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Aula 03
Direito Administrativo p/ Delegado de
Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso
Regular) 
Autor:
Rodolfo Breciani Penna
Aula 03
16 de Janeiro de 2021
A PRÁTICA LEVA A PERFEIÇÃO - FOCO NA APROVAÃO
 
 
 
Sumário 
Considerações Iniciais ...................................................................................................................... 4 
Agências Executivas e Agências Reguladoras ................................................................................. 5 
1 – Agências Executivas ............................................................................................................... 5 
1.1 – Espécies de contrato de gestão e o contrato de desempenho ........................................................... 8 
2 – Agências Reguladoras ............................................................................................................ 9 
2.1 – Introdução .......................................................................................................................................... 9 
2.2 – Conceito e forma jurídica ................................ ................................................................................. 11 
2.3 – Objeto: Atividade Regulatória .......................................................................................................... 12 
2.3.1 – Regulação x Regulamentação ........................................................................................................ 13 
2.4 – Classificação das Agências Reguladoras ........................................................................................... 14 
2.5 – Características e Regime Jurídico ..................................................................................................... 14 
2.5.1 – Poder Normativo das Agências Reguladoras ................................................................................. 17 
2.5.2 – Instrumentos de Autonomia Técnico-Administrativa ..................................................................... 19 
2.6 – Justificativa para a Atividade Regulatória do Estado: Falhas de Mercado ........................................ 21 
2.7 – Teoria do Risco de Captura .............................................................................................................. 22 
2.8 – A lei 13.848/2019 ............................................................................................................................. 24 
Entidades Paraestatais e Terceiro Setor ........................................................................................ 28 
1 – Reforma Administrativa e o Terceiro Setor .......................................................................... 28 
1.1 – A Reforma Administrativa no Brasil .................................................................................................. 28 
1.2 – Definição de Terceiro Setor e Entidades Paraestatais ....................................................................... 30 
2 – Serviços Sociais Autônomos (Sistema S) .............................................................................. 31 
3 – Organização Social (OS) – Lei 9.637/98 ............................................................................... 32 
3.1 – Definição .......................................................................................................................................... 32 
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3.2 – Qualificação das Organizações Sociais ............................................................................................. 32 
3.3 – Contrato de Gestão .......................................................................................................................... 34 
3.3.1 – Fomento às Atividades Sociais (Vantagens concedidas às organizações sociais) ........................... 36 
3.4 – Desqualificação................................................................................................................................. 37 
3.5 – Decisão do STF na ADI 1.923/DF. Qualificação jurídica das OS. Contratação com terceiros e 
contratação de empregados. .................................................................................................................... 38 
4 – Organização da Sociedade Civil para o Interesse Público (OSCIP) – Lei 9.790/99 .............. 40 
4.1 – Definição .......................................................................................................................................... 40 
4.2 – Requisitos para qualificação como OSCIP ........................................................................................ 40 
4.3 – Procedimento de qualificação como OSCIP ..................................................................................... 43 
4.4 – Termo de Parceria ............................................................................................................................ 43 
4.5 – Desqualificação................................................................................................................................. 45 
4.6 – Quadro comparativo: OS e OSCIP ................................................................................................... 45 
5 – Organização da Sociedade Civil (OSC) – Lei 13.019/14 ....................................................... 46 
5.1 – Definição de organização da sociedade civil (OSC) .......................................................................... 48 
5.2 – Instrumentos de parceria .................................................................................................................. 49 
5.3 – Procedimento de manifestação de interesse social (PMIS) ............................................................... 50 
5.4 – Chamamento público ....................................................................................................................... 51 
5.4.1 – Dispensa e inexigibilidade de chamamento público ...................................................................... 55 
5.4.2 – Da celebração do termo de colaboração e termo de fomento ...................................................... 56 
5.5 – Regime Jurídico das OSCs que celebrem parceria com o poder público ......................................... 58 
6 – Entidades de Apoio .............................................................................................................. 61 
Resumo .......................................................................................................................................... 62 
 Agências executivas .............................................................................................................................. 62 
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 Agências reguladoras ........................................................................................................................... 62 
 Poder normativo das agências reguladoras ........................................................................................... 64 
 Instrumentos de autonomia técnico-administrativa ............................................................................... 64 
 Entidades paraestatais e terceiro setor ................................................................................................. 65 
 Serviço social autônomo ....................................................................................................................... 66 
 Organização social (Lei 9.637/98): ........................................................................................................66 
 Organização da sociedade civil de interesse público (Lei 9.790/99) ...................................................... 69 
 Quadro comparativo entre os e oscip: .................................................................................................. 69 
 Organização da sociedade civil (lei 13.014/14): .................................................................................... 70 
 Entidades de Apoio .............................................................................................................................. 75 
Considerações Finais ..................................................................................................................... 75 
Jurisprudência citada ..................................................................................................................... 76 
Questões Comentadas .................................................................................................................. 76 
Agências executivas e agências reguladoras ............................................................................................. 76 
Entidades paraestatais e terceiro setor ..................................................................................................... 90 
Lista de Questões ........................................................................................................................ 123 
Agências executivas e agências reguladoras ........................................................................................... 123 
Entidades paraestatais e terceiro setor ................................................................................................... 126 
Gabarito ....................................................................................................................................... 135 
 
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ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR. 
PARCERIAS COM ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE 
CIVIL (LEI Nº 13.019/2014). AGÊNCIAS 
EXECUTIVAS. AGÊNCIAS REGULADORAS. 
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Prezado aluno, na aula de hoje encerraremos o estudo sobre os entes administrativos integrantes 
da Administração Pública indireta tratando sobre duas espécies de autarquias sob regime especial, 
quais sejam, as agências executivas e as agências reguladoras. 
Dentro deste estudo, trataremos pormenorizadamente sobre os aspectos relevantes das agências 
reguladoras, tema importantíssimo para todos os concursos públicos para carreiras jurídicas na 
atualidade, tendo ganhado muito espaço nas últimas provas. 
Optamos por tratar este assunto nesta aula, e não na anterior, para dividir melhor o conteúdo, 
uma vez que o estudo das agências reguladoras é bastante extenso, o que tornaria a última aula 
ainda maior. 
Além disso, estudaremos as entidades paraestatais, pessoas jurídicas de direito privado, não 
integrantes da Administração Pública, mas que com ela colaboram prestando atividade de 
interesse social. Trata-se do terceiro setor. 
Neste sentido, veremos cada espécie de entidade paraestatal especificamente e os instrumentos 
e requisitos necessários para que o Poder Público firme parceria com elas. 
Vamos à nossa aula. 
E-mail: prof.rodolfopenna@gmail.com 
Instagram: https://www.instagram.com/rodolfobpenna 
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AGÊNCIAS EXECUTIVAS E AGÊNCIAS REGULADORAS 
1 – AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
A utilização do termo “agência” para identificar determinadas entidades administrativas no Direito 
brasileiro foi intensificada a partir de 1990, coincidindo com a chamada “reforma administrativa”, 
que estudaremos ainda nesta aula. Os doutrinadores têm reconhecido uma tendência de 
“agencificação” do Direito Administrativo. 
As principais “agências” criadas no ordenamento jurídico são as agências executivas e as agências 
reguladoras. Entretanto, apesar da nomenclatura diferenciada, são espécies de autarquia sob 
regime especial. Não são uma nova espécie de entidade administrativa ou de pessoa jurídica. Na 
verdade, ocorre uma qualificação diferenciada de entidades já conhecidas no Direito. 
Mais especificamente, as agências executivas estão previstas no art. 51 da lei 9.649/98, que dispõe 
sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios. Além disso, o decreto 2.487/98 
regulamenta a qualificação de autarquias em agências executivas. Atualmente, foi editada a lei 
13.934/2019 que trata especificamente da matéria, revogando as disposições anteriores em 
contrário e/ou inteiramente reguladas pela nova lei. 
O art. 51 da lei 9.649/98 dispõe sobre os requisitos para qualificação de uma autarquia ou uma 
fundação pública como agência executiva. São dois requisitos que devem estar presentes de 
forma cumulativa, vejamos de forma esquematizada. No entanto, o dispositivo falava na 
celebração de contrato de gestão, o que foi alterado pela lei 13.934/2019, que estabeleceu o 
contrato de desempenho: 
 
Conforme visto, não se trata de uma nova espécie de entidade administrativa. Na 
verdade, trata-se de uma qualificação jurídica especial conferida a entidades 
administrativas já existentes, criadas sob a forma de autarquia ou fundação pública. 
