apostila Gestao publica

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GGeessttããoo PPúúbblliiccaa 
Módulo I 
 
 
 
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Sumário 
 
Introduçã..................................................................................................................... 4 
Capítulo 1 .................................................................................................................... 5 
1 Conceitos Básicos ..................................................................................................5 
Capítulo 2 .................................................................................................................... 7 
2 Carreiras no Âmbito da Administração Pública no Brasil .......................................7 
Capítulo 3 .................................................................................................................... 9 
3 Agêencias Reguladoras e Executivas ......................................................................9 
3.1. Agências Reguladoras ........................................................................................9 
3.2. Agências Executivas......................................................................................... 10 
Capítulo 4 .................................................................................................................. 11 
4 Entidades, Órgãos e Agentes ................................................................................ 11 
4.1. Entidades.......................................................................................................... 11 
4.2. Órgãos Públicos ............................................................................................... 11 
4.3. Agentes Públicos.............................................................................................. 12 
Capítulo 5 .................................................................................................................. 15 
5 A Atividade Administrativa.................................................................................. 15 
5.1.Regime Jurídico ................................................................................................ 15 
5.2. Regime Jurídico Administrativo ....................................................................... 16 
5.3.Princípios da Administração Pública ................................................................. 16 
Capítulo 6 .................................................................................................................. 21 
6 Uso e Abuso do Poder.......................................................................................... 21 
6.1. Uso do Poder.................................................................................................... 21 
6.2. Abuso do Poder................................................................................................ 21 
Capítulo 7 .................................................................................................................. 23 
7 Administração Direta e Indireta............................................................................ 23 
7.1. Administração Direta........................................................................................ 23 
7.2. Administração Indireta ..................................................................................... 23 
Capítulo 8 .................................................................................................................. 29 
8 Poderes Administração Pública ............................................................................ 29 
 
 
 
8.1.Poder Vinculado................................................................................................ 30 
8.2.Poder Discricionário.......................................................................................... 31 
8.3. Poder Hierárquico ............................................................................................ 32 
8.4. Poder Disciplinar.............................................................................................. 32 
8.9.Poder Regulamentar .......................................................................................... 32 
Capítulo 9 .................................................................................................................. 34 
9 Autoridade e Poder: Diferenças e Implicações...................................................... 34 
Capítulo 10 ................................................................................................................ 36 
10 STAKEHOLDERS............................................................................................. 36 
CAPÍTULO 11 .......................................................................................................... 37 
11 Codificação de Papéis de Trabalho ..................................................................... 37 
11.1.Índices do Papéis de Trabalho ......................................................................... 39 
Capítulo 12 ................................................................................................................ 51 
12 Sinais Convencionais ......................................................................................... 51 
CAPÍTULO 13 .......................................................................................................... 52 
13Referências Cruzadas .......................................................................................... 52 
Conclusão do Módulo I............................................................................................. 53 
Glossário.................................................................................................................... 54 
 
 
4
 
Introdução 
 A Administração Pública ou Gestão Pública é, em sentido orgânico ou 
subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais 
instituições coletivas públicas que asseguram a satisfação 
das necessidades coletivas como, por exemplo, a segurança, 
a cultura, a saúde e o bem estar da população. É a legislação 
que atribui ao conjunto de órgãos e pessoas jurídicas o 
exercício da função administrativa do Estado. De forma 
objetiva, ela pode ser definida como a atividade concreta e 
imediata que o Estado desenvolve para assegurar os 
interesses coletivos. Já em sentido material, ela administra os interesses da coletividade. 
 
Sob o aspecto operacional, a Administração Pública é o desempenho perene e 
sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado, em benefício da 
coletividade. Ela pode ser direta ou indireta: 
 
Administração Pública Direta: É composta pelas suas entidades estatais 
(União, Estados, Municípios e Distrito Federal) que não possuem personalidade jurídica 
própria. 
 
Administração Pública Indireta: É composta por entidades autárquicas, 
fundacionais e paraestatais. 
 
 Seu principal objetivo é a defesa do interesse público se apoiando, para tanto, 
nos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da 
publicidade e da eficiência. 
 
 Dessa forma, as pessoas que trabalham na Administração Pública são 
chamadas de Funcionárias Públicas ou Servidoras Públicas. 
 
 Cabe dizer que as atividades estritamente administrativas devem ser exercidas 
pelo próprio Estado. 
 
 
5
 
Capítulo 1 
1 Conceitos Básicos 
 
Para um melhor aproveitamento do curso, vamos definir alguns conceitos que 
serão utilizadosfuturamente: 
 
ADMINISTRAÇÃO – Pode ser definida como sendo o estudo das 
organizações; o processo de tomada de decisão sobre objetivos e uso de recursos ou, 
ainda, refere-se aos dirigentes de uma organização e ao local nas instituições onde são 
tomadas decisões administrativas. 
 
ORGANIZAÇÃO – É o sistema de recursos estruturado com a finalidade de 
alcançar objetivos. A sociedade humana é formada por organizações. 
 
EFICÁCIA - Consiste no grau de alcance das metas programadas em um 
determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais 
alto o grau de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz. É a relação 
entre objetivo e produto; se o produto atendeu o objetivo, a organização foi eficaz. 
 
EFICIÊNCIA – É a relação entre produtos (bens e serviços) gerados por uma 
atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado período de tempo. 
Uma organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e 
econômica possível, também conhecida como forma racional de utilização. Este 
conceito envolve os processos de trabalho e o custo dos insumos. É também a relação 
entre os INSUMOS/ RECUROS e o PRODUTO; se o produto foi conseguido com uma 
alocação racional dos recursos e empregando processos otimizados de trabalho, a 
organização foi eficiente. 
 
EFETIVIDADE – É a relação entre os resultados de uma ação ou programa, 
com base em efeitos sobre a população-alvo (impactos observados) e objetivos 
 
 
6
 
pretendidos (impactos esperados). Existem alguns autores consideram a efetividade 
como a união da eficácia com a eficiência. 
 
ECONOMICIDADE – Implica na minimização dos custos dos recursos 
utilizados na execução de uma atividade sem comprometimento da qualidade. É a 
relação entre os recursos utilizados e a ação que foi desenvolvida. O objetivo é sempre 
desenvolver a ação planejada com a qualidade necessária e o menor custo possível. 
 
EQUIDADE – É tratar da mesma forma aos indivíduos com iguais necessidades 
e proporcionar tratamentos diferenciados a indivíduos com necessidades diferentes, 
objetivando a justiça social. 
 
Neste capítulo você aprendeu que: 
 
• São conceitos básicos: a Administração, a Organização, a Eficácia, a Eficiência, 
a Efetividade, a Economicidade e a Equidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7
 
Capítulo 2 
2 Carreiras no Âmbito da Administração Pública no Brasil 
 
 Dentro da Administração Pública 
no Brasil, o Poder Executivo Federal é 
integrado por diversas carreiras estruturadas 
de servidores públicos, entre as quais 
podemos citar: 
 
 
 
• Diplomacia (Diplomatas). 
 
• Militar (Força Armada). 
 
• Ciclo de Gestão (Especialista em Políticas Públicas, Analistas de Planejamento 
e Orçamento, Técnico do IPEA, Analistas de Finanças e Controle). 
 
• Supervisão do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco Central do 
Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP). 
 
• Segurança Pública (cargos de Delegado, Perito, Papiloscopista, Escrivão e 
Agente da Polícia Federal e Analista de Informações da ABIN). 
 
• Regulação Federal (Especialista em Regulação das Agências Reguladoras 
Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ, ANTT, 
ANVISA, ANS e ANA). 
 
• Servidores não estruturados em carreiras: Integrantes do Plano de Participação 
de Cargos de 1970), empregados públicos e terceirizados via convênio. 
 
