CoachingPGE intervencao do estado na propriedade

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UESPI

Lucas Ferreira

18/04/2017

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Direito Constitucional I

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INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO – DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR
CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO – CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO – RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA
MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO – JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO
A FAZENDA PÚBLICA EM JUÍZO – LEONARDO CARNEIRO DA CUNHA
I. Introdução;
II. Limitações administrativas;
III. Servidão administrativa ou pública;
IV. Ocupação temporária;
V. Requisição administrativa;
VI. Tombamento;
VII. Desapropriação;
1. Legislação;
2. Sujeitos ativo e passivo;
3. Objeto;
4. Procedimento;
a) Fase declaratória;
b) Fase executória.
5. Indenização e acessórios;
6. Desapropriação indireta;
7. Direito de retrocessão;
8. Desapropriação por zona.

______________________________________________________________________

I. INTRODUÇÃO:
Nos termos do art. 5º, XXII, XXIII, XXIV e XXV, CF/88:
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
Portanto, o Brasil, na linha dos demais Estados contemporâneos,
garante o direito de propriedade em sua Constituição, condicionando-o,
todavia, ao seu exercício conforme a função social.
Assim, a função social da propriedade autoriza o Estado a intervir
na propriedade privada sempre que seja necessário adequar o seu uso ao
interesse público. Esse poder de intervenção se instrumentaliza por meio
de limitações e servidões administrativas, requisição administrativa,
tombamento e desapropriação.
______________________________________________________________________
II. LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS:
São restrições gerais e abstratas emanadas do poder de polícia do
Estado, que atingem o caráter absoluto da propriedade, tolhendo o poder
de uso, gozo e disposição de um número indeterminado de propriedades
particulares.
As limitações administrativas encerram uma relação de direito
pessoal, materializada em obrigações de conduta, sendo as obrigações
negativas (ou de não fazer) mais comuns. Ex.: obrigação de não construir
edifício até determinada altura.
Por serem genéricas, as limitações administrativas, em regra, NÃO
ensejam direito à indenização.

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ATENÇÃO: Direito à indenização por limitação administrativa: regra
e exceção:
Comentários: Dizer o Direito
Conceito:
Limitação administrativa é:
▪ uma determinação de caráter geral (é um ato normativo),
▪ por meio da qual o Poder Público impõe a proprietários
indeterminados
▪ obrigações positivas (de fazer), negativas (não fazer)
▪ com o objetivo de fazer com que aquela propriedade atenda à sua
função social.
Exemplos:
▪ O plano diretor da cidade impõe que os prédios construídos em
determinada área do município devem ter, no máximo, 8 andares.
▪ A criação de áreas especiais de proteção ambiental pode
configurar limitação administrativa (STJ AgRg no AREsp
155302/RJ).
Principais características:
As limitações administrativas, em regra, são:
▪ Atos legislativos ou administrativos de caráter geral (leis, decretos,
resoluções etc.);
▪ Definitivas (tendem a ser definitivas, podendo, no entanto, ser
revogadas ou alteradas);
▪ Unilaterais (impõem obrigações apenas ao proprietário);
▪ Gratuitas (porque o Estado não precisa pagar indenização aos
proprietários);
▪ Intervenções que restringem o caráter absoluto da propriedade.

O proprietário deve ser indenizado por conta das limitações
administrativas que incidam sobre sua propriedade?
Em regra, não. Na generalidade dos casos, a limitação
administrativa é gratuita. No entanto, excepcionalmente, a
jurisprudência reconhece o direito à indenização quando a limitação
administrativa reduzir o valor econômico do bem. Essa é a jurisprudência
do STJ:
Sendo imposições de natureza genérica, as limitações
administrativas não rendem ensejo a indenização, salvo
comprovado prejuízo. (REsp 1233257/PR, rel. Min. Eliana
Calmon, 2ª Turma, julgado em 16/10/2012, DJe
22/10/2012)
Qual é o prazo prescricional para que o proprietário busque essa
indenização?
5 anos, nos termos do Decreto-Lei nº 3.365/1941. Segundo decidiu
o STJ, os danos eventualmente causados pela limitação administrativa
devem ser objeto de ação de direito pessoal, cujo prazo prescricional é de
cinco anos, e não de direito real, que seria o caso da desapropriação
indireta.
Em resumo:
Em regra, o proprietário não tem direito à indenização por
conta das limitações administrativas que incidam sobre sua
propriedade (a limitação administrativa é gratuita). No entanto,
excepcionalmente, a jurisprudência reconhece o direito à
indenização quando a limitação administrativa reduzir o valor
econômico do bem. O prazo prescricional para que o proprietário
busque a indenização por conta das limitações administrativas é de
5 anos.
STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1.317.806-MG, rel. Min. Humberto Martins, julgado em
06/11/2012

Vale ressaltar, ainda, que o proprietário não terá direito à
indenização se adquiriu o bem APÓS a limitação administrativa já ter
sido imposta:
É indevido o direito à indenização se o imóvel for
adquirido APÓS o implemento da limitação
administrativa, porque se supõe que as restrições de uso
e gozo da propriedade já foram consideradas na ﬁxação do
preço. (REsp 920.170/PR, Min. Mauro Campbell Marques,
2ª Turma, julgado em 09/08/2011)
______________________________________________________________________
III. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA OU PÚBLICA:
As servidões administrativas são restrições estatais específicas que
atingem parcial e concretamente o direito de propriedade, incidindo sobre
o caráter exclusivo de propriedades determinadas.
Tem natureza de direito real, pois, na servidão administrativa,
estabelece-se uma relação entre coisas: a serviente e a dominante. Coisa
serviente é a propriedade privada que possui o encargo real de suportar
a servidão; a dominante, por sua vez, é o serviço público concreto ou um
bem afetado a uma utilidade pública.
A servidão consiste em uma obrigação de tolerar ou de deixar fazer,
a qual, porque imposta a propriedades determinadas, pode gerar o dever
de indenizar, desde que o ônus imposto tenha causado algum dano. Essa
indenização, contudo, não pode elevar-se até o montante do valor da
propriedade, pois que sobre esta não foi imposta supressão, mas mera
restrição.
Há que se ressaltar, por oportuno, que o valor da indenização deve
compreender os juros moratórios e compensatórios, assim como a
correção monetária, os honorários de advogado e as despesas judiciais,
se for o caso.

Súmula 56 do STJ: Na desapropriação para instituir servidão
administrativa são devidos os juros compensatórios pela limitação
de uso da propriedade.
Por fim, impõe-se aduzir que a servidão, a depender da origem,
pode ser legal, convencional ou judicial.

______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Quadro comparativo entre limitação e servidão
administrativa:
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Intervenção restritiva da propriedade; Intervenção restritiva da propriedade;
Incide sobre o caráter absoluto da
propriedade;
Incide sobre o caráter exclusivo da
propriedade;
Natureza de direito pessoal; Natureza de direito real;
Restrição genérica e abstrata; Restrição individual e concreta;
Obrigação de fazer ou não fazer; Obrigação detolerar ou de deixar de
fazer;
Em regra, não gera o dever de indenizar. Em regra, gera o dever de indenizar.
Obs. 1: A diferença entre a restrição sobre o caráter absoluto e exclusivo da
propriedade está em que, na primeira, minoram-se os poderes de uso, gozo ou fruição

do proprietário sobre a sua propriedade; na segunda, ele é obrigado a suportar que
outrem também usufrua de sua propriedade.
Dica do Coach: o dever de indenizar, em um e outro caso, segue a linha de raciocínio
construída pela teoria da responsabilidade civil do Estado por ato lícito. Ambos os
institutos – limitação e servidão – são atos lícitos levados a cabo pelo Estado em prol
de um interesse coletivo. Ainda como premissa, mencione-se, que a responsabilidade
civil do Estado por ato lícito exige que o dano suportado pelo particular seja anormal
e específico. Logo, em conclusão, apenas a servidão administrativa rende ensejo ao
dever reparatório, pois a limitação administrativa é dirigida aos particulares
genericamente considerados.

