ORÇAMENTO - DIREITO TRIBUTÁRIO

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DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO TEXTO ADAPTADO AULA_3_4 
 
1 ORÇAMENTO 
 
Formalmente o Orçamento tem natureza jurídica de lei. Materialmente, ou substancialmente, isto é, quanto 
ao conteúdo, não são pacíficas as opiniões dos autores. De maneira geral, porém, é, e em sua maioria, 
concluem tratar-se de um ato-condição, uma vez que, para a sua exequibilidade depende de outras leis, já 
existentes, e que criam as receitas e as despesas. 
 
Os orçamentos são classificados em anuais e plurianuais. Refere a CF/1988 a necessidade de elaboração de 
um plano plurianual e orçamentos anuais (Art. 165, caput). 
 
A lei que estatuir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. 
 
Há também a lei de diretrizes orçamentárias que compreenderá as metas e prioridades da administração 
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (cfe. Art. 165, §2º). 
 
Por meio do planejamento das ações do Estado é possível atingir o desejável equilíbrio de longo prazo entre 
as receitas e as despesas públicas e, ao mesmo tempo, atender às necessidades públicas e ao 
desenvolvimento econômico e social sustentáveis. 
1.1 O PLANEJAMENTO LEIS ORÇAMENTÁRIAS - PPA, LDO E LOA 
Orçamento é termo derivado de orçar, do italiano orzare (estimativa de ou de custeio). Conforme Aliomar 
Baleeiro “o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder 
Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços 
públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das 
receitas já criadas em lei. 
 
A CF/ 1988 estabelece que “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à afixação da despesa.” (Art. 165, §8º). 
 
A Lei nº 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, por sua vez, já no art. 
2º: “A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política 
econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, 
universalidade e anualidade.” 
Nas finanças públicas clássicas, o orçamento consubstanciava-se apenas como instrumento de estimativa de 
receitas e de autorização de despesas por objeto (pessoal, material, serviços, etc.), tendo em vista, quase 
exclusivamente, as necessidades das unidades organizacionais e o objetivo de registrar os eventos 
Com o desenvolvimento do denominado orçamento de desempenho ou de realizações, o enfoque passou a 
ser, também, em relação aos resultados dos gastos e não apenas com o seu controle. O interesse, nesses 
termos, não se finda apenas em quantificar o que o governo adquiriu ou os itens de despesa, mas sim as suas 
ações para atender ao cidadão contribuinte. 
O orçamento de desempenho também se qualifica como orçamento-programa se o mesmo, além de 
contrapor metas objetivadas e os resultados obtidos, estiver, também, vinculado ao planejamento central 
das ações de governo. Nesse sentido, o orçamento-programa é o instrumento nuclear de coordenação e 
realização do planejamento econômico e social, na medida em que viabiliza, com programas anuais, a 
realização do plano geral de governo de desenvolvimento de longo prazo. 
A introdução oficial do planejamento de governo no Brasil ocorreu com a edição do Decreto-lei n° 
200/1967, o qual estabelece no artigo 6°, I, que as atividades da Administração Federal devem obedecer, 
entre outros, ao princípio do planejamento. 
O artigo 174 da CR-88 consagra o planejamento como instrumento essencial à ação do Estado, na medida 
em que o mesmo é qualificado como determinante para o setor público. O dispositivo da atual 
Constituição enuncia: 
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na 
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o 
setor público e indicativo para o setor privado. 
No mesmo sentido, da utilização do orçamento como instrumento de planejamento e de controle da 
ação governamental, a Constituição, no artigo 165, dispositivo inserido na Seção II do Capítulo II do 
Título VI, intitulada “Dos Orçamentos”, criou um sistema integrado de previsão, alocação e controle de 
recursos coletivos, bem como de gestão e de execução das diretrizes, objetivos, metas e prioridades do setor 
público, o que se dá por meio de três leis orçamentárias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes 
orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA). Essas leis, apesar de consubstanciarem documentos 
distintos, possuem finalidade comum e harmônica, isto é, atender as necessidade públicas consagradas por 
meio do processo político. Saliente-se que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
na Constituição, em particular aqueles de que tratam os artigos 21, IX, 174, §1° e 214, devem ser 
necessariamente elaborados em consonância com o plano plurianual (PPA) o qual, no âmbito da União, é 
apreciado pelo Congresso Nacional. Dessa forma, o planejamento estatal deve necessariamente ser 
coordenado ao PPA. 
O PPA abrange os três últimos anos do chefe do Poder Executivo em exercício; e o primeiro ano do 
mandato do sucessor, devendo a lei que o instituir, nos termos do artigo 165, § 1o da CR-88, estabelecer, 
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada. 
Ainda, nos termos do artigo 167, §1º, da CR-88, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro poderá ser iniciado sem a sua prévia inserção no Plano Plurianual, ou sem lei que 
autorize a inserção, sob pena de crime de responsabilidade. Tendo em vista consubstanciar mera 
enunciação de programação e orientação, o PPA é lei formal, sendo dependente do orçamento anual para 
possuir eficácia relativamente à realização das despesas. 
No mesmo sentido, a LDO também é lei formal, compreendendo apenas as metas e prioridades da 
Administração Pública — que inclui as despesas de capital para o exercício financeiro seguinte e contém 
simples orientação para a elaboração da lei orçamentária anual. Diferencia-se do PPA na medida em que se 
refere às metas e prioridades para o exercício subsequente. Constitui-se, dessa forma, em plano prévio 
operacional de curto prazo, baseado em dados e informações de natureza econômica e social, para 
fundamentar e orientar a posterior elaboração da proposta orçamentária do Executivo, do Legislativo, do 
Judiciário e do Ministério Público, isto é, um verdadeiro elo elo normativo formal que liga jurídica e 
economicamente o PPA e a LOA. A jurisprudência tradicional do Supremo Tribunal Federal é no sentido de 
que, por se tratar de lei de efeitos concretos, a LDO não se submete ao controle de constitucionalidade pela 
via direta, conforme se depreende da ementa da ADI 2.484-MC: 
Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem 
generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no 
controle concentrado. (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 19-12-01) 
Já a lei orçamentária anual (LOA), observados os princípios da universalidade, unidade, anterioridade,anualidade, legalidade, exclusividade, transparência, não afetação, equilíbrio financeiro, redistribuição de 
rendas, desenvolvimento econômico, e economicidade, é o instrumento normativo que fixa a despesa e 
estima a receita anualmente, evidenciando a política econômica e financeira de curto prazo do governo. 
Saliente-se, no que se refere à LOA, a relevância do orçamento-programa como instrumento de medição do 
desempenho e de vinculação da execução orçamentária ao planejamento central. Destaque-se, ainda nesse 
contexto, a essencialidade da programação financeira de desembolso para a definição do ritmo da execução 
orçamentária. 
O fluxograma abaixo visa auxiliar a compreensão do que foi até aqui exposto. 
 
