidades da administração indireta de direito privado (empresas públicas, 
sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado), e também 
os serviços sociais autônomos.
Conforme o pensamento do autor, "ou a pessoa caracteriza-se como estatal, se 
for integrante do próprio Estado, como é o caso das pessoas federativas, ou, não 
sendo assim, terá ela que qualificar-se como paraestatal,por atuar em direta 
colaboração com o Estado por força de vínculo jurídico formal".
Todavia, esse conceito tradicional de "entidades paraestatais" não tem sido 
adotado pela doutrina mais moderna, a qual considera que o termo abrange 
exclusivamente pessoas privadas que exercem atividades de interesse público que 
não integram a Administração Pública formal.
Em suma, os principais atributos das entidades paraestatais são:
■ Entidades privadas, ou seja, são instituídas por particulares;
■ Desempenham serviços não exclusivos do Estado, porém em 
colaboração com ele;
■ Recebem algum tipo de incentivo do Poder Público (fom ento);
■ Se sujeitam ao controle da Administração Pública e do Tribunal de 
Contas.
■ Regime jurídico de direito privado , porém parcialm ente 
derrogado por normas p e d ireito público;
■ Não fazem parte da Adm inistração In d ire ta ;
■ Integram do terceiro setor.
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ESSA CAI
 ^ na prova!_
1. (Cespe - PC/BA 2013) Entidades paraestatais são pessoas jurídicas privadas 
que colaboram com o Estado no desempenho de atividades não lucrativas, mas não 
integram a estrutura da administração pública.
Comentário: O quesito está correto, pois apresenta o exato conceito de 
entidades paraestatais. Exemplos de entidades paraestatais são organizações 
sociais (OS), organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) e 
serviços sociais autônomos. Vale prestar atenção no fato de que as entidades 
paraestatais, embora recebam fomento do Estado, não integram a estrutura 
formal da Administração Pública, vale dizer, não são entidades da 
Administração Indireta e muito menos órgãos da Administração Direta.
Gabarito: Certo
Vejamos então um pouquinho mais sobre cada uma das entidades 
paraestatais mais estudadas pela doutrina.
____________________SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS____________________
Os serviços sociais autônomos desempenham atividades de utilidade 
pública, sem fins lucrativos, que beneficiam determ inados 
grupam entos sociais ou profissionais, usualmente direcionadas ao 
aprendizado profissionalizante e à prestação de serviços 
assistenciais.
São exemplos de serviços sociais autônomos as entidades do 
"Sistema S", dentre elas:
■ SESC - Serviço Social do Comércio e SESI - Serviço Social da 
Indústria, destinados à assistência social a empregados dos setores 
comercial e industrial, respectivamente;
■ SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial; SENAC - 
Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial, destinados à 
formação profissional e educação para o trabalho.
■ SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas 
Empresas, que se destina à execução de programas de auxílio e 
orientação a empresas de pequeno porte.
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■ SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem Rural, com o objetivo 
de organizar, administrar e executar o ensino da formação 
profissional rural e a promoção social do trabalhador rural;
■ SEST - Serviço Social do Transporte e SENAT - Serviço Nacional 
de Aprendizagem do Transporte, que incentivam a formação 
profissional dirigida aos serviços de transporte;
■ SESCOOP - Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo, 
que atua na formação profissional, desenvolvimento e promoção 
social do trabalhador em cooperativa e dos cooperados.
Os serviços sociais autônomos possuem administração e 
patrimônio próprios e são constituídos sob a forma de instituições 
particulares convencionais (fundações, sociedades civis ou associações).
A criação dos serviços sociais autônomos depende de autorização 
em le i, a exemplo do que ocorre com as pessoas da Administração 
Indireta de direito privado. Assim, a aquisição de sua personalidade 
jurídica somente se dá com a inscrição dos seus atos constitutivos no 
registro competente.
Porém, ao contrário das entidades da Administração Indireta, não é o 
Poder Executivo quem usualmente recebe autorização para criar os 
serviços sociais autônomos. Diferentemente, tal encargo geralmente é 
conferido pela lei autorizadora a entidades representativas de 
categorias econômicas, como a Confederação Nacional da Indústria - 
CNI, a Confederação Nacional do Comércio - CNC, dentre outras.
Ressalte-se que, embora sejam criados por autorização dada em lei, 
os serviços sociais autônomos, assim como as demais entidades 
paraestatais, não integram a Administração Pública formal, direta ou 
indireta.
Os serviços sociais autônomos, embora 
criados por autorização em lei, não integram 
a Administração Pública formal.
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Embora a criação dos serviços 
geralmente seja tarefa atribuída 
Nacionais, algumas leis recentes 
Poder Executivo a instituir entidades com essa classificação.
sociais autônomos 
às Confederações 
têm autorizado o
Todavia, essas novas entidades criadas pelo Executivo, conquanto denominem-se 
serviços sociais autônomos, destes se diferenciam em muitos aspectos, a começar 
pelo fato de dependerem quase exclusivamente de recursos do orçamento público 
para sobreviver.
São exemplos dessas entidades a APEX-Brasil - Agência de Promoção de 
Exportações do Brasil e a ABDI - Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial.
Carvalho Filho salienta que esses serviços sociais autônomos mais recentes 
afastaram-se do modelo clássico e se aproximaram das pessoas administrativas 
integrantes da Administração Indireta. Todavia, o autor ressalta que, mesmo nesses 
casos, os serviços sociais autônomos não pertencem à Administração Indireta. Na 
verdade, a instituição dessas novas entidades fez surgir um regime híbrido: são 
típicas pessoas administrativas, embora excluídas da formalmente da Administração 
Indireta.
A necessidade de lei para autorizar a criação dos serviços sociais 
autônomos decorre do fato de que suas atividades são mantidas, 
predominantemente, por contribuições arrecadadas compulsoriamente de 
determinados contribuintes, as chamadas contribuições parafiscais.
Tais recursos são arrecadados pela Receita Federal e repassados 
diretamente às entidades, ou seja, não chegam a compor o erário ou 
transitar pelo orçamento púfò lico. Apesar disso, são considerados 
recursos públicos, afinal, as contribuições são compulsórias, ou seja, 
pagas obrigatoriamente pelos contribuintes, a semelhança dos tributos. 
Além disso, sua aplicação deve estar vinculada aos objetivos institucionais 
da entidade definidos na lei instituidora, sob pena de desvio de finalidade 
passível de controle pelos órgãos públicos competentes.
Detalhe importante é que, segundo a jurisprudência do STF, a 
instituição das contribuições parafiscais pode ser feita mediante 
lei o rd inária , sendo desnecessária a edição de lei complementar2.
2 RE 635.682/RI
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Os contribuintes das contribuições parafiscais são as pessoas 
jurídicas incluídas no setor econômico a que está vinculada a entidade. 
Para o SENAI e o SESI, por exemplo, são contribuintes as empresas 
inseridas no setor da indústria, ao passo que para o SESC e o SENAC 
contribuem as empresas do comércio3.
O Supremo entende que a cobrança da contribuição é válidaindependentem ente de contraprestação direta em favor do 
contribu inte . Para surgir a obrigação de recolher a contribuição, o que 
importa é tão somente o setor econômico em que a empresa atua, e não 
o fato de ser diretamente beneficiada pelo serviço prestado pela entidade 
paraestatal.
