Resumo Direito Administrativo II

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Resumo da Matéria 
 Bens Públicos 
Conceito Legal: O art. 98 do Código Civil afirma que “são bens públicos os bens do 
domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os 
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”. Todavia, para 
entender esse conceito por completo é necessário conjugá-lo com o art. 41 do mesmo 
diploma legal, “São pessoas jurídicas de direito público interno: I - a União; II - os Estados, 
o Distrito Federal e os Territórios; III - os Municípios; IV - as autarquias, inclusive as 
associações públicas; V - as demais entidades de caráter público, criadas por lei...”. 
Há na doutrina quem defenda a ampliação do conceito de Bens Públicos além do previsto 
legalmente, com base no princípio da indisponibilidade do interesse público. 
Conceito Doutrinário: adotando um ponto de vista intermediário, Celso Antônio Bandeira 
de Mello entende que são bens públicos todos os que pertencem a pessoas jurídicas de 
direito público, bem como os que estejam afetados à prestação de um serviço público. 
Essa conceituação é, segundo nosso juízo, a mais coerente à luz do direito positivo 
nacional por incluir no conceito de bens públicos, reconhecendo-lhes um especial 
tratamento normativo, os bens pertencentes a pessoa jurídica de direito privado, estatal 
ou não, indispensáveis para a continuidade da prestação de serviços públicos, como 
ocorre com parcela do patrimônio de empresas públicas, sociedades de economia mista, 
concessionárias e permissionárias de serviços públicos. Os bens afetados à prestação de 
serviços públicos, mesmo que não pertencentes a pessoas jurídicas de direito público, 
possuem alguns atributos exclusivos dos bens públicos, como a impenhorabilidade, 
circunstância que reforça o entendimento de que os bens afetados constituem 
verdadeiros bens públicos. 
O que difere o bem público do privado é que o bem público só se disponibiliza se a 
legalidade assim o permitir. Não há autonomia privada da vontade. 
Os bens pertencentes da Pessoa Jurídica de Direito Privado usados pela atividade da 
adm. Pública também serão bens públicos, segundo entendimento doutrinário. Ex.: 
Sociedade de economia mista. A Pessoa Jurídica de Direito Privado pertencente a Adm. 
Pública (Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista) para consecução de atividade 
ou serviço público, quando deixa de existir, os seus bens irão para o ente que 
descentralizou a atividade. 
Mas e os particulares que colaboram com a administração pública? Ex: Concessionária 
de ônibus. Eles não estão “dentro” da Adm. Pública, está “fora”, colaborando via contrato 
(licitação), como fica o bem? Maffine diz: Eles não serão públicos, mas enquanto 
estiverem afetados para a consecução de atividade pública, serão dados a eles as 
características de “Regime Jurídico Diferenciado”, apesar de eles não serem públicos. Um 
dos exemplos é a “impenhorabilidade em execução forçada”. O bem não deixa de ser 
particular, mas recebe características diferenciadas. 
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Classificação quanto à destinação: O Código Civil trata expressamente dos bens 
públicos quanto à sua forma de utilização no art. 99, em seus incisos¸ dividindo-os em: 
 I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
Exemplos de bens públicos de uso comum do povo: as ruas, as praças, os 
logradouros públicos, as estradas, os mares, as praias, os rios navegáveis, 
etc. Em regra são colocados à disposição da população gratuitamente, porém 
nada impede que venha a ser exigida uma contraprestação, bem como uma 
remuneração, por parte da Administração Pública, como por exemplo, ao ser 
cobrado a tarifa de pedágio nas estradas rodoviárias. 
 II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, 