Agência Executiva Autarquia ou fundação Pública
Plano estratégico de 
reestruturação e de 
desenvolvimento 
institucional
Contrato de 
desempenho 
(periodicidade mínima 
de 1 ano)
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Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão diretrizes, 
políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a 
revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento 
da identidade institucional da Agência Executiva (art. 52, lei 9.649/98). 
Já o contrato de desempenho a ser celebrado entre a autarquia ou fundação e o Ministério 
supervisor já havia sido previsto na Constituição Federal, art. 37, §8º, CF, incluído pela emenda 
constitucional nº 19/98 (emenda da reforma administrativa): 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado 
entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas 
de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal. 
De acordo com o art. 2º da lei 13.934/2019: 
Art. 2º Contrato de desempenho é o acordo celebrado entre o órgão ou entidade 
supervisora e o órgão ou entidade supervisionada, por meio de seus administradores, 
para o estabelecimento de metas de desempenho do supervisionado, com os 
respectivos prazos de execução e indicadores de qualidade, tendo como contrapartida 
a concessão de flexibilidades ou autonomias especiais. 
O contrato de desempenho constitui, para o supervisor, forma de autovinculação e, para o 
supervisionado, condição para a fruição das flexibilidades ou autonomias especiais (art. 3º). Isto 
porque o órgão supervisor reduz voluntariamente o controle exercido sobre o supervisionado que, 
por sua vez, recebe maior autonomia gerencial orçamentária e financeira. 
Neste sentido, foi editado o enunciado nº 11 da I Jornada de Direito Administrativo do CJF: 
Enunciado11: O contrato de desempenho previsto na Lei 13.934/2019, quando 
celebrado entre órgãos que mantêm entre si relação hierárquica, significa a suspensão 
da hierarquia administrativa, por autovinculação do órgão superior, em relação ao 
objeto acordado, para substituí-la por uma regulação contratual, nos termos do art. 3º 
da referida Lei. 
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O contrato de desempenho possuirá periodicidade mínima de 01 (um) ano e máxima de 05 (cinco) 
anos (art. 7º, VIII, lei 13.934/2019) e estabelecerá as metas e os respectivos indicadores de 
desempenho e avaliação da entidade, os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a 
avaliação do seu cumprimento, as flexibilidades e autonomias especiais conferidas ao 
supervisionado, as penalidades aplicáveis aos responsáveis, em caso de falta pessoal que 
provoque descumprimento injustificado do contrato, bem como as condições para revisão, 
prorrogação, renovação, suspensão e rescisão do contrato (art. 7º, lei 13.934/2019). 
O não atingimento de metas intermediárias, comprovado objetivamente, dá ensejo, mediante ato 
motivado, à suspensão do contrato e da fruição das flexibilidades e autonomias especiais, 
enquanto não houver recuperação do desempenho ou repactuação das metas. 
Art. 11. O contrato poderá ser rescindido por acordo entre as partes ou por ato do 
supervisor nas hipóteses de insuficiência injustificada do desempenho do 
supervisionado ou de descumprimento reiterado das cláusulas contratuais. 
O objetivo da qualificação jurídica das autarquias e fundações públicas como agência executiva é 
conferir maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira a essas entidades. Em contrapartida, 
as entidades qualificadas se submetem a um regime de controle sobre metas de desempenho e 
prazos. 
Vale destacar que a lei 8.666/93 ampliou os limites de valores de licitação dispensável para as 
agências executivas (art. 24, §1º). O limite para as agências executivas é o dobro do limite previsto 
para a licitação dispensável em relação à Administração Pública em geral: 
Art. 24. É dispensável a licitação: 
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite 
previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas 
de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no 
mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; 
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto 
na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta 
Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação 
de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; 
§ 1o Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte 
por cento) para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, 
sociedade de economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação 
qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas. 
Rodolfo Breciani Penna
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1.1 – Espécies de contrato de gestão e o contrato de desempenho 
Anteriormente, a doutrina sustentava a existência de duas espécies de contrato de gestão no 
ordenamento jurídico brasileiro. De acordo com Rafael Oliveira1, a expressão “contrato de gestão” 
possui duas aplicações distintas no Brasil: 
a) Contrato de gestão interno (endógeno): é o contrato de gestão formalizado no âmbito 
interno da Administração Pública, seja com os órgãos públicos, seja com as autarquias ou 
fundações públicas que pretendem se qualificar como agência executiva. Trata-se da 
previsão do art. 37, §8º, CF e do art. 51 da lei 9.649/98. 
b) Contrato de gestão externo (exógeno): é aquele formalizado entre a Administração Pública 
e as Organizações Sociais (OS), entidade privada sem fins lucrativos integrante do terceiro 
setor, a qual estudaremos ainda nesta aula. Trata-se da previsão do art. 5º da lei 9.637/98. 
No primeiro caso (contrato de gestão interno), os órgãos ou as entidades recebem maior 
autonomia gerencial e financeira para executar suas atividades. Em troca, sofrem maior controle 
da Administração Pública direta, por meio do estabelecimento de metas de desempenho, critérios 
de eficiência, prazos, critérios de fiscalização, dentre outros. 
Neste caso, há doutrinadores que apontam para a impossibilidade de celebração de contrato 
propriamente dito entre a Administração direta e seus órgãos e entre a Administração direta e 
entidades da Administração indireta. As principais razões para esse posicionamento são: 
i. Impossibilidade de celebrar “contrato consigo mesmo”: no caso dos órgãos públicos, sabe-
se que não possuem personalidade jurídica, sendo a sua manifestação de vontade imputada 
à respectiva pessoa jurídica. Esse argumento não se aplica às entidades da administração 
indireta. 
ii. Inexistência de interesses contrapostos: de acordo com o Direito Civil, em um contrato são 
estabelecidas obrigações mútuas, tendo em vista que as partes possuem interesses 
antagônicos. No contrato de gestão celebrado com órgão público ou entidade 
administrativa, os interesses são comuns ou convergentes, podendo-se falar, no máximo, 
em convênio com as entidades da Administração indireta. 
No caso dos órgãos públicos, não haveria contrato, mas simples ato administrativo complexo 
decorrente da hierarquia existente na relação estabelecendo as disposições pertinentes. 
 
 
1 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Organização administrativa. 4. Ed. São Paulo: Método: 2018. P. 
50. 
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Desta forma, conclui a doutrina que o “contrato” de gestão previsto no art. 37, §8º, CF deve ser 
encarado como ato administrativo complexo ou acordo/convênio administrativo. 
No entanto, com o advento da Lei nº 13.934/2019, adotou-se outra nomenclatura e 
denominou este ajuste celebrado entre a Administração Direta e órgão público ou 
entidade administrativa de “contrato de desempenho”. 
Desta forma, a partir da Lei nº 13.934/2019, não existem mais duas espécies de “contrato de 
gestão”, restando o seguinte: 
Contrato do § 8º do art. 37 da CF/88 Contrato de desempenho (Lei nº 13.934/2019); 
Contrato entre o Poder Público e a 
organização social 
Contrato de gestão (Lei nº 9.637/98). 
No que diz respeito ao segundo caso (contrato de gestão externo), as organizações sociais 
“cedem” parcela de sua autonomia (ao contrário do contrato externo em que os órgãos ou as 
entidades têm sua autonomia ampliada), sofrendo maior controle e restrições decorrentes do 
regime jurídico publicístico. Em troca, recebem recursos financeiros, cessão de bens ou servidores 
públicos do Ente Federado para a execução de atividade de interesse público. Estudaremos este 
contrato mais a fundo no estudo das organizações sociais. 
2 – AGÊNCIAS REGULADORAS 
As agências reguladoras são instituições cada vez mais relevantes no Direito brasileiro e um 
eficiente mecanismo de atuação do Estado nos diversos setores econômicos e sociais, realizando 
a normatização, a fiscalização, a sanção, o fomento, dentre outras atividades que trataremos a 
seguir. 
