rarcb_03_teorias-da-regulac3a7c3a3o

Prévia do material em texto

Teorias da regulação 
Prof. Marcos Vinicius Pó 
marcos.po@ufabc.edu.br 
Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro 
Características da regulação 
• Uso da autoridade governamental 
• Não envolve grandes gastos ou transferências de recursos 
diretos 
• Pode assumir vários formatos institucionais 
• Dispõe de uma grande gama de instrumentos 
• Implica em direcionamento de atores privados 
• Altamente técnica – requer expertise burocrático 
• Graus significativos de delegação de autoridade 
discricionária e normativa 
• Impõe desafios para accountability e controle 
Prof. Marcos Vinicius Pó 2 
Abordagens teóricas e analíticas 
• Interesse público (política) 
• Teorias econômicas 
► Teoria normativa 
► Teoria positiva 
• Teoria Agente-principal (ou da agência) 
• Nova Economia Institucional (NEI) 
• Regulação como política pública 
 
• Essas linhas partem de pontos de vista diferentes, possuindo 
pontos conflitantes e comuns entre si, mas podem ser 
utilizadas de forma complementar, dependendo da natureza 
do problema a ser estudado. 
Prof. Marcos Vinicius Pó 3 
Interesse Público 
• Análise por um prisma político para o estabelecimento da 
regulação e das motivações dos reguladores em relação aos 
problemas ocasionados pelo mercado 
 
• Regulação como resposta governamental para as falhas de 
mercado, externalidades negativas e desejos da sociedade 
 
• Estudo dos padrões de relacionamento entre regulador e 
regulado 
 
• Força dos grupos sociais e econômicos junto aos atores 
políticos 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 4 
Teorias econômicas 
 
• Teoria normativa: intervenção do Estado na esfera 
econômica 
 
 
• Teoria positiva: bases de ação do Estado frente à ação dos 
agentes privados 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 5 
Teoria normativa 
• Atuação do Estado para assegurar a operação Pareto-
eficiente dos mercados 
• Mercados competitivos asseguram alocação eficiente de 
recursos 
• Falhas de mercado 
► Bens públicos: não-exclusividade; não-rivalidade 
► Falhas de competição: ineficiência alocativa; ineficiência 
produtiva 
► Externalidades: custo privado é inferior ao custo social de 
produção 
► Assimetria de informação: seleção adversa; risco moral 
Prof. Marcos Vinicius Pó 6 
Agenda normativa 
• Integração vertical 
• Liberalização 
• Estrutura horizontal 
• Estrutura regional 
• Regulação de preço de produto 
• Regulação de preço de acesso 
• Regulação de monopolistas 
• Regulação pró-competição 
• Regulação de aspectos que não se referem a preços 
Prof. Marcos Vinicius Pó 7 
Interface entre a agenda positiva e a 
normativa 
Fonte: Melo, 2000: 15 
Prof. Marcos Vinicius Pó 8 
A concorrência é desejável? 
A
 c
o
n
co
rr
ê
n
ci
a 
é
 v
iá
ve
l?
 Sim Não 
Si
m
 Mercado concorrencial 
normal 
Cream skimming 
N
ã
o
 Barreiras impostas por 
firmas dominantes ou ex-
monopolistas 
Monopólios naturais 
severos 
Teoria positiva 
• Teoria Econômica da Regulação (teoria da captura) 
► Inclusão dos grupos de interesse na análise da regulação e suas 
motivações 
• Empresas lucrariam com a regulação e a sociedade perderia: 
► Captura 
► Articulação entre empresas reguladas, sistema político e os 
reguladores 
► Limitação ou proteção contra a concorrência 
► Ampliação da renda extraída dos consumidores 
• Contexto histórico de questionamento à regulação (1970-80): 
elemento que distorce a alocação ótima de bens de um 
mercado livre e competitivo, portanto o melhor para a 
sociedade seria a desregulamentação 
Prof. Marcos Vinicius Pó 9 
Fundamentação teórica 
• Lógica da ação coletiva (Olson, 1965) 
• Abordagem economicista 
• Grandes grupos x grupos pequenos 
• Elementos analíticos 
► Concentração X difusão de benefícios e/ou prejuízos 
► Impeditivos para a organização 
o Custos de organização 
o Custo de informação 
• Grupos latentes necessitariam de incentivos seletivos para se 
organizarem 
• Organização parcial de grupos já seria suficiente para diminuir 
a apropriação de renda 
Prof. Marcos Vinicius Pó 10 
Conclusões principais da teoria positiva 
• Grupos pequenos e bem organizados se beneficiarão da 
regulação mais do que os grupos grandes e difusos, ou à 
custa destes. 
 