inclusive os de suas autarquias. Exemplos de bens públicos de uso especial: 
todos os edifícios públicos onde se situam repartições públicas (os prédios do 
Executivo, do Legislativo e Judiciário); as escolas; as universidades; as 
bibliotecas; os hospitais; os quartéis; os cemitérios públicos; os aeroportos; os 
museus; os mercados públicos; as terras reservadas aos indígenas; os veículos 
oficiais; o material de consumo da administração; os terrenos aplicados aos 
serviços públicos; 
 III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de 
direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas 
entidades. Meramente patrimonial, sem função comum ou especial. Exemplos 
de bens dominicais: as terras devolutas e todas as terras que não possuem 
uma destinação pública específica; os terrenos de marinha; os prédios públicos 
desativados; os móveis inservíveis; a dívida ativa, etc. 
Definição da inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso especial: art. 100 do 
Código Civil: “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são 
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”. A 
citada norma permite concluir que os bens de uso comum do povo e os de uso especial 
não podem ser alienados, exceto se houver uma alteração de sua qualificação na forma 
que a lei determinar. Isso porque os bens de uso comum e os de uso especial, em 
princípio, são passíveis de conversão em bens dominicais, por meio da desafetação, e, 
uma vez desafetados, é permitida sua alienação, nos termos definidos pela legislação. 
Todavia, há um endurecimento muito forte para a desafetação do bem público, pois o 
torna um patrimônio disponível (dominical). 
Admissão da alienabilidade dos bens dominicais: art. 101 do Código Civil: “os bens 
públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”. 
Imprescritibilidade dos bens públicos: art. 102 do Código Civil: “Os bens públicos não 
estão sujeitos a usucapião”. O Código Civil reafirma, na esteira dos arts. 183, §3º (§ 3º Os 
imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião) e 191, p.ú. (Parágrafo único. Os 
imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião), da Constituição Federal, que os 
bens públicos são imprescritíveis, isto é, são insuscetíveis a usucapião. Além desses 
preceitos legais, há a súmula 340 do STF para reiterar a base interpretativa da 
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imprescritibilidade dos bens públicos (Desde a vigência do Código Civil, os bens 
dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião). 
Características dos bens públicos voltadas à destinação do bem: Como já se 
afirmou, quando da definição de bens públicos, a principal razão de se conceituar os bens 
públicos consiste justamente em se saber quais são os bens que, enquadrando-se em tal 
conceituação, merecem tratamento peculiar. Tal regime jurídico especial (diferenciado) 
dos bens públicos se vê concretizado pelas principais características que se lhes podem 
atribuir: 
 Inalienabilidade: (já visto, retromencionado); 
 Imprescritibilidade: consiste na impossibilidade de bens públicos serem 
adquiridos através de usucapião. Tal vedação é prevista em dois dispositivos da 
Constituição Federal (art. 183, §3º e art. 191, parágrafo único), bem como no art. 
102 do CC. Esta característica da imprescritibilidade ordinária dos bens públicos, 
alcançando mesmo os dominicais ou disponíveis, consoante já assentou a Súmula 
340 do STF, pela qual “desde a vigência do Código Civil [1916], os bens 
dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por 
usucapião”. 
 Impenhorabilidade: consiste na impossibilidade de os bens públicos serem objeto 
de penhora. Tal característica decorre do próprio sistema de execução de créditos 
contra a Fazenda Pública, o qualtem assento no art. 10 da CF, regulamentado 