O estudo das agências reguladoras transborda, muitas vezes, o Direito Administrativo, tendo em 
vista que também é um dos instrumentos do Estado para intervenção na economia. Desta forma, 
trataremos neste capítulo os pontos relevantes para este ramodo Direito, incluindo temas que 
podem se enquadrar tanto em nossa matéria quanto no Direito Econômico, tendo em vista a 
possibilidade de cobrança em provas de concursos públicos. 
2.1 – Introdução 
Embora o Direito Administrativo brasileiro tenha origem no modelo romano-germânico, as 
agências reguladoras foram inspiradas no Direito dos Estados Unidos, (adepto do sistema do 
commom law), utilizando-se como base o modelo norte-americano de regulação estatal. Tanto 
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que, até hoje, diversas disposições legais e decisões judiciais se baseiam no Direito norte-
americano, tal como a doutrina Chenery que estudaremos adiante. 
No Brasil, essas agências surgiram na década de 1990, decorrente da implantação do modelo 
gerencial da Administração Pública, que rompeu parcialmente com o modelo burocrático. A 
reforma administrativa foi o marco histórico para o surgimento dessas agências. 
Diante da insatisfação popular com a ineficiência da máquina estatal, buscou-se a redução do 
tamanho do Estado, passando para a iniciativa privada diversas atividades não essenciais outrora 
prestadas pelo Poder Público deixando o Estado de executá-las diretamente. Entretanto, tais 
atividades econômicas (em sentido amplo) ainda careciam de regulação. 
Neste sentido, o Estado deixa de produzir bens ou prestar serviços diretamente, mas intervém em 
setores específicos de forma indireta, por meio da regulação, que pode ser tanto realizada pelos 
órgãos da Administração Direta, quanto pelas Agências Reguladoras. 
Apesar de a atividade reguladora também poder ser exercida pela Administração Pública direta, 
a criação de uma agência reguladora é positiva, pois confere uma atuação mais técnica e mais 
distanciada da interferência política, além da necessária especialização promovida com a criação 
das autarquias em geral. 
Também é importante salientar que antes da criação das agências reguladoras, já havia previsão 
na Constituição Federal (art. 174) da atividade regulatória, bem como, já existiam entidades que 
exerciam esta atividade, como o Conselho Administrativo de Defesa da Economia (CADE – criado 
em 1962 e posteriormente reestruturado). 
São exemplos de agências reguladoras federais no ordenamento jurídico brasileiro: 
1) Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) – Lei 9.427/96; 
2) Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) – Lei 9.472/97; 
3) Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) – Lei 9.478/97; 
4) Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) – Lei 9.782/99; 
5) Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) – Lei 9.961/2000; 
6) Agência Nacional de Águas (ANA) – Lei 9.984/2000; 
7) Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) – Lei 10.233/2001; 
8) Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) – Lei 10.233/2001; 
9) Agência Nacional de Cinema (ANCINE) – MP 2.228-1/2001; 
10) Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) – Lei 11.182/2005; 
11) Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC) – Lei 12.154/2009; 
12) Agência Nacional de Mineração (ANM) – Lei 13.575/2017. 
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Em 2019, foi editada a lei 13.848 de 25 de junho de 2019, dispondo sobre a gestão, a organização, 
o processo decisório e o controle social das agências reguladoras. Trata-se de marco jurídico que 
regulamenta diversos pontos relativos às agências reguladoras. 
Há também a possibilidade de criação de agências reguladoras dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios. 
2.2 – Conceito e forma jurídica 
As agências reguladoras não são uma nova espécie de pessoa jurídica ou de ente administrativo. 
Trata-se de autarquia criada com um regime jurídico especial que lhe confere maior autonomia 
técnica e maiores poderes administrativos para regular determinado setor relevante da sociedade 
(atividade econômica ou prestação de serviço público). 
Na verdade, a Constituição Federal não utiliza expressamente o termo “agência reguladora”. O 
art. 21, XI da Lei Maior prevê que a lei deve dispor sobre a organização dos serviços de 
telecomunicações e sobre a criação de um “órgão regulador”. Além disso, o art. 177, §2º, III da 
CF, prevê a criação de um “órgão regulador” do monopólio da União sobre o petróleo. 
Essas são as duas únicas menções às agências reguladoras, ainda que com outra nomenclatura, na 
Carta Política. A doutrina leciona que a expressão “órgão regulador” deve ser entendida em 
sentido amplo, ou seja, não há necessidade de exercer a competência regulatória por meio de 
centro de competências despersonalizados criados mediante desconcentração. Essa atividade 
também pode ser exercida por entidade administrativa da Administração indireta. 
 
Neste sentido, o STF entendeu que a atividade de regulação estatal deve ser 
realizada, obrigatoriamente, por pessoa jurídica de Direito público (ADI 1.717/DF). 
De acordo com a Corte, a atividade exige o exercício do Poder de Polícia e a 
aplicação de sanções, não podendo ser atribuída a entidade privada. A decisão foi 
proferida em relação à atividade de fiscalização profissional, mas se aplica às agências 
reguladoras. 
Desta forma, verifica-se que a agência reguladora não necessita ser criada, obrigatoriamente, sob 
a forma de autarquia. Entretanto, esta é a forma jurídica utilizada até o momento em virtude de 
se adequar melhor às características e atribuições da atividade regulatória. 
Vale destacar que cada agência reguladora possuirá suas peculiaridades, razão pela qual o regime 
jurídico dessas entidades não é uniforme, devendo ser adequado às suas condições específicas 
pela lei instituidora. Entretanto, possuem características comuns a serem estudadas nesta aula. 
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2.3 – Objeto: Atividade Regulatória 
As agências reguladoras são criadas com o objetivo de exercer a atividade regulatória em relação 
a setores relevantes de prestação de serviço público ou de atividade econômica em sentido amplo. 
Desta forma, é necessário delimitar no que consiste a referida atividade regulatória. 
De acordo com a doutrina, em geral, esta atividade abrange as seguintes atribuições: 
a) Edição de normas; 
b) Implementação concreta das referidas normas; 
c) Fiscalização do cumprimento das normas; 
d) Aplicação de sanções; 
e) Solução de conflitos. 
Evidentemente que a lei que cria a agência reguladora poderá lhe atribuir outras competências 
e/ou não prever uma ou mais atribuições dentre as listadas acima, tudo de acordo com as suas 
peculiaridades. 
Imagine, por exemplo, o caso da ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar – lei 9.961/2000), 
com atribuição para a regulação do setor de saúde. A agência de saúde, dentre outras atribuições, 
edita normas para o setor de prestação de serviços de planos privados de saúde, estabelece 
critérios para registro de novas operadoras de planos de saúde, fiscaliza as operadoras, aplica 
sanções àquelas que descumprem as normas editadas pela agência e cancela o registro em 
determinados casos. 
Evidentemente que o art. 4º da lei 9.961/2000 estabelece um rol mais extenso de atribuições da 
ANS. Entretanto, o exemplo é válido para compreensão do objeto da atividade regulatória das 
agências reguladoras. 
Neste sentido, verifica-se que as agências reguladoras exercem atividades muito semelhantes (não 
idênticas) aos demais poderes. A doutrina leciona que a atividade regulatória no Direito brasileiro 
é complexa, envolvendotrês atribuições diversas: 
a) Atividades administrativas clássicas (ex.: poder de polícia); 
b) Poder normativo (edita atos normativos vinculando o setor regulado); 
c) Atividades judicantes (resolução de conflitos e aplicação de sanções no setor regulado). 
Por óbvio, o exercício do poder normativo não configura o exercício da função legislativa em si. 
Embora possua uma liberdade técnica ampliada em relação às demais entidades administrativas 
(estudaremos este ponto mais a fundo a seguir), esta atividade se submete às leis editadas pelo 
Poder Legislativo, sob pena de anulação por ilegalidade. 
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A atividade judicante, da mesma forma, não consiste no exercício de função jurisdicional. As 
decisões das agências reguladoras não possuem o caráter de definitividade tal como as decisões 
do Judiciário. Além disso, sempre estarão sujeitas ao controle judicial, em virtude do princípio da 
inafastabilidade da jurisdição. 
