Aula de reposição. Órgãos Públicos.

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ÓRGÃOS PÚBLICOS.
INTRODUÇÃO
o Estado é pessoa jurídica e, como tal, não dispõe de vontade própria.
Ou seja, o Estado é dotado de personalidade jurídica no âmbito interno (pessoa jurídica de direito público interno) e no âmbito internacional (pessoa jurídica de direito público externo).
Sendo pessoa jurídica, o Estado atua, manifesta sua vontade sempre por meio de pessoas físicas, os chamados agentes públicos que pertencem a seus quadros.
Agora, existe, entre a pessoa jurídica, o Estado, e os seus agentes, um grande número de repartições internas, necessárias à organização do Estado. 
Tais repartições constituem os denominados órgãos públicos. 
Os órgãos públicos representam os compartimentos internos da pessoa pública.
CONCEITO de órgão público, JSCF: são os compartimentos na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado.
Para CABM, os órgãos são unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado.
Por que abstratas? Porque, apesar de entidades reais, não têm nem vontade nem ação, no sentido de vida psíquica ou anímica própria, próprias dos seres biológicos.
Os órgãos públicos não passam de simples repartições de atribuições.
Ou seja, para que as atribuições dos órgãos públicos se concretize, é necessária a participação de seres físicos, de agentes.
Assim, cada órgão público é um centro de competência e tem necessariamente funções, cargos e agentes.
Exemplos de órgãos públicos: Ministérios, Secretarias de Estado, Coordenadorias, Presidência da República, dentre outros.
2) TEORIAS:
Diversas teorias surgiram para explicar as relações do Estado, pessoa jurídica, com seus agentes:
Podemos elencar 3 teorias acerca da relação órgão/agente, pessoa.
Teoria do mandato: Inicialmente, se entendeu que os agentes públicos eram mandatários do estado. 
Tal teoria não prosperou, pois, sendo o Estado, despido de vontade própria, quem poderia outorgar o mandato?
TEORIA DA REPRESENTAÇÃO: A segunda teoria, chamada de teoria da representação, passou a considerar os agentes como representantes do Estado por força de lei.
Também sofreu críticas, pois, o Estado seria considerado como uma pessoa incapaz, que precisa de representação. 
O agente seria equiparado à figura do tutor ou curador, que representa os incapazes.
Ora, como se pode conceber que o incapaz outorgue validamente a sua própria representação? 
Como poderia o Estado conferir representantes a si mesmo?
TEORIA DO ÓRGÃO: Terceira teoria, inspirada no jurista alemão OTTO GIERKE, segundo a qual há a imputação direta dos atos dos agentes ao Estado.
A vontade do agente é entendida como sendo própria do Estado e não de alguém dele distinto.
O que o agente quiser ou fizer, no exercício do seu ofício, é o que o Estado quer ou faz – ou seja, uma relação orgânica.
Ou seja, substitui-se a ideia de representação pela de imputação.
Segundo a teoria do órgão – o órgão passa a ser parte integrante da pessoa jurídica e não um ente autônomo.
O órgão é parte do corpo da entidade e por isso as suas manifestações de vontade são consideradas como sendo da entidade.
 Assim, segunda a teoria do órgão, o querer e o agir dos sujeitos é diretamente imputado ao Estado, já que tais agentes manifestam-se pelos órgãos do Estado. 
Essa teoria é utilizada para justificar a validade dos atos praticados pelos agentes de fato: que são aqueles que não têm uma investidura normal e regular, porém executam uma função pública em nome do Estado.
Exemplo: particular que colabora com a polícia ou com os bombeiros no resgate de um cidadão.
Em virtude da teoria da aparência – considera-se que o ato do agente de fato é ato do órgão e, portanto, imputável à Administração.
3) criação e extinção de órgãos públicos não se dá pela simples vontade da Administração.
A criação e a extinção de órgãos depende de lei. 
Trata-se de matéria reservada à lei, “reserva legal”, artigo 48, XI, da CRFB, segundo a redação dada pela EC 32/2001.
Ou seja, a criação e a extinção de órgãos públicos depende, portanto, de lei.
Agora, a estruturação e as atribuições dos órgãos podem ser processadas por Decreto do Chefe do Executivo – artigo 84, VI, a.
Também cabe ressaltar que o Presidente da República, nos termos do artigo 84, VI, b pode mediante decreto extinguir funções ou cargos públicos quando vagos.
No Poder Legislativo, a criação e a extinção de órgãos se situa dentro do poder que têm suas Casas de dispor sobre sua organização e funcionamento (arts. 51, IV e 52, XIII). 
Ou seja, no Legislativo não dependem de lei, mas de atos administrativos praticados pelas Casas Legislativas.