• A política regulatória procurará preservar a distribuição 
de recursos entre os membros da coalizão dominante. 
 
• A regulação é sensível a perdas de bem-estar, pois os seus 
benefícios se concentram em sua capacidade de distribuir 
riqueza. 
Prof. Marcos Vinicius Pó 11 
Teoria agente-principal (teoria da agência) 
• Foco na delegação de autoridade: contrato permeado por 
assimetrias de informação e de recursos 
 
• O principal busca atingir seus objetivos impondo 
incentivos, restrições e penalidades ao agente, buscando 
superar o fato de não conseguir observar e avaliar 
diretamente as ações deste 
► Exploração oportunista 
► Discrepância entre comportamento ex ante e ex post 
► Custo de agência 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 12 
Riscos da delegação 
• Risco moral: mudança de comportamento do agente em função do ônus da sua 
atitude individual ser repartido por um grupo grande, o que levaria o bem a ser 
usado além do razoável. 
 
• Seleção adversa: tendência de que o sistema de proteção incorpore indivíduos de 
maior risco, ou seja, aqueles que tendem a utilizar mais o bem. Dessa forma, os de 
menor risco tendem a abandonar o sistema, tornando-o ainda mais caro num ciclo 
vicioso. 
 
• Seleção de risco: criação de barreiras à entrada de pessoas com maior risco e taxa 
de utilização do sistema, visando limitar custos e ampliar lucros. 
 
• Assimetria informacional: uso da informação em benefício próprio, limitando a 
ação dos controladores (principais). 
 
• Dificuldade de revisão: os reguladores podem criar apoios dos favorecidos pelas 
novas regras, tornando politicamente mais difícil reverter as ações realizadas. 
Prof. Marcos Vinicius Pó 13 
Controle administrativo 
• Estratégias utilizadas para reduzir o espaço discricionário e a 
derivação (slack) da burocracia reguladora, mantendo agenda 
definida originalmente 
• Procedimentos administrativos: ampliam a disponibilidade de 
informações e as oportunidades de que algum ator soe o 
alarme de incêndio 
• Desenho institucional: seleção dos grupos de interesse 
habilitados a monitorarem as agências a participarem do seu 
processo decisório. 
• Regras e mecanismos que aumentem a transparência e 
diminuam a velocidade do processo de regulação permitem 
aos interessados agir antes que alguma decisão contrária aos 
seus interesses seja tomada 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 14 
Transferência de culpa (blame shifting) 
• As instituições seriam criadas com mandatos vagos, recursos e 
autoridade como uma forma de afastar dos políticos as 
decisões controversas e difíceis sobre assuntos complexos 
 
• Assim, os políticos poderiam usar a sua influência em prol 
dos cidadãos ou de grupos descontentes, denunciando 
problemas da burocracia para o aplauso público 
 
• Dilema da delegação: risco de perdas por má decisões e/ou 
custos políticos X perda de poder decorrente da delegação e 
custos de controle 
Prof. Marcos Vinicius Pó 15 
Teorias institucionalistas 
 
• Institucionalismo: análise das instituições e seu papel no 
comportamento dos agentes 
 
 
• Nova economia institucional: análise do papel das 
instituições para o desenvolvimento econômico e social 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 16 
Institucionalismo 
• Instituições: 
► Restringem e corrompem o comportamento humano 
► Induzem comportamentosespecíficos, estratégicos 
► Fornecem meios de liberação do vínculo social 
► São criação humana, podem ser modificadas pela política 
► Mudanças provocam resultados incertos: altera as regras do jogo 
 
• Pressuposto: os resultados são racionais do ponto de vista 
coletivo, dentro das regras postas 
 
• Eixos de análise 
► Poder 
► Cálculo racional 
► Estrutura de incentivos 
Prof. Marcos Vinicius Pó 17 
Instituições e atores 
• Os atores sociais, econômicos e políticos não apenas 
maximizam seu interesse próprio com base em limitações 
do contexto, mas: 
 