______________________________________________________________________

IV. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA:
É uma restrição estatal que atinge o caráter exclusivo da
propriedade particular, fundada na necessidade pública normal de
realização de obras ou exercício de atividades.
É provisória e incide tão somente sobre bens imóveis, em razão,
reitere-se, da necessidade que pode ter o Estado de utilizar,
temporariamente, um imóvel particular para realização de obras públicas
ou execução de serviços públicos.
Diógenes Gasparini assenta que o imóvel, para ser objeto de
ocupação temporária, deve estar desocupado ou ser improdutivo. De
qualquer modo, se causar dano, rende ensejo à indenização posterior.

______________________________________________________________________

V. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA:
Consoante dispõe o art. 5º, XXV, da CF/88,

XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade
competente poderá usar de propriedade particular,
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver
dano;
Requisição administrativa cuida, portanto, de restrição da
propriedade particular decorrente de atividade estatal fundada na
urgência. Por meio dela, o Estado utiliza bens móveis e imóveis ou,
mesmo, serviços prestados por particulares, em face de situações de
iminente perigo, como calamidades públicas, epidemias e etc.
Não se confunde com a ocupação temporária, na medida em que,
enquanto a requisição administrativa tem fundamento numa situação de
perigo público iminente, na ocupação temporária a intervenção está
assentada na necessidade pública normal de realização de obras ou
exercício de atividades de interesse público.
Nos termos do comando constitucional acima transcrito, a
requisição gera o dever de indenizar, que é, contudo, condicionado à
ocorrência de dano.

______________________________________________________________________

ATENÇÃO: Quadro comparativo entre ocupação temporária e
requisição administrativa:
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
Intervenção restritiva da propriedade; Intervenção restritiva da propriedade;
Incide sobre o caráter exclusivo da
propriedade;
Incide sobre o caráter exclusivo da
propriedade;
Incide somente sobre bens imóveis
desocupados ou improdutivos;
Incide sobre bens móveis, imóveis ou
serviços;
Funda-se na necessidade normal de
realização de obras ou exercício de
atividades de interesse público;
Funda-se em situação de perigo público
iminente ou urgência;
Gera o dever de indenizar, se houver
dano.
Gera o dever de indenizar, se houver
dano.

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VI. TOMBAMENTO:
Trata-se de restrição estatal na propriedade privada, que se destina
especificamente à proteção do patrimônio histórico e artístico nacional,
assim considerado o conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país
e cuja conservação seja de interesse público.
Depende o tombamento de procedimento administrativo prévio,
necessário para se aferir o valor histórico e artístico do bem, assegurado
ao proprietário o direito de ampla defesa, para, caso queira, contestar o

valor referido. Ao final, não havendo contestação ou sendo ela
improcedente, o bem será inscrito no livro chamado “Livro do Tombo”.
O tombamento pode gerar direito à indenização, a depender da
maneira que afete a propriedade. Se, por exemplo, gerar desvalorização
do bem, ele enseja o direito à indenização.
Impõe-se consignar, por fim, que é possível o destombamento,
sendo esse entendido como ato de cancelamento do tombamento,
motivado pelo desaparecimento dos motivos que levaram o bem à
inscrição no Livro do Tombo.
MODALIDADES DE TOMBAMENTO

Quanto à constituição:
1. De ofício: incide sobre os bens públicos da União,
Estados ou Municípios;
2. Voluntário: ocorre em duas hipóteses: (i) quando o
proprietário solicitar e a coisa se revestir dos requisitos;
ou (ii) quando o proprietário anuir, por escrito, à
notificação que se lhe fizer, para inscrição da coisa em
qualquer dos Livros do Tombo.
3. Compulsório: ocorre quando o proprietário se recusar
a anuir à inscrição da coisa.

Quanto à eficácia:
1. Provisório: curso do processo administrativo ainda em
andamento;
2. Definitivo: depois de concluído o processo
administrativo, o Poder Público procede à inscrição do
bem como tombado.

Quanto aos destinatários:
1. Geral: incide sobre todos os bens situados em um
bairro ou cidade;
2. Individual: atinge bem determinado.
Obs. 1: A doutrina diverge sobre a possibilidade de tombamento de bens da União pelos
Estados e Municípios, e dos Estados pelos Municípios. É pacífica apenas a possibilidade
de tombamento de bens dos entes menores pelos maiores. O tema será retomado abaixo;
Obs. 2: Para todos os efeitos, o tombamento provisório se equiparará ao definitivo.

______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Responsabilidade pela conservação do imóvel tombado:
Comentários: Dizer o Direito
Por meio do tombamento, são impostas algumas obrigações de
fazer e de não fazer ao proprietário do bem tombado. Uma das obrigações
de fazer (também chamadas de obrigações positivas) do proprietário do
bem tombado é que ele terá que fazer todas as obras que forem
necessárias para a conservação da coisa (art. 19 do Decreto-lei nº 25/37).
Se o proprietário da coisa tombada não dispuser de recursos para
proceder às obras de conservação e reparação necessárias, ele deverá
comunicar essa circunstância ao órgão competente que decretou o
tombamento para arcar com as despesas necessárias à sua conservação.
Em outras palavras, a responsabilidade de reparar e conservar o imóvel
tombado é, em princípio, do proprietário. Tal responsabilidade somente
é elidida quando ﬁcar demonstrado que o proprietário não dispõe de
recurso para proceder à reparação.
Em resumo:

A responsabilidade de reparar e conservar o imóvel tombado é
do proprietário, salvo quando demonstrado que ele não dispõe de
recurso para proceder à reparação.
STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 176.140-BA, rel. Min. Castro Meira, julgado em
18/10/2012.
______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Intervenções do Estado em propriedade pública:
“hierarquia federativa” e (in) constitucionalidade do art. 2°, §2°, do
Decreto-Lei 3.365/41:Respeitando-se as exigências constitucionais e legais, maiores
dúvidas não surgem quanto à intervenção do Estado na propriedade
privada. Ocorre que entes públicos também podem titularizar a
propriedade de bens móveis e imóveis. Seria possível, então, algum ente
político intervir na propriedade de outro? O Município pode tombar bens
estaduais e federais? O Estado pode instituir servidão administrativa
sobre bem federal? Ou apenas é possível o tombamento de bens públicos
pertencentes aos entes menores pelos entes maiores?
Conforme anunciado acima, nos termos do art. 5° do Decreto-lei
25/1937 (Organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico
nacional), é possível se tombar bens públicos:
Art. 5º O tombamento dos bens pertencentes à União, aos
Estados e aos Municípios se fará de ofício, por ordem do
diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional, mas deverá ser notificado à entidade a quem
pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, afim
de produzir os necessários efeitos

Rafael Oliveira de Rezende apresenta a divergência doutrinária
sobre a possibilidade de entes menores inscreverem bens de entes
maiores no “Livro do Tombo”.