Destaque-se que a atividade regulatória do Estado não é simplesmente passiva, editando normas 
apenas para vedar condutas prejudiciais ao setor regulado ou simplesmente exercendo a 
fiscalização do poder de polícia. Busca-se uma postura ativa do Estado regulador, impondo 
comportamentos aos agentes econômicos regulados. 
A imposição de condutas é justamente o que diferencia a atividade regulatória da atividade de 
fomento do estado. Diferentemente do que ocorre com os instrumentos de fomento, a regulação 
impõe comportamentos compulsórios, mediante a edição de normas cogentes, cuja violação 
sujeita o infrator a uma sanção. Na atividade de fomento, diversamente, o Estado confere algum 
benefício para induzir ou incentivar o agente econômico a agir de determinada forma, cabendo a 
este escolher se adota ou não a conduta pretendida pelo Estado. 
Vale mencionar ainda que a regulação estatal é espécie de heterorregulação, em que o agente 
regulador é pessoa diversa dos agentes regulados. A autorregulação, por outro lado, ocorre 
quando os próprios agentes econômicos sujeitos à regulação editam as normas a que estarão 
vinculados. 
A autorregulação pode ser pública ou privada. No primeiro caso (pública), os agentes econômicos 
editam as normas aplicáveis ao setor com a chancela do Estado. No caso da autorregulação 
privada, a regulação é exercida pelos particulares sem a influência estatal. 
 
Conceito de regulação 
Regulação é o conjunto de medidas normativas, administrativas e convencionais, 
abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da livre iniciativa 
ou meramente indutiva, determina, controla ou influencia o comportamento dos 
agentes econômicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco 
da Constituição e orientando-se em direções socialmente desejáveis, de forma a 
dar cumprimento à política econômica adotada. 
2.3.1 – Regulação x Regulamentação 
A regulamentação é a atribuição conferida ao Presidente da República para editar decretos 
regulamentando a fiel execução das leis, prevista no art. 84, IV, CF. Trata-se de uma função política 
distanciada da neutralidade imposta às agências reguladoras. Na regulamentação, o Chefe do 
Poder executivo edita normas secundárias, complementares às leis, com o objetivo de lhes dar 
execução. 
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A função regulatória, por outro lado, está prevista no art. 174, CF e diz respeito à elaboração de 
normas técnicas (não políticas), para normatização de um setor econômico em sentido amplo 
(serviços públicos e econômico em sentido estrito). Na função regulatória, busca-se que agentes 
neutros (imparciais) editem normas eminentemente técnicas ponderando custos e benefícios para 
o setor envolvido. 
2.4 – Classificação das Agências Reguladoras 
As agências reguladoras podem ser classificadas sob diversos aspectos. Vejamos os mais 
relevantes na doutrina: 
➢ Quanto à atividade regulada: 
a) Agências reguladoras de serviços públicos concedidos (ex.: ANATEL, ANEEL, ANTT etc.); 
b) Agências reguladoras de atividade econômicas em sentido estrito (ex.: ANP, ACINE etc.). 
➢ Quanto à especificação do setor regulado: 
a) Agências reguladoras monossetoriais: regulam apenas uma espécie de serviço público ou 
de atividade econômica; 
b) Agências reguladoras plurissetoriais: regulam, ao mesmo tempo, mais de um serviço 
público ou atividade econômica. 
➢ Quanto à esfera federativa: 
a) Agências reguladoras federais; 
b) Agências reguladoras estaduais; 
c) Agências reguladoras distritais; 
d) Agências reguladoras municipais. 
2.5 – Características e Regime Jurídico 
Como visto nesta aula, as agências reguladoras são espécie de autarquia, porém, constituídas sob 
um regime especial que lhe confere maior autonomia técnica, administrativa e financeiro-
orçamentária, bem como atribuições especiais para exercício de seu objetivo institucional. 
Com a lei 13.848 de 2019, estabeleceu-se um regime jurídico para as agências reguladoras. 
Entretanto, o art. 2º, parágrafo único da referida lei, estabelece que a sua aplicação é subsidiária 
às disposições da legislação específica de cada agência reguladora prevista no art. 2º e às agências 
reguladoras criadas posteriormente à sua vigência. 
Art. 2º (...) 
Parágrafo único. Ressalvado o que dispuser a legislação específica, aplica-se o disposto 
nesta Lei às autarquias especiais caracterizadas, nos termos desta Lei, como agências 
reguladoras e criadas a partir de sua vigência. 
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O art. 3º prevê diversos instrumentos que compõem o regime especial das agências reguladoras: 
Art. 3º A natureza especial conferida à agência reguladora é caracterizada pela ausência 
de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, 
administrativa e financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade 
durante os mandatos, bem como pelas demais disposições constantes desta Lei ou de 
leis específicas voltadas à sua implementação. 
Neste ponto, o enunciado nº 25 da I jornada de Direito Administrativo do CJF esclareceu que a 
imposição de ausência de tutela ou subordinação hierárquica prevista no dispositivo impede, em 
regra, o recurso hierárquico impróprio: 
Enunciado 25: A ausência de tutela a que se refere o art. 3º, caput, da Lei 13.848/2019 
impede a interposição de recurso hierárquico impróprio contra decisões finais 
proferidas pela diretoria colegiada das agências reguladoras, ressalvados os casos de 
previsão legal expressa e assegurada, em todo caso, a apreciação judicial, em atenção 
ao disposto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal. 
Vejamos as peculiaridades das agências reguladoras. 
a) Autonomia normativa (aspectos técnicos): 
Às agências reguladoras é conferida a atribuição/poder de editar normas técnicas que vinculam o 
setor regulado. Trata-se de abertura conferida pela própria lei. A justificativa é que o legislador 
não possui conhecimento técnico suficiente sobre todos os setores regulados, razão pela qual 
edita uma lei apenas com as diretrizes gerais e limites, delegando às agências reguladoras a 
“complementação” da lei com aspectos técnicos, vinculando os agentes econômicos daquele 
setor. 
Alguns doutrinadores denominam este fenômeno de deslegalização, embora exista bastante 
divergência doutrinária. Estudaremos o Poder normativo das agências reguladoras em tópico 
separado para aprofundamento. 
b) Autonomia administrativa reforçada:Com a criação das agências reguladoras, busca-se reduzir as ingerências políticas nos setores 
regulados, evitando que o Chefe do Poder Executivo ou os administradores dos órgãos da 
Administração direta tomem decisões com caráter eminentemente político-partidário ou 
ideológico. 
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O escopo principal desta sistemática é conferir caráter predominantemente técnico às decisões 
sobre a regulação dos setores relevantes da economia ou de prestação de serviços públicos. Desta 
forma, confere-se maior segurança jurídica, promovendo maior confiança dos agentes 
econômicos, fortalecendo, assim, a economia. 
Os instrumentos específicos utilizados para conferir maior autonomia administrativa às agências 
reguladoras serão estudados no tópico 2.5.2. 
O art. 3º, §2º da lei 13.848/2029 define instrumentos que caracterizam a autonomia administrativa 
das agências reguladoras: 
§ 2º A autonomia administrativa da agência reguladora é caracterizada pelas seguintes 
competências: 
I - solicitar diretamente ao Ministério da Economia: 
a) autorização para a realização de concursos públicos; 
b) provimento dos cargos autorizados em lei para seu quadro de pessoal, observada a 
disponibilidade orçamentária; 
c) alterações no respectivo quadro de pessoal, fundamentadas em estudos de 
dimensionamento, bem como alterações nos planos de carreira de seus servidores; 
II - conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e internacionais e 
autorizar afastamentos do País a servidores da agência; 
III - celebrar contratos administrativos e prorrogar contratos em vigor relativos a 
atividades de custeio, independentemente do valor. 
c) Autonomia financeiro-orçamentária: 
Trata-se de mais um instrumento para conferir autonomia técnica e administrativa às agências 
reguladoras. Se dependesse da Administração direta para prever o orçamento dessas entidades, 
o risco de ingerência política seria muito grande, já que os administradores poderiam exigir uma 
atuação em um ou outro sentido para prever um orçamento maior. 