Maria Sylvia Di Pietro esclarece que os serviços sociais autônomos 
não prestam serviço público delegado pelo Estado, mas atividade 
privada de interesse público (serviços não exclusivos do Estado). 
Assim, não se trata de serviço público que incumbisse ao Estado e que ele 
tenha transferido a outra pessoa jurídica, por meio da descentralização. 
Trata-se, sim, de atividade privada de interesse público que o Estado 
resolveu incentivar e subvencionar. A atuação estatal, no caso, é de 
fom ento e não de prestação de serviço público.
Os serviços sociais autônomos, por serem pessoas jurídicas de direito 
privado, sujeitam-se, basicamente, às regras de direito privado . 
Todavia, pelo fato de administrarem recursos públicos, também se 
submetem a algumas normas de direito público, sobretudo no que toca 
à utilização dos recursos, à prestação de contas e aos fins institucionais.
Com efeito, os serviços sociais autônomos se submetem a controle 
pelo Poder Público, nos term os e condições estabelecidas na 
legislação pertinente a cada entidade . É o que dispõe o Decreto-Lei 
200/1967:
Art. 183. As entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade 
jurídica de direito privado, que recebem contribuições para fiscais e 
prestam serviços de interesse público ou social, estão sujeitas à 
fiscalização do Estado nos termos e condições estabelecidas na legislação 
pertinente a cada uma.
Assim, as leis instituidoras dessas entidades devem prever os meios 
de controle a que se submetem.
3 Também contribuem para o SESC e o SENAC as empresas prestadoras de serviço, salvo quando integram 
outro serviço social (Súmula STJ 499).
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Ainda quanto ao controle, vale destacar que os serviços sociais 
autônomos estão sempre vinculados à supervisão do Ministério em 
cuja área de competência estejam enquadrados. O SESI, SENAI, SESC e 
SENAC, por exemplo, estão vinculados ao Ministério do Trabalho4 . 
Ademais, também devem prestar contas ao Tribunal de Contas da 
União .
Detalhe importante é que, segundo a jurisprudência do TCU, os 
serviços sociais autônomos não se submetem inteiramente à Lei de 
Licitações. De fato, a Corte de Contas entende que tais entidades, nas 
suas contratações, devem observar apenas os princípios da 
Administração Pública, e não necessariamente os procedimentos 
previstos na Lei 8.666/1993, podendo, em consequência, editar 
regulam entos próprios para definir as regras relativas aos contratos 
que venham a celebrar5. Todavia, ressalte-se que os serviços sociais 
autônomos não podem inovar na ordem jurídica por meio de seus 
regulamentos próprios, por exemplo, instituindo novas hipóteses de 
dispensa e de inexigibilidade de licitação, haja vista que a matéria deve 
ser disciplinada por norma geral, de competência privativa da União6. 
Dessa forma, tais regulamentos devem conter apenas regras 
procedimentais, como número mínimo de propostas, prazos, meios de 
garantir a publicidade etc.
_____________________ ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS)_____________________
Maria Sylvia Di Pietro assim define as organizações sociais:
Organização social é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica 
de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de 
particulares, e que recebe a delegação do Poder Público, mediante 
contrato de gestão , para desempenhar serviço público de natureza 
social.
Conforme ensina a professora, nenhuma entidade nasce com o 
nome de organização social; a entidade é criada como associação ou 
fundação privada e, habilitando-se perante o Poder Público, recebe a 
qualificação; trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo Poder 
Público.
4 Decreto 74.296/1976. art. 4S.
5 Acórdão 526/2013-TCU-Plenário
6 TCU: Informativo de Licitações e Contratos 159/2013
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Assim, ao invés de montar um hospital público ou posto de saúde, o 
Poder Público pode buscar no setor privado alguma entidade privada sem 
fim lucrativo que atua nesse setor, a qualificar como organização social e 
repassar à entidade privada os recursos públicos necessários à prestação 
dos serviços à população7.
As organizações sociais não são uma 
categoria de pessoa juríd ica. Trata-se, 
apenas, de uma qualificação atribuída pelo 
Poder Público a determ inadas entidades 
privadas.
No âmbito da Reforma do Estado, as organizações sociais foram 
idealizadas para substituir a Administração Pública em determinadas 
áreas, mediante a "absorção" das atividades exercidas por órgãos e 
entidades administrativas a serem extintos, processo este denominado de 
publicização.
Na esfera federal, as organizações sociais são regidas pela 
Lei 9.637/1998.
A aludida Lei prescreve que o Poder Executivo poderá qualificar 
como organizações sociais as pessoas que observem três fundamentos 
principais:
1. Devem ter personalidade jurídica de direito privado;
2. Não podem ter fins lucrativos;
3. Devem desenvolver atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa 
científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e 
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde (art. 1°)
A qualificação como organização social é ato discricionário do Poder 
Público, dependendo da aprovação do Ministério competente para 
supervisionar ou regular a área de atividade correspondente ao objeto 
social da entidade (art. 2°, II). Dessa forma, a qualificação não é 
conferida a toda e qualquer entidade que atenda aos requisitos legais, e 
sim depende do juízo de conveniência e oportunidade da autoridade 
competente.
As entidades qualificadas como OS são declaradas como entidades 
de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais 
(art. 11).
7 Lucas Furtado (2014, p. 182).
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A habilitação da entidade privada como OS é feita mediante a 
assinatura de contrato de gestão8 com o Poder Público. É no contrato de 
gestão que estarão discriminadas as atribuições, responsabilidades e 
obrigações do Poder Público e da organização social. Tal instrumento é 
elaborado de comum acordo entre o órgão representante do Poder 
Público e a entidade qualificada.
Para que passe a valer, o contrato de gestão deverá ser submetido ao 
Ministro de Estado ou autoridade supervisora da área correspondente 
à atividade fomentada, para fins de aprovação.
Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
economicidade e, também, os seguintes preceitos:
■ Especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, 
a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de 
execução;
■ Previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a 
serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;
■ Estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e 
vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e 
empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções.
A execução do contrato de gestão celebrado por organizaçãosocial 
será fiscalizada pelo órgão ou entidade supervisora da área de atuação 
correspondente à atividade fomentada, a qual deverá designar uma 
comissão para analisar os resultados atingidos com a execução do 
contrato de gestão - controle de resultado (art. 8°).
Os responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão, 
ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na 
utilização de recursos ou bens de origem pública por organização social, 
dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de 
responsabilidade solidária (art. 9°).
Além disso, sem prejuízo da comunicação ao TCU, os responsáveis 
pela fiscalização representarão ao Ministério Público, à Advocacia- 
Geral da União ou à Procuradoria da entidade para que requeira ao 
juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e 8
8 O contrato de gestão celebrado entre o Poder Público e as OS é diferente do previsto no art. 37, §8° da 
CF, o qual é celebrado entre o Poder Público e entidades da Administração Indireta ou órgãos da 
Administração Direta, com a finalidade de ampliar a sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira, e 
sobre o qual falaremos quando estudarmos as “agências executivas”.
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o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente público ou 
terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao 
patrimônio público (art. 10).
O órgão de deliberação superior das organizações sociais, seu 
Conselho de Adm inistração , deve ter representantes do Poder Público e 
de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e 
idoneidade m oral (art. 3°).