A primeira corrente, sustentada por José dos Santos Carvalho
Filho, aduz que não seria possível o tombamento, por exemplo, de bens
federais e estaduais por Municípios, eis que se aplicaria por analogia o
disposto no art. 2°, §2°, do Decreto Lei 3.365/41 que impede essa via “de
baixo para cima” em relação à desapropriação, baseando-se na lógica da
supremacia de interesse: primeiro o nacional (União), depois o regional
(Estados) e, só então, o local (Municípios).
De forma contrária, uma segunda corrente afirma a possibilidade
do tombamento entre entes federados indistintamente, seja de “baixo
para cima” ou de “cima para baixo”. Para tanto, defende que a previsão
constante no art. 2°, §2°, do Decreto-Lei 3.365/41 possui
constitucionalidade duvidosa ao criar uma hierarquia entre os entes
federados. Sustenta, ademais, que a norma é especificamente
relacionada à desapropriação, devendo, por isso, ser interpretada
restritivamente, e não ampliativamente. Aduz, ainda, que o exercício de
uma ponderação de interesses entre as normas constitucionais em
conflito (princípio federativo e proteção do patrimônio cultural) aponta
que a permissão ao tombamento de “mão dupla” é a posição que melhor
salvaguarda os valores constitucionalmente tutelados. No sentido da
segunda corrente, já decidiu o STJ:
ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA
MUNICIPAL.
1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as
pessoas jurídicas de Direito Público a competência para o
tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional.
2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem
que importe o ato em transferência da propriedade, como
ocorre na desapropriação. 3. O Município, por competência
constitucional comum – art. 23, III –, deve proteger os
documentos, as obras e outros bens de valor histórico,
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais

notáveis e os sítios arqueológicos. 4. Como o tombamento
não implica em transferência da propriedade,
inexiste a limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL
3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar
bem do Estado. 5. Recurso improvido. (RMS 18.952/RJ,
Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado
em 26/04/2005, DJ 30/05/2005, p. 266)
Em relação à servidão administrativa, José dos Santos Carvalho
Filho defende o mesmo raciocínio empreendido quanto ao tombamento.
Segundo o autor, à semelhança do que ocorre com a desapropriação, é
de se aplicar as servidões administrativas o princípio da “hierarquia
federativa”: não pode um município instituir servidão sobre imóveis
estaduais ou federais, nem pode o Estado fazê-lo em relação aos bens da
União. Segue aduzindo que a recíproca não é verdadeira, já que a União
está habilitada a fazê-lo em relação aos bens estaduais e municipais, e o
Estado, em relação aos bens do Município. Nesse caso, adverte o autor
que é necessária autorização legislativa, conforme exige o art. 2, §2º, do
Decreto-Lei n.º 3.365/41. Essa posição parece ser majoritária na
doutrina, sendo adotada pelo CESPE:

PGE/PI 2014: Se, em determinado município, nas obras de
implantação de rede elétrica, em certo trecho, for necessário passar
o cabeamento por baixo de um imóvel de propriedade do estado, o
município poderá instituir servidão administrativa sobre esse
imóvel, em razão do interesse público envolvido.
INCORRETA

Em resumo:
(i) A doutrina majoritária defende, com base no art. 2º, §2º, do
Decreto-Lei n.º 3.365/41, o princípio da “hierarquia federativa”,
sendo, por isso, vedado aos entes menores intervirem na
propriedade dos entes maiores. Posição considerada pelo
CESPE na PGE/PI 2014 e que deve ser seguida, via de regra;
(ii) O STJ já entendeu, em 2005, que é possível a instituição de
tombamento de bem estadual por Município. Essa posição
somente deve ser adotada se a questão vier “blindada”, ou seja,
se perquirir especificamente o posicionamento do STJ em
relação ao tombamento de bens estaduais por municípios.
______________________________________________________________________
VII. DESAPROPRIAÇÃO:
A desapropriação é a forma mais drástica de intervenção estatal na
propriedade, que afeta o próprio caráter perpétuo e irrevogável do direito
de propriedade. Por meio dela, o poder público toma o domínio da
propriedade de seu titular para o fim de vinculá-la a algum interesse
público, consistente em necessidade ou utilidade pública, bem ainda em
interesse social.
Nesse sentido, dispõe o art. 5º, XXIV, da CF/88:
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou
por interesse social, mediante justa e prévia indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição;
A ressalva constante do final do dispositivo deve-se à circunstância
de que a própria Constituição Federal autoriza a desapropriação
mediante o pagamento de indenização em títulos da dívida pública de

emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área
urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada, como instrumento
de política urbana (art. 182, §4º, III), de pagamento em títulos da dívida
agrária, no caso de reforma agrária, por interesse social (art. 184).
A Constituição, no art. 243, uma modalidade especial de
desapropriação, denominada expropriação, que NÃO gera direito a
qualquer indenização ao proprietário. Essa desapropriação recai sobre
glebas de terras de qualquer região do País onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou, a partir da EC 81/2014,
exploração de trabalho escravo. As terras expropriadas por esses motivos
terão destinação específica: reforma agrária ou programas de habitação
popular.
1. LEGISLAÇÃO:
DL 3.365/41: Lei 4.132/62: LC 76/93: Lei 10.257/01
(Estatuto da
Cidade):
Lei 8.257/91:
Desapropriação
por
necessidade ou
utilidade
pública.
Desapropriação
por interesse
social.
Desapropriação
para fins de
reforma
agrária.
Desapropriação
como sanção
ao proprietário
de solo urbano
não edificado,
subutilizado ou
não utilizado.
Desapropriação
de glebas de
terras onde
forem
cultivadas
ilegalmente
plantas
psicotrópicas.
Obs.: o DL 3.365/41 deve ser lido e revisado muitas vezes! Bem curto e bastante
cobrado.Portanto, o custo-benefício dessa leitura é altíssimo.

2. SUJEITOS ATIVO E PASSIVO DA DESAPROPRIAÇÃO:
Sobre o sujeito passivo, não há maiores questionamentos: é o
expropriado, que pode ser pessoa natural ou jurídica, pública ou privada.
Sujeito ativo é quem tem competência para desapropriar,
expedindo o ato declaratório de utilidade pública ou interesse social do
bem. Nos termos do art. 2º do DL 3.365/41, podem ser sujeitos ativos da
desapropriação a União, os Estados-membros, o DF, os Municípios e os
Territórios.
Especificamente em relação à desapropriação por interesse social
de que trata o art. 182 da CF/88, compete privativamente ao Município
efetuá-la. Já em relação à desapropriação por interesse social positivada
no art. 184 da CF/88, a competência privativa é da União.
CF, Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas
em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas
com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos
da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da
dívida pública de emissão previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor
real da indenização e os juros legais.
________________________________________________________
CF, Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse
social, PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA, o imóvel rural
que não esteja cumprindo sua função social, mediante
prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com
cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de
até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja
utilização será definida em lei.
§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas
em DINHEIRO.
§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social,
para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de
desapropriação.
§ 3º Cabe à lei complementar estabelecer procedimento
contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de
desapropriação.
§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da
dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender
ao programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as
operações de transferência de imóveis desapropriados para fins
de reforma agrária.

ATENÇÃO: Os Estados e Municípios podem desapropriar imóvel
rural, desde que NÃO se destine à reforma agrária, pois, neste caso
sim, a competência é privativa da União (STF).