Com isso, busca-se que as agências reguladoras recebam receitas próprias, tais como as taxas 
cobradas dos agentes econômicos do setor regulado. Além disso, também costuma-se 
estabelecer que as agências enviarão a sua própria proposta orçamentária ao Ministério ao qual 
estão vinculadas, que integrará a proposta ao orçamento da pasta. 
d) Aplicar o direito ao caso concreto (função judicante): 
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Às agências reguladoras ainda é conferida a competências para solucionar conflitos no setor 
regulado, aplicando o direito ao caso concreto. Essa decisão, em regra, não está sujeita a recurso 
para a Administração direta (recurso hierárquico impróprio), tendo em vista que se trata de decisão 
técnica, salvo disposição legal em sentido contrário. 
No entanto, a decisão não possui caráter de definitividade, ou seja, não faz coisa julgada material. 
O Judiciário pode, e deve, controlar os atos ilegais das agências reguladoras quando provocado, 
em razão do princípio da inafastabilidade da jurisdição. 
2.5.1 – Poder Normativo das Agências Reguladoras 
Conforme visto, o poder normativo das agências reguladoras lhe confere a atribuição de 
estabelecer normas técnicas ao setor regulado, tendo em vista a ausência de conhecimento 
técnico do Poder Legislativo para já estabelecer tais normas na lei e a impossibilidade de se prever 
todas as situações que podem ocorrer na vida em sociedade. 
Assim, o Legislativo edita a lei estabelecendo apenas as diretrizes e os limites dentro dos quais a 
agência editará os atos normativos. 
A grande polêmica que se forma neste caso ocorre, em regra, porque os atos normativos 
infralegais não podem inovar no ordenamento jurídico, criando direitos ou obrigações. Devem se 
ater a esclarecer, especificar e regulamentar a aplicação da lei. 
 
Entretanto, como o Legislativo não possui conhecimento técnico para estabelecer 
direitos e obrigações nos setores econômicos regulados, tem-se atribuído, por 
meio de lei, essa função às agências reguladoras, que a exercem por meio de atos 
normativos infralegais. Essa atribuição normativa feita pela lei estabelece apenas 
os parâmetros (standards) a serem observados e tem sido denominada de 
deslegalização ou delegificação. 
Neste sentido, surgiram duas correntes acerca da constitucionalidade desta técnica de 
regulamentação: 
a) 1ª corrente: inconstitucionalidade da delegação de poder normativo amplo às agências 
reguladoras. Fere os princípios da separação dos poderes e da legalidade. De acordo com 
essa corrente, as únicas hipóteses de exercício da função legislativa pelo Poder Executivo 
estão na Constituição, quais sejam, a edição de medidas provisórias (art. 62) e leis 
delegadas (art. 68), sendo vedado às agências reguladoras a criação de direitos e 
obrigações por atos normativos infralegais (secundários); 
b) 2ª corrente: entende constitucional, tendo em vista que a delegação ocorre por meio de lei 
que estabelece os parâmetros a serem observados pelas agências reguladoras, ou seja, as 
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normas editadas não são “autônomas”. Além disso, a edição de normas primárias ocorre 
somente no que diz respeito a questões técnicas e especializadas do setor regulado. 
 
O STF já se posicionou em favor da 2ª corrente na ADC 1.193 QO-MC/RJ. No caso, 
julgou constitucional o art. 67 da lei 9.478/97, que previu um procedimento 
simplificado de licitação para a Petrobras, a ser estabelecido em decreto presidencial. 
O ponto mais importante é que a lei não estabeleceu nenhuma norma substancial 
sobre a licitação, remetendo a regulamentação ao decreto. 
Contudo, a discussão perdeu o objeto em virtude da revogação do art. 67 da lei 9.478/97 pelo 
art. 96, II da lei 13.303/16 (lei das estatais). 
O que se busca com a “deslegalização” é a retirada de certas matérias do domínio da lei, efetuada 
pelo próprio legislador, passando-as ao domínio do regulamento. 
A lei não possui condições de prever todas as situações que podem ocorrer na vida em sociedade. 
O legislador não possui conhecimento técnico sobre todas as matérias. 
Além disso, o fato de se tratar de matéria técnica, relativa a setores da economia, exige uma forma 
mais flexível para mutação, tendo em vista a constante evolução do mercado. Neste ponto, exigir 
que a alteração da regulação de determinado setor ocorresse somente por lei, deixaria o mercado 
“engessado”, sem possibilidade de acompanhar as evoluções ocorridas na sociedade, uma vez 
que o processo legislativo é muito mais dificultoso e burocrático. 
Desta feita, permitir que as alterações técnicas sejam realizadas por ato normativo da agência 
reguladora permite maior eficiência, fazendo com o que os setores econômicos possam 
acompanhar a rápida evolução que lhes é imposta. 
Vale destacar que os atos normativos das agências reguladoras não se confundem com os decretos 
autônomos. Estes podem ser editados independentemente de lei, extraindo seu fundamento 
direto da Constituição Federal. Além disso, não possuem caráter normativo, não estabelecendo 
normas gerais e abstratas. As hipóteses constitucionais de regulamentos autônomos são atos 
concretos, que efetivam mudanças concretas na Administração, tais como a organização e o 
funcionamento da administração e a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. O 
poder normativo das agênciasreguladoras abrange a edição de normas gerais e abstratas, de 
natureza técnica, apenas se houver lei anterior autorizativa estabelecendo os parâmetros. 
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Também é necessário esclarecer que não se trata de delegação legislativa. 
Trata-se de exercício do poder normativo da Administração Pública, dentro 
da moldura legislativa estabelecida. O que ocorre é que o legislador 
confere uma liberdade ampliada ao administrador na escolha dos meios e 
das técnicas para alcançar os objetivos da lei (discricionariedade técnica). 
Por fim, é terminantemente vedada a delegação em branco ou inominada, que ocorre quando o 
legislador confere à agência reguladora a atribuição de editar atos normativos de forma 
totalmente livre, sem estabelecer parâmetros e limites. 
2.5.2 – Instrumentos de Autonomia Técnico-Administrativa 
Com o objetivo de promover um maior distanciamento entre os dirigentes da agência reguladora 
e a Administração direta estabelecendo uma atuação eminentemente técnica e livre de ingerências 
políticas, foram instituídos diversos instrumentos para promoção desta “independência”, 
presentes nas diversas leis instituidoras desses entes administrativos e na lei geral. Trata-se de 
instrumentos de autonomia técnica e administrativa. 
a) Mandato por prazo determinado dos dirigentes (estabilidade reforçada): 
Um dos instrumentos mais importantes é a estabilidade reforçada dos dirigentes. Neste caso, a lei 
de criação da agência reguladora prevê que o mandato do dirigente será por prazo determinado, 
estabelecido na lei, não havendo possibilidade de sua exoneração ad nutum, ao contrário do que 
ocorre com os dirigentes das demais autarquias, muito embora se trate de cargo público em 
comissão. 
Por este motivo, o dirigente da agência reguladora somente poderá perder o cargo por: i) 
condenação criminal transitada em julgado; ii) processo administrativo disciplinar (por falta 
funcional prevista em lei); e iii) renúncia. 
Além disso, em regra, o mandato do dirigente não coincidirá com o mandato do Chefe do Poder 
Executivo. Pode até ser o mesmo prazo (4 anos), mas os mandatos terminarão em datas diferentes. 
Este mecanismo confere uma estabilidade reforçada ao dirigente, que poderá administrar a 
entidade de acordo com seu conhecimento técnico, sem sofrer pressões indevidas do agente 
político. 
b) Nomeação aprovada pelo Poder Legislativo: 
Outro instrumento é a aprovação do dirigente, indicado pelo Chefe do Executivo, pelo Poder 
Legislativo. Neste caso, após a indicação do indivíduo a assumir o cargo, o indicado passará por 
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uma sabatina no órgão legislativo indicado na lei (normalmente o Senado Federal, se a agência 
for federal), que aprovará ou não a sua nomeação. 
Trata-se de instrumento apto, em tese, a garantir que a indicação seja técnica e não política. 
c) Quarentena de saída: 
A quarentena de saída consiste em um prazo, a ser estabelecido na lei, em que o dirigente da 
agência reguladora estará impedido de atuar no setor regulado. Neste período, o ex-dirigente 
ficará vinculado à agência, recebendo a respectiva remuneração. 