 
Dessa forma, a Constituição estabelece três planejamentos orçamentários. 
Objetivando aprofundar o estudo das três leis orçamentárias, inicialmente serão abordados os seus aspectos 
essenciais quanto à elaboração, iniciativa, apreciação e votação dos projetos, bem como à vigência das leis 
orçamentárias, o que ajudará a traçar o perfil de cada uma das leis. Com efeito, o conjunto dessas matérias 
constitui parte do denominado Ciclo Orçamentário, o qual corresponde ao período em que se realizam as 
atividades próprias e específicas do processo orçamentário no âmbito de cada ente político (da União, de 
cada Estado, do Distrito Federal e de cada Município), compreendendo a elaboração, envio do projeto de lei, 
apreciação, emendas, votação, sanção e publicação, execução das leis orçamentárias e de créditos adicionais 
e, por fim, o controle interno, externo e social. Pode-se visualizar graficamente o exposto nos seguintes 
termos: 
 
 
 
 
 
2- INICIATIVA, ELABORAÇÃO, APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO DOS PROJETOS 
 
O PPA, a LDO e a LOA são leis de iniciativa do Poder Executivo, nos termos do caput do artigo 165 da 
CR-88, e servem, conforme já salientado, de elo entre o planejamento e a ação governamental, ou seja, a 
atuação concreta do poder público pressupõe a existência dos orçamentos, sem os quais não pode haver 
utilização do dinheiro público para realizar despesas (art. 167, I e II da CR-88). 
Nos termos do artigo 84, XXIII, e artigo 166, §6° da CR-88, a iniciativa das leis orçamentárias é vinculada 
e privativa do Chefe do Poder Executivo a quem incumbe enviar ao Congresso Nacional os projetos de lei 
do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual. 
Assim, a proposta orçamentária anual (LOA) do Poder Legislativo, na qual se inclui o Tribunal de Contas, 
do Poder Judiciário, do Ministério Público e, após a Emenda Constitucional no 45/2004, também das 
Defensorias Públicas: “são unificadas antes do envio ao Parlamento para discussão”, o que não afasta as 
respectivas competências para elaborar as suas proposições dentro dos limites estipulados conjuntamente 
com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias, nos termos fixados nos artigos 99, § 1º, e 127, § 3º 
da CR-88 e da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n° 101/2000 (LRF). O artigo 22 da LDO 
que trata das diretrizes para a elaboração da LOA de 2015 da União, Lei no 13.080, de 2 de janeiro de 2015, 
dispõe: 
Art. 22. Os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública 
da União encaminharão à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por 
meio do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP, até 15 de agosto de 2014, suas respectivas pro- postas 
orçamentárias, para fins de consolidação do Projeto de Lei Orçamentária de 2015, observadas as disposições desta Lei. 
§ 1º As propostas orçamentárias dos órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público da União, encaminhadas 
nos termos do caput, deverão ser objeto de parecer do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do 
Ministério Público, de que tratam arts. 103-B e 130-A da Constituição Federal, respectivamente, a ser encaminhado à 
Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição Federal, até 28 de setembro de 2014, com cópia para a 
Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 
§ 2º Não se aplica o disposto no § 1º ao Supremo Tribunal Federal, ao Conselho Nacional de Justiça, ao 
Ministério Público Federal e ao Conselho Nacional do Ministério Público. 
Destaque-se que ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público, aos quais 
foi conferida a atribuição para exarar pareceres, nos termos do transcrito §1°, com a ressalva determinada no 
§2°, compete o do Ministério Público, nos termos do artigo 103-B, § 4°, caput, e artigo 130-A, § 2°, caput, 
da CR-88, respectivamente. 
O Poder Executivo procederá aos ajustes necessários, para fins de consolidação da proposta da LOA, na 
hipótese em que as propostas do Poder Judiciário e do Ministério Público sejam encaminhadas em 
desacordo com os limites estipulados na LDO. Em sentido análogo, se o Poder Judiciário e o Ministério 
Público não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias anuais dentro do prazo estabelecido na lei 
de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta 
orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites 
estipulados conjuntamente com os demais Poderes na LDO. 
No âmbito do Poder Judiciário a competência para o encaminhamento da proposta orçamentária, a ser 
consolidada pelo Poder Executivo, é: na esfera federal, dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos 
Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; e no âmbito dos Estados e no do Distrito 
Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. 
Importante repisar que a Emenda Constitucional no 45/2004 incluiu §2º ao artigo 133 da CR-88, para 
estender também às Defensorias Públicas Estaduais a “autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de 
sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação 
ao disposto no art. 99, § 2º”. 
Cabe ressaltar, ainda, — quanto ao encaminhamento dos projetos de leis orçamentárias, o qual 
consubstancia competência vinculada e indelegável — que a não apresentação tempestiva das propostas do 
PPA, da LDO e da LOA ao Poder Legislativo constitui crime de responsabilidade política praticado pelo 
Presidente da República tendo em vista que a hipótese se enquadra como ato atentatório às leis 
orçamentárias. 
O artigo 32 da Lei n° 4.320/1964, disciplina apenas as consequências do não recebimento da proposta de 
LOA pelo parlamento, isto é, “se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou 
nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento 
vigente”. 
Por sua vez, o artigo 165, §§§ 5º, 6º, e 7º da CR-88, estabelece o escopo da lei orçamentária anual nos 
seguintes termos: 
§ 5º — A lei orçamentária anual compreenderá: 
I — o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e 