______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Sujeito ativo da desapropriação e competência delegada
para promover atos de execução:
A doutrina esclareça que não se confunde com sujeito ativo a
competência que têm, por delegação, as entidades da Administração
Indireta e as concessionárias de serviços públicos para promover as
medidas de execução (fase executória) da desapropriação, após o ato
declaratório expedido pelo sujeito ativo.
Assim, segundo adverte a doutrina, não se deve confundir sujeito
ativo da desapropriação com competência para promovê-la ou executá-
la. Sujeito ativo é só quem tem a competência legal para expedir o ato
declaratório da desapropriação, sujeitando o bem à força expropriatória.
Todavia, MUITO CUIDADO: a FCC não faz a leitura proposta pela
doutrina. Em várias questões, interpretando de forma rasa o art. 3º do
DL 3.365/41, a banca afirma que entes privados podem ser sujeitos
ativos de desapropriação. Veja-se com a banca cobrou o tema, nesta
ordem, no MPE/AL 2012 e no TRT da 3ª Região:
“O direito brasileiro permite que um particular seja sujeito ativo na
desapropriação judicial em face de outro particular, cujo imóvel seja
objeto da expropriação” (CORRETO, segundo a FCC).
“O titular do direito é o poder público ou seus delegados, isto é, pessoas
jurídicas públicas ou privadas autorizadas por lei ou por contrato”
(CORRETO, segundo a FCC).
Portanto, muito CUIDADO com a forma que o tema pode ser
cobrado.
De todo modo, impõe-se registrar que o art. 3º do DL 3.365/41,
exige, ainda, que os delegatários dos atos materiais de desapropriação
estejam autorizados a fazê-lo por lei ou contrato:

Art. 3º Os concessionários de serviços públicos e os
estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções
delegadas de poder público poderão promover
desapropriações mediante autorização expressa,
constante de lei ou contrato.
______________________________________________________________________

3. OBJETO:
Todos os bens podem ser desapropriados, incluindo:
a) Coisas corpóreas (móveis ou imóveis);
b) Coisas incorpóreas, como direitos (menos os personalíssimos, que
são inexpropriáveis), as ações, patentes, fundos de comércio, nome
de empresa e etc.;
c) Bens públicos ou privados.
Quanto ao espaço aéreo e ao subsolo, a regra é a não
desapropriação. Todavia, consoante a norma contida no §1º do art. 2º do
DL 3.365/41, a desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo é cabível
excepcionalmente, quando de sua utilização resultar prejuízo patrimonial
do proprietário do solo.
Conforme anunciado em tópico antecedente, o art. 2, §2º, do DL
3.365/41 consagra a possibilidade de bens públicos serem
desapropriados, desde que o ente expropriante esteja “acima” do ente
expropriado em uma escala de “hierarquia federativa”. Assim, desde que
haja autorização legislativa, a União pode desapropriar bens dos
Estados e Municípios; e os Estados, os bens dos Municípios. O inverso,
contudo, não é possível.

CESPE, PGE/PI, 2014: Nos termos da lei, os bens da União não
podem ser desapropriados.
CERTO

Ressalte-se, contudo, que o §3º do art. 2º franqueia, em tom de exceção,
a possibilidade de desapropriação bens incorpóreos, como ações, cotas e
direitos representativos de capital de instituições controladas e
fiscalizadas pelo Governo Federal, desde que haja prévia autorização, por
decreto, do Presidente da República. Atenção: os bens não são federais,
mas estão simplesmente sob a custódia e fiscalização do Governo
Federal.
§ 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito
Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos
representativos do capital de instituições e empresas cujo
funcionamento dependa de autorização do Governo Federal
e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia
autorização, por decreto do Presidente da República.

4. PROCEDIMENTO:
A desapropriação é um procedimento que se realiza emduas fases:
FASE DECLARATÓRIA FASE EXECUTÓRIA
Consiste na indicação na indicação
da necessidade ou utilidade pública,
ou do interesse social do bem, assim
como das próprias características do
objeto da intervenção;
Compreende a fixação do preço (justa
indenização) e a efetiva transferência
do bem para o domínio do
expropriante. Pode se dar:
i. Extrajudicialmente: quando o
proprietário do bem aceita o preço
ofertado; ou
ii. Judicialmente: com a propositura
da ação judicial de desapropriação,
quando o proprietário do bem
discordar da indenização oferecida e
não aceitar o acordo proposto.

FASE DECLARATÓRIA:
A fase declaratória dá início ao procedimento, sendo, por isso,
pressuposto de uma regular desapropriação: sem a fase declaratória, não
é possível passar para a fase executória. No decreto expropriatório,
indicam-se os fundamentos, o sujeito passivo, o objeto e a destinação a
ser dada ao bem.
Importa pontuar que, com a simples expedição do decreto
expropriatório, ainda não há transferência do bem, que permanece com
o proprietário, com todos os poderes inerentes ao direito de propriedade.
Sendo assim, não assiste direito de indenização ao proprietário pela
mera declaração de necessidade ou utilidade pública do bem a ser
desapropriado.
Já se viu que a declaração de interesse do Estado em determinado
bem não pode ser delegada a outras pessoas, ainda que da Administração
Indireta, pois tal expediente é afeto apenas aos entes políticos. Isso não
significa, todavia, que somente o Poder Executivo tenha competência
para tanto, eis que a iniciativa da desapropriação pode partir do Poder
Legislativo (art. 8º do DL 3.365/41). Nesse caso, cumpre ao Executivo
praticar os atos necessários à sua execução ou efetivação.
São efeitos da declaração:
(i) Sujeição do imóvel à força expropriatória do Estado;
(ii) Fixação do “estado do bem”. Isso significa que, após essa
fase, as benfeitorias de mero deleite ou voluptuárias feitas no
imóvel não serão indenizáveis. O proprietário as fez porque
assim desejou. Contudo, as benfeitorias necessárias serão
sempre indenizáveis, independe de autorização do Poder
Público. Por outro, as úteis serão indenizáveis apenas se
autorizadas pelo Estado (art. 26 do DL 3.365/41). Assim, em
resumo, antes da fixação do estado do bem com a declaração,

todas as benfeitorias serão indenizáveis; se feitas depois,
deve-se seguir as regras acima anotadas.
Súmula 23 do STF: Verificados os pressupostos legais para o
licenciamento da obra, NÃO o impede a declaração de utilidade
pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra NÃO se
incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada.

(iii) Atribui ao Estado o direito de adentrar no imóvel
declarado (art. 7º do DL 3.365/41). Porém, em face da
garantia constitucional da inviolabilidade o domicílio (art. 5,
XI, CF/88), esse efeito deve ser conciliado com a exigência de
prévia autorização judicial.
(iv) Fixação do termo inicial para o prazo de caducidade da
declaração (prazo que o Poder Público possui para dar início
à fase executória e efetivar a desapropriação. Esse prazo é de
5 anos quando o fundamento da desapropriação for utilidade
ou necessidade pública; e de 2 anos quando o fundamento
for interesse social, inclusive para fins de reforma agrária.
Obs.: Na primeira hipótese, o decurso do prazo de 5 anos não
é fatal, pois é possível a renovação do ato declaratório 1 ano
após expirado o prazo de decadência (art. 10 do DL
3.365/41).

a) FASE EXECUTÓRIA:
A fase executória compreende atos pelos quais se efetiva a
transferência do bem expropriando, com sua integração ao patrimônio
Público. Podem executar a desapropriação tanto as entidades jurídicas
competentes para a sua declaração, como as entidades que agem por
delegação do Poder Público, compreendendo as autarquias, fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, empresas públicas e

sociedades de economia mista, bem como concessionárias e
permissionárias de serviço público.
Essa fase pode ser:
(i) Administrativa ou extrajudicial: a transferência do bem
ocorre de forma amigável, aceitando o proprietário a
indenização oferecida pelo Poder Público.
CESPE, PGE/PI, 2014: Com fundamento no princípio da supremacia
do interesse público sobre o privado, não se admite que a
desapropriação se dê por acordo realizado, na via administrativa,
entre a administração pública e o proprietário do bem.
ERRADO

(ii) Judicial: não havendo acordo quanto ao valor da
indenização, outra alternativa não resta ao poder público
senão a via judicial.
Em relação à efetivação da desapropriação por meio judicial,
alguns pontos merecem relevo:
______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Contestação limitada e direito de extensão:
O mérito da contestação, em sede de desapropriação, é de cognição
limitada, pois o expropriado pode erigir discussão apenas sobre o valor
indenizatório, descabendo, por isso, o manejo de reconvenção no
procedimento referido.
CESPE, PGE/PI, 2014: O expropriado pode discutir, em sede de
contestação, eventual desvio de finalidade na desapropriação.
ERRADA

Todavia, excepciona tal regra a possibilidade de o contestante
postular o chamado “direito de extensão”, entendido como o direito que
assiste ao particular de, impugnando o valor ofertado pelo Poder Público,
pleitear a extensão da desapropriação, para que esta alcance parte
remanescente do bem que se tornaria inútil ou de difícil utilização, caso
desapropriado apenas parcialmente.
______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Necessidade peremptória de perícia:
O valor oferecido pela Fazenda Pública NÃO pode ser reputado
inconteste, por ocasião da não apresentação de defesa, já que a realização
de perícia é imprescindível, quando não há concordância expressa do
expropriado. Ou seja, a revelia, no âmbito do processo expropriatório, NÃO
induz presunção sobre o valor ofertado pelo Poder Público, pois vigora
nesta seara o princípio constitucional da justa indenização.