À semelhança dos serviços sociais autônomos, as OS também não 
prestam serviço público delegado pelo Estado, mas sim atividade 
privada de interesse público (serviços não exclusivos do Estado), em 
seu próprio nome, com incentivo (fomento) do Estado.
Conforme previsto na Lei 9.637/1998, o fom ento às organizações 
sociais pode ocorrer das seguintes formas:
■ Destinação de recursos orçam entários.
■ Destinação de bens públicos necessários ao cumprimento do 
contrato de gestão, dispensada a licitação , mediante permissão 
de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão.
■ Cessão especial servidor, devendo o órgão de origem arcar com a 
sua remuneração.
Um ponto importante é que as organizações sociais devem realizar 
licitação prévia para celebrar contratos que envolvam a aplicação de 
recursos ou bens repassados a ela pela União. As licitações 
realizadas pelas organizações sociais devem observar a Lei 8.666/1993 e, 
caso se trate de aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório 
o emprego da modalidade pregão , preferencialmente na forma eletrônica, 
nos termos do Decreto 5.504/20D 59.
9 Art. 1o Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de convênios, instrumentos 
congêneres ou de consórcios públicos que envolvam repasse voluntário de recursos públicos da União 
deverão conter cláusula que determine que as obras, compras, serviços e alienações a serem realizadas 
por entes públicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela União, sejam 
contratadas mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal 
pertinente.
§ 1o Nas licitações realizadas com a utilização de recursos repassados nos termos do caput, para 
aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da modalidade pregão, nos termos da 
Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto no 5.450, de 31 de maio de 
2005, sendo preferencial a utilização de sua forma eletrônica, de acordo com cronograma a ser 
definido em instrução complementar.
(...)
§ 5o Aplica-se o disposto neste artigo às entidades qualificadas como Organizações Sociais, 
na forma da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, e às entidades qualificadas como Organizações da 
Sociedade Civil de Interesse Público, na forma da Lei no 9.790, de 23 de março de 1999, relativamente
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Contudo, para o emprego de recursos públicos provenientes de 
outras esferas de governo , estadual ou municipal, as OSCIP não 
precisam, obrigatoriamente, seguir os trâmites da Lei 8.666/1993, 
podendo estabelecer procedimentos em regulam ento próprio . É o que 
prescreve o art. 17 da Lei 9.637/1998:
Art. 17. A organização social fará publicar, no prazo máximo de noventa 
dias contado da assinatura do contrato de gestão, regulamento próprio 
contendo os procedimentos que adotará para a contratação de obras e 
serviços, bem como para compras com emprego de recursos 
provenientes do Poder Público.
Por outro lado, quando Administração Pública (de qualquer esfera, 
federal, estadual, distrital ou municipal) contrata serviços a serem 
prestados pelas organizações sociais, a licitação é dispensável, desde 
que aquele serviço esteja previsto no contrato de gestão celebrado pela 
organização social (Lei 8.666/1993, art. 24, inciso XXIV10).
Resumindo
Quando for a entidade contratante, a organização social deve realizar licitação nos termos 
da Lei 8.666/1993 para aplicar recursos repassados pela União; já para aplicar recursos 
provenientes de outras esferas de governo, poderá observar os procedimentos de 
regulamento próprio.
Por outro lado, quando for a entidade contratada pelo Poder Público para prestar serviços 
previstos no contrato de gestão, a licitação é dispensável.
Quando constatado o descumprimento das disposições contidas no 
contrato de gestão, o Poder Executivo poderá proceder à 
desqualificação da entidade como organização social (art. 16).
Sobre esse ponto, Carvalho Filho anota que, a despeito de a lei haver 
empregado a expressão "poderá proceder à desqualificação", dando a 
impressão de que se trata de conduta facultativa, o certo é que, 
descumpridas as normas e cláusulas a que está submetida, a
aos recursos por elas administrados oriundos de repasses da União, em face dos respectivos contratos de 
gestão ou termos de parceria.
10 Art. 24. É dispensável a licitação:
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas 
no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.
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Administração exercerá atividade vinculada, devendo (e não podendo) 
desqualificar a entidade responsável pelo descumprimento.
A desqualificação será precedida de processo adm in istrativo , 
assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da 
organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos 
decorrentes de sua ação ou omissão.
A desqualificação importará reversão ao Poder Público dos bens e 
dos valores entregues à utilização da organização social, sem prejuízo de 
outras sanções cabíveis.
2. (ESAF - AFRFB 2005) Assinale entre o seguinte rol de entidades de cooperação 
com o Poder Público, não-integrantes do rol de entidades descentralizadas, aquela 
que pode resultar de extinção de entidade integrante da Administração Pública 
Indireta.
a) Organização social.
b) Fundação previdenciária.
c) Organização da sociedade civil de interesse público.
d) Entidade de apoio às universidades federais.
e) Serviço social autônomo.
Comentário: Trata-se dasorganizações sociais (opção “a”). Conforme 
ensina Carvalho Filho, a necessidade de ser ampliada a descentralização na 
prestação de serviços públicos levou o Governo a instituir o Programa 
Nacional de Publicização, através da Lei 9.637/1998, pelo qual algumas 
atividades de caráter social, lpoje exercidas por entidades e órgãos 
administrativos de direito público, poderão ser posteriormente absorvidas por 
pessoas de direito privado, segundo consta expressamente do art. 20:
Art. 20. Será criado, mediante decreto do Poder Executivo, o Programa Nacional de 
Publicização - PNP, com o objetivo de estabelecer diretrizes e critérios para a 
qualificação de organizações sociais, a fim de assegurar a absorção de atividades 
desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União, que atuem nas 
atividades referidas no art. 1o, por organizações sociais (...)
A absorção implicará, naturalmente, a extinção daqueles órgãos e 
entidades, assim como a descentralização dos serviços para a execução sob 
regime de parceria.
Gabarito: alternativa “a”
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ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP)
Maria Sylvia Di Pietro assim define as organizações da sociedade civil 
de interesse público (Oscip):
Organização da sociedade civil de interesse público (Oscip) é a
qualificação jurídica dada a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins 
lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar 
serviços sociais não exclusivos do Estado com incentivo e fiscalização pelo 
Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de term o de 
parceria.
Da mesma forma que as organizações sociais, as Oscip não 
constituem uma categoria de entidades, e sim uma qualificação 
conferida pelo Poder Público a determinadas pessoas privadas, sem fins 
lucrativos, que exercem atividade social ou de utilidade pública.
Na esfera federal, as Oscip são regidas pela Lei 9.790/1999.
Segundo a referida lei, as Oscip deverão atuar em pelo menos uma 
das seguintes finalidades (art. 3°):
■ Promoção da assistência social, da cultura, defesa e conservação do 
patrimônio histórico e artístico;
■ Promoção gratuita da educação e da saúde;
■ Promoção da segurança alimentar e nutricional;
■ Defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do 
desenvolvimento sustentável;
■ Promoção do voluntariado;
■ Promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
■ Experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de 
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
■ Promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria 
jurídica gratuita de interesse suplementar;
■ Promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da 
democracia e de outros valores universais;
■ Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção 
e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que 
digam respeito às atividades antes mencionadas.