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II — o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital 
social com direito a voto; 
III — o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entida- des e órgãos a ela vinculados, da administração 
direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
§ 6º — O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e 
despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
§ 7º — Os orçamentos previstosno § 5o, I e II, deste artigo, com- patibilizados com o plano plurianual, terão entre suas 
funções a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critério populacional. 
O artigo 5° da Lei de Responsabilidade Fiscal complementa o dispositivo constitucional ao prever que a 
LOA conterá também: 
1) a explicitação das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias 
de caráter continuado; 
2) demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes 
do Anexo de Metas Fiscais da LDO; 
3) conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita 
corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinadas ao atendimento de 
passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; 
4) as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão; 
5) o refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito 
adicional. 
Destaque-se, ainda, que o artigo 22 da Lei n° 4.320/1964 define a estrutura e composição da proposta 
orçamentária. 
Uma vez apresentados os projetos das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) pelo Poder Executivo, 
consoante os termos dos citados artigo 84, XXIII, caput do artigo 165 e artigo 166, §6°, todos da CR-88, 
serão os mesmos apreciados, no âmbito da União, pelas duas Casas do Congresso, na forma do regimento 
comum. 
O artigo 166 da CR-88 que disciplina a matéria não o faz expressamente, apenas se referindo à apreciação 
do projeto. O artigo 48 da CR-88 também não disciplina expressamente a questão ao estatuir caber somente 
ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor “sobre plano plurianual, diretrizes 
orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado”. Assim, é 
importante destacar o artigo 1º, V, do regimento comum do Parlamento Nacional, nos termos do Ato da 
Mesa do Congresso Nacional, no 63 de 2006, que disciplina a matéria: 
Art. 1º A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direção da Mesa deste, reunir-se-ão em sessão 
conjunta para: 
���V — discutir e votar o Orçamento (arts. 48, II, e 166 da Constituição); 
O artigo 103 do regimento dispõe que à “tramitação de projetos de orçamento plurianual de investimentos 
aplicar-se-ão, no que couber”, as normas ali disciplinadas quanto ao orçamento anual, cabendo no que for 
aplicável à apreciação da lei de diretrizes. 
A Resolução n. 1 de 2006-CN, do Congresso Nacional, por sua vez, dispõe sobre a Comissão Mista 
Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, denominando-a de Comissão Mista de Planos, 
Orçamentos Públicos e Fiscalização — CMO. À Comissão mista permanente de Senadores e Deputados, 
compete examinar e emitir parecer sobre os projetos do PPA, LDO e LOA e aos créditos adicionais, os 
planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição, assim como a análise das 
emendasaos projetos de leis orçamentárias, que podem ser individuais, de Comissão Permanente do Senado 
Federal e da Câmara dos Deputados, ou de bancada estadual, nos termos do artigo 43 a 50 da Resolução no1 
de 2006-CN. As emendas devem ser apresentadas à Comissão mista, consoante o disposto no § 2o do artigo 
166, a qual deve examinar as condições e restrições impostas pelos §§ 3o e 4o do mesmo dispositivo, e são 
apreciadas, em sessão conjunta e nos termos do regimento interno, pelo Plenário das duas Casas do 
Congresso Nacional. 
As emendas ao projeto da LDO devem ser compatíveis com o PPA. No mesmo sentido, a emendas ao 
projeto da LOA têm de ser compatíveis com o PPA e com a LDO, além de indicar os recursos necessários 
para viabilizar a alteração, admitindo-se, entretanto, apenas os recursos provenientes de anulação de 
despesas, sendo vedada esta indicação sobre as dotações para pessoal e seus encargos; serviços da dívida; 
transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal. Também é possível 
apresentar emendas para corrigir questões redacionais, erros ou omissões. 
Também é atribuição da Comissão Mista desempenhar inúmeras funções na seara do controle orçamentário, 
incluindo o exame e parecer sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República e 
também exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária sem prejuízo da atuação das demais 
comissões temporárias ou permanentes. 
A Constituição conferiu amplos poderes à citada Comissão Mista, o que tem sido objeto de muitas críticas 
por parte de especialistas na material. 
Há um a distorção no sistema, que adotou o modelo de orçamento próprio do parlamentarismo praticado na 
França e na Alemanha dentro de uma estrutura política presidencialista (tanto LDO como Comissão Mista 
do Congresso Nacionalsão figuras típicas do regime parlamentarista). 
As divergentes perspectivas da matéria revelam a complexidade da questão, podendo-se advogar e sustentar 
diferentes pesos e ponderações na participação de cada Poder. O núcleo central do problema, entretanto, é 
realmente de natureza jurídico-política, na medida em que se refere à definição dos modelos e interconexões 
entre: o sistema de governo parlamentarismo-presidencialismo de um lado e, de outro, o sistema de 
distribuição de funções entre os Poderes no que se refere à matéria orçamentária. O desafio central, 
entretanto, não diz respeito apenas à difícil escolha e implementação de um modelo de distribuição de 
funções e orçamento (impositivo-autorizativo) que aumente a estabilidade política, impõe-se, no mundo 
atual, que seja contemplada, ao mesmo tempo, a ampla e transparente participação da sociedade no processo 
e que se reduza ao máximo a possibilidade de desvios. 
 