► Buscam garantir suas apostas em ambiente incerto 
 
► Traçam estratégias 
 
► Tentam moldar o contexto para: 
oMelhorar chances futuras 
oConstituir suas identidades e interesses 
 Prof. Marcos Vinicius Pó 18 
Nova Economia Institucional (NEI) 
• Origem teórica: teoria da Firma (final da década de 1930) 
► Incluiu nos modelos econômicos questões como os custos de 
transação 
 
• Firma: estruturas para diminuir os custos de transação e 
superar falhas de mercado e oportunismo 
► Com custos de transação baixos o mercado tenderia a propiciar 
uma alocação eficiente dos recursos 
 
• Tipos de custos de transação 
► Busca e informação 
► Negociação 
► Determinação de políticas e implementação 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 19 
O que são instituições para a NEI? 
“Instituições são restrições humanamente planejadas que 
estruturam as interações políticas, econômicas e sociais. 
Elas consistem de restrições tanto informais (sanções, 
tabus, costumes, tradições, e códigos de conduta) como 
formais (constituições, leis, direitos de propriedade). [...] As 
instituições proveem a estrutura de incentivos de uma 
economia; conforme a estrutura se desenvolve, ela molda a 
direção da mudança econômica em direção ao crescimento, 
estagnação ou declínio” 
NORTH, Douglass. (1991). Institutions. The Journal of Economic Perspectives, 
Vol. 5, No. 1 (Winter): 97 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 20 
Papel básico das instituições 
• Reduzir os níveis de incerteza no ambiente de negócios 
 
• Dar credibilidade às relações sociais em uma economia de 
mercado 
 
• Garantir os contratos (diminuir a possibilidade de 
descumprimento) 
 
• Fornecer compromisso (commitment) 
► Estabilidade contratual 
► Estabilidade de regras 
► Limitar possibilidade de expropriação de rendas ou ativos 
Prof. Marcos Vinicius Pó 21 
Privatização e instituições 
• Serviços públicos privatizados possuem: 
► Custos irrecuperáveis (sunk costs) 
► Longa maturação para retorno de investimentos 
► Forte interesse político (alto consumo, direitos...) 
 
• Assim, seria necessária uma estrutura institucional com: 
► Restrições à ação discricionária dos reguladores 
► Restrições à mudança de regime regulatório 
► Instituições que garantam as restrições 
Prof. Marcos Vinicius Pó 22 
Governança regulatória 
• Diversas combinações possíveis envolvendo: 
► Legislativo 
► Executivo 
► Judiciário 
► Regras informais 
► Capacidade institucional do país 
 
• Também deve-se considerar que processos de 
privatização/concessão implicam em: 
► Gerar coalizões favoráveis com peso institucional e econômico 
► Há altos custos legais e políticos de se desfazer o que já foi 
realizado 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 23 
NEI como referencial analítico 
• Pesquisas sobre o papel das instituições, muitas delas 
financiadas pelo Banco Mundial, indicava que marcos 
regulatórios que proporcionassem segurança contra ações 
arbitrárias e oportunistas dos governos encorajavam o 
investimento privado de longo prazo. 
 
• Tipos de instituições analisadas: 
► Executivo e Legislativo; 
► Judiciário; 
► Costumes e normas informais que impõe restrições às ações de 
indivíduos ou instituições; 
► As características dos interesses sociais presentes no país, 
incluindo o papel da ideologia; 
► As capacidades administrativas do país. 
 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 24 
NEI como receituário institucional 
• As conclusões obtidas nos estudos desenvolvidos sob a nova 
economia institucional acabaram se tornando um receituário 
para instituições reguladoras: 
 
“(a) liberdade gerencial, (b) autonomia política (liberdade da influência 
política e de grupos de interesse), (c) accountability (a obrigação de um 
agente ou empregado em responder e cumprir suas responsabilidades ao 
seu principal ou empregador, (d) freios e contrapesos (para limitar o poder 
de indivíduos singulares na instituição) , e (e) incentivos (para recompensar 
pela boa performance e punir desempenhos inadequados ou arbitrários).” 
(GUASCH; SPILLER, 1999:49) 
 
• A autonomia se tornou uma negação do controle político. 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 25 
Regulação como política pública 
• Tipologia 
 
• Características da política 
 
• Tipo de discussão 
 
• Tipo de ambiente 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 26 
Lowi, 1972 
• Policy determine politics – o tipo de política pública 
determina o jogo político. 
 