pelos arts. 910 e ss. do CPC . A penhora, constrição judicial que é, tende à 
transferência de domínio, de sorte que, se fosse possível, estar-se-ia criando uma 
forma de alienação que o texto constitucional preferiu coibir. 
 Não oneração: consiste na impossibilidade de bens públicos serem objeto de 
penhor (móvel), hipoteca (imóvel) ou anticrese (frutos). Tal vedação decorre, em 
princípio, do art. 1.420 do CC, pelo qual tais direitos reais de garantia decorreriam, 
de forma imediata, da alienabilidade dos bens. Ademais, em relação aos bens 
dominicais, ainda assim não se poderia cogitar da possibilidade de oneração, dado 
o disposto no art. 100 da CF. 
Afetação e Desafetação: Genericamente, tais expressões são usadas para designar a 
condição estática atual de determinado bem público. Se o bem está vinculado a uma 
finalidade pública qualquer, diz-se estar afetado; se não tiver tal vinculação, está 
desafetado. 
Formas de uso: A doutrina identifica quatro formas principais de uso dos bens públicos: 
a) uso comum; b) uso especial; c) uso compartilhado; d) uso privativo. Importante 
ressaltar que as formas de uso não devem ser confundidas com as espécies de bens 
públicos. Como os termos “uso comum” e “uso especial” são utilizados tanto para 
designar espécie de bens quanto forma de uso, as confusões são frequentes e muito 
prejudiciais para compreensão do tema. Assim, a título de exemplo, uma estrada, que é 
bem de uso comum do povo (espécie de bem), admite as formas de uso comum ou de 
uso privativo. 
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 uso comum: é aquele aberto à coletividade, sem necessidade de autorização 
estatal. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou remunerado (art. 103 
do CC); 
 uso especial: utilização submetida a regras específicas e consentimento estatal. 
Pode ser gratuito ou remunerado. Exemplo: utilização de rodovia pedagiada; 
 uso compartilhado: quando pessoas jurídicas públicas ou privadas precisam usar 
bens pertencentes a outras pessoas governamentais. Exemplo: instalação, por 
Estado-membro, de dutos com fios elétricos sob área pública municipal; 
 uso privativo: quando a utilização do bem público é outorgada temporariamente a 
determinada pessoa, mediante instrumento jurídico específico, excluindo-se a 
possibilidade de uso do mesmo bem pelas demais pessoas. É o caso, por 
exemplo, de autorização dada pela prefeitura para realização de quermesse (feira 
paroquial) em praça pública. 
Terras devolutas: é a que não está destinada a qualquer uso público nem legitimamente 
integrada ao patrimônio particular. Tratam-se, portanto, de bens integrantes do domínio 
público, de natureza dominical, justamente por não terem titulação particular ou 
destinação pública regular. Lei 601 de 1850 (Código de terras). 
Obs.: Cuidado apenas para as terras devolutas que, implicitamente possam produzir 
destino em razão do interesse público. Exemplo frequentemente encontrado são as terras 
em faixas de fronteira (segurança nacional), não há aqui uma destinação? (destino 
aparente) Proteger o Estado brasileiro. 
Inalienabilidade: Art. 225, §5º, CRFB: São indisponíveis as terras devolutas ou 
arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos 
ecossistemas naturais. 
Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios: o art. 20, XI, da CF estabelece que 
pertencem à União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. A ratio de tal 
preceito, cumpre salientar, consiste em atribuir a propriedade de tais bens à União 
justamente para que esta, no intuito de proteger e fazer respeitar a tradição indígena em 
nosso país, assegure a posse permanente de terras demarcadas para os povos 
indígenas. 
Inalienabilidade: Art. 231, §4º, CRFB: As terras de que trata este artigo são inalienáveis e 
indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis. 
 
