Danielle Fontenelle - O processamento das Despesas Públicas

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FACULDADE INTEGRADA DO CEARÁ – FIC 
CURSO: DIREITO 
DISCIPLINA: DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO 
PROFESSORA: DANIÈLLE FONTENELLE 
O processamento da Despesa Pública – CRB 
 
A regra fundamental é que a realização de despesa pública depende de previsão na lei 
orçamentária. O art. 167 da Constituição proíbe, taxativamente, a realização de despesas ou 
assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (inciso II), 
assim como o início de progrmas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual (inciso I). 
Daí resulta o princípio da legalidade: nenhuma despesa pode ser levada a efeito sem lei que a 
autorize e que determine o seu montante máximo. Note-se que a autorização para que se efetive 
a despesa não significa o dever de o administrador levá-la a efeito. Este pode perfeitamente 
considerar não oportuna a sua realização. O controle dos limites máximos permanece, contudo, 
firmemente enfeixado nas mãos do Legislativo. 
Basta que se considerem os seguintes dispositivos constitucionais, que vedam: "a abertura de 
crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos 
correspondentes" (art. 167, V); "a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de 
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização 
legislativa" (art. 167, VI); "a concessão ou utilização de créditos ilimitados" (art. 167, VII). 
Consigne-se, ainda, a existência, na Lei Maior, de uma preocupação com a contenção de despesas, 
que é exibida, muito nitidamente, no art. 169, cujos parágrafos ganharam nova redação por força da 
Emenda Constitucional n. 19/98, estipulando que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos na Lei 
Complementar n. 101/00. O mesmo propósito constritor é encontrável no inc. I do art. 63, que proíbe, 
na sua tramitação legislativa, o aumenlo de despesas nos projetos de iniciativa exclusiva do 
Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3° e 4° (inc. I), assim como nos 
projetos sobre a organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado 
Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público, nos termos do inciso II do mesmo 
dispositivo. 
PROCESSAMENTO DA DESPESA PÚBLICA LINO MARTINS DA SILVA 
 