Comandos aplicáveis ao Legislativo de Estados, DF e Municípios.
A iniciativa para deflagrar o processo legislativo sobre a criação e extinção de órgãos da Administração Pública, segundo a CRFB é privativa e reservada ao Presidente da República, e, por simetria, aos demais Chefes do executivo (Govenadores e Prefeitos) a iniciativa artigo 61, § 1°, II, “e”. 
ATENÇÃO! a CRFB aponta casos em que a iniciativa reservada, ou seja, o poder de deflagrar o processo legislativo é atribuído a órgãos diversos. 
Exemplo: artigo 61, § 1°, II, “e” (Presidente da República, e, por simetria, demais chefes do Executivo). 
Caso da iniciativa dos Tribunais judiciários (artigo 96, II, “c” e “d”) ou o MP, artigo 127, § 2°. 
4) Capacidade processual: O órgão não tem personalidade jurídica, apenas integra a pessoa jurídica, o órgão é despersonalizado. 
Por isso, as chamadas relações interorgânicas, isto é, a relação entre os órgãos, são, na realidade, relações entre os agentes, titulares das respectivas competências.
Assim, não há propriamente relações entre os órgãos, e, muito menos entre eles e outras pessoas, visto que, não tendo personalidade, os órgãos não podem ser sujeitos de direitos e obrigações.
Na relação jurídica externa, entre a pessoa jurídica (Estado) e outras pessoas, a relação se estabelece entre o Estado (que atua por intermédio de seus agentes) e as pessoas.
 Já na relação interna, na intimidade do Estado, a relação se dá entre os agentes, manifestando as respectivas competências, que estão no campo de atribuição dos próprios órgãos.
Então, a regra é que os órgãos públicos não têm personalidade jurídica.
Quem tem capacidade processual é a pessoa física ou jurídica, artigo 7° do CPC.
Assim, a regra é que o órgão não tem capacidade processual, o órgão não pode, em regra, figurar em um dos polos da relação processual. Falta o pressuposto processual atinente à capacidade de estar em juízo.
Contudo, a capacidade processual de certos órgãos públicos para a defesa de suas prerrogativas funcionais é pacificamente sustentada pela doutrina e aceita pela jurisprudência.
DOUTRINA E JURISPRUDÊNCIA ACEITAM A CAPACIDADE DE CERTOS ÓRGÃOS PÚBLICOS PARA A DEFESA DE SUAS PRERROGATIVAS FUNCIONAIS.
Caso, por exemplo, da impetração de mandado de segurança por órgãos públicos de natureza constitucional, na hipótese de defesa de sua competência, violada por ato de outro órgão. 
Exemplos: já se admitiu a capacidade processual de Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas, Tribunal de Contas. 
Essas hipóteses são excepcionais, apenas admitidas para órgãos mais elevados do Poder Público, de envergadura constitucional, na defesa de suas prerrogativas e competências. 
Essa competência é reconhecida apenas para a defesa das prerrogativas do órgão e não para atuação em nome da pessoa jurídica em que se integram.
Resp. 730.979/AL
O CDC, Lei 8.078/90, art. 82, III, confere legitimidade a órgãos da Administração Pública para a defesa do consumidor.
5) CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS: Classificação do Professor JSCF: 
Quanto à pessoa federativa: federais, estaduais e municipais.
Quanto à situação estrutural: diretivos (detêm funções de comando e direção); subordinados (incumbidos das funções rotineiras de execução).
Quanto à composição: singulares (integrados por um só agente, ex. a Chefia do Executivo);coletivos (mais comuns, compostos por vários agentes). Os órgãos coletivos podem se subdividir em:
Órgãos de representação unitária: a exteriorização de vontade do dirigente do órgão é bastante para consubstanciar a vontade do próprio órgão. Ex.: caso de um Departamento ou de uma Coordenadoria: a manifestação volitiva do órgão é representada pela manifestação volitiva do Diretor ou coordenador.
Órgãos de representação plúrima: a exteriorização da vontade do órgão emana da unanimidade ou da maioria das vontades dos agentes que a integram, normalmente por intermédio de votação. Caso dos Conselhos, Comissões. A manifestação do órgão resulta da vontade conjugada de seus membros.
Obs: se o ato for de rotina administrativa, a vontade do órgão de representação plúrima, será materializada pela manifestação volitiva apenas de seu presidente.
6) CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO.
Centralização: o Estado executa suas tarefas diretamente, ou seja, por intermédio de órgãos e agentes administrativos que compõem a sua estrutura funcional.
Assim, quando o próprio Estado desempenha as atividades administrativas, estamos diante da centralização administrativa.
Atividade administrativa centralizada é a exercida pelo próprio Estado.
O Estado desempenha diretamente as atividades públicas.