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 Responsabilidade do Estado 
As condutas praticadas por agentes públicos, no exercício de suas atribuições, devem ser 
imputadas ao Estado. O tema responsabilidade do Estado investiga o dever estatal de 
ressarcir particulares por prejuízos civis e extracontratuais experimentados em 
decorrência de ações ou omissões de agentes públicos no exercício da função 
administrativa. Os danos indenizáveis podem ser materiais, morais ou estéticos. O tema é 
disciplinado pelo art. 37, §6º, da CF: “As pessoas jurídicas de direito público e as de 
direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra 
o responsável nos casos de dolo ou culpa”. 
 
Teoria da responsabilidade subjetiva: Conhecida também como teoria da 
responsabilidade com culpa, teoria intermediária, teoria mista ou teoria civilista, a teoria 
da responsabilidade subjetiva foi a primeira tentativa de explicação a respeito do dever 
estatal de indenizar particulares por prejuízos decorrentes da prestação de serviços 
públicos. A teoria subjetiva estava apoiada na lógica do direito civil na medida em que o 
fundamento da responsabilidade é a noção de CULPA. Daí a necessidade de a vítima 
comprovar, para receber a indenização, a ocorrência simultânea de quatro requisitos: a) 
ato; b) dano; c) nexo causal; d) culpa ou dolo. Assim, para a teoria subjetiva é sempre 
necessário demonstrar que o agente público atuou com intenção de lesar (dolo), com 
culpa, erro, falta do agente, falha, atraso, negligência, imprudência, imperícia. Não usual 
no Brasil, todavia importante destacar que, excepcionalmente, a teoria subjetiva ainda é 
aplicável no direito público brasileiro, em especial quanto aos danos por omissão e na 
ação regressiva. 
 
Teoria da responsabilidade objetiva: também chamada de teoria da responsabilidade 
sem culpa ou teoria publicista, afasta a necessidade de comprovação de culpa ou dolo do 
agente público e fundamenta o dever de indenizar na noção do RISCO 
ADMINISTRATIVO (art. 927, parágrafo único, CC). Quem presta um serviço público 
assume o risco dos prejuízos que eventualmente causar, independentemente da 
existência de culpa ou dolo. Assim, a responsabilidade prescinde de qualquer 
investigação quanto ao elemento subjetivo. 
 
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Via de regra, a adoção da teoria objetiva transfere o debate sobre culpa ou dolo para a 
ação regressiva a ser intentada pelo Estado contra o agente público, após a condenação 
estatal na ação indenizatória. 
Para a teoria objetiva, o pagamento da indenização é efetuado somente após a 
comprovação, pela vítima, de três requisitos: a) ato; b) dano; c) nexo causal. 
 
Duas correntes internas disputam a primazia quanto ao modo de compreensão da 
responsabilidade objetiva: teoria do risco integral e teoria do risco administrativo. 
 
A teoria do risco integral é uma variante radical da responsabilidade objetiva, 
sustentando que a comprovação de ato, dano e nexo é suficiente para determinar a 
condenação estatal em qualquer circunstância. Na teoria do risco integral, basta o 
Dano, não precisa o comportamento do Estado de dolo ou culpa (sem qualquer 
excludente). Estado como seguradora universal. 
 
Já a teoria do risco administrativo, variante adotada pela Constituição Federal de 1988, 
reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar. (Culpa exclusiva da vítima, 
de terceiros e ou eventos de multidão e força maior.) 
 
Enfatizando, a Constituição Federal de 1988 adotou a teoria objetiva na variação do risco 
administrativo (art. 37, § 6º). 
 
Responsabilidade na Constituição de 1988: pode-se notar que a Constituição Federal 
adotou, como regra, a teoria objetiva na modalidade do risco administrativo. Isso significaque o pagamento da indenização não precisa de comprovação de culpa ou dolo (objetiva) 
e que existem exceções ao dever de indenizar (risco administrativo). A completa 
compreensão do referido dispositivo exige o desdobramento da norma em quatro partes: 
 