Há diversas etapas a serem cumpridas para que a despesa se processe regularmente. A 
primeira é o empenho da despesa. O art. 60 da Lei n. 4.320/64, estatui que toda realização de 
despesa depende de prévio empenho. Trata-se, pois, de manifesto ato financeiro, sem cuja prática 
não se ultimará validamente a despesa. Excelente síntese do assunto é feita por José Afonso da 
Silva: Consiste (o empenho) na reserva de recursos na dotação inicial ou no saldo existente para 
garantir a fornecedores, executores de obras ou prestadores de serviços pelo fornecimento de 
materiais, execução de obras ou prestação de serviços. 
Segundo a Lei n. 4.320/64, o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade 
competente que cria para o Estado (União, Estados ou Municípios) obrigação de pagamento, 
pendente, ou não, de implemento de condição (art. 58). Materializa-se pela emissão de um 
documento denominado nota de empenho, que indicará o nome do credor, a especifícação e a 
importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria (art. 61). 
O empenho não cria a obrigação jurídica de pagar, como acontece em outros sistemas jurídico-
financeiros. Ele consiste numa medida destinada a destacar, nos fundos orçamentários destinados à 
satisfação daquela despesa, a quantia necessária ao resgate do débito. O item orçamentado próprio 
resulta diminuído, visto que a quantia em questão lhe foi subtraída, quedando à espera da efetiva 
feitura do pagamento. 
Rudá de Andrade preleciona com brilho: "O empenho foi criado para controlar o emprego de 
uma dotação evitando anulações por falta de verba orçamentaria ao pagamento a ser feito, 
proporcionando, ao mesmo tempo, às diversas repartições do Governo conhecerem, sucessiva e 
regularmente, as parcelas comprometidas pelas despesas já efetuadas, ou em perspectivas de 
liquidação ou pagamento." 
A segunda etapa na execução da despesa consiste na sua liquidação, que vem a ser a verificação 
do direito adquirido pelo credor, em face dos títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, 
de conformidade com o § 1° do art. 63 da Lei n. 4.320/64. Visa-se com a liquidação apurar: 
I — a origem e o objeto do que se deve pagar; 
II — a importância exata a pagar; 
III — os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço a quem se 
deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. 
Vista a liquidação por Alberto Deodato como constitutiva da obrigação, é encarada, contudo, por 
José Afonso da Silva (aquele que, a nosso ver, melhor atinou com a sua natureza jurídica) de forma 
diametralmente oposta. Ao referir-se à liquidação, com peremptoriedade, assevera: "Não cria nada; 
verifica apenas se a obrigação nasceu efeti-vamente com o cumprimento das cláusulas contratuais, que 
são a fonte ia obrigação e do direito que se verifica se foi adquirido." 
Segue-se a ordem de pagamento. Dela cuida o art. 64 da Lei n. 1.320/64. Consubstancia-se em 
despacho exarado por quem de direito (chefe do serviço de contabilidade, contador), veiculando 
determinação Dará que a despesa seja paga. 
Finalmente, chega-se ao pagamento, ato para o qual se volta todo o processamento da despesa. 
Com ele extingue-se a obrigação de pagar. À primeira vista pode parecer mera operação material 
consistente na transferência de dinheiro. A melhor doutrina, contudo, vislumbra no pagamento uma 
faceta jurídica, que decorre do art. 62 da Lei n. 4.3207 64, que estipula só poder ser o pagamento da 
despesa ordenado após sua regular liquidação. Há, portanto, por parte de quem paga a necessidade 
de uma implícita manifestação jurídica expressa no juízo que formula acerca da regular liquidação. Não 
ocorrendo esta, deve-se sobrestar o pagamento até que a questão se resolva definitivamente. 
Há que se referir aqui o caso dos pagamentos levados a efeito por força de sentença judiciária. 
Nessas hipóteses, o processamento segue o rito especial ditado pelo art. 100 e seus parágrafos da 
Constituição. A Emenda Constitucional n. 30, de 13.09.2000, deu nova redação aos parágrafos do art. 
100, deixando certo logo no primeiro que "é obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito 
público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em 
julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1° de julho, fazendo-se o 
pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente". 
O pagamento deverá ocorrer até o final do exercício financeiro seguinte. É obrigatória a 
obediência rigorosa da ordem do recebimento dos precatórios, ressalvados tão-somente os créditos 
de natureza alimentícia, que gozam de preferência. 
O § 2° do mesmo artigo disciplina a forma do pagamento, deixando certo que as dotações 
orçamentarias serão consignadas ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir 
a decisão exeqíienda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito e autorizar, a 
requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterição de seu direito de precedência, o 
sequestro da quantia necessária à satisfação do débito. 
A Emenda Constitucional n. 20, de 15.12.1998, acrescentou ao art. 100 o § 3°, posteriormente 
alterado pela Emenda Constitucional n. 30, de 13.09.2000, estando assim redigido: "O disposto no caput 
deste artigo, relativamenteà expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações 
definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva 
fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado". 
 