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A Lei 9.790/1999 enumerou um rol de entidades que não poderão 
ser qualificadas como Oscip, ainda que se dediquem de qualquer forma 
às atividades anteriormente descritas. São elas (art. 2°):
■ Sociedades comerciais;
■ Sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria 
profissional;
■ Instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, 
práticas e visões devocionais e confessionais;
■ Organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
■ Entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a 
um círculo restrito de associados ou sócios;
■ Entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
■ Instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
■ Escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas 
mantenedoras;
■ Organizações sociais;
■ Cooperativas;
■ Fundações públicas;
■ Fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por 
órgão público ou por fundações públicas;
■ Organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o 
sistema financeiro nacional.
A entidade privada interessada em obter a qualificação como 
organização da sociedade civil de interesse público deverá formalizar 
requerimento perante o Ministério da Justiça (art. 5°). Assim, a 
qualificação é sempre concedida pelo Ministério da Justiça, e não pelo 
Ministério correspondente à área de atuação da entidade.
A outorga da qualificação de Oscip é ato vinculado ao cumprimento 
dos requisitos instituídos pela Lei 9.790/1999, ou seja, o Ministério da 
Justiça só poderá indeferir o pedido no caso de a pessoa jurídica 
requerente desatender a algum desses requisitos (art. 1°, §1°; art. 6°, 
§3°).
Aliás, essa é uma diferença relevante entre as Oscip e as OS, uma 
vez que a qualificação como organização social constitui 
ato discricionário, cabendo ao Ministro de Estado ou titular do órgão 
supervisor correspondente à área de atuação da entidade decidir quanto à
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conveniência e oportunidade de sua qualificação (Lei 9.637/1998, art. 2°, 
inciso II).
■ j A qualificação como organização social é
• • pré r ato discricionário. Já a qualificação como
Oscip é ato vinculado.
O vínculo de cooperação entre o Poder Público e as entidades 
qualificadas como Oscip se dá mediante a celebração de term o de 
parceria.
No termo de parceria devem estar previstos os direitos e as 
obrigações das partes signatárias, tais como o objeto do ajuste, as metas, 
os prazos de execução, os critérios de avaliação de desempenho, a 
previsão de receitas e despesas e a obrigatoriedade de apresentação de 
relatório anual demonstrando os resultados alcançados, acompanhado da 
respectiva prestação de contas.
É possível a vigência simultânea de dois ou mais term os de 
parceria, ainda que com o mesmo órgão estatal, desde que a Oscip tenha 
capacidade operacional para executar seus objetos.
Embora a qualificação seja conferida pelo Ministério da Justiça, a 
execução do objeto do termo de parceria será acompanhada e fiscalizada 
por órgão do Poder Público da área de atuação correspondente à 
atividade fom entada , e pelos Conselhos de Políticas Públicas das 
áreas correspondentes de atuação existentes, em cada nível de 
governo (art. 11).
Os resultados atingidos com a execução do termo de parceria devem 
ser analisados por comissão dra avaliação , composta de comum acordo 
entre o órgão parceiro e a Oscip. A comissão deverá apresentar à 
autoridade competente um relatório conclusivo sobre a avaliação 
procedida (art. 11).
Os responsáveis pela fiscalização do termo de parceria, ao tomarem 
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de 
recursos ou bens de origem pública pela organização parceira, darão 
imediata ciência ao Tribunal de Contas respectivo e ao M inistério 
Público, sob pena de responsabilidade solidária (art. 12).
Além disso, sem prejuízo dessa comunicação, os responsáveis pela 
fiscalização representarão ao Ministério Público e à Advocacia-Geral 
da União para que requeiram ao juízo competente a decretação da
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indisponibilidade dos bens da entidade e o sequestro dos bens dos seus 
dirigentes, bem como de agente público ou terceiro, que possam ter 
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público (art. 13).
Da mesma forma que as organizações sociais, as Oscip devem 
realizar licitação prévia para celebrar contratos envolvendo recursos 
repassados pela União, previstos no termo de parceira, devendo utilizar 
a modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica, case se trate 
da aquisição de bens e serviços comuns. Já para aplicar recursos públicos 
provenientes de outras esferas de governo, podem editar 
regulamentos próprios.
Por outro lado, a Lei 8.666/1993 não prevê hipótese de dispensa de 
licitação para que a Administração Pública contrate uma Oscip. Vale dizer, 
o fato de uma entidade ser qualificada como Oscip não é, por si só, 
fundamento para que o Poder Público dispense a licitação caso pretenda 
contratar essa entidade para prestar algum serviço.
A Lei de Licitações não permite que a 
Administração contrate OSCIP por dispensaP R E S T E J r r
de licitação; p e rm ite apenas a co n tra ta çã o de
OS.
Na hipótese de posterior descumprimento dos requisitos legais, a 
perda da qualificação como Oscip ocorrerá mediante decisão proferida 
em processo administrativo, instaurado no Ministério da Justiça, de
ofício ou a pedido da entidade interessada, ou judicial, de iniciativa 
popular ou do Ministério Público, nos quais serão assegurados a ampla 
defesa e o contraditório (Decreto 3.100/1999, art. 4°).
Na hipótese do pedido de dlsqualificação ser proveniente de iniciativa 
popular, a Lei veda o anonimato e estabelece que o pedido deva ser 
amparado em fundadas evidências de erro ou fraude (art. 8°).
ESSA CAI .
 ^/^na prova!_
3. (Cespe - TCDF 2012) Uma OSCIP que receba recursos financeiros oriundos de 
termo de parceria com o governo do DF estará obrigada a seguir a Lei de Licitações 
da administração pública para comprar com esses recursos.
Comentário: Conforme estabelece a Lei 9.790/1999:
Art. 14. A organização parceira fará publicar, no prazo máximo de trinta dias, contado 
da assinatura do Termo de Parceria, regulamento próprio contendo os
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procedimentos que adotará para a contratação de obras e serviços, bem como
para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público,
observados os princípios estabelecidos no inciso I do art. 4o desta Lei.
Isso significa que a OSCIP, em regra, ao utilizar recursos públicos em 
suas aquisições de bens e serviços, deverá observar os princípios da 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e 
eficiência. Entretanto, ela não precisará seguir os procedimentos da 
Lei 8.666/1993, e sim o seu regulamento próprio.
Todavia, nos termos do art. 1°, §5° do Decreto 5.504/2005, se a OSCIP 
receber repasses de recursos da União, aí sim deverá realizar licitação nos 
termos da Lei 8.666/1993 para aplicar tais recursos; e caso se trate de 
aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da 
modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica.
A OSCIP apresentada no comando da questão recebeu recursos públicos 
do Distrito Federal, e não da União, por isso não estará obrigada a seguir a Lei 
de Licitações da administração pública para comprar com esses recursos, daí 
o erro. Por outro lado, se tivesse recebido recursos oriundos de termo de 
parceira celebrado com órgão federal, aí sim a licitação nos termos da Lei 
8.666/1993 seria obrigatória. O mesmo entendimento seria aplicável para as 
organizações sociais.
Gabarito: Errado
4. (Cespe - AGU 2012) Para que sociedades comerciais e cooperativas obtenham a 
qualificação de organizações da sociedade civil de interesse público, é preciso que 
elas não possuam fins lucrativos e que tenham em seus objetivos sociais a 
finalidade de promoção da assistência social.