 
8
 
Neste Capítulo você aprendeu que: 
 
• Dentro da Administração Pública é possível seguir carreira nas seguintes áreas: 
Diplomacia, Militar, Ciclo de Gestão, Supervisão do Mercado Financeiro e de 
Capitais, Segurança Pública, Regulação Federal e outras. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capítulo 3 
3 Agêencias Reguladoras e Executivas 
 
As agências executivas e reguladoras fazem parte da 
Administração Pública Indireta. São pessoas jurídicas de 
direito público interno e consideradas como autarquias 
especiais. Sua principal função é o controle de pessoas 
privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, sob 
o regime de concessão ou permissão. 
 
3.1. Agências Reguladoras 
 
Sua função é regular, organizar e fiscalizar a prestação de serviços públicos a 
serem executados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o 
direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação 
à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além 
de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado. 
 
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: 
 
A) Fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC) 
 
B) Fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE) 
 
C) Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP) 
 
D) Exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS). 
 
 
 
 
 
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3.2. Agências Executivas 
 
 São pessoas jurídicas de direito público que podem celebrar (fazer) contrato de 
gestão com o objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de 
serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas. 
Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para 
transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva: 
 
A) Ter planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em 
andamento. 
 
B) Ter celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor. 
 Dois exemplos de agências executivas são o INMETRO e a ABIN. 
 
Neste capítulo você aprendeu que: 
 
• Agências Executivas e Reguladoras fazem parte da Administração Indireta e são 
responsáveis por controlar pessoas privadas que prestam serviços públicos. 
 
• As Agências Reguladoras regulam, organizam e fiscalizam a prestação de serviços 
públicos feitos por concessionárias ou permissionárias para garantir o serviço 
público de qualidade. 
 
• As Agências Executivas são pessoas jurídicas de direito público que fazem contratos 
para reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar os serviços públicos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capítulo 4 
 
4 Entidades, Órgãos e Agentes 
 
4.1. Entidades 
 
Todas as pessoas jurídicas públicas ou privadas são denominadas Entidades. 
 
4.2. Órgãos Públicos 
 
Os Órgãos Públicos são divisões das entidades estatais, ou centros 
especializados de competência, instituídos para o desempenho de funções estatais por 
meio de seus agentes. Sua atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem como, 
por exemplo, o Ministério do Trabalho e o Ministério da Fazenda. 
 
 
 
 
 
 
12
 
Eles não têm personalidade 
jurídica própria. Os atos que praticam 
são atribuídos ou imputados à entidade 
estatal a que pertencem. Contudo, 
podem os órgãos públicos ter 
representação própria, por seus 
procuradores, bem como ingressar em 
juízo, na defesa de suas prerrogativas, 
contra outros órgãos públicos. 
 
Classificação dos Órgãos Públicos 
 
A) Quanto à estrutura: simples ou compostos. 
 
B) Quanto à atuação funcional: singulares ou colegiados. 
 
C) Quanto à posição estatal: independentes, autônomos, superiores e 
subalternos. 
 
4.3. Agentes Públicos 
 
Agentes Públicos são todas as pessoas, vinculadas ou não ao Estado, que 
prestam serviço ao mesmo de forma permanente ou ocasional. Eles podem ser divididos 
em: 
 
AGENTES POLÍTICOS - São os que ocupam os cargos principais na estrutura 
constitucional, em situação de representara vontade política do Estado. São agentes 
políticos: os chefes do executivo, seus ministros e secretários, deputados, senadores, 
vereadores, magistrados, membros do Ministério Público, membros do Tribunal de 
Contas e os representantes diplomáticos. 
 
 
 
13
 
AGENTES ADMINISTRATIVOS - São todos aqueles que se vinculam ao 
Estado ou às suas entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais investidos a título 
de emprego. Eles representam a grande massa dos prestadores de serviço à 
Administração. São os servidores públicos (civis e militares) e os servidores 
temporários. 
 
AGENTES POR COLABORAÇÃO OU DELEGADOS: São particulares que 
colaboram com o poder público voluntária ou compulsoriamente, ou, ainda, por 
delegação. Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras 
e serviços públicos; os serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, os 
leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, além de outros. 
 
AGENTES HONORÍFICOS: São cidadãos convocados, designados ou 
nomeados para prestar transitoriamente determinados serviços ao Estado, em razão de 
sua condição cívica, honorabilidade ou de sua notória capacidade funcional, mas sem 
qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. São 
eles: os jurados, mesários eleitorais, comissário de menores e outros dessa natureza. 
 
AGENTES CREDENCIADOS: São os que recebem a incumbência da 
administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade 
específica, mediante remuneração do Poder Público Credenciante. 
 
Neste capítulo você aprendeu que: 
 
• Entidades são todas as pessoas jurídicas públicas ou privadas. 
 
• As Entidades podem ser: Estatais, Autárquicas, Fundacionais, Paraestatais ou 
Paraestatais de Cooperação. 
 
• Os órgãos Públicos são divisões das Entidades Estatais e desempenham funções 
estatais por meio de seus agentes. 
 
 
 
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• Os Órgãos Públicos podem ser classificados quanto à estrutura (simples ou 
compostos), quanto à sua função (singulares ou colegiados) e quanto à sua 
posição estatal (independentes, autônomos, superiores ou subalternos). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capítulo 5 
 
5 A Atividade Administrativa 
 
É a atividade que o Estado desenvolve, por 
meio de seus órgãos, para atender ao interesse 
público. 
 
NATUREZA: A natureza da administração 
pública é a de um encargo de defesa, conservação e 
aprimoramento dos bens, serviços e interesses da 
coletividade. 
 
FINS: Os fins da Administração Pública resumem-se no bem comum da 
coletividade administrada. 
 
5.1.Regime Jurídico 
 
 Regimes Jurídicos são conjuntos de regras que 
regem as instituições, sejam elas públicas ou privadas. 
Regimes Jurídicos Administrativos, como veremos 
mais adiante, sempre têm o objetivo de garantir os 
interesses públicos. 
 
 A Administração Pública pode submeter-se ao 
regime jurídico de direito privado ou ao regime jurídico 
de direito público. 
 
 As empresas públicas e as sociedades de economia mista e suas subsidiárias que 
exploram atividade econômica, por exemplo, se sujeitam ao regime jurídico próprio das 
 
 
16
 
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, 
trabalhistas e tributárias. 
 
É importante salientar que, quando a administração emprega modelo privado, 
sua submissão nunca é integral a este modelo, pois ela possui privilégios como o juízo 
privativo, a prescrição quinquenal, o processo especial de execução e a 
impenhorabilidade de seus bens, que são característicos dos modelos públicos. 
 
5.2. Regime Jurídico Administrativo 
 
A expressão Regime Jurídico Administrativo é reservada tão somente para 
abranger o conjunto de traços e de conotações que caracterizam o Direito 
Administrativo. Baseia-se nas prerrogativas (direitos) e sujeições da Administração 
Pública. Muitas dessas prerrogativas e restrições são expressas sob a forma de 
princípios que informam o direito público e, em especial, o Direito Administrativo. 
5.3.Princípios da Administração Pública 
 
A) Legalidade (art. 37 da Constituição Federal) 
 
Este princípio, juntamente com o controle da 
Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito. Segundo o 
princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. O 
administrador não pode agir, nem deixar de agir, senão de acordo com a lei, na forma 
determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade contém em si não só a 
lei, mas também, o interesse público e a moralidade. 
 
B) Impessoalidade (art. 37 da Constituição Federal) 
 
Este princípio atualmente possibilita duas interpretações distintas: a primeira 
significa dizer que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou 
beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem 
 
 
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que nortear o seu comportamento. A Administração deve servir a todos, sem 
preferências ou aversões pessoais ou partidárias. 
 
No segundo sentido o princípio significa, segundo José Afonso da Silva, que “os 
atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, 
mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é 
o autor institucional do ato”. Ou seja, o mérito dos atos pertence à Administração, e 
não às autoridades que os executam. A publicidade dos órgãos públicos deve ser 
impessoal, não podendo conter nomes, símbolos ou imagens que caracterizem 
promoção pessoal (art. 37, § 1o, da CF). 
 