Estado aqui deve ser entendido no sentido de pessoa federativa.
Assim, a execução direta de serviços públicos está a cargo da União, dos Estados, dos Municípios e do DF, por intermédio de órgãos e agentes integrantes de suas respectivas estruturas.
Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, Coordenadorias, Delegacias, fazem parte do elenco de órgãos públicos aos quais é conferida competência para as atividades estatais.
Denomina-se de Administração centralizada, porque é o próprio Estado que centraliza a atividade.
O Decreto Lei 200/67, que implantou a reforma administrativa federal, denominou esse grupamento de órgãos de Administração Direta (art. 4°, I).
DESCENTRALIZAÇÃO. O Estado pode também executar as suas tarefas de maneira indireta.
Ou seja, nesse caso, os serviços são prestados por entidades diversas das pessoas federativas.
Na descentralização há a distribuição de competências de uma para outra pessoa.
Descentralização supõe a existência de, pelo menos 2 pessoas, entre as quais se repartem as competências. 
Na descentralização, o ente federativo, a pessoa política transfere para pessoa diversa a prestação do serviço.
O que significa que na descentralização o Estado, por conveniência, transfere os encargos da prestação do serviço a outras pessoas.
O Estado, contudo, não abdica do dever de controle.
2 são as formas através das quais o Estado processa a descentralização:
A primeira se efetiva por lei (delegação legal);
A outra se dá por intermédio de negócio jurídico de direito público (delegação negocial).
O alvo da descentralização é tão somente a transferência da execução do serviço (delegação) e nunca a sua titularidade (Posição do JSCF).
O que muda é apenas o instrumento em que se dá a delegação.
Na delegação legal, o instrumento é a lei (que, além de delegar o serviço, cria a entidade que vai executá-lo).
Na delegação negocial, o instrumento é o contrato (caso das concessões ou permissões de serviços públicos, para pessoas já existentes). 
Mas, em ambos os casos, o que há é delegação.
A delegação só atinge a execução do serviço, pois a qualquer momento, o Estado pode extinguir a delegação. (Posição do JSCF).
Ou seja, o Estado pode revogar a lei que conferiu a delegação, pode extinguir de alguma forma a concessão ou a permissão (por exemplo, rescisão antecipada).
Nessa hipótese, o fenômeno administrativo terá caráter inverso, qual seja, o retorno à centralização.
REGISTRO: Para Maria Sylvia Di Pietro e Hely Lopes Meirelles na chamada delegação legal, que cria ou autoriza a criação de entidades da Administração Indireta e que eles chamam de descentralização por serviços e descentralização por outorga, respectivamente, haveria a transferência da própria titularidade e da execução de determinado serviço.
Já na descentralização negocial (JSCF), chamada pela Di Pietro de descentralização por colaboração ou descentralização por delegação (Hely) a transferência teria por objeto apenas a execução do serviço. 
AQUI EM SALA DE AULA VAMOS ADOTAR A CLASSIFICAÇÃO DO JSCF.
DESCONCENTRAÇÃO. 
Processo eminentemente interno.
Significa a substituição de um órgão por dois ou mais, com o objetivo de melhorar e de acelerar a prestação do serviço.
Trata-se de uma distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. 
A Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirâmide em cujo ápice se situa o chefe do Poder Executivo.
As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõe a hierarquia, no intuito de descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições.
Desconcentração liga-se à hierarquia. 
Na desconcentração, o serviço era centralizado e continuou centralizado, a substituição se processa internamente.
Na desconcentração ocorre mero desmembramento orgânico.
O Estado desmembra órgãos para propiciar melhorias na sua organização estrutural.
Trata-se de um fenômeno interno da Administração, sendo, portanto atividade centralizada.
Desconcentração tem como referência uma só pessoa administrativa, trata-se da distribuição de competências na intimidade da pessoa administrativa, mantendo-se o liame da hierarquia.
Entre os diversos órgãos e agentes desconcentrados existe uma relação de hierarquia diante de órgãos e agentes superiores.
Exemplo de desconcentração: Na Administração Federal, em tese, todas as atividades de sua competência caberiam ao Presidente da República.
Mas, como é impossível que uma só autoridade realize inúmeras funções, o poder é desconcentrado para os órgãos de assessoramento direto e para os ministérios (os quais, por sua vez, também efetuam suas próprias desconcentrações, criando outros órgãos em suas estruturas internas).
Já a DESCENTRALIZAÇÃO, não trata da mera criação de órgãos dentro da mesma pessoa jurídica.
A atividade administrativa descentralizada é exercida por pessoa jurídica diversa do ente político central, União, Estados, DF, Municípios. 
O ente central vale-se de uma entidade distinta, dotada de personalidade jurídica própria, para exercê-la.