Comentário: É certo que a qualificação de OSCIP somente será conferida 
às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos 
sociais tenham pelo menos uma das finalidades listadas no art. 3° da Lei 
9.790/1999, dentre as quais, a “promoção da assistência social” (inciso I). 
Entretanto, nos termos do art. 2° da mesma lei, “sociedades comerciais” e 
“cooperativas”, dentre outras entidades, não são passíveis de qualificação 
como OSCIP, daí o erro.
Gabarito: Errado
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_______________PRINCIPAIS DISTINÇÕES ENTRE OS E OSCIP_______________
As organizações sociais (OS) e as organizações da sociedade 
civil de interesse público (Oscip) possuem regimes jurídicos bastante 
parecidos. Em ambos os casos, temos pessoas privadas, sem fins 
lucrativos, que exercem atividades de interesse social ou de utilidade 
pública e recebem uma qualificação do Poder Público, observadas as 
exigências legais. Uma vez qualificadas, as entidades passam a receber 
algum auxílio por parte do Estado, dentro da atividade de fomento.
Contudo, OS e Oscip apresentam muitas diferenças. Para destacar as 
principais, vamos elaborar um quadro comparativo11:
OS OSCIP
Foram idealizadas para substituir órgãos e 
entidades da Administração Pública, que 
seriam extintos e teriam suas atividades 
"absorvidas" pela OS .
Não foram idealizadas para substituir órgãos 
e entidades da Administração Pública.
Formalizam parceria com o Poder Público 
mediante contrato de gestão.
Formalizam parceria com o Poder Público 
mediante termo de parceria.
Qualificação é ato discricionário. Qualificação é ato vinculado.
Qualificação depende de aprovação pelo 
Ministro de Estado ou titular de órgão 
supervisor ou regulador da área de
atividade correspondente ao objeto social 
da OS.
Qualificação concedida pelo Ministério da 
Justiça.
A lei exige que a OS possua um Conselho de 
Administração, do qual participem 
representantes do Poder Público; não exige 
que a OS tenha Conselho Fiscal.
A lei exige que a Oscip tenha um 
Conselho Fiscal; não exige que a Oscip tenha 
um Conselho de Administração. Não há 
exigência de que existam representantes do 
Poder Público em algum órgão da entidade.
É hipótese de licitação dispensável a 
contratação de OS pelo Poder Público, para 
o desempenho de atividades contempladas 
no contrato de gestão.
Não existe hipótese de licitação dispensável 
para a contratação de Oscip pelo Poder 
Público.
11 Adaptado de Alexandrino, M. e Paulo, V (2014, p. 155).
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A desqualificação como OS pode ser feita A desqualificação como Oscip pode ser feita
pelo Poder Executivo, em processo a pedido da própria entidade, por iniciativa
administrativo, assegurado o contraditório e de qualquer cidadão ou do Ministério
a ampla defesa. Público, em processo administrativo ou
judicial, assegurado o contraditório e a
ampla defesa.
Por fim, ressalte-se que uma entidade não pode ser qualificada 
como OS e OSCIP ao mesmo tem po .
________________________ ENTIDADES DE APOIO________________________
Maria Sylvia Di Pietro define entidades de apoio da seguinte forma:
Entidades de apoio - pessoas jurídicas de direito privado, sem fins 
lucrativos, instituídas porservidores públicos, porém em nome próprio, 
sob forma de fundação, associação ou cooperativa, para a prestação, em 
caráter privado, de serviços sociais não exclusivos do Estado, mantendo 
vínculo jurídico com entidades da administração direta ou indireta, em 
regra por meio de convênio.
O exemplo mais comum desse tipo de entidade são as fundações de 
apoio que atuam junto a hospitais públicos e universidades públicas.
Trata-se de pessoas jurídicas privadas, sem fins lucrativos, que 
cooperam com a Administração mediante a celebração de convênios.
A professora Di Pietro ensina que as atividades prestadas pelas 
entidades de apoio possuem caráter privado . Não obstante, sempre que 
receberem ou de qualquer modo utilizarem recursos públicos no 
desenvolvimento de suas atividades, estarão sujeitas às regras básicas de 
direito público aplicáveis a toda e qualquer pessoa que, de alguma forma, 
receba ou administre recursos públicos12.
As entidades de apoio geralmente assumem a forma de fundação 
(de direito privado, não integrante da Administração Pública formal), mas 
também podem ser constituídas na forma de associação ou 
cooperativa.
Não existe uma lei própria que regule as entidades de apoio de forma 
geral. Existe apenas a Lei 8.958/1994 que veio disciplinar apenas uma 
espécie de entidade de apoio, qual seja, as fundações instituídas com a
12 Alexandrino, M. e Paulo, V (2014, p. 161).
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finalidade de apoiar projetos de ensino e pesquisa de interesse das 
Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e demais Instituições 
Científicas e Tecnológicas - ICTs.
A referida lei estabeleceu exigências de controle, de fiscalização pelo 
Ministério Público, nos termos do Código Civil e do Código de Processo 
Civil, de prévio credenciamento junto aos Ministérios da Educação e da 
Ciência e Tecnologia, de prestação de contas, além de requisitos para a 
utilização, pela fundação, de servidores públicos e de bens públicos, neste 
último caso mediante ressarcimento.
Segundo a Lei 8.958/1994, as IFES e as demais ICTs podem celebrar 
convênios e contratos com as fundações de apoio por dispensa de 
licitação . Mais que isso, a lei permite que outras entidades da 
Administração Pública13, a exemplo da Financiadora de Estudos e Projetos 
- FINEP e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e 
Tecnológico - CNPq, também contratem as fundações de apoio por 
dispensa de licitação.
5. (Cespe - MPTCE/PB 2014) As fundações de apoio às universidades públicas 
federais integram a administração indireta.
Comentário: As fundações de apoio são entidades paraestatais que 
cooperam com as universidades públicas mediante a celebração de convênios. 
Portanto, não integram a Administração Indireta, daí o erro.
Gabarito: Errado
13 Especificamente, a Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP, o Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, as agências financeiras oficiais de fomento e empresas 
públicas ou sociedades de economia mista, suas subsidiárias ou controladas (art. 1°-A).
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AGÊNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORAS
No processo de modernização do Estado, uma das medidas adotadas 
foi a criação de um grupo especial de autarquias 14, denominadas 
agências, as quais podem ser classificadas em duas categorias:
s Agências executivas, com a função de executar certas atividades 
administrativas típicas de Estado; e
s Agências reguladoras, com a função de controle e fiscalização
de pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços públicos 
delegados sob a forma de concessão ou permissão.
Ressalte-se que a instituição dessas entidades não trouxe qualquer 
novidade quanto à sua natureza juríd ica, pois continuam a ser 
autarquias, integrantes da Administração Indireta. A inovação reside, 
apenas, na relativa independência que a ordem jurídica lhes conferiu em 
aspectos técnicos, administrativos e financeiros15.
Vamos dar uma olhada nas principais características dessas agências.