______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Imissão provisória na posse:
A imissão provisória é uma alternativa para que o Poder Público
tenha a posse provisória do bem expropriando, antes de finalizada a ação
de desapropriação. Para isso, o ente expropriante precisa alegar a
urgência da imissão e, posteriormente, depositar o valor arbitrado na
forma do art. 685 do CPC. Nesse sentido, preconiza o art. 15, §1º, do DL
3.365/41:
Art. 15. Se o expropriante alegar urgência e depositar
quantia arbitrada de conformidade com o art. 685 do Código
de Processo Civil, o juiz mandará imiti-lo provisoriamente na
posse dos bens.

Declarada a urgência, que pode ser feita até na fase declaratória de
utilidade pública ou interesse social, o Estado tem o prazo de 120 dias
para requerer ao juízo a imissão provisória, sob pena de caducidade da
referida declaração.
Uma vez realizada a imissão provisória, por determinação judicial,
o proprietário do bem tem o direito de levantar até 80% do valor constante
no depósito, mesmo que não o entenda justo.
Leonardo Carneiro da Cunha apresenta os entendimentos do STJ
e STF sobre o que seria o preço justo para fins de imissão provisória na
posse:
(i) Para o STJ, a imissão provisória na posse somente é possível
se efetuado o depósito prévio do valor apurado em avaliaçãojudicial provisória. Portanto, não serve para tal fim mero
laudo particular.
(ii) Para o STF, porém, não se exige que o depósito prévio para
fins de imissão provisória na posse seja efetuado no “justo
preço”, apurado em avaliação judicial. Isso porque a
Constituição Federal (art. 5ºXXIV) exige que o justo preço
seja pago apenas por ocasião da imissão definitiva na posse
do bem expropriado, pois, apenas a partir desse momento,
haverá a sua transferência para o patrimônio público.
______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Desistência da desapropriação:
Uma vez iniciado o procedimento de expropriação, seria possível o
Poder Público dele desistir?
Para o STJ, que acompanha a doutrina de José dos Santos
Carvalho Filho, a desistência seria possível até que fosse pago
integralmente a indenização ao particular. Assim, mesmo que iniciado
o pagamento, a desistência seria viável, se não concluído.

Leonardo Carneiro da Cunha aponta, ainda, outros requisitos para
que a desistência seja possível:
(i) O bem deve estar em iguais condições de uso, com suas
características essenciais preservadas;
(ii) Não se deve ter operado o trânsito em julgado da sentença de
desapropriação e se encerrado o pagamento do preço, pois
haveria, nesse caso, ofensa à coisa julgada.
A desistência da desapropriação é instrumentalizada pela
revogação do ato expropriatório, tendo, por isso, fundamento no poder de
autotutela.
5. INDENIZAÇÃO E ACESSÓRIOS
A Constituição Federal estabelece a forma como a indenização deve
ser paga:
Desapropriação ordinária
(art. 5, XXIV, CF/88 e art.
182, §3º, CF/88):
Desapropriação por
descumprimento de função
social de imóvel urbano (art.
182, §4º, CF/88):
Desapropriação, para fins de
reforma agrária, por
descumprimento de função
social de imóvel rural (art.
184 da CF/88):
Justa e prévia indenização em
dinheiro.
Títulos da dívida pública de
emissão previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo
de resgate de até DEZ anos, em
parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor
real da indenização e os juros
legais.
Prévia e justa indenização em
títulos da dívida agrária, com
cláusula de preservação do
valor real, resgatáveis no prazo
de até VINTE anos, a partir do
segundo ano de sua emissão.

Obs. 1: No caso de desapropriação para fins de reforma agrária, dispõe o §1º do art. 184 da CF/88,
que as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

______________________________________________________________________
MUITA ATENÇÃO: Jurisprudência sobre os acessórios da
indenização:
Os acessórios que devem compor o valor da indenização são
esclarecidos pelas seguintes súmulas do STF e STJ:
CORREÇÃO MONETÁRIA:
Súmula 561 do STF: Em desapropriação, é devida a correção monetária até a data
do efetivo pagamento da indenização, devendo proceder-se à atualização do
cálculo, ainda que por mais de uma vez.
Súmula 67 do STJ: Na desapropriação, cabe a atualização monetária, ainda que
por mais de uma vez, independente do decurso de prazo superior a um ano entre
o cálculo e o efetivo pagamento da indenização.
JUROS:
Súmula 164 do STF: No processo de desapropriação, são devidos juros
compensatórios desde a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz, por
motivo de urgência.
Súmula 113 do STJ: Os juros compensatórios, na desapropriação direta, incidem
a partir da imissão na posse, calculados sobre o valor da indenização, corrigido
monetariamente.

Súmula 114 do STJ: Os juros compensatórios, na desapropriação indireta,
incidem a partir da ocupação, calculados sobre o valor da indenização, corrigido
monetariamente.
Súmula 69 do STJ: Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos
desde a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da
efetiva ocupação do imóvel.
Súmula 102 do STJ: A incidência dos juros moratórios sobre os compensatórios,
nas ações expropriatórias, não constitui anatocismo vedado em lei.
Súmula 12 do STJ: Em desapropriação, são cumuláveis juros compensatórios e
moratórios.
Súmula 618 do STF: Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros
compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.
Obs. 1: A súmula permanece válida, mas atenção para o período de 11/06/1997 até
13/09/2001. Nesse período vigorou a MP 1.577, que reduziu os juros para 6% ao ano. O STF,
em cautelar, declarou a inconstitucionalidade dessa medida provisória.
Obs. 2: NÃO CONFUNDIR! A taxa dos juros MORATÓRIOS é de 6% ao ano. A dos
COMPENSATÓRIOS, conforme visto acima, é de 12% ano, obedecendo o período de vigência da
MP sobredita.
Súmula 416 do STF: Pela demora no pagamento do preço da desapropriação não
cabe indenização complementar além dos juros.
Súmula 56 do STJ: Na desapropriação para instituir servidão administrativa são
devidos os juros compensatórios pela limitação de uso da propriedade.

Registre-se, por fim, que a Súmula 70 do STJ, segundo a qual “os juros moratórios, na
desapropriação direta ou indireta, contam-se desde o trânsito em julgado da sentença”, restou
superada com a promulgação do art. 100, §1º, da CF/88, que com a EC/62 passou a ser o §5º
do mesmo artigo. Segundo a referida norma, os juros moratórios são devidos contra o Poder
Público apenas a partir de 1º de janeiro seguinte ao exercício financeiro em que o pagamento
deveria ter sido efetuado (e não a partir do trânsito em julgado, como preconizava a súmula). A
Súmula Vinculante 17 ratifica esse entendimento: “Durante o período previsto no parágrafo 1º
[5º] do artigo 100 da Constituição, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam
pagos”. O art. 15-B do DL regulamentou a matéria no plano infraconstitucional.

HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS
Súmula 378 do STF: Na indenização por desapropriação incluem-se honorários do
advogado do expropriado.
Súmula 617 do STF: A base de cálculo dos honorários de advogado em
desapropriação é a diferença entre a oferta e a indenização, corrigidas ambas
monetariamente.
Súmula 141 do STJ: Os honorários de advogado em desapropriação direta são
calculados sobre a diferença entre a indenização e a oferta, corrigidas
monetariamente.
Súmula 131 do STJ: Nas ações de desapropriação incluem-se no cálculo da verba
advocatícia as parcelas relativas aos juros compensatórios e moratórios,
devidamente corrigidas.

______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Quadro-resumo sobre juros compensatórios e moratórios
na desapropriação:
Critério
Juros
COMPENSATÓRIOS MORATÓRIOS

Devidos a partir:
Da efetiva ocupação do imóvel
– Súmula 69 do STJ;
A partir de 1º de janeiro do
exercício seguinte àquele em
que o pagamento deveria ser
feito – art. 15-B do DL
3.365/41;

Base de incidência:
- Na desapropriação direta,
diferença eventualmente
apurada entre 80% do preço
ofertado em juízo e o valor do
bem fixado na sentença (art.
15-A do DL 3.365/41).
- Na desapropriação indireta,
valor da indenização corrigido
monetariamente (Súmula 114
do STJ);
Valor da indenização corrigido
monetariamente;

Percentual:
12% ao ano, ressalvando-se o
período de vigência da MP
1.577, em que vigorou a taxa
de 6% ao ano.
6% ao ano – art. 15-B do DL
3.365/41.

______________________________________________________________________

32ATENÇÃO: Qual é o momento básico em que se calcula o valor do
bem expropriado?
Comentários: Dizer o Direito
O STJ entende que, nas ações de desapropriação, o valor da
indenização será contemporâneo à data da perícia (avaliação judicial).
Desse modo, não importa o valor do bem na data em que ocorreu a
imissão na posse ou na data em que se deu a vistoria do expropriante.
A posição do STJ é baseada no art. 26 do Decreto-Lei nº
3.365/1941:
Art. 26. No valor da indenização, que será contemporâneo
da avaliação, não se incluirão os direitos de terceiros contra
o expropriado.
Essa é também a opinião da doutrina especializada:
Nos precisos termos do art. 26 do Dec.-lei 3.365/41, o valor
da indenização será contemporâneo à avaliação. Vale dizer:
o perito e os assistentes técnicos, na busca do justo valor
de mercado do bem expropriando, deverão levar em
consideração o valor do momento em que é feita a avaliação
e não, como dispunha o referido artigo em sua redação
anterior, o que possuísse no instante da declaração de
utilidade pública (SALLES, José Carlos de Moraes. A
Desapropriação à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 4.
ed. São Paulo: RT, 2000, p. 567).
Em resumo:
Nas ações de desapropriação o valor da indenização será
contemporâneo à data da avaliação judicial, não sendo relevante a
data em que ocorreu a imissão na posse, tampouco a data em que se
deu a vistoria do expropriante.
STJ. 2ª Turma. REsp 1.274.005-MA, rel. originário Min. Mauro Campbell Marques, red.
para acórdão Min. Castro Meira, julgado em 27/03/2012.

6. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA:
É a que se realiza sem o atendimento das formalidades legais. Não
passa de um esbulho estatal e ocorre quando o Poder Público interfere
na propriedade e lá pratica atos de domínio, sem prévia ação ou prévio
título. Por se tratar de ato ilícito, suscita direito de defesa por meio de
ações possessórias e até mesmo desforço incontinenti.
______________________________________________________________________
ATENÇÃO: O prazo prescricional da ação de desapropriação indireta
é de 10 anos.
Comentários: Dizer o Direito
Desapropriação indireta
A desapropriação indireta ocorre quando o Estado (Poder Público)
se apropria do bem de um particular sem observar as formalidades
previstas em lei para a desapropriação, dentre as quais a declaração
indicativa de seu interesse e a indenização prévia.
Trata-se de um verdadeiro esbulho possessório praticado pelo
Poder Público.
A desapropriação indireta é também chamada de apossamento
administrativo.
O que a pessoa que teve seu bem desapropriado indiretamente
poderá fazer?
• Se o bem expropriado ainda não está sendo utilizado em nenhuma
finalidade pública: pode ser proposta uma ação possessória visando a
manter ou retomar a posse do bem.
• Se o bem expropriado já está afetado a uma finalidade pública:
considera-se que houve fato consumado e somente restará ao particular

ajuizar uma “ação de desapropriação indireta” a fim de ser indenizado.
Nesse sentido é o art. 35 do Decreto-Lei 3.365/41:
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à
Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação,
ainda que fundada em nulidade do processo de
desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente,
resolver-se-á em perdas e danos.
Ação de desapropriação indireta
Consiste, portanto, na ação proposta pelo prejudicado em face do
Poder Público, que se apossou do bem pertencente a particular sem
observar as formalidades legais da desapropriação.
Trata-se de uma ação condenatória, objetivando indenização por
perdas e danos.
Também é chamada de “ação expropriatória indireta” ou “ação de
ressarcimento de danos causados por apossamento administrativo”.
Qual é o prazo da ação de desapropriação indireta?
• No CC-1916: era de 20 anos.
• No CC-2002: é de 10 anos.
Foi o que decidiu a 2ª Turma do STJ no REsp 1.300.442-SC, Rel.
Min. Herman Benjamin, julgado em 18/6/2013.
Repetindo: atualmente, segundo este julgado do STJ, o prazo de
desapropriação indireta é de 10 anos. Cuidado porque todos os livros de
Direito Administrativo trazem informação diferente disso. No entanto, em
concursos CESPE, deve-se adotar o entendimento do STJ.
Qual é o fundamento jurídico para esse prazo?

Segundo o STJ, a ação de desapropriação indireta possui natureza
real e pode ser proposta pelo particular prejudicado enquanto não tiver
transcorrido o prazo para que o Poder Público adquira a propriedade do
bem por meio da usucapião.
Em outras palavras, como não há um prazo específico previsto na
legislação, o STJ entendeu que deveria ser aplicado, por analogia, o prazo
da usucapião extraordinária.
Assim, enquanto não tiver passado o prazo para que o Estado
adquira o imóvel por força de usucapião, o particular poderá buscar a
indenização decorrente do ato ilícito de apossamento administrativo.
Qual é o prazo de usucapião extraordinária?
No CC-1916: era de 20 anos (art. 550).
No CC-2002: 15 anos (art. 1.238). No entanto, este prazo passa a
ser de 10 anos se o possuidor tiver realizado obras ou serviços de caráter
produtivo no local (parágrafo único do art. 1.238). Como na
desapropriação indireta pressupõe-se que o Poder Público tenha
realizado obras no local ou tenha dado ao imóvel uma utilidade pública
ou de interesse social, entende-se que a situação se enquadraria no
parágrafo único do art. 1.238 do CC, de sorte que o prazo para a
usucapião seria de 10 anos.
Logo, atualmente, o prazo prescricional aplicável às expropriatórias
indiretas passou a ser de 10 anos, com fundamento analógico no
parágrafo único do art. 1.238 do CC.
Súmula 119-STJ
A Súmula 119 do STJ prevê o seguinte: “A ação de desapropriação
indireta prescreve em vinte anos”.
Cuidado. A súmula 119 do STJ foi editada em 1994 e não está mais
em vigor, considerando que utilizava como parâmetro o CC-1916.