3 PRAZOS DE APRESENTAÇÃO E A VIGÊNCIA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS 
Estabelece o artigo 165, §9°, I da CR-88, que cabe à lei complementar (norma até hoje não editada) “dispor 
sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei 
de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”. Tendo em vista a inexistência do referido diploma 
complementar para disciplinar a questão, aplica-se a regra prevista no artigo 35, §2°, do ADCT, que dispõe: 
§ 2º — Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as 
seguintes normas: 
I — o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do pri- meiro exercício financeiro do mandato 
presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e 
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; 
II — o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento 
do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
III — o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do 
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. 
 
4 O PLANO PLURIANUAL (PPA) 
Relativamente ao PPA, disciplinado no inciso I do transcrito §2° artigo 35 do ADCT, dois aspectos devem 
ser salientados para a definição do prazo de vigência da lei e do encaminhamento do Projeto do PPA 
pelo Executivo: o mandato presidencial; e o encerramento da sessão legislativa. 
O artigo 82 da CR-88, com a sua redação dada pela Emenda Constitucional no 16, de 1997, estabelece que 
“o mandato do Presidente da República é de quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano seguinte 
ao da sua eleição”. Assim, o mandato presidencial coincide com o exercício financeiro. 
Já a sessão legislativa, nos termos do artigo 57 da CR-88, com a sua redação conferidapela Emenda 
Constitucional nº 50 de 2006, se encerra em 22 de dezembro. 
Desta forma, visando à continuidade das ações estatais no médio prazo (período de quatro anos), a lei do 
plano plurianual possui vigência por quatro anos, os quais englobam os três últimos do governo de 
determinado Chefe do Poder Executivo e o primeiro exercício financeiro do mandato presidencial 
subsequente, período dentro do qual, até 31 de agosto, deve o presidente seguinte encaminhar o seu projeto 
de PPA para ter vigência nos três anos restantes de seu governo e no primeiro ano do mandato presidencial 
A elaboração do plano plurianual é uma tarefa que se estende muito além dos limites do órgão de 
planejamento do governo, visto que mobiliza todos os órgãos e unidades do Executivo, do Legislativo e do 
Judiciário. Além disso, o novo modelo de planejamento e gestão das ações, pelo qual se busca a melhoria de 
qualidade dos serviços públicos, exige uma estreita integração do plano plurianual com o Orçamento da 
União e os planos das unidades da Federação. 
Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado justamente no primeiro ano de mandato do 
Presidente da República, quando a Administração Pública sofre as naturais dificuldades decorrentes da 
mudança de governo e a necessidade de formação de equipes com pessoal nem sempre familiarizado com os 
serviços e sistemas que devem fornecer os elementos essenciais para a elaboração do plano. 
A Constituição Federal, no § 2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determina 
que, até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, o projeto de lei 
orçamentária da União seja encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro. 
Estados e Municípios possuem prazos de encaminhamento que são determinados, respectivamente, 
pelas Constituições Estaduais e pelas Leis Orgânicas Municipais. 
A fixação de uma mesma data para que a União, os Estados e os Municípios encaminhem, ao Poder 
Legislativo, o projeto de lei orçamentária anual contraria o interesse público, na medida em que não 
leva em consideração a complexidade, as particularidades e as necessidades de cada ente da 
Federação, inclusive os pequenos municípios. 
Além disso, a fixação de uma mesma data não considera a dependência de informações entre esses entes, 
principalmente quanto à estimativa de receita, que historicamente tem sido responsável pela precedência da 
União na elaboração do projeto de lei orçamentária. 
5 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) 
O inciso II do §2° do artigo 35 do ADCT, constata-se que o projeto da lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 
deve ser encaminhado até 15 de abril de cada ano (oito meses e meio antes do encerramento do exercício 
financeiro) e devolvido para a sanção do Chefe do Poder Executivo até o dia 17 de julho, termo de 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa, consoante o disposto no citado artigo 57 da CR-
88. 
Em sentido diverso da inexistência de disciplina quanto à hipótese de não aprovação e devolução do PPA no 
prazo fixado, não há possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias, uma vez que a Constituição Federal determina em seu art. 57, §2°, que “a sessão legislativa 
não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. 
A vigência da LDO é matéria controvertida, podendo-se sustentar que a sua vigência é de um ano, pois se 
trata de mera orientação ou sinalização, de caráter anual, para a feitura do orçamento. Mas, mesmo que 
alguns autores falem de vigência anual da LDO, isso, a rigor, não é correto, pois valendo-nos do conceito 
jurídico de vigência, há que se concluir que a LDO vigora por mais de um ano. Normalmente é aprovada em 
meados do exercício financeiro, orientando a elaboração da LOA no segundo semestre e continuando em 
vigor até o final do exercício financeiro subsequente. Embora a vigência formal seja maior que um ano, a 
LDO traça as metas e as prioridades da Administração apenas para o exercício subsequente. 
6 O PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) 
O projeto da lei orçamentária anual (LOA) da União, nos termos do inciso III do artigo 35, §2° do ADCT, 
deve ser encaminhado até o dia 31 de agosto (até quatro meses antes do encerramento do exercício 
financeiro) e devolvido para sanção até 22 de dezembro, data do encerramento da sessão legislativa. Assim, 
o prazo para o envio do projeto da LOA pelo Chefe do Poder Executivo e de devolução pelo Poder 
Legislativo para o Poder Executivo são iguais àqueles determinados para o PPA, com a diferença de que o 
prazo de vigência deste é quadrienal, ou seja, até o final do primeiro exercício financeiro do mandato 
presidencial subsequente, enquanto a lei do orçamento tem vigência anual. 
O que ocorre se o projeto da LOA não for votado pelo Poder Legislativo no prazo consignado ou o mesmo 
for rejeitado? 
A interpretação do artigo 166, §8° da CR-88, permite concluir pela possibilidade de rejeição total ou 
parcial do projeto de lei do orçamento anual, tendo em vista a literalidade do dispositivo, o qual declara 
que: 
§ 8º— Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei 
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o 
caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
Mas, há quase um consenso na doutrina acerca da impossibilidade jurídica de o Poder Legislativo 
rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, porque a CF não previu essa possibilidade, uma vez que estabeleceu, no 
artigo 35 do ADCT, que ambas as leis devem ser devolvidas ao Poder Executivo para SANÇÃO. Se o 
legislador mencionou apenas a possibilidade de sanção fica afastada a possibilidade de rejeição, uma vez 
que não cabe sancionar o que foi rejeitado. O segundo argumento toma por base o disposto no artigo 57, § 
2o segundo o qual a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO. Não obstante, o 
mesmo raciocínio — no sentido de impossibilidade de rejeição — não pode ser empregado em relação ao 
projeto de LOA. É que neste caso, a própria CF/88 previu tal possibilidade ao assinalar em seu artigo 166, 
§8. 
A consequência mais séria da rejeição do projeto de lei orçamentária anual é que a Administração fica sem 
orçamento, pois não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o mesmo exercício 
financeiro. A Constituição dá solução possível e plausível dentro da técnica do direito orçamentário: as 
despesas, que não podem efetivar-se senão devidamente autorizadas pelo Legislativo, terão que ser 
autorizadas prévia e especificamente, caso a caso, mediante leis de abertura de créditos especiais. 
Assim, na hipótese de rejeitada a LOA pelo Poder Legislativo, a aplicação dos recursos públicos e a 
realização de despesas somente será possível por meio de créditos adicionais, nos termos disciplinados pela 
própria Constituição (artigo 167, V), isto é: créditos suplementares, caso a rejeição parlamentar seja 
parcial, ou créditos especiais, na hipótese de rejeição parcial ou total, toda elas, entretanto, a exigir 
autorização legislativa. 
O quadro abaixo apresenta resumo do que foi até aqui exposto quanto aos prazos de envio das leis 
orçamentárias pelo Poder Executivo e devolução pelo Poder Legislativo: 
 
 
Projeto 
de lei 
(1) ���Prazo de envio pelo Poder 
Executivo ao Poder Legislativo 
(2) ���Prazo de devolução pelo Poder 
Legislativo ao Poder Executivo 
Fundamento 
normativo 
 (1.1) Termo final 
(1.2) Se não 
cumprido o 
prazo 
(2.1) Termo final 
(2.2) Se não 
cumprido o 
prazo 
 