_______________________ AGÊNCIAS EXECUTIVAS________________________
De início, nunca é demais lembrar que as agências executivas não 
são uma entidade paraestatal. Tampouco são uma nova espécie de 
entidade administrativa. Trata-se, na verdade, de uma qualificação que 
poderá ser conferida pelo Poder Público às autarquias e às fundações 
públicas que com ele celebrem contrato de gestão e atendam aos 
demais requisitos fixados na Lei 9.649/1998.
0 contrato de gestão que possibilita a qualificação como agência 
executiva é aquele previsto no art. 37, §8° da Constituição Federal, a 
saber:
§ 8° A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada 
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder 
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o 
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
1 - o prazo de duração do contrato
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, 
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
14 No caso das agências executivas, a qualificação também pode ser dada às fundações públicas.
15 Carvalho Filho (2014, p. 494).
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Portanto, não se trata do mesmo tipo de contrato de gestão que é 
firmado entre a Administração Direta e as organizações sociais, o qual 
possibilita que estas entidades privadas recebam fomento do Estado e, em 
consequência, tenham de se sujeitar à fiscalização do emprego dos 
recursos públicos recebidos.
Diferentemente, o contrato de gestão previsto na Constituição é um 
ajuste firmado entre a Administração Direta e entidades da 
Administração In d ire ta , ou entre órgãos da própria Administração 
D ire ta . Por meio do referido instrumento, os órgãos e entidades assumem 
o compromisso de cumprir determinadas metas e, em contrapartida, 
ganham maior liberdade de atuação, por meio da am pliação da sua 
autonom ia gerencial, orçamentária e financeira. Os controles sobre esses 
órgãos e entidades passam a ser menos rígidos, sobretudo nas atividades- 
meio, e se voltam para o controle finalístico, de atingimento de 
resultados.
Em especial, quando o contrato de gestão de que trata o art. 37, §8° 
da CF for firmado entre uma autarquia ou uma fundação pública e o 
respectivo Ministério supervisor, esta autarquia ou fundação poderá 
ser qualificada como agência executiva .
Um exemplo atual de agência executiva é o INMETRO - Instituto 
Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial16.
Os contratos de gestão das agências executivas serão celebrados com 
periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e 
respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os 
recursos orçam entários e financeiros necessários ao cumprimento dos 
objetivos e metas e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu 
cum prim ento .
Nos termos do art. 51 da Lei 9.649/1998, além de celebrar o contrato 
de gestão, a autarquia ou fundação pública deverá ter um plano 
estratégico de reestruturação e de desenvolvim ento institucional 
em andam ento.
Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a 
racionalização deestruturas e do quadro de servidores, a revisão dos 
processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o 
fortalecimento da identidade institucional da agência executiva (art. 52).
16 Ver Decreto 29/1998, que qualifica o INMETRO como agência executiva.
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Após a celebração do contrato de gestão, o reconhecimento como 
agência executiva é feito por decreto do Chefe do Executivo. Se a 
entidade descumprir os requisitos e exigências previstos no contrato de 
gestão, poderá ocorrer a sua desqualificação, também mediante 
decreto . Nessa hipótese, a entidade simplesmente deixará de possuir a 
qualificação e a autonomia característica de uma agência executiva, mas 
não sofre qualquer alteração na sua condição de autarquia ou de fundação 
pública.
Por fim, vale ressaltar que, nos termos do art. 24, §1° da Lei de 
Licitações17, nas compras, obras e serviços contratados por agências 
executivas, a licitação é dispensável quando o valor do contrato é de até 
2 0 % do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite, 
ou seja, o limite para as agências executivas é o dobro do aplicável à 
Administração em geral, que é de 10%. Esse limite ampliado proporciona 
maior flexibilidade e autonomia nas contratações efetuadas pelas 
entidades qualificadas.
Ressalte-se que o art. 24, §1° da Lei de Licitações também estende o 
limite ampliado de 20% aos consórcios públicos, às empresas 
públicas e às sociedades de economia m ista .
6. (Cespe - AGU 2012) A qualificação de agência executiva federal é conferida, 
mediante ato discricionário do presidente da República, a autarquia ou fundação que 
apresente plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em 
andamento e celebre contrato de gestão com o ministério supervisor respectivo.
Comentário: O item está corrlto, nos termos do art. 51 da Lei 9.649/1998:
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou 
fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional 
em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1o A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da 
República.
17 § 1o Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento) para 
compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, 
empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências 
Executivas.
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Detalhe é que a qualificação de agência executiva é ato discricionário de 
competência do Presidente da República (decreto).
Gabarito: Certo
______________________ AGÊNCIAS REGULADORAS_______________________
Agências reguladoras, em sentido amplo, seriam órgãos ou entidades 
com função de regular a matéria específica que lhe está afeta. No caso, 
regular significa organizar determinado setor afeto à agência, bem como 
controlar as entidades que atuam nesse setor.
Na Aula 2 já vimos alguma coisa sobre as agências reguladoras. 
Vimos, em especial, que geralmente são instituídas sob a forma de 
autarquias sob regim e especial.
Portanto, as agências reguladoras, assim como as demais entidades 
estudadas nesta aula, também não são novas entidades jurídicas 
acrescentadas à Administração Pública formal. São, isto sim, uma 
espécie de au tarqu ia , dotadas de maior autonomia que as autarquias 
comuns, sobretudo em relação à estabilidade relativa de seus dirigentes.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo propõem o seguinte conceito 
para as agências reguladoras:
Agências reguladoras - trata-se de entidades administrativas com 
alto grau de especialização técnica, integrantes da estrutura formal da 
administração pública, instituídas como autarquias sob regime especial, 
com a função de regular um setor específico de atividade econômica ou 
um determinado serviço público, ou de intervir em certas relações 
jurídicas decorrentes dessas atividades, que devem atuar com a maior 
autonomia possível relativamente ao Poder Executivo e com 
imparcialidade perante as partes interessadas (Estado, setores regulados 
e sociedade).
Exemplos de agências reguladoras que se enquadram nesse conceito 
são a ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações; a ANP - Agência 
Nacional do Petróleo; a ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica; a 
ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil; a ANTT - Agência Nacional de 
Transportes Terrestres, a ANVISA - Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária; a ANA - Agência Nacional de Águas, dentre outras.
Os autores ressaltam que essa definição foi construída a partir das 
características estabelecidas nas leis instituidoras das agências
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reguladoras atualmente existentes, haja vista não existir uma lei que 
discipline as agências reguladoras de uma forma geral. Desse modo, é 
possível existirem agências que não se enquadrem em um ou outro 
aspecto apresentado no conceito.
Por exemplo, embora todas as agências reguladoras até hoje 
instituídas na esfera federal tenham adotado a forma de autarquia sob 
regime especial, não há obrigatoriedade de que seja sempre assim. Em 
tese, elas poderiam, inclusive, serem órgãos despersonalizados 
integrantes da Administração Direta. No entanto, costuma-se adotar a 
forma de autarquia sob regime especial em razão das atividades exercidas 
pela entidade, típicas do Poder Público (regulação, poder de polícia, 
aplicação de sanções etc.), o que demanda a natureza jurídica de 
direito público. Ademais, as autarquias sob regime especial são dotadas 
de m aior autonom ia em relação ao Poder Executivo do que os órgãos da 
Administração Direta e até mesmo do que as autarquias comuns, 
característica essencial para o tipo de atividade que exercem.