Atualmente, a ação de desapropriação indireta prescreve em 10
anos.
O que acontece se o prazo prescricional iniciou na vigência do CC-
1916 e se estendeu para o CC-2002?
Nesse caso, deverá ser aplicada a regra de direito intertemporal
prevista no art. 2.028 do CC-2002:
Art. 2.028. Serão os da lei anterior os prazos, quando
reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em
vigor, já houver transcorrido mais da metade do tempo
estabelecido na lei revogada.
Interpretando esse art. 2.028 do CC:
Continua sendo o prazo do CC-1916:
• quando ele foi reduzido pelo CC-2002, e
• se, na data da entrada em vigor do CC-2002, já tinha transcorrido
mais da metade do tempo estabelecido no CC-1916.
Exemplo:
A pretensão de indenização por desapropriação indireta prescrevia
em 20 anos no CC-1916. No CC-2002 prescreve em 10 anos.
Se uma pessoa sofreu o desapossamento administrativo em 1991,
em 2003 (data em que entrou em vigor o CC), já havia se passado 12
anos. Logo, prevalece o prazo do CC-1916 e esta vítima só terá mais 8
anos para ajuizar a ação.
Se a pessoa sofreu o desapossamento em 1994, em 2003 havia se
passado apenas 9 anos. Logo, será aplicado o novo prazo do CC-2002 (de

10 anos). A partir de 11/01/2003 (data da entrada em vigor do CC-2002)
iniciará o prazo de 10 anos para que a vítima ajuíze a ação.
E se o CC-2002 aumentou o prazo?
Nesse caso, aplica-se o do CC-2002.
______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Fixação do quantum indenizatório e princípio da
congruência:
O STJ, com base princípio constitucional dajusta indenização,
entende que é possível ao juiz, acolhendo laudo pericial imparcial, fixar
valor diverso daquele pretendido pelo autor em sua inicial, não
importando tal expediente violação ao princípio da congruência:
O valor da indenização pleiteado pelo autor da Ação de
Indenização por Desapropriação Indireta é meramente
estimativo, posto preponderar o cânone constitucional da
justa indenização. Consectariamente, não incorre
julgamento ultra petita nas hipóteses em que a
decisão acolhe o laudo pericial imparcial e fixa a
indenização em patamar superior ao formulado pelo
autor na inicial. (...) Deveras, esta e. Corte, em
atendimento ao princípio da justa indenização, firmou
entendimento no sentido de não ocorrer julgamento extra
petita quando a indenização é fixada em valor inferior ao
ofertado pelo Poder Público, por isso que “ubi eadem ratio,
ibi eadem dispositivo”. (REsp 87256/GO)

______________________________________________________________________
MUITA ATENÇÃO: Desapropriação indireta e limitação
administrativa:

A desapropriação indireta pressupõe o efetivo desapossamento
da propriedade pelo Poder Público. É, pois, intervenção supressiva do
Estado na propriedade alheia. A limitação administrativa não se
confunde com a desapropriação, pois nela somente há restrição ao uso
da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, via de
regra, sem qualquer indenização, diferentemente da desapropriação em
que há transferência do domínio mediante pagamento de preço justo e
prévio.
Por essa razão, as restrições ao direito de propriedade impostas por
normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico do bem,
não constituem desapropriação indireta, mas sim limitações
administrativas. Tal distinção reverbera na definição do prazo
prescricional da pretensão indenizatória, pois, cuidando a hipótese de:
(i) Desapropriação indireta: a ação reparatória terá natureza
real e, por isso, a prescrição será decenal, nos termos do
parágrafo único do art. 1.238 do CC/02;
(ii) Limitação administrativa: a ação reparatória terá natureza
pessoal e, por isso, a prescrição será quinquenal, nos termos
do parágrafo único do art. 10 do DL 3.365/41, segundo o
qual “extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que
vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder
Público”.

Especialmente em relação ao enquadramento das leis ambientais
em uma ou outra espécie de intervenção, o STJ assentou recentemente:
A edição de leis ambientais que restringem o uso da
propriedade caracteriza uma limitação
administrativa, cujos prejuízos causados devem ser
indenizados por meio de uma ação de direito pessoal, e não
de direito real, como é o caso da ação contra a

desapropriação indireta. Hipótese em que está
caracterizada a prescrição quinquenal, nos termos do
art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. (AgRg
no REsp 1.359.433/MG, 2013).
No mesmo sentido:
Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo
apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse
modo, as restrições ao direito de propriedade,
impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem
o conteúdo econômico, não se constituem
desapropriação indireta. O que ocorre com a edição de
leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a
limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem
ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não
de direito real, como é o caso da ação em face de
desapropriação indireta. Assim, ainda que tenha havido
danos ao agravante, diante de eventual esvaziamento
econômico de propriedade, deve ser indenizado pelo
Estado, por meio de ação de direito pessoal, cujo prazo
prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo
único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. Agravo regimental
improvido. (AgRg nos EDcl no AREsp 382944 / MG, 2014)

Em resumo:
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
Supressão da propriedade; Restrição da propriedade;
Ação indenizatória tem natureza
real;
Ação indenizatória tem natureza
pessoal;
Prescrição da pretensão
reparatória: 10 anos.
Prescrição da pretensão
reparatória: 5 anos.
Obs.: As normas ambientais que restrinjam o direito de propriedade
caracterizam limitação administrativa.

CESPE, PGE/PI, 2014: A incidência de limitações administrativas
sobre áreas localizadas em Áreas de Preservação Permanentes
enseja, via de regra, indenização por desapropriação indireta.
ERRADA

______________________________________________________________________
ATENÇÃO: Legitimidade do compromissário comprador para propor
ação de desapropriação indireta:
Consoante jurisprudência do STF e do STJ, no âmbito de
desapropriação indireta, têm direito à indenização não só o titular do
domínio do bem expropriado, mas também o que tenha sobre ele direito
real limitado, bem como direito de posse. O promissário comprador, desde
o momento da celebração do contrato, detém a posse do bem, salvo
estipulação contratual em sentido contrário.

Desta feita, tomando-se em conta as premissas acima, impõe-se
concluir que o compromissário comprador tem legitimidade para pleitear,
em face do Poder Público, indenização por desapropriação indireta.
Questiona-se, ainda, se seria necessário o registro do contrato de
compra e venda em cartório, para que a pretensão reparatória surgisse.
Segundo o STJ, o registro não interfere na relação de direito obrigacional
firmada entre as partes do negócio jurídico, mas apenas confere eficácia
do negócio perante terceiros. A partir daí, concluiu:
O promissário comprador do imóvel tem direito de receber a
indenização no caso deste imóvel ter sofrido desapropriação
indireta, ainda que esta promessa não esteja registrada no Cartório
de Registro de Imóveis.
STJ. 2ª Turma. REsp 1.204.923-RJ, rel. Min. Humberto Martins, julgado em 20/03/2012.

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7. DIREITO DE RETROCESSÃO:
Na esteira de Celso Antônio Bandeira de Mello, o Poder Público,
uma vez efetivada a desapropriação, deve aplicar o bem desapropriado à
finalidade pública que suscitou o desencadeamento de sua força
expropriatória. Não o fazendo, terá ocorrido o que se denomina de
“tredestinação”, conceituada por José dos Santos Carvalho Filho como
“destinação desconforme ao plano inicialmente previsto”.
A “tredestinação” pode ser classificada em lícita e ilícita. A primeira
ocorre quando, persistindo o interesse público, o expropriante dispensa
ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no início. A
segunda, por sua vez, acontece quando o Poder Público transfere a
terceiro o bem desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo
que alguém se beneficie de sua utilização.