ESTÁGIOS DA DESPESA 
A despesa orçamentaria compreende o conjunto dos créditos ou autorizações 
consignadas na Lei de Orçamento e se realiza por meio da denominada administração de 
créditos. 
A administração de créditos corresponde, em sentido amplo, à própria realização da despesa 
e, em sentido explícito, à competência para baixar o Quadro de Detalhamento da Despesa, 
empenhar, liquidar, requisitar adiantamentos e ordenar pagamentos, ou seja, praticar todos os 
atos necessários à realização da despesa. 
A despesa pública percorre os seguintes estágios: 
1. fixação; 
2. empenho; 
3. liquidação; 
4. pagamento. 
a) Fixação 
A fixação constitui etapa obrigatória da despesa pública, e está consubstanciada em 
vários dispositivos Constitucionais, senão vejamos: 
A Constituição Federal veda, expressamente, a realização, por qualquer dos Poderes, de 
despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. 
Por outro lado, o mesmo dispositivo reforça o princípio de que a despesa é fixada, 
quando impõe restrição ao próprio Poder Legislativo, vedando a concessão de créditos ilimitados, 
e proibindo a abertura de crédito especial ou suplementar sem prévia autorização legislativa e, 
ainda, a transposição de recursos de uma categoria de programação para outra. 
O estágio da fixação pode ser subdividido nas seguintes etapas: 
organização das estimativas; 
conversão da proposta em orçamento público (autorização legislativa 
e sanção do Executivo); 
programação das despesas. 
b) Empenho 
O empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado uma 
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição que será cumprido com a 
entrega do material, a medição da obra ou a prestação dos serviços. 
O empenho é prévio, ou seja, precede à realização da despesa e tem de respeitar o limite do 
crédito orçamentário. 
A importância da despesa empenhada é deduzida do crédito orçamentário respectivo e 
constitui uma garantia para o fornecedor. Desse modo, o empenho cria, para o poder público, 
a obrigação de pagar e, por conseguinte, a falta do empenho não obriga ao pagamento. 
Assim, se uma autoridade, qualquer que seja, autoriza a realização de uma despesa, sem 
providenciar o empenho, a responsabilidade pelo pagamento é sua, pessoal, e não da 
repartição. 
Em situações excepcionais pode ocorrer a realização de despesa sem empenho e, nesses 
casos, a responsabilidade é do ordenador, uma vez que demonstra fragilidade, tanto do processo de 
planejamento, como da execução orçamentaria. Entretanto, a prática tem revelado que essa 
responsabilidade é de difícil apuração, pois na maioria das vezes tais despesas têm caráter 
compulsório e sua descontí-nuidade pode afetar a continuidade dos serviços públicos. 
O empenho compreende três fases: 
 a licitação ou sua dispensa; 
 a autorização; 
 a formalização. 
Licitação ou dispensa 
A licitação ou dispensa precede ao empenho da despesa e tem por objetivo verificar, 
entre vários fornecedores, quem oferece condições mais vantajosas à administração. 
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da ísonomia e da 
seleção de proposta mais vantajosa para a administração. Para garantir essas premissas, é 
necessário que a licitação seja processada e julgada em estrita conformidade com os princípios 
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da 
probidade administrativa, da vin-culação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e 
de outros que lhe sejam correlates. 
A legislação que rege a matéria estabelece seis modalidades de licitação: concorrência, 
tomada de preços, convite, concurso, leilão e o pregão. 
 