PPA 
31 de Agosto 
“encaminhado até 
quatro meses antes 
do encerramento do 
primeiro exercício 
financeiro” 
Crimede 
responsabilidade 
22 de Dezembro 
“devolvido para sanção 
até o encerramento da 
sessão legislativa” 
Sem previsão 
(1.1 e 2.1) artigo 
35, §2°, I, do 
ADCT (1.2 e 2.2) 
artigo 84, XXIII, 
caput do artigo 
165 e artigo 166, 
§6°, c/c art. 85, VI 
da CR-88, art. 10, 
1, da Lei 1.079/50 
ou Decreto-lei 
201/67 
 
LDO 
15 de Abril 
“encaminha- do até 
oito meses e meio 
antes do 
encerramento do 
exercício financeiro” 
Crime de res- 
ponsabilidade 
17 de Julho 
“devolvido para sanção 
até o encerramento do 
primeiro período da 
sessão legislativa” 
Sessão legis- 
lativa não se 
interrompe 
(1.1 e 2.1) artigo 
35, §2°, II, do 
ADCT (1.2) 
artigo 84, XXIII, 
caput do artigo 
165 e artigo 166, 
§6°, c/c art. 85, VI 
da CR-88, art. 10, 
1, da Lei 
1.079/50 ���(2.2) 
artigo 57, §2°, da 
CR-88, 
LOA 
31 de Agosto 
“encaminhado até 
quatro meses antes do 
encerramento do 
exercício financeiro” 
Crime de res- 
ponsabilidade e 
será considerada 
como “proposta a 
Lei de Orçamento 
vigente” 
22 de dezembro 
“devolvido para sanção 
até o encerramento da 
sessão legislativa” 
Sem previsão 
expressa. 
Na prática ���a 
matéria vem 
sendo disciplinada 
na LDO, todos os 
anos. 
(1.1 e 2.1) artigo 
35, §2°, II, do 
ADCT (1.2) 
artigo 84, XXIII, 
caput do artigo 
165 e artigo 166, 
§6°, c/c art. 85, VI 
da CR-88, art. 10, 
1, da Lei 1.079/50 
ou Decre- to-lei 
201/67 c/c Art. 32 
da Lei 4.320/64 
(2.2) artigo 72 da 
Lei 11.514/2007 
(LDO para 2008) 
7 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
Os princípios, ao lado das regras, consubstanciam normas jurídicas, os quais, a despeito de seu alto grau de 
abstração e generalidade, direcionam os diversos sistemas normativos (Constitucional, Civil, Penal, 
Tributário, Financeiro etc.). O Direito Financeiro, como ramo autônomo do Direito, também é regido por 
um conjunto de princípios e regras. A Constituição da República de 1988 em conjunto com a Lei n° 
4.320/64 estabelecem vários princípios, os quais se vinculam e formam também um conjunto. 
Alguns exemplos: 
1. Princípio da Unidade: consiste na proibição de mais de uma lei orçamentária em cada ente da Federação 
em dado exercício financeiro, haja vista a unicidade finalística do orçamento. Nesse sentido, ainda que a 
CR/88 em seu art. 165,§5o, conforme já destacado, disponha que a lei orçamentária compreenderá o 
orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da Seguridade Social, todas as receitas e 
despesas, ainda que constantes de três peças orçamentárias distintas, devem constar de uma única 
(unidade) lei orçamentária, sendo possível, dessa forma, uma visão global e consolidada do desempenho 
das finanças públicas do ente federado como um todo, o que facilita a sua fiscalização e controle. Portanto, 
pressupõe e introduz o princípio geral da unidade de caixa ou de tesouraria, previsto no artigo 56 da Lei 
n° 4.320/64, o qual será objeto de estudo na aula pertinente às re- ceitas públicas. 
2. Princípio da Universalidade: O princípio da universalidade prescreve que a Lei orçamentária única 
(princípio da unidade) deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública do 
ente federado, compreendendo todas as entradas e saídas de recursos financeiros, deve ficar de fora do 
orçamento da unidade política respectiva (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Nesse sentido os 
artigos 3° e 4° da Lei n° 4.320/64 estabelecem que: “A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, 
inclusive as operações de crédito autorizadas em lei” e “A Lei do Orçamento compreenderá todas as 
despesas próprias dos órgãos do Governo (...)” 
3. Princípio do Orçamento bruto: Segundo essa norma-princípio, todas (princípio da universalidade) as 
receitas e despesas constantes da lei orçamentária única (princípio da unidade) devem ser consignadas pelos 
seus valores brutos, qualquer que seja sua natureza ou o seu destino, isto é, independentemente de sua 
origem e de qual será a sua aplicação efetiva. Esse princípio encontra positivado no art. 6o, da Lei n° 
4.320/64, o qual estabelece: “todas as receitas e despesas devem constar de lei orçamentária e de créditos 
adicio- nais pelos valores brutos, vedadas as deduções”. 
4. Princípio da Exclusividade: está contemplado no art. 165, §8º, da Carta de 1988, e prescreve que a lei 
orçamentária deve conter apenas matéria de direito financeiro e orçametária, permitindo, a título de exceção, 
a abertura de créditos suplementares, a serem estudados na próxima aula, e a contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receitas. Não cabe, portanto, as denominadas caudas orçamentárias, 
assim intituladas pelas inúmeras tentativas de se incluir nos orçamentos matérias não relacionadas às 
questões exclusivamente orçamentárias (art. 165, §8o). 
5. Princípio da Especificação (discriminação, especialização): consiste na proibição de dotações globais e 
genéricas, impondo, com isso, que a lei orçamentária discrimine a despesa por elementos. Tal princípio 
encontra-se positivado nos artigos 5o e 15 da Lei n° 4.320/64. Dessa forma, é possível saber, 
pormenorizadamente as origens e as aplicações dos recursos, o que fa- cilita o controle e a gestão dos 
recursos públicos e limita a flexibilidade e arbítrio dos executores do orçamento, em especial o Poder 
Executivo, responsável pela execução da maior parcela, o que confe maior segurança à sociedade e ao Poder 
Legislativo. Há, no entanto, algumas exceções, como, por exemplo, as reservas de contingência 
(disciplinada nos termos do artigo 5o, III, da LRF e nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias) e 
programas especiais de trabalho (art. 20, parágrafo único c/c art. 22, IV, da Lei n° 4.320/64). 
6. Princípio da Programação: é um enunciado normativo decorrente do processo natural de planejamento 
das ações e dos planos de governo, segundo o qual, a elaboração e a aprovação do orçamento devem 
observar o PPA e a LDO. 
7. Princípio do Equilíbrio Orçamentário: Vincula-se ao fato de que a fixação de despesas deve observar 
as receitas estimadas, visando evitar déficit público estrutural (despesas maiores do que as receitas). É 
aequalização de receitas e gastos, harmonia entre capacidade contributiva e legalidade e entre distribuição de 