C) Moralidade (art. 37 da Constituição Federal) 
 
Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa é vago e 
impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo próprio conceito de legalidade. No 
entanto, baseando-se na distinção entre Moral e Direito, temos que ambos são 
representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à moral e, o 
menor, ao direito. Portanto, a moralidade não se identifica com a legalidade, uma vez 
que, a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o âmbito da lei. Além disso, a lei 
produz efeitos jurídicos, já que acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela 
própria administração ou pelo poder judiciário. O âmbito judicial da imoralidade ficou 
consagrado pelo dispositivo concernente à ação popular (art. 5º, LXXIII, da 
Constituição Federal) e implicitamente pelos artigos 15, V, 37, § 4º, e 85, V, sendo que 
este último considera a improbidade administrativa (nome técnico que designa 
corrupção administrativa) como crime de responsabilidade. 
 
Sendo assim, pode-se associar a Moralidade Administrativa com a Ética 
Profissional, que consiste no “conjunto de princípios morais que se deve observar no 
exercício de uma profissão”. 
 
 
 
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No âmbito do poder judiciário, para anular um ato administrativo pode-se 
examinar não só a legalidade, mas, também, a moralidade do ato e a sua conformidade 
com os interesses públicos. 
 
Resta dizer que, a improbidade administrativa, segundo a legislação competente, 
é detectada em alguns casos através de provas e, em outros, quando é presumida. No 
segundo caso, considera-se atos de improbidade: 
 
1) Venda de bem público abaixo do valor de mercado 
 
2) Compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento). 
 
D) Publicidade (art. 37 da Constituição Federal) 
 
Com exceção dos casos previstos em lei, os atos públicos sempre devem ter 
divulgação oficial, sendo este um requisito de sua eficácia. Entre as exceções estão a 
segurança nacional (art. 5o, XXVIII, da CF), determinadas investigaçõespoliciais (art. 
20 do CPP), processos cíveis em segredo de justiça (art. 155 do CPC), entre outras. 
 
E) Eficiência (art. 37 da Constituição Federal) 
 
É dever da boa administração, imposto a todo agente público, realizar suas 
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. 
 
F) Finalidade 
 
 A administração deve agir com a finalidade de atender ao interesse público 
visado pela lei, uma vez que este ato se constitui na regra básica da administração. O 
ato administrativo não tem legalidade quando o administrador age em prol de 
interesse próprio, ainda que obedecida formalmente a legislação. Deve-se priorizar o 
que chamamos de interesse público primário que considera o bem estar coletivo 
da sociedade como um todo. Este nem sempre coincide com o interesse público 
 
 
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secundário, que está ligado aos órgãos estatais ou governantes. O interesse público 
prevalece ainda sobre o interesse individual, sempre respeitadas as garantias 
constitucionais e pagas as indenizações devidas, quando foi o caso. 
 
 Quando o administrador não segue os princípios acima colocados, temos o que 
chamamos de desvio de finalidade, que é uma forma de abuso de poder e acarreta 
na nulidade do ato. 
 
G) Indisponibilidade 
 
A administração não pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, senão nos casos 
expressamente permitidos, nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos 
limites legais. 
 
H) Continuidade 
 
Os serviços públicos não podem parar, devendo manter-se sempre em 
funcionamento, dentro das formas e períodos próprios de prestação. Não deveria haver 
greve sem limites no serviço público. Mas o assunto ainda aguarda regulamentação por 
lei complementar, como manda o art. 37, VII, da CF. Para o militar há proibição 
expressa de greve (art. 42, § 5o, da CF). 
 
O particular contratado para executar serviço público não pode interromper a 
obra sob a alegação de não ter sido pago. Em relação à administração não vigora a 
“exceptio non adimpleti contractus” (art. 1092 do CC). Contudo, o art. 78, da Lei de 
Licitações e Contratos permite a suspensão dos serviços no caso de atraso de pagamento 
por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pública, perturbação da ordem ou 
guerra. 
 
 
 
 
 
 
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I) Probidade 
 
Os atos da Administração Pública deverão estar revestidos de probidade, ou 
seja, deverão ser baseados nos princípios como a integridade de caráter, a honra e o 
brio. 
 
J) Prestação de Contas 
 
O dever de prestar contas é decorrência natural da Administração como encargo 
de gestão de bens e interesses alheios. 
 
Neste capítulo você aprendeu que: 
 
• A Atividade Administrativa é aquela que o Estado desenvolve através de seus 
órgãos para atender aos interesses da sociedade. 
 
• Regimes Jurídicos são conjuntos de regras que regem as instituições públicas e 
privadas e os Regimes Jurídicos Administrativos têm como objetivo garantir os 
interesses públicos. 
 
• São princípios da Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, 
Publicidade, Eficiência, Finalidade, Indisponibilidade, Continuidade, Probidade e 
Prestação de Contas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capítulo 6 
 
6 Uso e Abuso do Poder 
 
6.1. Uso do Poder 
 
 O uso do poder é prerrogativa da autoridade, 
mas deve ser usado normalmente e sem abuso. Usar 
normalmente o poder é empregá-lo segundo as normas 
legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as 
exigências do interesse público. Abusar do poder é 
empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública. O uso do 
poder pode assumir a forma omissiva (consiste na 
transgressão da norma jurídica) ou comissiva (consiste 
na transgressão do dever jurídico de impedir determinado resultado). 
 
6.2. Abuso do Poder 
 
 O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para 
praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades 
administrativas. Portanto o gênero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em 
duas espécies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade. 
 
EXCESSO DE PODER - O excesso de poder ocorre quando a autoridade, 
embora competente para praticar o ato, vai além do permitido e exorbita no uso de suas 
faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competência legal e, com isso, 
invalida o ato, porque ninguém pode agir em nome da Administração fora do que a lei 
lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo. 
 
 
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DESVIO DE FINALIDADE - O desvio de finalidade ou de poder verifica-se 
quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competência, pratica o ato por 
motivos ou com fins diferentes dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse 
público. 
 
PUNIÇÃO - Para combater estes crimes a constituinte armou-nos com o 
mandado de segurança, cabível contra ato de qualquer autoridade, e assegurou a toda 
pessoa o direito de representação contra abusos de autoridade, complementando esse 
sistema de proteção contra os excessos de poder com a Lei de Abuso de Autoridade, 
que pune criminalmente seus autores. 
 
Neste capítulo você aprendeu que: 
 
• O uso do poder é um direito das autoridades públicas, mas deve ser feito 
adequadamente. 
 
• O abuso do poder acontece quando a autoridade extrapola o uso de seus 
direitos e faz uso de seu poder de forma inadequada. 
 
• O abuso de poder pode ser de dois tipos: excesso de poder e desvio de 
finalidade. 
 
• O abuso do poder é crime e pode ser combatido através do mandado de 
segurança. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capítulo 7 
 
7 Administração Direta e Indireta 
 
7.1. Administração Direta 
 
 É exercida pelos próprios órgãos do Estado. 
 
7.2. Administração Indireta 
 
 É exercida por entidades interpostas (pessoas jurídicas, públicas ou privadas), 
que agem em nome do Estado desempenhando serviços públicos. Este tipo também 
pode ser denominado Administração Descentralizada, ou seja, é o conjunto de 
entidades dotadas de personalidade jurídica própria, que prestam serviços públicos ou 
serviços de interesse público. As entidades da administração indireta, com suas notas 
fundamentais estão arroladas no Decreto-Lei 200/67 (reforma administrativa federal), 
com alterações posteriores. 
 
Compõem a administração indireta: 
 
a) Autarquias 
 
b) Empresas públicas 
 
c) Sociedades de economia mista 
 
d) Fundações governamentais. 
 