Pode-se considerar a existência de dois tipos de agências reguladoras 
no direito brasileiro:
■ As que exercem típico poder de polícia, com a imposição de 
limitações administrativas, fiscalização e repressão; é o caso, por 
exemplo, da Anvisa, da ANS e da ANA.
■ As que regulam e controlam as atividades que constituem objeto 
de concessão, permissão ou autorização de serviço público 
(telecomunicações, energia elétrica, transportes etc.) ou de 
concessão para exploração de bem público (petróleo, 
rodovias); é o caso, por exemplo, da ANATEL, ANEEL, ANP e da 
ANTT.
Detalhe interessante é que, de todas as agências reguladoras, apenas 
a ANATEL e a ANP possuem previsão específica na Constituição, sob a 
expressão "órgão regulador" (art. 21, XI e art. 177, §2°, inciso III, 
respectivamente18). As demais têm base exclusivamente nas leis que as 
criaram.
18 Art. 21. Compete à União:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um 
órgão regulador e outros aspectos institucionais;
Art. 177 . Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
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Geralmente se associa o surgimento das agências
FIQUE►atçnto! reSuladoras com ° processo de Reforma do Estado, no qual 
se buscou reduzir a presença do Estado em áreas não 
exclusivas, especialmente naquelas ligadas à exploração de atividade econômica. 
Efetuou-se, então, um movimento de desestatização, compreendendo a alienação 
de empresas estatais e as concessões e permissões de serviços públicos.
Nesse processo, à medida que o Estado deixou de exercer atividade empresarial, 
intensificou o exercício da sua função regulatória, através da criação de diversas 
agências reguladoras. O objetivo era proteger os interesses dos usuários e de 
assegurar a universalidade dos serviços públicos delegados à iniciativa privada.
Por isso, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ensinam que não é raro se fazer 
confusão entre a função regulatória do Estado e o movimento de desestatização, 
tomando um pelo outro. Todavia, salientam os autores, a regulação da atividade 
econômica não precisa ser exercida especificamente pelas agências reguladoras 
surgidas no processo de Reforma do Estado.
Por exemplo, o Banco Central, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - 
CADE e a Comissão de Valores Mobiliários - CVM desempenham função regulatória 
nas respectivas áreas de competência, e já existiam muito antes do aparecimento 
das atuais agências. Ademais, a atividade regulatória pode ser exercida por órgãos 
da Administração Direta e pelo Poder Legislativo, nos termos do art. 174 da CF.
Portanto, embora o processo de desestatização tenha ampliado a necessidade de 
regulação, a criação de agências reguladoras não é sinônimo, nem decorrência 
obrigatória da privatização de empresas estatais, pois a função regulatória é 
atividade típica do Estado.
As agências reguladoras exercem uma função típica de Estado, 
relacionada à regulação de serviços públicos e de atividades econômicas 
delegadas para a iniciativa privada. A regulação é uma das formas 
possíveis de intervenção do Estado no domínio econômico (intervenção 
indireta). A outra forma é a intervenção direta, por intermédio das 
empresas estatais.
No exercício da função regulatória, as agências reguladoras podem 
editar normas, exercer fiscalização sobre as empresas concessionárias,
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
§ 2° A lei a que se refere o § 1° disporá sobre:
III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União;
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aplicar sanções, solucionar conflitos entre as empresas e os clientes e 
solucionar reclamações dos consumidores.
7. (Cespe MPTCDF 2013) As agências reguladoras consistem em mecanismos que 
ajustam o funcionamento da atividade econômica do país como um todo. Foram 
criadas, assim, com a finalidade de ajustar, disciplinar e promover o funcionamento 
dos serviços públicos, objeto de concessão, permissão e autorização, assegurando 
o funcionamento em condições de excelência tanto para o fornecedor/produtor como 
principalmente para o consumidor/usuário.
Comentário: A assertiva apresenta a definição correta acerca do papel 
das agências reguladoras no funcionamento da atividade econômica do país.
Gabarito: Certo
8. (Cespe - TCU - AUFC 2011) As agências reguladoras, no que se refere à 
concessão, permissão e autorização de serviço público, não possuem a atribuição 
de definir o valor da tarifa, por se tratar de matéria adstrita à atuação do próprio 
poder concedente.
Comentário: O item está errado. As agências reguladoras que atuam no 
controle e fiscalização das concessões, permissões e autorizações de serviços 
públicos possuem sim atribuição de definir o valor da tarifa cobrada dos 
consumidores.
Segundo ensina Maria Sylvia Di Pietro, “as atribuições das agências 
reguladoras, no que diz respeito à concessão, permissão e autorização de 
serviço público resumem-se ou deveriam resumir-se às funções que o poder 
concedente exerce nesses tipos de contratos ou atos de delegação: 
regulamentar os serviços que cpnstituem objeto da delegação, realizar o 
procedimento licitatório para escolha do concessionário, permissionário ou 
autorizatário, celebrar o contrato de concessão ou permissão ou praticar ato 
unilateral de outorga da autorização, definir o valor da tarifa e da sua revisão 
ou reajuste, controlar a execução dos serviços, aplicar sanções, encampar, 
decretar a caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável, fazer a reversão de 
bens ao término da concessão, exercer o papel de ouvidor de denúncias e 
reclamações dos usuários, enfim, exercer todas as prerrogativas que a lei 
outorga ao Poder Público na concessão, permissão e autorização”.
Veja, por exemplo, competência atribuída à ANATEL pela Lei 9.742/1997 
na regulação dos serviços de telecomunicações:
Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do
interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando
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com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e 
especialmente:
VII - controlar, acompanhar e proceder à revisão de tarifas dos serviços 
prestados no regime público, podendo fixá-las nas condições previstas nesta 
Lei, bem como homologar reajustes;
Art. 103. Compete à Agência estabelecer a estrutura tarifária para cada 
modalidade de serviço.
§ 1° A fixação, o reajuste e a revisão das tarifas poderão basear-se em valor que 
corresponda à média ponderada dos valores dos itens tarifários.
§ 2 ° São vedados os subsídios entre modalidades de serviços e segmentos de 
usuários, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 81 desta Lei.
§ 3° As tarifas serão fixadas no contrato de concessão, consoante edital ou proposta 
apresentada na licitação.
§ 4° Em caso de outorga sem licitação, as tarifas serão fixadas pela Agência e 
constarão do contrato de concessão.
Quanto às agências que atuam no exercício de poder de polícia (ex: 
ANVISA e ANS), as atribuições são aqueles inerentes a esse poder, tais como 
as de normatizar as atividades (nos limites legais), fiscalizar o cumprimento 
das normas e aplicar sanções.
Gabarito: Errado
Como se vê, além de exercerem atribuições administrativas 
ordinárias, próprias do Poder Executivo, as agências reguladoras também 
desempenham competências assemelhadas às funções legislativa (editar 
normas) e judiciária (solução de conflitos). Por essa razão, existem 
autores que consideram difícil enquadrá-las na tripartição clássica de 
Poderes.
Todavia, mesmo quando exercem funções assemelhadas às funções 
legislativa e judicial, suas decisões não perdem a natureza 
adm in istrativa , vale dizer, não são atos legislativos, capazes de criar 
direito novo, não previsto em lei anterior, nem são atos judiciais, dotados 
de definitividade. Além disso, não se pode perder de vista que as agências 
reguladoras pertencem à Administração Ind ire ta do Poder Executivo.