rendas e desenvolvimento econômico. Embora a CR/88 não contemple expressamente o referido princípio, 
algumas normas determinam a indispensabilidade do controle de gastos. 
O §1o do artigo 7o da Lei n° 4.320/64 determina que “em casos de déficit, a Lei do Orçamento indicará as 
fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender à sua cobertura”. Em 
complemento, o artigo 98 do mesmo diploma legal preceitua que “a dívida fundada compreende os 
compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender”: (1) “a desequilíbrio 
orçamentário”; “ou” (2) “a financiamento de obras e serviços públicos”. Assim, pela lei, o déficit apurado, 
pela diferença entre as despesas e receitas, exclui as operações de crédito, pois estas constituem os meios 
aptos para financiar os déficits orçamentários, consoante o disposto no artigo 98. 
Na prática, as leis orçamentárias, que tratam apenas das estimativas de re- ceitas e da fixação de despesas, 
têm respeitado aludido princípio, ao prever o total da receita estimada em montante equivalente à despesa 
fixada. 
A Lei Complementar 101/2000 estabelece o equilíbrio entre receitas e despesas públicas como princípio 
fundamental a ser perseguido também na execução do orçamento, podendo, ainda, ser fixada uma meta de 
superávit (receitas superiores às despesas), conceito que pode ser adotado levando-se em consideração ou 
não os pagamentos com juros (superávit primário exclui os juros e o superávit nominal inclui o pagamento 
de juros da dívida).8. Princípio da Igualdade: deve o orçamento contemplar a redistribuição de rendas, a economicidade, o 
desenvolvimento econômico sustentável, a legalidade e a impessoalidade. O princípio da igualdade tem 
aspectos de rara dificuldade no plano orçamentário: conduz às ‘escolhas trágicas’, pois as opções de despesa 
se fundam sobretudo no desigual tratamento dos desiguais. 
9. Princípio da Publicidade: princípio basilar da Administração Pública que impõe ao administrador o 
dever de tornar público a lei orçamentária, o que ocorre por meio de sua publicação em órgão de imprensa 
oficial (art. 37 caput da CR-88). 
10. Princípio da Clareza: estabelece que o orçamento deve ser expresso de forma clara e objetiva a fim de 
que todos possam entender o seu conteúdo. 
11. Princípio da Uniformidade (da consistência): significa que orçamento, em razão de seu caráter formal, 
deve conservar uma estrutura uniforme. 
12. Princípio da Não-afetação das Receitas (não-vinculação de receitas): As vinculações, em regra, 
reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento. O princípio está positivado no art. 167, 
inciso IV, da CR/88 e aplica-se somente aos impostos, espécie do gênero tributo, o qual compreende, ainda, 
as taxas, as contribuições, especiais, de melhoria, de iluminação pública e os empréstimos compulsórios, 
exações afetadas aos fins que lhe deram fundamento. A regra-princípio veda a vinculação da receita de 
impostos órgão, fundo ou despesa da Administração Pública, havendo, no entanto, diversas exceções a 
serem examinadas na aula pertinente às receitas públicas. 
13. Princípio Participativo: aplicado, em regra, no âmbito dos Entes municipais, sendo condição sine qua 
non para legitimar as leis orçamentárias, a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as 
suas propostas, conforme de depreende do art. 44, da Lei 10.257/2001 (Estatuto das Cidades). 
14. Legalidade: Princípio fundamental do Estado de Direito, em que o Poder Público se subordina e vincula 
às regras que somente o Parlamento expede e que informa toda a atividade da Administração Pública. 
Quanto aos orçamentos, o artigo 166 suscita a aprovação parlamentar e, em relação ao orçamento anual, 
preceitua que toda e qualquer despesa pública deve estar qualitativa e quantitativamente especificada em lei 
formal, sob pena de absoluta nulidade, nos termos do artigo 167, I e II, da CR-88. 
15. Princípio da Anualidade Orçamentária ou Periodicidade: Segundo este princípio, ainda hoje vigente, 
a teor do artigo 165, III, e §5o, da CR-88, o Orçamento deve ser elaborado para ser realizado no período de 
um ano, o qual, no Brasil, coincide com o ano civil, conforme já salientado. Dessa forma, é princípio que 
expressa o controle do Parlamento sobre os demais Poderes relativamente ao Orçamento, ao prever a 
necessidade de renovação da autorização legislativa anualmente. A periodicidade pode coincidir ou não com 
o ano civil, como é o caso brasileiro. Na Itália e na Suécia, por exemplo, o exercício financeiro começa em 
01/07 e termina em 30/06. Na Inglaterra, no Japão e na Alemanha o exercício financeiro vai de 01/4 a 31/03. 
Nos Estados Unidos começa em 01/10, prolongando-se até 30/09. 
16. Anterioridade Orçamentária: prevê que o orçamento deve ser aprovado antes do início do exercício 
financeiro ao qual se aplica. Nos termos já salientados, a LDO tem disciplinado a hipótese de não aprovação 
antes do início do exercício financeiro, como é o caso da LDO para o exercício de 2010, Lei n° 12.017/2009, 
que fixa disciplina em seu artigo 68. 
17. Princípio da Transparência: A transparência fiscal é um princípio constitucional implícito. Sinaliza no 
sentido de que a atividade financeira deve se desenvolver segundo os ditames da clareza, abertura e 
simplicidade. Dirige-se assim ao Estado como à Sociedade, tanto aos organismos financeiros supra- 
nacionais quanto às entidades não-governamentais. Baliza e modula a problemática da elaboração do 
orçamento e da sua gestão responsável, da criação de normas antielisivas, da abertura do sigilo bancário e do 
combate à corrupção. 
18. Princípio da Melhor Estimativa ou da Exatidão possível: As estimativas devem ser tão exatas quanto 
possíveis, de forma a garantir à peça orçamentária razoável grau de consistência e utilidade, isto é, a fim de 
que possa ser utilizada como instrumento de programação, gestão e fiscalização. Têm sido apontados os 
artigos 7o e 16 do Decreto-lei no 200/67 como fun- damento. 
19. Economicidade: Segundo o princípio estampado no caput do artigo 70 da CR-88, o orçamento deve 
prever a máxima satisfação das necessidades públicas com a aplicação do menor montante de receita 
possível, isto é, refere-se à otimização na utilização dos recursos públicos. 
 