 
 
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Foi o poder público que criou as entidades da administração indireta e 
responde subsidiariamente pelas obrigações patrimoniais destas, no caso de extinção ou 
de insuficiência de bens. 
 
Os órgãos da administração indireta são autônomos, sujeitando-se, contudo, à 
supervisão do Ministério respectivo (ou Secretaria), através de uma série de medidas, 
como indicação ou nomeação dos dirigentes da entidade, aprovação de suas contas e 
outros, não significando, contudo, que estejam hierarquicamente subordinados à 
administração direta. 
 
A) AUTARQUIAS 
São entidades dotadas de personalidade 
jurídica pública, com capacidade de 
autoadministração, criadas por lei, para realizar 
atividades típicas da administração como, por 
exemplo, a Universidade de São Paulo e o 
Hospital das Clínicas. 
 
CARACTERÍSTICAS 
 
• Patrimônio: São dotadas de patrimônio e receita própria. 
 
• Princípio da Especialidade: Aplica-se a elas o princípio de especialidade, ou 
seja, as autarquias não podem ter outras funções além daquelas para as quais 
foram criadas, salvo alteração legal posterior. 
 
• Regime Jurídico: As autarquias têm regimes públicos idênticos aos das 
entidadesda administração direta quanto aos atos (administrativos), contratos 
(administrativos em grande parte) e pessoal (possibilidade de quadro de 
servidores efetivos). 
 
 
 
25
 
• Controle: Estão sujeitas ao controle administrativo e financeiro do Tribunal de 
Contas. 
 
C) FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS 
 
São entidades criadas por lei, com a função 
de realizar atividades não lucrativas e atípicas do 
Poder Público, mas de interesse coletivo, como a 
educação, a cultura e a pesquisa (ex.: Fundação PE 
Anchieta, Fundação de Amparo à Pesquisa). 
 
CARACTERÍSTICAS 
 
• Personalidade Jurídica: Predomina hoje na 
doutrina o entendimento quase unânime de que as fundações criadas pelo poder 
público são uma espécie de autarquia (autarquias fundacionais) com 
personalidade jurídica, portanto de direito público, apesar dos termos da lei. 
 
• Patrimônio: Seu patrimônio é exclusivamente público. 
 
• Regime Jurídico: Quanto ao regime jurídico, temos que: os funcionários 
dessas instituições são regidos por legislação trabalhista; os contratos realizados 
não são administrativos, mas sempre sujeitos à processos de licitação; os atos 
dos dirigentes também não são administrativos, mas deles se equiparam a fim de 
garantir o mandado de segurança e ação popular. 
 
• Controle: Estão submetidas ao controle da administração direta, do Conselho de 
Curadores, do Ministério Público (se consideradas pessoas jurídicas públicas, 
não incide o controle do Ministério Público) e do Tribunal de Contas. 
 
 
 
 
 
26
 
C) EMPRESAS PÚBLICAS 
São pessoas jurídicas de Direito 
Privado criadas por lei específica, com 
capital exclusivamente público, para realizar 
atividades econômicas de interesse da 
Administração instituidora nos moldes da 
iniciativa particular, podendo revestir 
qualquer forma e organização empresarial (ex.: Embratel, EBTC). 
 
CARACTERÍSTICAS 
 
• Patrimônio: O patrimônio da empresa pública, embora público por origem, 
pode ser utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutária, 
independentemente de autorização legislativa especial, porque tal autorização 
está implícita na lei instituidora da entidade. O seu patrimônio, bens e rendas, 
servem para garantir empréstimos e obrigações resultantes de suas atividades 
sujeitando-se a execução pelos débitos da empresa. 
 
• Regime Jurídico: Regem-se pelas normas aplicáveis às empresas privadas, 
inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Seu pessoal não é 
tecnicamente funcionário, só para efeitos penais e para fins de cumulação de 
cargos, para os demais efeitos serão simplesmente empregados regidos pela 
legislação trabalhista, previdenciária e acidentária comum, competindo à Justiça 
do Trabalho dirimir os litígios resultantes de suas atividades funcionais. Os atos 
dos dirigentes não são atos administrativos, mas equiparam-se a atos de 
autoridade para efeito de mandado de segurança e ação popular. Os contratos 
não são administrativos, mas a licitação é obrigatória. 
 
• Controle: O controle administrativo é feito pela administração direta e o controle 
financeiro pelo Tribunal de Contas. 
 
 
 
 
27
 
D) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
 
São pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas 
por lei, com participação do Poder Público e de 
particulares no seu capital e na sua administração para a 
realização de atividade econômica ou serviço de 
interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado. 
(ex.: Petrobrás). 
 
CARACTERÍSTICAS 
 
• Forma: A forma usual da sociedade de economia mista tem sido a de sociedade 
anônima, não importando, porém, que o Estado seja sócio majoritário ou 
minoritário, mas sim que a administração seja conferida por lei ou convenção ao 
Poder Público. 
 
• Patrimônio: O patrimônio é formado com bens públicos e subscrições 
particulares. Não está ela sujeita à falência, mas seus bens são penhoráveis e 
executáveis e a entidade pública que a instituiu responde, subsidiariamente, 
pelas suas obrigações. 
 
• Regime Jurídico: Regem-se pelas normas aplicáveis às empresas privadas, 
inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Seu pessoal não é 
tecnicamente funcionário, só para efeitos penais e para fins de cumulação de 
cargos, para os demais efeitos serão simplesmente empregados regidos pela 
legislação trabalhista, previdenciária e acidentária comum, competindo à Justiça 
do Trabalho dirimir os litígios resultantes de suas atividades funcionais. 
 
Neste capítulo você aprendeu que: 
 
• A Administração Direta é exercida pelos próprios órgãos do Estado. 
 
 
 
28
 
• A Administração Indireta é exercida por pessoas públicas ou privadas que agem 
em nome do Estado desempenhando serviços públicos. 
 
• A Administração Indireta é composta pelas Autarquias, Empresas Públicas, 
Sociedades de Economia Mista e Fundações Governamentais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29
 
Capítulo 8 
 
8 Poderes Administração Pública 
 
Os poderes e deveres do administrador público são os que estão expressos em 
lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade. 
 
Cada gestor público ou agente da administração é investido de uma parcela de 
poder público e deveres específicos do cargo, função, serviço ou atividade pública que 
exerça, com responsabilidades próprias de suas atribuições. Em função de serem 
poderes instrumentais, trazem em si a característica de dever, sendo de realização 
obrigatória sempre que objetivem interesse público. 
 
Diferente do direito privado em que o poder de agir é uma faculdade, no direito 
público é uma imposição, um dever para o agente que detém o poder, não se admitindo 
a omissão da autoridade diante de situações que exigem sua atuação. A Administração 
responde, civilmente, pelas omissões ou comissões lesivas de seus agentes. 
 
Esses poderes que a doutrina denomina de poderes da Administração Pública, 
inerentes às estatais, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, são 
prerrogativas que viabilizam e fazem valer a supremacia do interesse público em relação 
ao interesse individual. São eles que emprestam autoridade ao agente público, quando, 
por lei, recebe competência decisória e força para impor suas decisões aos 
administrados. Devem, contudo, ser usados como atributos do cargo ou função, e não 
como privilégio da pessoa que o exerce. 
 
Logo, o agente despido da função ou fora do exercício do cargo não pode usar 
da autoridade pública nem invocá-la por vontade própria para superpor-se aos demais 
cidadãos, pois, não estando no exercício de suas funções, deixa de ser autoridade, 
igualando-se aos demais. Tal conduta caracterizaria abuso de poder, acarretaria na 
ilegalidade do ato e, conforme o caso, tipificaria o crime de abuso de autoridade, 
 
 
30
 
definido e punido pela Lei nº. 4.898, de 9/12/65. Neste caso, vigora como nivelador o 
princípio do art. 5°, caput, da CF, que estabelece a igualdade de todos perante a lei. 
 