• Cada tipo de política pública vai encontrar diferentes 
formas de apoio e de rejeição. 
 
• Cada tipo de política pública gera uma configuração de 
pontos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, 
portanto, dentro do sistema político de forma distinta. 
27 
Tipologia de Lowi 
• Distributiva: decisões que desconsideram a questão dos recursos 
limitados, gerando impactos mais individuais (ou em grupos determinados) 
do que universais ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em 
detrimento do todo 
► Ambiente político: troca de favores 
• Regulatória: coerção individuais (empresas ou pessoas) e imediatas, 
situando-se em ambientes pluralistas conflituosos, com forte presença de 
grupos de interesse e constituindo-se em jogo de soma zero. 
► Ambiente político: confronto, negociação, barganha 
• Redistributiva: atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas 
e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para 
outros; 
► Envolvem diretamente valores, interesses e ideologias 
► Ambiente político: conflituoso, são as de mais difícil encaminhamento 
• Constitutiva: Lidam com procedimentos, estrutura de governo, as regras 
do jogo 
► Ambiente político: negociação entre partidos, busca de apoios 
28 
Tipologia de Wilson (1973; 1989) 
Fonte: Wilson, 1989: Bureaucracy: what governmente agencies do and why they do it 
Elaboração nossa 
29 
Tipo de política 
Benefícios 
Concentrados Difusos 
C
u
st
o
s 
Concentrados 
Grupos de interesse 
Luta dos grupos pela conquista da 
arena política, visando desequilibrar 
o jogo 
Empreendedora 
Leva o agente público a buscar apoio 
de grupos sociais ou de políticos para 
poder realizar a sua missão 
Difusos 
Clientelista 
Captura pelo grupo dominante 
 
Majoritária 
Dependerá de ação política que 
aglutine interesses dispersos 
Contribuições das abordagens 
• Interesse público: importância das demandas e necessidades sociais e o 
papel do Estado para corrigir problemas ocasionados pelo mercado. 
• Econômica: 
► Normativa: regulação como meio de buscar eficiência econômica/ para 
atingir determinados resultados econômicos. 
► Positiva: a regulação não é neutra, é permeada por interesses e pode ser 
capturada para a proteção de determinados grupos. 
• Principal-Agente: riscos do agente não seguir as orientações de quem 
delegou e os mecanismos para mitigar essa possibilidade. 
• Institucional: 
► Institucional: regras e incentivos podem induzir comportamentos e afetar os 
agentes de maneiras inesperadas. 
► NEI: instituições reguladorascomo elementos para garantir contratos, 
elemento central para a atração de investimentos. 
• Política pública: a regulação é um ambiente de conflitos pluralistas, 
constituindo-se em um jogo de soma zero. 
Trabalho final: analisar as instituições e questões regulatórias em um 
setor específico usando os referenciais teóricos vistos na disciplina 
• Deve conter minimamente 
► Mapeamento e descrição das 
instituições regulatórias do setor 
(agências, ministérios, secretarias, etc), 
incluindo uma análise dos elementos 
de accountability 
► Indicação das principais leis e 
instrumentos legais 
► Indicação das principais questões 
regulatórias e problemas do setor 
► Aspectos federativos envolvidos (se 
aplicável) 
► Identificação dos grupos sociais, 
econômicos e políticos envolvidos 
► Análise geral e conclusão 
 
 
 
• Setores 
► Transportes (terrestre e 
aquático) 
► Energia elétrica 
► Recursos hídricos 
► Educação superior 
► Petróleo e gás 
► Aviação civil 
► Saneamento 
► Saúde 
► Concorrência 
► Sistema financeiro 
► Telecomunicações 
 
Prof. Marcos Vinicius Pó 31 
32 
• Aulas de 27 e 29/08: Regulação e política: relações verticais e 
horizontais da burocracia reguladora 
► Texto base: KUTNER, R. (1998). Tudo à venda. Tradução de 
Claudio Weber Abramo. São Paulo: Companhia das Letras. 
Capítulo 9 
 
• Atividade individual para entrega em 27/08: análise crítica 
do texto: 
► Posner, R. Teorias da regulação econômica. 1974 In. Mattos et 
all. Regulação econômica e Democracia. Editora 34: São Paulo. 
2004 
 
• Material disponível em: 
http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/ 
Prof. Marcos Vinicius Pó