8 ELABORAÇÃO, EXECUÇÃO E CONTROLE 
 
8.1 ELABORAÇÃO 
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos 
Créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum (Art. 166). 
 
Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: 
 I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos no artigo citado e sobre as contas 
apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
 II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
na CF e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais 
comissões do Congresso Nacional e de suas Casas. 
 
As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na 
forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. 
 
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser 
aprovadas caso: 
 I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 
 II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre: 
 a) dotações para pessoal e seus encargos; 
 b) serviço da dívida; 
 c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou 
 III - sejam relacionadas: 
 a) com a correção de erros, ou omissões; ou 
 b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
 
Não poderão ser aprovadas as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias quando incompatíveis 
com o plano plurianual. 
 
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem 
sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou 
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
 
Integrarão a Lei de Orçamento: 
 I - Sumário geral da receita por fonte e da despesa por funções do Governo; 
 II - Quadro demonstrativo da Receita e da Despesa segundo as categorias econômicas, 
 III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação; 
 IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração. 
 
Acompanharão a Lei de Orçamento: 
 I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais; 
 II - Quadros demonstrativos da despesa; 
 III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de 
obras e de prestação de serviços. 
 
Há, ainda, a possibilidade da consignação de créditos adicionais. 
 
8.2 EXECUÇÃO 
 
Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela ficados, o Poder 
Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica 
autorizada a utilizar. Começa, aí, a fase de execução orçamentária. 
 
Empenho – Denomina-se empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente, que cria para o 
Estado uma obrigação de pagamento, pendente ou não de implementode condição. O empenho não poderá 
exceder o limite dos créditos concedidos. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. Em casos 
especiais previstos na legislação específica, será dispensada a emissão da nota de empenho. Será feito por 
estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar. É permitido o empenho global de 
despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento. 
 
Para cada empenho será extraído um documento denominado nota de empenho, que indicará o nome do 
credor, a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria. 
 
Liquidação - O pagamento da despesa somente se fará quando ordenado após sua regular liquidação. Esta 
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos 
comprobatórios do respectivo crédito. Essa verificação tem por fim apurar: 
 I - a origem e o objeto do que se deve pagar; 
 II - a importância exata a pagar; 
 III - a quem deve ser paga a importância, para extinguir a obrigação. 
 
 A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base: 
 I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; 
 II - a nota de empenho; 
 III - os comprovantes de entrega de material ou da prestação efetiva do serviço. 
 
Ordem de Pagamento - Feita a liquidação, pode ser emitida a ordem de pagamento, que é o despacho 
exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. A ordem de pagamento só 
poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade. 
 
Pagamento - Segue-se, então, o pagamento, extinguindo-se a obrigação do Estado. 
 
8.3 CONTROLE 
 
O cumprimento da Lei Orçamentária é fiscalizado mediante controles internos e externos. 
 
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno 
com a finalidade de: 
 I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União; 
 II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial, nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; 
 III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres 
da União; 
 IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (CF/1988, art. 74). 
 
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da 
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções 
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de 
controle interno de cada Poder. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, 
ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. O controle externo, a cargo do 
Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. (CF/1988, artigo 70 e 
71). 
 
O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da 
execução orçamentária. (CF/1988, art. 165, §3º). 
 
O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido nas 
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios. (Lei nº 4.320/1964, art. 82). As contas prestadas pelos 
Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes 
Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, as quais receberão parecer prévio, separadamente, 
do respectivo Tribunal de Contas. (Lei Complementar 101/2000, art. 56). 
9 CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS 
São créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de 
Orçamento. 
 Os créditos adicionais classificam-se em: 
 I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; 
 II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; 
 III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção 
intestina ou calamidade pública. 
 
Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto legislativo. Os 
créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato 
conhecimento ao Poder Legislativo. 
 