A doutrina destaca os seguintes poderes administrativos: Vinculado e 
Discricionário (tocantes aos atos administrativos), Hierárquico e Disciplinar (quanto à 
administração pública), Regulamentar e de Polícia. 
 
8.1.Poder Vinculado 
 
O chamado Poder Vinculado não abole prerrogativas do poder público, mas dá 
a ideia de restrição, afinal, quando se diz que determinada atribuição da Administração 
é vinculada, significa que está sujeita à lei em praticamente todos os aspectos. O 
legislador, nessa hipótese, pré-estabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que, 
não cabe à autoridade administrativasenão editá-lo, sem apreciação de aspectos 
concernentes à oportunidade, conveniência, interesse público, equidade. Esses aspectos 
foram previamente valorados pelo legislador. 
 
Assim, na existência de Poder Vinculado ou Regrado, a Administração Pública 
fica obrigada a observar os limites exatos impostos pela lei para a prática de todos os 
atos administrativos e a fundamentá-los, indicando o dispositivo legal que serviu de 
base para a sua prática. 
 
Os atos vinculados são praticados conforme o único comportamento prescrito 
em lei. A vontade do legislador, ou seja, a especificação da lei, predomina sobre a 
vontade do administrador. 
 
São elementos vinculados: a competência, a finalidade e a forma, além de outros 
que a norma legal indicar. Sem a observância desses requisitos o ato é nulo, podendo ser 
assim declarado pela Administração ou pelo Judiciário. 
 
 
 
31
 
8.2.Poder Discricionário 
 
Diferente do poder vinculado, que estabelece restrições ao Administrador para a 
prática do ato administrativo, devendo este se ajustar aos requisitos da lei, o poder 
discricionário é uma prerrogativa da Administração Pública. Aqui a Administração 
pode atuar com opções e com a faculdade de escolha, externando um juízo de valor 
sobre a situação posta, embora essa liberdade deva ser exercida nos limites fixados em 
lei. Essa faculdade de atuação é concedida pela própria lei. 
 
No entanto, embora tenha a prerrogativa descrita, não se pode dizer que a 
Administração tem poder autônomo. O que ocorre é que as competências exercidas 
pela Administração com base nos poderes regulamentar, disciplinar, de polícia, serão 
vinculadas ou discricionárias, dependendo da liberdade, deixada ou não, pelo 
legislador à Administração Pública. 
 
O fundamento para essa liberdade está no fato de que, em determinadas 
situações, apenas o administrador tem conhecimentos e informações suficientes para 
avaliar o caso e decidir administrativamente. Para o legislador seria impossível prover 
de forma justa a solução de determinados casos e expressá-la em uma regra abstrata. 
Sendo assim, ele concede liberdade ao administrador atribuindo-lhe a 
discricionariedade. 
 
Sendo assim, os atos discricionários seriam aqueles cuja prática exige 
conhecimentos específicos que apenas o administrador possui, situação criada pela 
maneira como a lei regulou esta atividade. Nesses casos é inevitável que se faça uma 
análise subjetiva quanto à melhor maneira de proceder e atender a finalidade legal, o 
que concede base para a existência do poder discricionário. 
 
Assim como ocorre no ato vinculado, no ato discricionário a atividade 
administrativa também está sujeita a determinados princípios como o condicionamento 
interno imposto pela exigência do bem comum, o atendimento ao interesse social ou 
 
 
32
 
coletivo, a submissão á moralidade administrativa e ao condicionamento externo pelo 
ordenamento jurídico. 
 
8.3. Poder Hierárquico 
 
O poder hierárquico possibilita a existência de diferentes instâncias decisórias 
na organização estrutural da administração pública, bem como o escalonamento de seus 
órgãos e a repartição de suas funções e a definição, conforme a lei, dos limites de 
competência de cada um deles. 
 
8.4. Poder Disciplinar 
 
Este poder é uma resultante do poder hierárquico. Ele é apresentado por 
doutrinadores como sendo uma prerrogativa ou faculdade da administração, e, portanto, 
pode parecer ser discricionária a sua aplicação. No entanto, essa discricionaridade é 
limitada, podendo incidir apenas na sanção a ser imposta aos servidores. Afinal, a 
apuração de falta e sancionamento de conduta afrontosa de deveres funcionais é dever e 
não um direito da administração. 
 
8.9.Poder Regulamentar 
 
Também chamado de poder normativo, o poder regulamentar é o que confere 
à administração pública, mais precisamente ao chefe do Executivo da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, poderes para editar normas, 
regulamentos ou decretos que sejam complementares à lei e tenham a finalidade de 
explicá-la ou de prover sua fiel execução. 
 
Os atos pelos quais a administração exerce o seu poder normativo têm em 
comum com a lei o fato de emanarem normas e possuírem efeitos gerais e abstratos. 
 
 
 
33
 
Neste Capítulo você aprendeu que: 
 
• O poder dado ao administrador público deve ser usado apenas no exercício 
de sua função. 
 
• É dever do administrador público usar o seu poder diante de uma situação 
que exija sua atuação. 
 
• São poderes administrativos: o Poder Vinculado, o Poder Discricionário, o 
Poder Hierárquico, o Poder Disciplinar e o Poder Regulamentar. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
34
 
Capítulo 9 
9 Autoridade e Poder: Diferenças e Implicações 
 
Embora as duas expressões pareçam ter o mesmo significado, elas possuem 
algumas diferenças. Para um melhor entendimento desta questão, fomos buscar no 
Minidicionário Antônio Olinto da Língua Portuguesa as duas definições ali 
apresentadas: 
 
AUTORIDADE: Direito de se fazer obedecer; poder de mandar; prestígio; 
magistrado que exerce o poder; pessoa competente no assunto. 
 
PODER: Ter a faculdade ou possibilidade de; ter autorização para; estar sujeito, 
arriscado, exposto a; ter ocasião ou oportunidade de; ter força de ânimo para; ter o 
direito de; ter influência, força; ter vigor ou capacidade (física ou moral) para suportar, 
para aguentar. 
 
 Como se pode observar, o conteúdo de “Autoridade” representa uma condição 
de superioridade, de determinação, de mando, indicando maior força em relação ao 
“Poder”, que reflete mais precisamente a capacidade de execução e de cumprimento de 
determinações. 
 
 A diferença entre autoridade e poder é fácil de ser percebida. Quando fazemos 
uma tarefa “forçados” ou até mesmo “coagidos” por alguém que impõe sua vontade em 
função da sua posição ou força, estamos sendo submetidos a uma liderança pautada na 
autoridade. Já quando fazemos um trabalho motivados pela boa vontade de um líder e 
somos levados a isso pela sua influência pessoal, sendo capazes de realizar determinada 
atividade, isso é poder. 
 
Neste Capítulo você aprendeu que: 
 
• Autoridade é o direito de se fazer obedecer e constitui algo legitimado. 
 
 
35
 
 
• Poder é a capacidade de fazer ou executar algo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
36
 
Capítulo 10 
10 STAKEHOLDERS 
 
O termo stakeholders designa todos os segmentos, pessoas físicas e jurídicas, 
entidades, organizações, empresas e muitos outros que influenciam ou são influenciados 
no âmbito dos processos administrativos. Podemos entender, de uma maneira simplista, 
que stakeholder é uma evolução, com detalhes mais sofisticados, do já conhecido e 
estudado ambiente empresarial. 
 
A partir dessa definição, abre-se um leque gigantesco de possibilidades para a 
existência de stakeholders. Como possíveis participantes do processo podemos citar: 
mídia, ONG’s, órgãos reguladores, governo, fornecedores, meio ambiente, 
terceirizados, futuras gerações, concorrentes, acionistas, clientes, parceiros, 
comunidade, aposentados, entre muitos outros. Ou seja, todo e qualquer elemento físico 
ou jurídico que interaja com as organizações. 
 