O prazo será estabelecido na lei criadora da agência. Há exemplos, na legislação federal, em que 
o prazo é de 6 (seis) meses e 4 (quatro) meses. 
d) Inexistência de instância revisora de seus atos e decisões (ausência de recurso hierárquico 
impróprio): 
Trata-se de instrumento que busca garantir que a agência reguladora dê a última palavra (na esfera 
administrativa) nos conflitos entre os entes regulados e nas decisões em geral proferidas em 
processos administrativos de matéria do setor regulado. 
O recurso hierárquico impróprio é aquele julgado por autoridade de uma outra pessoa jurídica. 
Seria o caso de um recurso em face da decisão de um dirigente de autarquia a ser julgado pelo 
Ministro da pasta a que está vinculado o ente administrativo. É denominado impróprio justamente 
por não existir hierarquia entre esses entes. Há apenas vinculação e controle finalístico. 
Difere do recurso hierárquico próprio, pois este é julgado pela autoridade hierarquicamente 
superior à que proferiu a decisão recorrida, dentro de uma mesma pessoa jurídica. Aqui há a 
presença de hierarquia. 
Quanto às agências reguladoras, as leis criadoras não estabelecem expressamente a possibilidade 
de recurso hierárquico impróprio. Neste sentido, a doutrina é controvertida quanto à possibilidade 
de manejo do recurso. 
A primeira corrente entende ser sempre possível o recurso hierárquico impróprio, tendo em vista 
o exercício do controle finalístico da Administração direta sobre a indireta. Essa corrente é 
minoritária e podemos dizer que está superada pelos motivos já expostos. 
A segunda corrente aduz que os recursos hierárquicos impróprios somente podem ser admitidos 
quando houver expressa disposição na lei, tendo em vista o regime especial das autarquias que 
lhe confere maior autonomia em relação à Administração direta em questões técnicas. 
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A terceira corrente, intermediária em relação às anteriores, entende ser possível o recurso 
hierárquico impróprio apenas se a decisão da agência reguladora for flagrantemente ilegal ou que 
violem as políticas públicas setoriais de competência da Administração direta. 
Recentemente, em âmbito federal, a Advocacia-Geral da União emitiu o parecer AC 051, que foi 
aprovado pelo Presidente da República, passando a ser vinculante para toda a Administração 
Federal direta e indireta. No parecer, foi acolhida a terceira corrente, admitindo-se recurso 
hierárquico impróprio das decisões das agências reguladoras se extrapolarem os limites legais de 
suas competências ou violarem as políticas públicas setoriais de competência da Administração 
direta. 
Vele lembrar ainda, neste ponto, o enunciado nº 25 da I jornada de Direito Administrativo do CJF: 
Enunciado 25: A ausência de tutela a que se refere o art. 3º, caput, da Lei 13.848/2019 
impede a interposição de recurso hierárquico impróprio contra decisões finais 
proferidas pela diretoria colegiada das agências reguladoras, ressalvados os casos de 
previsão legal expressa e assegurada, em todo caso, a apreciação judicial, em atenção 
ao disposto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal. 
Entretanto, deve permanecer o entendimento de que, quando se tratar de decisões 
eminentemente técnicas, em que a Administração direta não possui expertise necessária para se 
manifestar a respeito da matéria, não é cabível qualquer tipo de revisão da decisão de última 
instância da agência reguladora, sendo desta a última palavra em questões técnicas. 
e) Autonomia financeira, garantidas por meio de fontes próprias de recursos, de preferência 
geradas pela sua própria atividade. 
Trata-se de instrumento já estudado no item “c” do tópico 2.5. 
2.6 – Justificativa para a Atividade Regulatória do Estado: Falhas de Mercado 
Somente haverá motivo para o Estado exercer a atividade regulatória, seja por meio da 
Administração direta ou pelas agências reguladoras, quando existir alguma das chamadas falhas 
de mercado. Isso porque a atividade regulatória consiste em intervenção indireta do Estado na 
economia (esta entendida em sentido amplo), o que só deve ocorrer em casos excepcionais. 
Neste sentido, falhas de mercado são situações de anormalidade de efeito danoso, potencial ou 
efetivo, ao devido processo competitivode determinado setor da economia. Com a falha no 
processo da livre concorrência, certamente serão verificadas situações de lesão ao interesse 
público, além de promover uma deterioração da economia. 
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As seguintes espécies de falhas de mercado podem ser observadas na prática: 
a) Deficiência na concorrência: ocorre quando não há condições favoráveis no mercado aptas 
a envolver os agentes econômicos numa situação de concorrência equilibrada, como ocorre 
em cenários de monopólios ou oligopólios; 
b) Deficiência na distribuição dos bens essenciais coletivos: quando o mercado não é capaz 
de prover os bens necessários à coletividade; 
c) Externalidades: consequências observadas quando uma atividade econômica exercida por 
um agente causa reflexos negativos sobre terceiros, como no caso da poluição gerada pela 
exploração de minério de ferro etc.; 
d) Assimetria de informações: quando as informações para o consumidor e para o Estado são 
imperfeitas, geralmente ocorrendo com a adoção de práticas ardilosas pelos agentes 
econômicos que lhes possibilitará algum ganho diferenciado; 
e) Imobilidade dos fatores de produção: representa a falta de agilidade de modificação dos 
fatores de produção, a fim de se poder reagir aos sinais indicativos, representados pelos 
preços, revertendo automaticamente certas situações indesejáveis. 
Quando observadas uma dessas hipóteses, restará justificada a intervenção do Estado por meio 
da atividade regulatória. 
2.7 – Teoria do Risco de Captura 
A impessoalidade e a imparcialidade são exigências de toda a atuação da Administração Pública, 
não só à Administração direta em relação às agências reguladoras, como também na relação 
destas com o setor regulado. 
Diante disto, surge a preocupação com a “captura” da agência por agentes regulados, em virtude 
do poder econômico destes agentes, fazendo com que o ente regulador passe a atuar em favor 
dos interesses desses agentes. 
Os principais instrumentos para evitar a captura são a quarentena de saída, a participação popular 
na tomada de decisões e no controle dos atos da agência, a transparência do processo regulatório, 
com a divulgação das informações importantes, a aprovação da indicação do dirigente pelo Poder 
Legislativo, dentre outros. 
A participação popular deve ser viabilizada mediante audiências e consultas públicas, devendo a 
tomada de decisões ser fundamentada em relação ao acolhimento ou não da opinião popular. 
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(TRF-3ª Região/TRF-3ª Região – 2018) Um dos principais objetivos do “Consenso de 
Washington” (1989) foi fornecer um receituário para implantar o neoliberalismo na América 
Latina, sendo um dos principais vetores a redução do papel do Estado na economia. Nesse 
contexto, tivemos no Brasil as privatizações e a mudança do perfil do Estado, de interventor 
e/ou empresário para o Estado regulador. Esse foi o cenário em que nasceram as agências 
reguladoras. Com base no regime jurídico a que elas se submetem, indique a afirmação 
CORRETA: 
a) As agências reguladoras regulam e controlam as atividades objeto de concessão, 
permissão ou autorização de serviços públicos ou de concessão para exploração de bem 
público, vedados os atos de repressão (sanção) com fundamento no poder de polícia. 
b) As agências reguladoras são as únicas entidades da Administração Pública competentes 
para regular a atividade econômica. 
c) No seu âmbito de atuação, as agências reguladoras podem exercer todas as prerrogativas 
e funções que a lei outorga ao Poder Público na gestão de contratos e atos de delegação 
relacionados ao serviço público. 
d) No exercício de atividade típica de regulação, as decisões das agências reguladoras 
podem ser reformadas por meio de recurso hierárquico endereçado ao chefe do Poder 
Executivo. 
Comentários 
A alternativa A está incorreta. De acordo com a doutrina, em geral, esta atividade abrange 
as seguintes atribuições: a) Edição de normas; b) Implementação concreta das referidas 
normas; c) Fiscalização do cumprimento das normas; d) Aplicação de sanções; e) Solução de 
conflitos. 
As agências reguladoras exercem o poder de polícia em sua plenitude, inclusive aplicando 
sanções. 
A alternativa B está incorreta. O Estado também exerce a atividade regulatória pela 
Administração Direta e por meio de autarquias. 