Nesse último caso, deixando o expropriante de atribuir uma
finalidade pública ao em desapropriado, evidentemente a desapropriação
terá se revelado sem razão de existir. Daí reconhecer-se ao expropriado o
direito a uma satisfação jurídica pelo fato: direito de retrocessão.
O direito de retrocessão é, pois, aquele que assiste ao proprietário
do bem de exigi-lo de volta caso o mesmo não tenha o destino declarado
na desapropriação. Surge, portanto, quando é dada ao bem destinação
diversa e descompassada com o interesse público. Cumpre reiterar, desta
feita, que só haverá retrocessão quando ocorrer tredestinação ilícita,
entendida esta como traspasse do bem de finalidade pública,para
finalidade não pública.
Assim, se a tredestinação for lícita, passando o bem para finalidade
diversa, mas ainda pública (ex.: bem desapropriado para construção de
uma escola, mas se construiu um hospital), não haverá direito de
retrocesso.
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ATENÇÃO: Natureza jurídica do direito de retrocessão:
Dispõe o art. 35 do DL 3.365/41:
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à
Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação,
ainda que fundada em nulidade do processo de
desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente,
resolver-se-á em perdas e danos.
A partir do dispositivo referido, surgiram três correntes para
explicar a natureza do direito de retrocessão:
(i) Natureza real (Celso Antônio Bandeira de Mello, Seabra
Fagundes, STF e STJ): a retrocessão é direito real, consistente
no poder de o ex-proprietário reaver o bem pelo mesmo preço

pelo qual foi desapropriado. Possui fundamento no direito
constitucional de propriedade, que só pode ser limitado por ato
fundado no interesse público. Para essa corrente, o art. 35 do
DL 3.365/41 somente é aplicável se a desapropriação atendeu
aos requisitos constitucionais. Sendo real, a pretensão de
retrocesso prescreveria em 10 anos, com base no art. 205 do
CC/02;
(ii) Natureza pessoal (José dos Santos Carvalho Filho e Hely Lopes
Meirelles): a retrocessão não existe mais como direito real de
reivindicar o bem de volta, mas tão somente como direito
pessoal de pleitear perdas e danos. Para essa corrente, a
pretensão de retrocesso funda-se no direito de preferência
previsto no art. 519 do CC/02, segundo o qual “se a coisa
expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por
interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou
não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao
expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa”.
Assim, conclui essa corrente que a retrocessão é direito
obrigacional/pessoal, pois assim o é o direito de preferência.
Sendo pessoal, a pretensão de retrocesso prescrevia em 5 anos,
com base no art. 1º do DL 20.910/32.
(iii) Natureza mista (Maria Sylvia Zanella Di Pietro): a natureza do
direito de retrocessão seria definida conforme a pretensão do ex-
proprietário, que poderia reivindicar o bem de volta (natureza
real; prescrição decenal), ou, caso preferisse, pleitear perdas e
danos (natureza pessoal; prescrição quinquenal).

Em resumo:
NATUREZA DO DIREITO DE RETROCESSÃO
NATUREZA REAL:
CABM, STF, STJ;
NATUREZA PESSOAL:
JSCF, HLM;
NATUREZA MISTA:
MSZP;
Fundamento:
Direito constitucional de
propriedade – art. 5º, XXII,
CF/88;
Fundamento:
Direito de preferência – art.
519 do CC/02;
Fundamento:
Ambos;
Prazo prescricional:
10 anos.
Prazo prescricional:
5 anos.
Prazo prescricional:
5 ou 10 anos, a depender
da pretensão.

Para as provas de concurso público, recomenda-se levar em
consideração a posição de Celso Antônio Bandeira de Mello, pois esta é
abonada pelo STF e STJ: natureza real e prazo decenal de prescrição.
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ATENÇÃO: Tredestinação lícita e teoria dos motivos determinantes:
A doutrina pontua que a tredestinação lícita é exceção à nulidade
do ato administrativo, por desrespeito aos motivos determinantes. Isso
porque, em relação aos atos administrativos em geral, há nulidade, caso
seja desviada a finalidade, ainda que mantido o interesse público.
No caso da tredestinação lícita, contudo, se houver desvio de
finalidade, mas restar mantido o interesse público, a desapropriação não

será nula, não assistindo, por isso, direito de retrocessão ao ex-
proprietário.
CUIDADO! Em relação ao direito de retrocesso e tredestinação
lícita, há uma especialidade no DL 3.365/41 que merece relevo:
§ 3º Ao imóvel desapropriado para implantação de
parcelamento popular, destinado às classes de menor
renda, NÃO se dará outra utilização nem haverá
retrocessão.
Nesse caso particular, portanto, não haverá discricionariedade do
Administrador, para decidir como satisfazer o interesse público.
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ATENÇÃO: Tredestinação, adestinação e desdestinação:
Já se pontuou que a tredestinação ocorre quando o bem objeto da
desapropriação é afetado à finalidade diversa daquela constante do ato
expropriatório, podendo ser permanecer o interesse público
(tredestinação lícita), ou não (tredestinação ilícita). Apenas nesse último
caso será fraqueado o direito de retrocessão ao ex-proprietário.
Todavia, e se não for dada destinação alguma ao bem? Teria o ex-
proprietário o direito de exigi-lo de volta? A partir de quando restaria
configurado o desinteresse do Poder Público no bem?
A omissão ou inércia estatal, neste particular, recebe o nome de
ADESTINAÇÃO. Rafael Rezende Oliveira apresenta a divergência
doutrinária sobre os questionamentos suscitados:
(i) Primeira posição (majoritária): a mera omissão do Estado não
configura tredestinação e não gera direito à retrocessão. Em
razão da ausência de prazo legal para destinação pública do
bem desapropriado, apenas por meio de ato concreto e
comissivo, que deixe clara a intenção de não utilizar o bem na

satisfação do interesse público, será possível falar em
tredestinação. Nesse sentido: José dos Santos Carvalho Filho,
Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
José Carlos de Moraes Salles. Esse entendimento deve ser
assinalado como correto em provas objetivas;
(ii) Segunda posição: apesar de não haver prazo estipulado, em
regra, na legislação para que o Poder Público conceda
destinação pública ao bem desapropriado, seria possível a
aplicação analógica do prazo de caducidade do decreto
expropriatório. De acordo com esse raciocínio, na
desapropriação por utilidade pública ou necessidade pública, o
prazo seria de cinco anos (art. 10 do Decreto-lei 3.365/1941).
Caso a omissão permaneça, ao final do prazo de cinco anos
estaria configurada a tredestinação, nascendo o direito à
retrocessão. Nesse sentido: Miguel Seabra Fagundes. O autor,
Rafael Oliveira, adere a essa corrente.
Celso Antônio Bandeira de Mello, por outro lado, aduz a seguinte
questão: se o bem expropriado foi inicialmente aplicado a uma finalidade
pública, mas, tempos depois, foi dela desligado, persiste ou não o direito
de o ex-proprietário reivindicá-lo?
A essa supressão da afetação do bem desapropriado dá-se o nome
de DESDESTINAÇÃO. Na hipótese, o bem desapropriado é inicialmente
afetado ao interesse público, mas, posteriormente, ocorre a desafetação
(ex.: bem desapropriado é utilizado como escola pública que vem a ser
desativada).
Sustenta a doutrina majoritária que, em casos de desdestinação,
NÃO assiste direito de retrocessão ao ex-proprietário, pois o bem
chegou a ser utilizado na satisfação do interesse público. Bandeira de
Mello ensina que o bem não precisa ficar perpetuamente vinculado à
destinação constante da declaração do ato expropriatório.

8. DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA:
Segundo o art. 4º do DL 3.365/41,
Art. 4º A desapropriação poderá abranger a área contígua
necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e
as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em
consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a
declaração de utilidade pública deverá compreendê-las,mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da
obra e as que se destinam à revenda.
O dispositivo citado consagra, pois, a desapropriação por zona ou
extensiva, que se caracteriza por abranger:
(i) Área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que
a desapropriação se destina. Nesse caso, a desapropriação por
zona possibilita a continuidade ou complementação da obra
pública já iniciada no local;
(ii) As zonas que se valorizarem extraordinariamente, em
consequência da realização do serviço. Nesse caso, a
desapropriação por zona possibilita a venda das áreas ou zona
excedentes que se valorizaram em consequência da realização
da obra ou do serviço público.

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