Neste Capítulo você aprendeu que: 
 
• No âmbito da Gestão Pública, Stakeholders são todos aqueles que influenciam 
ou são influenciados pelos processos administrativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
37
 
CAPÍTULO 11 
 
11 Codificação de Papéis deTrabalho 
 
 
Pensar em um processo de auditoria é pensar 
em documentos que serão analisados e dos quais se 
tirarão informações para a composição do relatório 
final, onde o auditor emitirá sua opinião sobre a 
entidade auditada. 
 
Neste contexto, torna-se necessário que se 
tenha à disposição um conjunto de papéis devidamente 
organizados, que facilitem o acesso às informações não 
só do técnico que as manipulou, mas de qualquer outro interessado. 
 
Mesmo na hipótese da auditoria realizada sem papel, que se utiliza apenas de 
meios eletrônicos, é necessário que se organize a documentação que foi analisada, para 
que informações valiosas não sejam perdidas. 
 
Um conjunto de papéis de trabalho sem referências, pode ser comparado a um 
livro sem título, sem índice, de folhas soltas, sem numeração de páginas, capítulos e 
parágrafos. É evidente que a localização de um determinado assunto nesse livro é 
enormemente dificultada, sua compreensão é prejudicada e o risco de torná-lo 
imprestável é grande pela probabilidade de que suas folhas, acidentalmente ou não, 
tenham sua ordem modificada. 
 
A codificação de papéis de trabalho é, antes de tudo, uma questão de método. 
Sua organização deve ser feita dentro da racionalidade, da lógica formal. Assim, o 
auditor utiliza a codificação dos papéis de trabalho para que estes se tornem um 
 
 
38
 
conjunto harmônico de informações de fácil acesso e compreensão para os que 
necessitam dessa documentação, quer para revisão do trabalho realizado, quer para 
conhecimento e diagnóstico daquilo já apurado, como visitas ao planejamento de novas 
etapas da auditoria. 
 
Os papéis de trabalho, em princípio, são representados em dois grupos. O 
primeiro é aquele que têm característica de resumo ou de sintetização e é geralmente 
denominado “papel de trabalho mestre”. Os demais, que por suas características darão 
sempre maiores subsídios ou detalhes, são denominados “papéis de trabalho 
subsidiários”. 
 
Os papéis de trabalho devem ser organizados em seções, codificados de forma 
alfanumérica e reunidos em pastas específicas correspondentes às três distintas fases do 
processo de auditoria, ou seja: planejamento geral, execução dos trabalhos de campo e 
elaboração do relatório de auditoria. 
 
A codificação dos papéis de trabalho é convencionada geralmente com a 
utilização de letras maiúsculas e números (A-1, C-3), onde as letras são usadas para 
identificação de folhas mestras e as letras e números para as folhas subsidiárias, 
obedecendo a uma sequência lógica e racional e procurando sempre resumir os 
trabalhos realizados em um jogo de papéis que em seu conjunto representará todo o 
serviço executado. 
 
Na forma usual de utilização desta codificação, o componente alfabético da 
codificação será separado dos componentes numéricos por um hífen, enquanto que os 
componentes numéricos serão sempre separados entre si por um ponto. 
Caso existam muitos segmentos a serem analisados e/ou ocorra grande volume 
de papéis, é recomendável que se estruture as áreas em sub-capítulos específicos, como 
forma de melhor representá-los e, assim, facilitar seu manuseio. 
 
 
 
39
 
11.1.Índices do Papéis de Trabalho 
 
O índice de papéis de trabalho apresentado a seguir observa a forma de 
codificação comentada e está seguido de comentários sobre que conteúdo deverá conter. 
Observe que alguns itens estão com mais desdobramentos que outros, podendo haver 
mais outros se assim for julgado necessário para um correto ordenamento dos papéis e 
melhor clareza sobre os trabalhos realizados. Pode, também, haver trabalhos que 
produzem poucos papéis, quando não serão necessários tantos desdobramentos. 
Entretanto, é importante considerar, para ordenamento da utilização deste índice, que os 
capítulos e que os subcapítulos tenham sua codificação mantida, mesmo que não sejam 
utilizados em determinado trabalho. 
 
A seguir, estão alguns comentários sobre os componentes do conjunto de papéis 
de trabalho, que estão agrupados de acordo com sua utilização. 
 
A – Introdução 
 
A-1 – Documentos Básicos 
 
Este deverá ser o grupo de papéis iniciais do trabalho desenvolvido no campo, 
onde serão agrupados os papéis indicativos do desenvolvimento dos trabalhos, inclusive 
os relativos às possíveis limitações ao seu escopo. 
Aqui também deverão ser agrupados os documentos referentes à própria 
execução do trabalho, inclusive aqueles referentes à determinação das ações que 
deverão ser desenvolvidas. 
 
A-1. 1 - Autorização para a Auditoria 
 
A-1. 2 – Correspondências 
 
A-2 – Limitação de Escopo 
 
 
 
40
 
Nesta denominação deverão ser relacionados os tópicos que, por qualquer 
motivo, causaram limitação ao escopo do trabalho, indicando-se os itens do relatório em 
que aparecerão. 
 
É fator de importância no desenvolvimento das atividades a serem desenvolvidas 
que a limitação de escopo seja bem especificada, já que seus efeitos poderão ser 
significativos no contexto geral do trabalho. 
 
B – ANÁLISE DO PROCESSO 
 
A auditoria a ser realizada poderá ser em razão de um processo já em 
andamento. Nestes casos, este capítulo fica reservado ao agrupamento dos papéis que 
propiciarão a análise dos seus componentes, dividido em sub-capítulos de acordo com a 
segmentação que se torne necessária. 
 
B-1 – Formalização 
 
Nesta folha mestra devem ser juntados os documentos, registros e comentários 
sobre a formalização do processo, ou seja, quais são seus componentes, como estão 
estruturados e se são aqueles que efetivamente deveriam estar compondo-o. 
 
C – ESTRUTURA OPERACIONAL 
 
Aqui deverão estar agrupados os documentos relativos à estrutura operacional da 
empresa, com detalhes que permitam conhecer seu funcionamento e identificadas suas 
pessoas-chave, com os cargos e respectivos números telefônicos. 
 
Para efeito destes registros, oferecemos o formulário "Gestores e Pessoas chave" 
que deverá ser preenchido pela equipe de campo, indicando todas as pessoas que foram 
contadas no curso do trabalho. Esta informação servirá de direcionador para futuras 
equipes que retornem à Unidade, as quais terão seus contatos facilitados. 
 
 
 
41
 
C-1 – Documentos Básicos 
 
Neste segmento deverão estar agrupados os papéis que tratem da estrutura 
operacional da entidade que está sendo auditada. 
 
C-2 – Pessoal 
 
Aqui serão agrupadas as informações relativas ao pessoal, tanto qualitativamente 
quanto aos seus custos. 
 
 D – EXECUÇÃO PROGRAMÁTICA 
 
Neste capítulo deverão ser agrupados os documentos, registros e observações 
concernentes aos planos e programas de trabalho da entidade, devendo ser segmentados 
de acordo com as suas próprias especificidades. 
 
Serão agregados os papéis relativos às metas previstas, que possibilitem uma 
avaliação para o segmento a ser auditado, sendo desdobradas para que possam ser 
identificadas as realizações quantitativas com a análise comparativa entre o previsto e o 
realizado e os desembolsos financeiros orçados e realizados por meta. 
 
D-1 – Metas Físicas 
 
Deverão ser levantadas informações sobre todas as atividades programadas, 
registrando-se em detalhes as previstas e as realizadas. 
 
D-2 – Desembolsos 
 
Todo o volume de recursos previstos para a realização dos programas da 
Unidade deve ser levantado, relacionando-o com cada meta. 
 
 
 
 
42
 
E – PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
 
Neste capítulo, deverão estar agrupados os documentos, registros e observações 
concernentes ao orçamento da entidade, devendo ser identificado seu valor inicial e as 
alterações ocorridas no período analisado. 
 