Em relação à solução de conflitos, é importante destacar que as 
agências reguladoras, diferentemente do Poder Judiciário, que só age 
quando provocado, também devem atuar de forma prévia e sistemática 
no acompanhamento da atuação das empresas reguladas, buscando 
prevenir o surgimento de controvérsias.
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Lembrandoque a atuação das agências reguladoras de forma alguma 
afasta a possibilidade de apreciação do Poder Judiciário acerca de 
qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito.
9. (Cespe - TCU - AUFC 2011) As decisões definitivas das agências, em regra, não 
são passíveis de apreciação por outros órgãos ou entidades da administração 
pública.
Comentário: O item está correto. Em regra, as decisões definitivas das 
agências nas matérias de sua competência constituem a última instância de 
natureza administrativa. E isso ocorre, primeiramente, pela própria natureza 
jurídica das agências que, como entidades da Administração Indireta, não 
estão subordinadas a alguma instância superior para a qual se possa 
apresentar recurso hierárquico.
Outro fator é a alta complexidade das matérias que geram os conflitos 
solucionados pelas agências reguladoras, o que faz com que seu corpo 
técnico, altamente especializado nessas matérias, seja percebido pelas partes 
diretamente interessadas como o foro natural de mediação e solução dos 
conflitos.
Apesar disso, parte da doutrina sustenta que, excepcionalmente. as 
decisões das agências reguladoras podem ser reapreciadas pela 
Administração Direta (leia-se: Ministério supervisor), especialmente nas 
hipóteses em que a agência pratica atos ilegais. É o chamado recurso 
hierárquico impróprio. Daí o “em regra” do enunciado.
Gabarito: Certo
10. (Cespe - MPU 2010) Considere que os representantes legais de uma empresa 
distribuidora de energia elétrica estejam inconformados com decisão da Agência 
Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), reguladora do setor elétrico. Nessa situação, 
não cabe recurso hierárquico da decisão da ANEEL, salvo quanto ao controle de 
legalidade.
Comentário: O item está correto. Nos casos de atividade típica de 
regulação, a agência tem total autonomia para agir, não sendo possível que 
suas decisões sejam reformadas por outros órgãos administrativos, nem 
mesmo pelo Ministério supervisor, através de recurso hierárquico.
Porém, quando extrapola os limites da sua competência definidos em lei, 
parte da doutrina admite o cabimento de recurso hierárquico impróprio 
dirigido ao Ministério supervisor da agência. Além do controle de legalidade,
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outras situações em que seria possível a interposição de recurso hierárquico 
impróprio seriam: quando a agência se distanciar da política de Governo; ou 
quando se referir a atividades meio da entidade.
Gabarito: Certo
Quanto ao poder regulamentar das agências reguladoras, os 
regulamentos por elas expedidos são conhecidos como regulamentos 
delegados ou regulamentos autorizados, uma vez que, nas matérias 
de natureza estritamente técnica, eles não se limitam a dar fiel 
execução à lei, mas podem complementá-la, desde que observem as 
diretrizes e os limites nela traçados. A possibilidade de sua edição, 
contudo, deve estar expressamente prevista em lei, vale dizer, as 
agências não podem editar normativos inteiramente autônomos, sem lei 
que os autorize. Ademais, as agências, mesmo sendo dotadas de amplos 
poderes normativos, não podem criar obrigações novas, que não 
contem com previsão legal.
11. (Cespe - ANATEL 2012) A ANATEL, por ser agência reguladora integrante da 
administração indireta, exerce o poder regulamentar com maior vigor, podendo 
inovar na ordem jurídica com a edição de atos normativos primários e regulamentos 
autônomos.
Comentário: Embora o poder normativo das agências reguladoras seja 
considerado bastante amplo, possibilitando que elas, inclusive, 
complementem a lei em determinados aspectos de natureza técnica, em 
hipótese alguma as agências podem inovar na ordem jurídica com a edição de 
atos normativos primários e regulamentos autônomos. Com efeito, a atuação 
normativa das agências reguladoras, complementando as disposições da lei, 
depende de expressa autorização dada pela própria lei, vale dizer, consiste na 
edição de regulamentos delegados ou autorizados.
Gabarito: Errado
Aspecto relevante do tema diz respeito à necessária autonomia da 
atuação das agências reguladoras, característica tomada como a mais 
importante a ser conferida a essas entidades.
É que, para desempenharem sua função de controle e fiscalização 
com imparcialidade e rigor técnico, a atuação das agências não pode ser 
influenciada pelo interesse das empresas reguladas, e nem mesmo pelos
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interesses do próprio Governo ou dos consumidores. A autonomia deve 
existir perante todos.
Essa relação entre as agências reguladoras e as demais partes 
interessadas é objeto de estudo da teoria da captura, pela qual se busca 
impedir uma vinculação promíscua entre a agência, de um lado, e o 
governo instituidor ou os entes regulados, de outro, com flagrante 
comprometimento da independência da pessoa reguladora (o chamado 
"risco de captura").
No que tange ao risco de captura da agência pelas empresas do setor 
regulado, geralmente dotadas de grande poderio econômico, a doutrina 
ensina que um dos instrumentos mais eficazes para evita-lo é proibir que 
o ex-dirigente do órgão regulador, nos meses seguintes à sua exoneração, 
seja contratado por empresas do setor por ele regulado. Essa 
"quarentena" é uma forma de evitar que o ex-dirigente se utilize de 
informações privilegiadas para beneficiar a empresa regulada.
No Brasil, a Lei 9.986/2000, que dispõe sobre a gestão de recursos 
humanos das agências reguladoras, estabelece a obrigatoriedade de 
quarentena dos ex-dirigentes, nos seguintes termos:
Art. 8o O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou 
de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva 
agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do 
término do seu mandato.
§ 1o Inclui-se no período a que se refere o caput eventuais períodos de 
férias não gozadas.
§ 2o Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, 
fazendo jus a remuneração compensatória equivalente à do cargo de 
direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes.
§ 3o Aplica-se o disposto neste artigo ao ex-dirigente exonerado a pedido, 
se este já tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato.
§ 4o Incorre na prática de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se 
às penas da lei, o ex-dirigente que violar o impedimento previsto neste 
artigo, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, administrativas e civis.
§ 5o Na hipótese de o ex-dirigente ser servidor público, poderá ele optar 
pela aplicação do disposto no § 2o, ou pelo retorno ao desempenho das 
funções de seu cargo efetivo ou emprego público, desde que não haja 
conflito de interesse.
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Além da quarentena dos ex-dirigentes das agências reguladoras, que 
possui previsão legal, a jurisprudência também não tem aceitado a 
realização do movimento inverso, ou seja, do dirigente de empresa do 
setor que vai ocupar cargo nos órgãos diretivos das agências.
Como exemplo, o TRF da 5a Região já impediu a nomeação para 
vagas de Conselheiro Consultivo da ANATEL, destinadas à representação 
dos usuários, de determinadas pessoas que haviam ocupado cargos em 
empresas concessionárias, tendo-se fundado a decisão na evidente 
suspeição que o desempenho de tais agentes poderia ocasionar19.
De um modo geral, os autores