Autorização 
A autorização constitui a decisão, manifestação ou despacho do Ordenador, isto é, a 
permissão dada pela autoridade competente para realização da despesa. 
Essa decisão é efetuada pelos ordenadores de despesa que são definidos como toda e 
qualquer autoridade de cujos atos resultarem reconhecimento de dívida, emissão de empenho, autorização 
de pagamento, concessão de adiantamento, suprimento de fundos ou dispêndio de recursos do Estado ou 
pelos quais este responda. 
De modo geral, são competentes para autorizar despesas nas respectivas esferas de 
competência: 
 o Presidente da República/o Governador/o Prefeito; 
 as autoridades do Poder Judiciário indicadas por lei ou nos respectivos 
regimentos; 
 as autoridades do Poder Legislativo, indicadas no respectivo regimento; 
 o Presidente do Tribunal de Contas da União/do Estado ou, quando 
houver, do Município; 
 os Ministros de Estado, os Secretários Estaduais e Municipais; 
 os titulares de autarquias, empresas públicas, de sociedade de economia mista e 
de fundações, de acordo corn o estabelecido em lei, decreto ou estatuto. 
 A competência para autorizar despesas poderá ser objeto de delegação, mediante ato 
normativo expresso que deve ser comunicado ao respectivo órgão i controle e ao Tribunal 
de Contas. 
Formalização 
A Formalização corresponde à dedução do valor da despesa feita no saldo disponível da 
dotação, e é comprovada pela emissão das Notas de Empenho que em determinadas situações 
previstas na legislação específica poderá ser dispensado, como no caso de despesas relativas a: 
Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida, Sentenças Judiciárias etc. 
A formalização é atribuída aos servidores ou órgãos executivos que emitem as Notas de 
Empenho e aos órgãos de contabilidade pelo registro e contabilização lhe dão validade. 
Os empenhos são classificados nas seguintes modalidades: 
 ordinário - quando destinado a atender a despesa cujo pagamento se 
processe de uma só vez; 
 estimativa - quando destinado a atender a despesas para as quais 
não se possa previamente determinar o montante exato; 
 global - quando destinado a atender a despesas contratuais e outras, 
sujeitas a parcelamento, cujo montante exato possa ser determinado. 
O empenho, seja no ato da autorização ou da formalização, deverá conter: 
 nome do credor; 
 especificação da despesa; 
 indicação do código orçamentário onde a despesa será apropriada; 
 importância da despesa; 
 declaração de ter sido o valor deduzido do saldo da dotação própria, fir 
mada pelo servidor encarregado e visada por autoridade competente; 
 declaração expressa, quando se tratar de despesa de caráter secreto ou 
reservado. 
c) Liquidação 
A liquidação da despesa é o ato do órgão competente que, após o exame da 
documentação, torna, em princípio, líquido e certo o direito do credor contra a Fazenda 
Pública. 
Assim, a liquidação da despesa consiste na verificação desse direito do credor, 
tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. 
As despesas somente serão pagas quando ordenadas após sua regular liquidação. 
Na liquidação, o órgão contábil deverá apurar: 
 origem e objeto do que se deve pagar; 
 importância exata a pagar; 
 a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. 
A liquidação da despesa por fornecimento feito, serviço prestado ou obra executada terá 
por base: 
 contrato, ajuste ou acordo, se houver; 
 nota de empenho; 
 comprovantes da entrega do material, da prestação efetiva do serviço ou execução 
da obra; 
 prova de quitação, pelo credor, das obrigações fiscais incidentes sobre o objeto da 
liquidação. 
Quando o sistema de contabilidadeestá voltado para a plena evidenciação dos fatos 
administrativos, a conta de despesa deve ser imediatamente afetadas quando do estágio da 
liquidação, tendo como contrapartida conta do Passivd Financeiro. A falta de registro contábil na 
forma citada é procedimento contrário aos princípios contábeis aplicáveis à contabilidade 
governamental, mormente o relativo à competência de exercícios. 
Entretanto, tendo em vista que os órgãos de controle devem abandonar 
gradativamente o enfoque jurídico e formalístico da despesa, é fundamental o planejamento de 
auditorias com o objetivo de, quando for o caso, acompanhara execução do contrato ou fazer 
inspeções físicas das condições em que o material ou os serviços foram entregues. Tal 
procedimento está incluído nas normas da auditoria pública como controle antecedente e controle 
concomitante. 
d) Pagamento 
O pagamento é o ato pelo qual a Fazenda Pública satisfaz o credor e exlinj a obrigação, 
devendo obedecer às seguintes formalidades: 
 é promovido por meio de ordem de pagamento, definida como “o despacho 
exarado por autoridade competente, determinando quê despesa, devidamente 
liquidada, seja paga" (art. 64 da Lei Federal nº 4.320/64); 
 a ordem de pagamento só pode ser exarada em documento processado pelos órgãos 
de contabilidade; 
 os pagamentos serão feitos em cheques nominativos, ordens de pagamento, crédito 
em conta ou, em casos especiais, em títulos da Divida Pública Estadual; 
 nenhuma quitação será feita sob reserva ou condição; 
 os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de sentença judiciária, 
far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos 
respectivos, sendo vedada a designação especial de casos ou pessoas nas dotações 
orçamentarias e nos créditos adicionais abertos para esse fim; 
 
Para que o pagamento seja efetivado, o órgão competente examinará se: 
a) constam o nome do credor e a importância a pagar; no caso de ordens çoletivas, o 
nome e o número de credores, bem como as quantias parciais e o total do pagamento; 
b) a despesa foi liquidada pelos órgãos de contabilidade. 
 
No final do exercício, as despesas empenhadas e não pagas constituem os Restos a 
Pagar que estão assim definidos: 
"Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 
de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas" (art 36, Lei Federal n'-' 
4.320/64). 
Essa conceituação, embora constante da Lei, deve ser vista com reservas e analisada, 
agora, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece como normas de escrituração 
das contas públicas a observância de que a despesa e a assunção de compromisso sejam 
registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter suplementar, o 
resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa (art. 50, II, da LRF). 
 