E-1 – Orçamento Inicial 
 
Nesta folha mestra devem ser juntados os documentose averiguações referentes 
ao orçamento aprovado para o exercício. Se junta, também, documentos relativos à 
legislação orçamentária que possam interessar ao auditor no momento de redigir seus 
pontos de auditoria. 
 
E-2 – Orçamento Final 
 
Aqui serão catalogadas as informações sobre toda a evolução ocorrida com o 
orçamento, demonstrando sua situação ao final do período auditado. 
 
E-3 – Provisões 
 
Todos os documentos relativos às provisões realizadas serão catalogados neste 
item. 
 
E-4 – Créditos Adicionais 
 
Todos os documentos relativos aos créditos adicionais concedidos, bem como os 
cancelamentos, serão catalogados neste item. 
 
 
 
 
 
 
 
43
 
F – DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS 
 
Como a avaliação das despesas e receitas é parte significativa dos trabalhos 
auditoriais, torna-se necessário que se proceda à análise das principais demonstrações 
contábeis, juntando-se documentos á seu respeito. 
 
No papel de trabalho referente a cada balanço e demonstração das variações 
patrimoniais (DVP), devem ser registradas as impressões do auditor sobre sua estrutura 
e propriedade dos valores ali registrados. 
 
F-1 – Balanço Orçamentário 
 
F-2 – Balanço Financeiro 
 
F-3 – Balanço Patrimonial 
 
F-4 – Demonstração das Variações Patrimoniais 
 
F-5 – Razão Sintético 
 
F-6 – Razão Analítico 
 
G – EXECUÇÃO FINANCEIRA 
 
É o grupo de papéis que vai demonstrar todo o objetivo dos trabalhos realizados 
na avaliação da regularidade, objetividade e economicidade das despesas realizadas, 
agrupando aqueles relativos às despesas, receitas e outras informações importantes ao 
perfeito conhecimento dos trabalhos auditados, bem como, para consubstanciarem o 
conteúdo do relatório. 
 
 
 
 
 
44
 
G-1 – Receita 
 
Aqui estarão documentados os recursos recebidos pela entidade auditada no 
período em análise, com documentos e informações que permitam o pleno 
conhecimento de sua composição, bem como a caracterização da amostra analisada. Os 
pontos abordados poderão ser desdobrados em tantos itens quantos se tornem necessário 
para a fiel demonstração dos trabalhos realizados. 
 
G-1.1 – Composição 
 
Tudo que se referir à receita da entidade, orçamentária, extra-orçamentária, da 
própria atividade, doações ou qualquer outra origem deve estar demonstrado neste 
segmento dos papéis de trabalho, com os desdobramentos que se fizerem necessários. 
 
G-1.2 – Amostra Analisada 
 
A demonstração da amostra analisada é fator significativo para efeito de 
julgamento do próprio resultado da auditoria, já que deverá conter em detalhes os 
pontos levantados. Este segmento dos papéis refletirá as observações do auditor, com 
suas conclusões sobre a regularidade dos registros e a materialidade de possíveis 
incorreções identificadas. 
 
G-2 – Despesa 
 
Aqui estarão documentados os desembolsos realizados pela entidade auditada no 
período em análise, com documentos e informações que permitam o pleno 
conhecimento de sua composição, bem como a caracterização da amostra analisada. Os 
pontos abordados deverão ser desdobrados em tantos itens quantos se tornem 
necessários para a fiel demonstração dos trabalhos realizados. 
 
 
 
 
 
45
 
G-2. 1 – Distribuição por Projeto/Atividade 
 
A demonstração, nos papéis de trabalho, das despesas por elemento facilitará 
melhor visualização dos gastos realizados e possibilitará melhor base para definição da 
amostra a ser analisada. 
 
G-2.1 – Pessoal 
 
G-2.2 – Material de Consumo 
 
G-2.3 – Serviços de Terceiros 
 
G-2.4 – Material Permanente 
 
G-2.5 – Obras e Instalações 
 
G-2.2 – Amostra Analisada por Elemento de Despesa 
 
É importante que se demonstre, nos papéis de trabalho, a amostra analisada, 
como meio de auxílio na avaliação da materialidade de possíveis incorreções verificadas 
na realização das despesas. 
 
G-2.3 – Adiantamentos 
 
Nesta folha mestra deverão estar registrados os demonstrativos de adiantamentos 
concedidos a terceiros, com a respectiva situação quanto às prestações de contas e 
irregularidades identificadas. Observe-se que neste segmento também deve ser 
comentada a amostra analisada. 
 
 
 
 
 
 
46
 
G-2.4 – Restos a Pagar 
 
Tanto os valores inscritos em Restos a Pagar do exercício anterior, como aqueles 
relativos ao próprio exercício deverão ser analisados e ter sua situação até a data de 
encerramento dos trabalhos auditoriais. 
 
G-3 – Disponibilidades 
 
É importante que se faça uma avaliação das diversas contas bancárias 
movimentadas no exercício, juntando-se documentos elucidatórios do que foi 
identificado, com as observações cabíveis. 
 
H – EXECUÇÃO PATRIMONIAL 
 
Aqui deverão ser agrupados os documentos e feitas as anotações a respeito da 
composição das mutações no acervo de bens permanentes de consumo, bem como 
aqueles que se encontrem em Almoxarifado. 
 
H-1 – Bens em Almoxarifado 
 
Neste papel deverão ser juntados os documentos relativos ao material que esteja 
no Almoxarifado da entidade auditada, seja de consumo ou permanente. 
 
H-2 – Material de Consumo 
 
Aqui serão documentadas as análises do material de consumo adquirido e 
disponibilizado para uso da entidade. 
 
H-3 – Material Permanente 
 
Aqui serão documentadas as análises do material permanente que esteja sendo 
utilizado pela entidade. 
 
 
47
 
I – Licitações, Contratos e Convênios 
 
Os desembolsos de uma entidade, particularmente as componentes da estrutura 
do estado, têm como suporte básico a realização de licitações. Assim, é fundamental que 
sejam agrupados papéis de trabalho que possibilitem o conhecimento pleno de tudo o 
que acontece nas compras que são efetuadas. Deverão ser demonstradas e comentadas 
as diversas espécies de licitações e seus respectivos contratos quando couber. Deve-se 
demonstrar também os processos em que a licitação foi dispensada e a documentação no 
caso da existência de convênios. 
 
Neste segmento, também é relevante que se identifique a amostra analisada, 
principalmente pelo grande volume de processos que podem ter existido e a 
impossibilidade de não se poder cobrir sua totalidade. Deve-se, inclusive, na 
demonstração da amostra ser informado o valor total dos desembolsos e o valor dos 
desembolsos da amostra. 
 
I-1 – Licitações 
 
Aqui deverão ser juntados todos os documentos que caracterizem as licitações 
realizadas, com comentários sobre a existência de controles e sua eficácia. Os papéis de 
trabalho devem ser separados por cada modalidade de licitação, para uma melhor 
visualização da amostra analisada. 
 
I-1.1 – Concorrências 
 
I-1.2 – Tomada de Preços 
 
I-1.3 – Convites 
 
I-1.4 – Dispensas de Licitação 
 
I-1.5 – Inexigibilidades de Licitação 
 
 
48
 
I-2 – Contratos 
 
Os contratos firmados no exercício e os oriundos de exercícios anteriores que 
tiverem desembolsos no período analisado, devem ser demonstrados neste segmento dos 
papéis de trabalho, indicando-se a amostra analisada. 
 
I-2.1 – Firmados no Período Analisado 
 
I.2.2 – Firmados Anteriormente 
 
I-3 – Convênios 
 
Os convênios firmados no exercício e os oriundos de exercícios anteriores que 
tiverem desembolsos no período analisado, devem ser demonstrados neste segmento dos 
papéis de trabalho. 
 