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A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. As agências reguladoras possuem o 
regime jurídico das autarquias, com algumas disposições especiais que lhe garantem maior 
autonomia. Neste sentido, aplicam-se às agências as prerrogativas do Poder Público. 
A alternativa D está incorreta. O recurso em face das decisões das agências reguladoras, 
direcionado ao Chefe do Executivo, não são recursos hierárquicos, tendo em vista a ausência 
de hierarquia na relação. Trata-se de recurso hierárquico impróprio. Além disso, o cabimento 
deste recurso é controverso na doutrina, sendo que, a parcela que o admite, entende que 
somente pode ser manejado em caso de flagrante ilegalidade ou violação das políticas 
públicas setoriais de competência da Administração direta. 
2.8 – A lei 13.848/2019 
Conforme estudamos, em 2019, foi editada a lei 13.848 de 25 de junho de 2019, dispondo sobre 
a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras. Trata-
se de marco jurídico que regulamenta diversos pontos relativos às agências reguladoras. 
A lei 13.848 de 2019 estabeleceu um regime jurídico para as agências reguladoras, definindo, em 
seu art. 2º, parágrafo único, que a sua aplicação é subsidiária às disposições da legislação 
específica de cada agência reguladora prevista no art. 2º e às agências reguladoras criadas 
posteriormente à sua vigência. 
➢ Compliance 
O art. 3º, §3º da lei 13.348/19 estabelece normas de compliance nas Agências Reguladoras, 
estabelecendo que devem adotar práticas de gestão de riscos e de controle interno e elaborar e 
divulgar programa de integridade, com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações 
institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de 
corrupção. 
➢ Processo decisório das agências reguladoras 
Os dispositivos relacionados ao processo decisório das agências reguladoras estão em harmonia 
com os dispositivos acrescentados na LINDB pela lei 13.655/18, estabelecendo o dever de 
motivação, razoabilidade, proporcionalidade e publicidade. 
Uma das principais inovações legislativas – embora não seja uma novidade em matéria regulatória, 
uma vez que já presente na realidade da função regulatória estatal – é a previsão da Análise de 
impacto regulatório (AIR). 
A Análise do Impacto Regulatório é um processo sistemático de análise baseado em 
evidências que busca avaliar os possíveis impactos das alternativas de ação disponíveis 
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para o alcance dos objetivos pretendidos, tendo como finalidade orientar e subsidiar a 
tomada de uma decisão pública. 
De acordo com o caput do art. 6º: 
Art. 6º A adoção e as propostas de alteração de atos normativos de interesse geral dos 
agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestadosserão, nos 
termos de regulamento, precedidas da realização de Análise de Impacto Regulatório 
(AIR), que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo. 
O Decreto nº 10.411/2020 regulamentou a AIR, conforme previsão no art. 6º, §1º, da referida lei. 
Nos casos em que não for realizada a AIR, deverá ser disponibilizada, no mínimo, nota técnica ou 
documento equivalente que tenha fundamentado a proposta de decisão. 
O conselho diretor ou a diretoria colegiada manifestar-se-á, em relação ao relatório de AIR, sobre 
a adequação da proposta de ato normativo aos objetivos pretendidos, indicando se os impactos 
estimados recomendam sua adoção, e, quando for o caso, quais os complementos necessários 
(art. 6º, §3º). Por outro lado, as decisões referentes à regulação devem ser colegiadas (art. 7º) 
Em regra, as deliberações devem ser públicas, salvo nos casos em que a reunião envolver: 
I. documentos classificados como sigilosos; 
II. matéria de natureza administrativa. 
Quanto à consulta pública, trata-se do instrumento de apoio à tomada de decisão por meio do 
qual a sociedade é consultada previamente, por meio do envio de críticas, sugestões e 
contribuições por quaisquer interessados, sobre proposta de norma regulatória aplicável ao setor 
de atuação da agência reguladora. 
Serão objeto de consulta pública, previamente à tomada de decisão pelo conselho diretor ou pela 
diretoria colegiada, as minutas e as propostas de alteração de atos normativos de interesse geral 
dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados. 
Já a audiência pública é o instrumento de apoio à tomada de decisão por meio do qual é facultada 
a manifestação oral por quaisquer interessados em sessão pública previamente destinada a 
debater matéria relevante. 
A agência reguladora, por decisão colegiada, poderá convocar audiência pública para formação 
de juízo e tomada de decisão sobre matéria considerada relevante. 
➢ Prestação de contas e controle social 
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A agência reguladora deverá elaborar relatório anual circunstanciado de suas atividades, no qual 
destacará o cumprimento da política do setor. 
A agência reguladora deve elaborar ainda, para cada período quadrienal, plano estratégico e 
elaborar o plano de gestão anual, que será o instrumento anual de planejamento, alinhado ao 
plano estratégico. 
Além disso, implementará, no respectivo âmbito de atuação, a agenda regulatória, instrumento 
de planejamento da atividade normativa que conterá o conjunto dos temas prioritários a serem 
regulamentados pela agência durante sua vigência. A agenda regulatória deverá ser alinhada com 
os objetivos do plano estratégico e integrará o plano de gestão anual. 
➢ Ouvidoria 
Haverá, em cada agência reguladora, 1 (um) ouvidor, que atuará sem subordinação hierárquica e 
exercerá suas atribuições sem acumulação com outras funções. 
São atribuições do ouvidor: 
I. zelar pela qualidade e pela tempestividade dos serviços prestados pela agência; 
II. acompanhar o processo interno de apuração de denúncias e reclamações dos interessados 
contra a atuação da agência; 
III. elaborar relatório anual de ouvidoria sobre as atividades da agência. 
Os relatórios do ouvidor não terão caráter impositivo, cabendo ao conselho diretor ou à diretoria 
colegiada deliberar, em última instância, a respeito dos temas relacionados ao setor de atuação 
da agência reguladora. 
O ouvidor será escolhido pelo Presidente da República e por ele nomeado, após prévia aprovação 
do Senado Federal, nos termos da alínea “f” do inciso III do art. 52 da Constituição Federal, 
devendo não se enquadrar nas hipóteses de inelegibilidade previstas no inciso I do caput do art. 
1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, e ter notório conhecimento em 
administração pública ou em regulação de setores econômicos, ou no campo específico de 
atuação da agência reguladora. 
O ouvidor terá mandato de 3 anos, vedada a recondução. O ouvidor somente perderá o cargo em 
caso de: 
a) renúncia; 
b) condenação judicial transitada em julgado; ou 
c) condenação em processo administrativo disciplinar. 
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Ocorrendo vacância no cargo de ouvidor no curso do mandato, este será completado por sucessor 
investido segundo as mesmas regras do ouvidor (Presidente da República + Senado). O sucessor 
exercerá o cargo pelo prazo remanescente, admitida a recondução se tal prazo for igual ou inferior 
a 2 anos. 
➢ Interação entre as agências reguladoras e os órgãos de defesa da concorrência 
As agências reguladoras e os órgãos de defesa da concorrência devem atuar em estreita 
cooperação, privilegiando a troca de experiências, com o objetivo de promover a concorrência e 
a eficácia na implementação da legislação de defesa da concorrência nos mercados regulados. 
Além disso, devem monitorar e acompanhar as práticas de mercado dos agentes dos setores 
regulados e, se tomarem conhecimento de fato que possa configurar infração à ordem econômica, 
deverão comunicá-lo imediatamente aos órgãos de defesa da concorrência para que esses adotem 
as providências cabíveis. 
➢ Articulação entre agências reguladoras 
Duas ou mais agências reguladoras poderão editar atos normativos conjuntos dispondo sobre 
matéria cuja disciplina envolva agentes econômicos sujeitos a mais de uma regulação setorial. Os 
atos normativos conjuntos deverão ser aprovados pelo conselho diretor ou pela diretoria 
colegiada de cada agência reguladora envolvida. Os atos normativos conjuntos deverão conter 
regras sobre a fiscalização de sua execução e prever mecanismos de solução de controvérsias, 
podendo admitir a mediação ou arbitragem, por comissão integrada, entre outros, por 
representantes de todas as agências reguladoras envolvidas. 