RICARDO LOBO TORRES 
REALIZAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA 
A realização da despesa passa por três fases distintas: o empenho, a liquidação e o 
pagamento. Quando se tratar de obras, serviços e compras a realização da despesa será 
precedida de licitação. 
A licitação se impõe em nome da moralidade pública. A aquisição de bens e a adjudicação 
de serviços deve sempre ser precedida de consulta e oferta à sociedade, em busca da igual 
oportunidade para os agentes económicos e do melhor preço e qualidade para a Administração. O 
princípio básico da licitação é o da economicidade (art, 70 da CF), segundo o qual deve ser obtido 
o maior benefício possível com o menor custo. As obras e os serviços só podem ser licitados 
quando houver projeto básico aprovado pela autoridade competente. As modalidades de 
licitação, que dependem do valor estimado da contratação previsto em lei, são as seguintes: a) 
concorrência, que se dá entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação 
preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para a 
execução de seu objetivo; é cabível na compra ou alienação de bens imóveis, na concessão de 
direito real de uso e na concessão de serviço ou de obra pública; b) tomada de preços, que ocorre 
entre interessados previamente cadastrados, observada a necessária qualificação; c) convite, 
que se dirige a, no minímo, três interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados 
ou não, escolhidos pela unidade administrativa; d) concurso, empregado para a escolha de 
trabalho técnico ou artístico, mediante a instituição de prémios aos ven-crdores. 
Empenho da despesa é o ato pelo qual se reserva, do total da dotação orçamentaria, a 
quantia necessária ao pagamento. Permite à Administração realizar ulteriormente o pagamento e 
garante ao credor a existência da verba necessária ao fornecimento ou ao cumprimento de 
responsabilidades contratuais. A lei torna necessária a expedição de nota de empenho para cada 
despesa, salvo quando há empenho global (por exemplo, nas despesas de pessoal). É vedada a 
realização de despesa sem prévio empenho, o que significa que o empenho antecede a compra e 
a prestação do serviço. 
Liquidação da despesa é o estágio seguinte. A Administração verifica o direito adquirido 
pelo credor, tendo por base os documentos comprobatórios dos respectivos títulos. Examina se 
houve a entrega dos bens adquiridos ou a realização da obra, a ver da sua adequação aos termos 
da licitação prévia. Calcula a importância exata a pagar e identifica o credor. Durante a liquidação 
torna-se indispensável, portanto, o confronto entre o contrato, a nota de empenho e os 
comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço. 
Pagamento é o momento final da realização da despesa pública. Efetuarn-no as tesourarias 
ou os estabelecimentos bancários autorizados. Mas precede-o a ordem de pagamento, que é o 
despacho proferido pelo ordenador da despesa — a autoridade indicada na legislação federal, 
estadual ou municipal para a prática do ato. 
A despesa empenhada mas não paga até o término do exercício financeiro se transforma 
em restos a pagar, devendo o pagamento se fazer no ano seguinte. O projeto da LRF, seguindo o 
modelo neozelan-dês de controle de despesas pelo critério de disponibilidade de caixa e não de 
competência (data da assunção da obrigação de pagar), resolveu eliminar a figura dos restos a 
pagar; o Congresso Nacional rejeitou a proposta, que era ofensiva aos direitos dos credores da 
Fazenda Pública, e manteve a sistemática dos restos a pagar; o Presidente da República, 
entretanto, vetou os arts. 52, inciso III, a, e 41, que os regulavam, sob o argumento de que ferem 
o princípio do equilíbrio fiscal os "compromissos assumidos sem a disponibilidade financeira 
necessária para saldá-los", com o que permanece vigente a Lei 4.320, exceto na parte modificada 
pelo art. 42 da LRF. 
 
Há situações cm que se inverte a sequência normal, que consiste na realização do 
compromisso ao qual se segue o empenho. Trata-se de situações excepcionais. Esse regime ganha 
o nome de adiantamento, muito bem analisado por José Afonso da Silva: 
 
Por isso, a lei previu o regime de adiantamento, modo pelo que se uimprtunclem recursos, 
cm despesas ainda não compromissadas. É aplicável — diz a lei — aos casos de despesas 
expressamente definidos cm lei e consiste na entrega de numerário a servidor sempre precedida de 
empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas que não se possam subordinar ao 
processo normal de aplicação. O regime de adianlamento e assim um modo de salvaguardar a 
exigência de empenho prévio, que, no caso, claramente não impõe obrigação ao Estado.