Os créditos especiais e suplementares podem, também, com prévia e específica autorização legislativa, nos 
termos do artigo 166, §8° da CR-88, ser os instrumentos utilizados para alocar os recursos que ficaram sem 
despesas correspondentes em decorrência de veto, emenda ou rejeição parcial do projeto de lei orçamentária 
anual, isto é, se a despesa inicialmente prevista no projeto sofreu redução ou supressão. Essa hipótese pode 
ocorrer se, após a aprovação da LOA, ocorreram sobras em relação à dotação inicialmente consignada, por 
força de veto do Chefe do Poder Executivo, por emenda parlamentar ou rejeição parcial do projeto de lei que 
atribuía determinada dotação para despesa específica. Esse montante, agora sem destino, pode ser utilizado 
por meio de créditos suplementares e especiais. 
O crédito suplementar, como o próprio nome revela, reforça e supre a dotação de despesas já previstas no 
orçamento, as quais, entretanto, ao longo do exercício financeiro, revelam-se insuficientemente dotadas 
financeiramente. Já os créditos especiais visam atender as despesas não previstas na LOA, mas que durante 
a execução do orçamento, mostram-se necessárias, razão pela qual se impõe a abertura de crédito novo, 
especial, com dotação específica a autorizar a despesa que surge. Os créditos suplementares e especiais, 
consoante o disposto no artigo 42 da Lei n° 4.320/64, “serão autorizados por lei e abertos por decreto 
executivo”, ou seja, o dispositivo diferencia o ato legislativo de autorização do ato administrativo que o 
integra para a produção de efeitos concretos. Por fim, os extraordinários visam a suprir as despesas impre- 
visíveis e urgentes que ocorram durante o exercício financeiro. 
Relativamente à abertura do crédito extraordinário, duas observações devem ser feitas: a primeira, 
conforme será analisado detidamente a seguir: 
1) que a Constituição faculta a abertura de crédito extraordinário por meio de Medida Provisória; e, 
2) a segunda, que nos interessa no momento, refere-se ao fato de que o Supremo Tribunal Federal tem 
jurisprudência firme no sentido de que as re- gras básicas de processo legislativo previstas na Constituição 
Federal servem de modelo obrigatório a ser seguido pelas Constituições Estaduais, conforme se infere do 
seguinte trecho da ADI 822. 
Assim, se a Constituição faculta a autorização de crédito extraordinário por meio de Medida Provisória 
(artigo 167, §3°), mas o Estado ou o Município não possui aludida espécie normativa, é permitida a sua 
criação e abertura por Decreto. Nesses termos, dispõe o artigo 44 da Lei n° 4.320/64 que “os créditos 
extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao 
Poder Legislativo”. Saliente-se que o termo conhecimento utilizado no dispositivo deve ser interpretado não 
apenas como simples anuência, mas sim como pedido formal de autorização ratificadora superveniente e 
vinculativa. 
O elemento comum às aludidas modalidades de crédito é o objetivo de possibilitar a geração e realização de 
despesas, o que pressupõe autorização legislativa em qualquer caso, ou seja, os créditos orçamentários e os 
adicionais corporificam, na norma que os autoriza, especifica e limita em termos monetários, por meioda 
dotação, a permissão do povo para que o governante possa gastar os recursos públicos, ainda que sejam 
distintas: a forma como a abertura do crédito é autorizada e realizada, e bem assim, o momento em que 
essas autorizações legislativas são efetivadas, podendo ser prévia ou não. 
Em suma, a LOA fixa os gastos, determinando as despesas qualitativa e quantitativamente, por meio de 
dotações específicas, consignadas nas respectivas rubricas orçamentárias a serem detalhadas no quadro de 
detalhamento das despesas de cada unidade orçamentária, sendo classificadas sob diversos critérios, mas 
sempre visando à realização dos projetos e programas previamente determinados pelo legislador, 
compatibilizados com as diretrizes, objetivos, metas e prioridades expressos na lei de diretrizes e no plano 
plurianual, os quais norteiam a ação governamental. Na hipótese de não estar prevista na LOA ou, se 
prevista, não for dotada suficientemente para atender determinado gasto a ser realizado durante o exercício 
financeiro, somente por meio dos créditos adicionais será possível a sua realização. Um outro exemplo pode 
facilitar a compreensão da questão: imagine, hipoteticamente, que em relação à estimativa do orçamento 
ocorra excesso de arrecadação durante a execução orçamentária de determinado exercício financeiro. 
Enquanto não houver a abertura de crédito adicional, suplementar ou especial, os recursos arrecadados 
acima do previsto, ainda não utilizados para dotar determinada despesa específica, por meio do ato próprio, 
não poderão ser gastos. Nesses termos, sob o ponto de vista da autorização, os créditos dizem-se 
orçamentários ou adicionais, a requerer, nas duas hipóteses, autorização parlamentar, a qual, como visto, 
pode ser prévia ou não. 
Os créditos orçamentários são disciplinados nos §§ 4° e 5° do artigo 5° da LRF, dispositivos que 
determinam serve dado consignar, na lei orçamentária, crédito com finalidade imprecise ou com dotação 
ilimitada, em sintonia com o disposto no artigo 167, VII, da CR-88, bem como dotação para investimento 
com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que 
autorize a sua inclusão, sob pena crime de responsabilidade, conforme disposto no § 1° do art. 167 da 
Constituição. Nesse sentido, o artigo 10, IX, da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, estabelece que 
constitui ato de improbidade administrativa ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em 
lei ou regulamento. 
9.1 VIGÊNCIA DOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS 
No que se refere à vigência dos créditos adicionais, duas regras são aplicáveis: 
1) no sentido de que os créditos suplementares somen- te são vigentes no exercício financeiro em que 
forem abertos, vedada a sua prorrogação, nos termos do artigo 45 da Lei n o 4.320/64 (“Art. 45. Os cré- 
ditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa 
disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.”); e 
2) aos créditos especiais e extraordinários, exceções ao princípio da Anualidade Orçamentária, 
conforme já mencionado na aula passada, aplica-se o disposto no artigo 167, § 2o, da CR-88 que dispõe, in 
verbis: 
§ 2o — Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, 
salvo se o ato de autorização for pro- mulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos 
limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. 
 
A aplicabilidade desses dispositivos pode ser melhor explicitada por meio do gráfico a seguir: 
 
 
 
 
 
 
O quadro abaixo consolida as características e especificidades das três espécies de Créditos 
Adicionais: 
 
 Créditos Suplementares Créditos Especiais Créditos Extraordinários 
Objetivo 
Reforça e supre a dotação de 
despesa já prevista no orçamento, 
a qual, entretanto, ao longo do 
exer- cício financeiro, revela-se 
insuficientemente dotada 
Permitir a realização de 
programa e despesa não 
contemplada no orçamento. 
Atendimento das despesas 
urgentes e imprevisíveis. 
Autorização 
Legislativa 
Prévia, em lei especial, ou na 
própria LOA que pode delegar 
competência ao Poder Executivo 
(art. 165, § 8o, e 167, V, da CR-
88) 
Prévia, somente por meio de lei 
específica. ���(art. 167, V, da CR-
88) 
Posterior, tendo em vista a 
possibilidade de abertura do 
crédito por Medida Pro- 
visória ou Decreto 
Estadual. (art. 167, §3o, 
CR-88) 
Forma de 
Abertura Decreto do Poder Executivo Decreto do Poder Executivo 
Medida Provisória ���ou 
Decreto do Executivo 
Indicação de 
Recurso 
Obrigatória, devendo estar 
expressa na lei autorizadora e no 
Decreto que efetiva a abertura do 
crédito. 
Obrigatória, devendo estar 
expressa na lei autorizadora e no 
Decreto que efetiva a abertura 
do crédito. 
Independe de Indicação 
Indicação de 
limite 
Obrigatória, devendo estar 
expressa na lei autorizadora e no 
Decreto que efetiva a abertura do 
crédito. 
Obrigatória, devendo estar 
expresso na lei autorizadora e no 
Decreto que efetiva a abertura 
do crédito. 
Obrigatória, devendo estar 
expresso no ato que efetiva 
a abertura do crédito (MP 
ou Decreto do Executivo). 
Vigência e 
possibilidade 
de 
prorrogação 
Restrita ao exercício finan- ceiro 
em que foi aberto, sem 
possibilidade de prorrogação. 
Em regra no exercício financeiro 
em que foi aberto, mas 
permitida para o exercício 
seguinte. Na hipótese de 
previsão na lei autorizadora e, 
também, ter sido autorizado 
durante os últimos quatro meses 
do exercício financeiro. 
Em regra no exercício 
financeiro em que foi 
aberto, mas permitida para 
o exercício seguinte. Na 
hipótese de previsão no ato 
autorizador e, ainda, ter 
sido autorizado durante os 
últimos quatro meses do 
exercício financeiro.