As agências reguladoras poderão constituir comitês para o intercâmbio de experiências e 
informações entre si ou com os órgãos integrantes do Sistema Brasileiro de Defesa da 
Concorrência (SBDC), visando a estabelecer orientações e procedimentos comuns. 
➢ Da articulação das agências reguladoras com os órgãos de defesa do consumidor e do meio 
ambiente 
Incumbe às agências reguladoras zelar pelo cumprimento da legislação de defesa do consumidor, 
monitorando e acompanhando as práticas de mercado dos agentes do setor regulado. 
As agências reguladoras poderão articular-se com os órgãos e as entidades integrantes do SNDC, 
visando à eficácia da proteção e defesa do consumidor e do usuário de serviço público no âmbito 
das respectivas esferas de atuação, podendo ainda firmar convênios e acordos de cooperação 
com órgãos e entidades integrantes do SNDC, vedada apenas a delegação de competências que 
tenham sido a elas atribuídas por lei específica de proteção e defesa do consumidor no âmbito do 
setor regulado. 
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As agências reguladoras podem celebrar termo de ajustamento de conduta (TAC), com 
força de título executivo extrajudicial, para o cumprimento do disposto na lei, com 
pessoas, físicas ou jurídicas, sujeitas à sua competência regulatória. 
Enquanto perdurar a vigência do correspondente termo de ajustamento de conduta, ficará 
suspensa, em relação aos fatos que deram causa a sua celebração, a aplicação de sanções 
administrativas de competência da agência reguladora à pessoa física ou jurídica que o houver 
firmado. 
➢ Interação operacional entre asagências reguladoras federais e as agências reguladoras ou 
os órgãos de regulação estaduais, distritais e municipais 
A interação pode ocorrer mediante acordo de cooperação e descentralização de suas atividades 
fiscalizatórias, sancionatórias e arbitrais, exceto quanto a atividades do Sistema Único de Saúde 
(SUS), que observarão o disposto em legislação própria, vedada a delegação de competências 
normativas. 
A descentralização somente poderá ocorrer se agência reguladora ou o órgão de regulação da 
unidade federativa interessada possua serviços técnicos e administrativos competentes 
devidamente organizados e aparelhados para a execução das respectivas atividades. A delegação 
de competência possui a mesma exigência, acrescentando-se ainda a necessidade de que o órgão 
ou agência reguladora possua autonomia assegurada por regime jurídico compatível com o 
disposto na Lei. 
Havendo delegação de competência, a agência reguladora delegante permanecerá como 
instância superior e recursal das decisões tomadas no exercício da competência delegada. 
ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR 
1 – REFORMA ADMINISTRATIVA E O TERCEIRO SETOR 
1.1 – A Reforma Administrativa no Brasil 
O surgimento das entidades do terceiro setor está intimamente ligado ao movimento de reforma 
da Administração Pública no Brasil, que se deu a partir da década de 1990, que promoveu diversas 
alterações constitucionais e legais com o objetivo de implantar o modelo de administração 
gerencial, substituindo, ao menos em parte, o modelo de administração burocrática. 
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Historicamente, atribui-se o primeiro passo para a reforma administrativa ao “Plano Diretor da 
Reforma do Estado”, de 1995. A competência para sua implantação foi atribuída ao Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). O MARE foi extinto em 1998 e as suas 
atribuições passaram para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). 
O marco mais importante da reforma administrativa foi a Emenda Constitucional nº 19 de 1998, 
que ficou conhecida como “emenda da reforma administrativa”. Com esta emenda foram 
inseridos na Constituição Federal diversos dispositivos com a finalidade de conferir maior 
eficiência e resultados à Administração Pública, com destaque para a disposição expressa do 
princípio da eficiência no art. 37, bem como, outras disposições para implantação da administração 
pública gerencial, com foco no controle de resultados. 
Estudamos neste curso que a Emenda à Constituição nº 19/1998 consagrou uma transição parcial 
da Administração Pública Burocrática para a Administração Pública Gerencial, que busca 
aproximar o Poder Público à iniciativa privada, sem descuidar das peculiaridades e formalidades 
essenciais. Vejamos as características desses modelos de administração: 
 
Neste sentido, um dos ideais que mais influenciou a reforma administrativa foi a redução do 
Estado, retirando do setor público a prestação de atividades que não fossem imprescindíveis. 
Trata-se da ideia do “Estado Mínimo”, que prega que o Estado não deve prestar atividades que 
são satisfatoriamente executadas pelo setor privado. 
• Voltada para o controle de procedimentos (meios), preocupando-se com os
resultados apenas em segundo plano;
• Foco nos controles administrativos;
• Centralização, concentração e controle dos órgãos e das entidades públicas.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA
• Voltada para o controle de resultados, mantendo apenas as formalidade
essenciais à Administração Pública;
• Foco no controle de resultados;
• Descentralização, desconcentração e autonomia dos órgãos e entidades
públicas;
• Redução da atuação empresarial do estado;
• Parcerias com entidades do terceiro setor para prestação de atividades não
essenciais;
• Capacitação dos servidores e controle de desempenho.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
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Esse pensamento decorre da afirmação, muito difundida na época, de que haveria uma “crise do 
Estado”, tendo em vista a incapacidade financeira do setor público para realizar os investimentos 
necessários ao desenvolvimento do país e prestar as atividades que lhe foram atribuídas pela 
constituição. 
Assim, o Estado deveria se concentrar apenas nas atividades exclusivas, integrantes de seu 
“núcleo estratégico”, deixando as demais ao setor privado. 
Dentro ainda desta ideia, foram criados mecanismos para incentivar (fomentar) as entidades 
privadas sem fins lucrativos, atuantes em áreas de interesse social não exclusivas do Estado, 
consistentes em parcerias entre o Poder Público e essas entidades, para que fossem possibilitadas 
a extinção de entidades da Administração Pública e o exercício de suas atividades por essas 
pessoas jurídicas privadas sem fins lucrativos. 
Neste raciocínio, ampliou-se a atuação do chamado “terceiro setor”, criando-se qualificações 
especiais a serem atribuídas a pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que tivessem 
o objetivo de atuar em parceria com o Estado para prestação de atividades de interesse social. 
Assim nasceram a Organização Social (OS) e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público 
(OSCIP), além dos instrumentos para realização de parcerias do setor público com essas entidades, 
o contrato de gestão firmado com a OS e o termo de parceria firmado com a OSCIP. 
Mais recentemente ainda foi criada a Organização da Sociedade Civil (OSC), por meio da lei 
13.019 de 2014, promovendo diversas inovações na parceria do Estado com o terceiro setor. 
1.2 – Definição de Terceiro Setor e Entidades Paraestatais 
Estudamos na aula sobre organização da Administração Pública a classificação dos diversos 
sujeitos do mercado em setores. Trata-se de classificação que envolve os sujeitos que atuam na 
execução de serviços públicos e de atividades privadas de relevância pública: 
a) Primeiro setor: Estado (Administração Pública direta e indireta); 
b) Segundo setor: mercado (concessionárias e permissionárias de serviços públicos); 
c) Terceiro setor: entidades privadas sem fins lucrativos que atuam objetivando a consecução 
de interesse público (Serviços sociais autônomos – sistema S, organizações sociais – OS, 
organizações da sociedade civil de interesse público – OSCIPs, organizações da sociedade 
civil – OSC etc.). 
O termo “terceiro setor” surge justamente em razão de as entidades que o integram serem 
consideradas uma “terceira via” de atendimento ao interesse público. 
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As entidades do terceiro setor também são denominadas entidades paraestatais, tendo em vista 
que atuam “ao lado” do Estado para consecução das finalidades públicas, isto é, o interesse 
público. Por isto, é possível dizer que o terceiro setor está localizado entre o Estado e o mercado, 
envolvendo as entidades “públicas não estatais”. São entidades privadas, não integrantes da 
Administração Pública formal. 
 
Portanto, pode-se conceituar entidades paraestatais como as pessoas jurídicas de 
direito privado, sem fins lucrativos, que exercem atividades de interesse público não 
exclusivas de Estado, recebendo fomento do Poder Público, porém, não integram a 
Administração Pública formal. 
Integram o rol de entidades paraestatais ou do terceiro setor as seguintes entidades: 
a) Serviços sociais autônomos; 
b) Organizações sociais (OS); 
c) Organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP); 
d)