I-3.1 – Firmados no Período Analisado 
 
I-3.2 – Firmados Anteriormente 
 
J – INQUÉRITOS E SINDICÂNCIAS 
 
Todos os inquéritos realizados no âmbito da Unidade devem ter sua situação 
noticiada, com comentários sobre sua finalização e consequências. 
 
J-1 – Instaurados Concluídos 
 
J-2 – Instaurados e Não Concluídos49
 
T – ACOMPANHAMENTO DE AUDITORIAS ANTERIORES 
 
Neste segmento deverão estar os relatórios de auditorias anteriores que foram 
acompanhadas no curso dos trabalhos, registrando-se os pontos que tiveram situações 
sanadas com as respectivas medidas adotadas e outros que continuaram a ocorrer. 
 
T-1 – Situações Sanadas 
 
Tendo sido verificado que situações apontadas em auditorias anteriores foram 
corrigidas, o auditor deve fazer o registro de sua verificação, ponto por ponto, como 
forma de historiar a evolução das ocorrências até sua regularização. 
 
T-2 – Situações com Novas Ocorrências 
 
Nas situações que houve novas ocorrências, estas devem ser demonstradas, 
destacando-se os níveis do seu grau de reincidência. 
 
Neste Capítulo você aprendeu que: 
 
• Quando ocorrem auditorias na Administração Pública, é necessário que se tenha 
todos os documentos organizados para que o processo seja facilitado. 
 
• A organização dos documentos pode ser chamada de Codificação dos Papéis de 
Trabalho. 
 
• A Codificação dos Papéis de Trabalho é dividida em dois grupos: papel de 
trabalho mestre e papéis de trabalho subsidiários. 
• O índice dos Papéis de Trabalho deve conter elementos como: Introdução, 
Documentos Básicos, Limitação do Escopo, Análise do Processo, Estrutura 
Operacional, Orçamento, Licitações, entre outras. 
 
 
 
50
 
Observação: Auditorias são processos de controle que tem como objetivo verificar 
se o trabalho da Administração Pública auditada está sendo executado de maneira 
adequada. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
51
 
Capítulo 12 
12 Sinais Convencionais 
 
Além dos agrupamentos dos papéis de trabalho, existem alguns sinais 
convencionais para a realização de exames, conferências e indicação das fontes de 
obtenção de informações e documentos, o que também facilita os processos de 
auditoria, como você pode ver a seguir: 
 
Tiques Explicativos – são sinais geralmente colocados em vermelho que 
indicam a fonte de obtenção de um valor ou conferências com a documentação que 
comprova. 
 
Letras Explicativas – utilização de letras minúsculas do alfabeto e 
circunferências em vermelho para explicar uma informação recebida. 
Notas Explicativas – são usadas para chamada de ordem geral como a definição de um 
escopo de trabalho ou a conclusão de um exame. 
 
Neste capítulo você aprendeu que: 
 
• Além dos papéis de trabalho, existem outros elementos que também ajudam em 
processos de auditoria através de uma melhor organização e compreensão dos 
documentos que serão analisados. 
 
• Também auxiliam no processo de auditoria: Tiques Explicativos, Letras 
Explicativas e Notas Explicativas. 
 
 
 
 
 
 
 
52
 
CAPÍTULO 13 
 
13Referências Cruzadas 
 
 Referências Cruzadas são artifícios utilizados pelo auditor para proporcionar 
uma amarração entre os papéis de trabalho dentro de uma mesma área, bem como os 
papéis de trabalho que tenham ligações com outras áreas. Nada mais são do que a 
demonstração de onde os trabalhos foram realizados ou de onde os valores foram 
examinados com a utilização de letras codificadoras dos papéis de trabalho. Tais 
codificações devem ser inscritas ao lado da informação que se deseja amarrar. 
 
Este artifício é o meio mais simples de se localizar a evidência de realização dos 
trabalhos, bem como de qualquer problema que tenha o auditor encontrado no 
transcorrer da sua atividade. 
 
Neste capítulo você aprendeu que: 
 
• Referências Cruzadas são meios utilizados pelo auditor que também 
auxiliam em processos de auditoria. 
• As Referências Cruzadas servem para criar uma amarração entre os papéis 
de trabalho de uma mesma área ou entre áreas diferentes que possuam 
determinada ligação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
53
 
Conclusão do Módulo I 
 
Parabéns por ter chegado até aqui! 
 
Espero que tenha entendido o conceito das entidades, órgãos públicos, agentes, e 
demais definições, bem como os significados e princípios da Administração Pública. No 
próximo módulo estudaremos sobre orçamento público, reformas, entre outros 
processos. 
 
Neste ponto encerra-se o módulo I do curso. Para passar ao módulo II, faça a 
avaliação deste módulo. Lembrando que cada curso é composto por dois módulos. Ao 
final dos dois módulos você receberá seu certificado de conclusão do curso. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
54
 
Glossário 
 
Arguir – Censurar; criticar; argumentar; questionar. 
Ato de autoridade - é todo aquele que for praticado por pessoa investida de uma 
parcela de poder público, abrangendo inclusive atos emanados de particulares que ajam 
por delegação do Poder Público. 
Certame – Disputa; luta; combate; debate; exposição. 
Cidadão - é todo brasileiro, nato ou naturalizado, que está no gozo dos direitos 
políticos, ou seja, dos direitos de votar e ser votado. 
Contencioso – que demanda o direito. 
Direito líquido e certo - é aquele para o qual se tem provas concretas. 
Efeitos erga omnes – quando as decisões judiciais ficam restritas apenas àqueles que 
participam da respectiva ação judicial. 
Improbidade Administrativa – é o ato ilegal ou contrário aos princípios básicos da 
Administração, cometido por agente público, durante o exercício de função pública ou 
decorrente desta. 
Interesses difusos - são aqueles que pertencem a um grupo, classe ou categoria de 
pessoas que se reúnem para se defenderem de algo que influencia a todas elas. 
Isonomia - lei que estabelece a justiça com base na igualdade e direitos iguais a todos 
usando os mesmos critérios. 
Leis de efeito concreto - são aquelas que precisam ser criadas para sanar a insuficiência 
de legislação competente. Criam, imediatamente, direitos e obrigações para serem 
aplicadas em todas as situações que tenham as mesmas características da situação em 
que foram criadas. 
Lei em tese – é a “letra fria da lei”. É a aplicação hipotética da lei, ou seja, que não leva 
em consideração o contexto particular de aplicação da lei. Para determinado crime, 
cabe a aplicação de uma lei específica, porém, as características de definem este crime 
podem fazer com que a pena, por exemplo, seja aumentada. A Lei em Tese, então, seria 
a lei “crua”, que não considera as peculiaridades de determinado crime ou situação. 
Lides – quando duas partes disputam algo ou bem. 
 
 
55
 
Medida Cautelar - é o procedimento judicial que visa prevenir, conservar, defender ou 
assegurar a eficácia de um direito. 
Papiloscopista – policial especializado em trabalhar com a identificação humana. 
Petição – Meio pelo qual se faz o pedido de direitos perante a justiça. É um 
instrumento usado para conseguir a decisão judicial que se deseja. 
Prerrogativas – privilégio, faculdade ou direito atribuído a alguém em função do cargo 
que ocupa. 
 
Siglas 
 
ABIN – Agência Brasileira de Inteligência. 
ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil 
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações. 
ANCINE – Agência Nacional do Cinema. 
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica. 
ANA – Agência Nacional das Águas. 
ANP – Agência Nacional do Petróleo. 
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários. 
ANTT – Agência Nacional dos Transportes Terrestres. 
ANS – Agência Nacional de Saúde. 
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária. 
CPC – Comitê de Pronunciamentos Contábeis. 
CREA – Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia. 
CVM – Comissão de Valores Imobiliários. 
INMETRO – Instituto Nacionalde Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial. 
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. 
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil. 
SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial. 
SESC – Serviço Social do Comércio. 
SESI – Serviço Social da Indústria. 
STF – Supremo Tribunal Federal. 
SUSEP – Superintendência de Seguros Privados.