 as pessoas jurídicas responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros: a expressão “nessa qualidade” indica a adoção, segundo a 
qual somente podem ser atribuídos à pessoa jurídica os comportamentos do 
agente público durante o exercício da função pública. Assim, se o dano foi causado 
pelo agente público fora do exercício da função o Estado não responde; 
 as pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus agentes 
causarem a terceiros: União, Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, 
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autarquias, fundações e associações públicas são pessoas jurídicas de direito 
público e, por ostentarem natureza pública, respondem objetivamente pelos danos 
que seus agentes causem a particulares. A responsabilidade objetiva decorre da 
personalidade pública e será objetiva independentemente da atividade 
desempenhada: prestação de serviço público, exercício do poder de polícia, 
intervenção no domínio econômico, atividade normativa ou qualquer outra 
manifestação da função administrativa; 
 as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público responderão 
pelos danos que seus agentes causarem a terceiros: empresas públicas, 
sociedades de economia mista, concessionários e permissionários são pessoas 
jurídicas de direito privado e, como tal, não estão inerentemente vinculadas à 
responsabilidade objetiva, como ocorre com as pessoas de direito público. Assim, 
as pessoas de direito privado respondem objetivamente enquanto prestam serviços 
públicos como uma decorrência do regime jurídico próprio do serviço público, e não 
pela qualidade da pessoa. É que a responsabilidade objetiva é garantia do usuário 
independentemente de quem realize a prestação. Por isso, desempenhando outras 
atividades, como uma atividade econômica, por exemplo, empresas públicas e 
sociedades de economia mista estão sujeitas somente à responsabilidade 
subjetiva; 
 assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa: 
a Constituição Federal prevê a utilização de ação regressiva contra o agente, mas 
somente nos casos de culpa ou dolo. Assim, a responsabilidade do agente público 
é subjetiva, pois pressupõe a existência de culpa ou dolo. 
 
Consequências do Art. 37,§6º, da CF: A adoção dessa teoria, como dissemos 
anteriormente, implica três consequências principais: 
 impede a propositura de ação indenizatória diretamente contra a pessoa física do 
agente se o dano foi causado no exercício da função pública; 
 impossibilita a responsabilização civil do Estado se o dano foi causado pelo agente 
público fora do exercício da função pública. Exemplo: policial de folga que atira no 
vizinho 
 autoriza a utilização das prerrogativas do cargo somente nas condutas realizadas 
pelo agente durante o exercício da função pública. Desse modo, as prerrogativas 
funcionais não são dadas intuitu personae, não acompanham a pessoa do agente 
público o dia todo, para onde ele for. Fora do horário do expediente, no trânsito, em 
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casa, o agente está temporariamente desacompanhado das prerrogativas 
especiais decorrentes da sua função pública, sob pena de cometer excesso de 
poder ou desvio de finalidade. 
 
Fundamentos do dever de indenizar: Quando o ato lesivo for ilícito, o fundamento do 
dever de indenizar é o princípio da legalidade, violado pela conduta praticada em 
desconformidade com a legislação. 
No caso, porém, de ato lícito causar prejuízo especial a particular, o fundamento para o 
dever de indenizar é a igual repartição dos encargos sociais, ideia derivada do princípio 
da isonomia. 
 
Risco Integral e Risco Administrativo: 
 A teoria do risco integral é uma variação radical da responsabilidade objetiva, 
que sustenta ser devida a indenização sempre que o Estado causar prejuízo a 
particulares, sem qualquer excludente. Embora seja a visão mais favorável à 
vítima, o caráter absoluto dessa concepção produz injustiça, especialmente diante 
de casos em que o dano é produzido em decorrência de ação deliberada da 
própria vítima. Sua admissibilidade transformaria o Estado em verdadeiro 
indenizador universal. A princípio não adotada no Brasil. 
Obs.: A teoria do risco integral, entretanto, é aplicável no Brasil em situações 
excepcionais: 
a) Acidentes de trabalho (infortunística); 
b) Indenização coberta pelo seguro obrigatório para automóveis (DPVAT); 
c) Atentados terroristas em aeronaves; 
d) Dano ambiental. 
 
 O direito positivo brasileiro, com as exceções acima mencionadas, adota a 
responsabilidade objetiva na variação da teoria do risco administrativo. Menos 
vantajosa para a vítima do que a do risco integral, a teoria do risco administrativo 
reconhece excludentes da responsabilidade estatal. Excludentes são 
circunstâncias que, ocorrendo, afastam o dever de indenizar. São três: 
a) culpa exclusiva da vítima: ocorre culpa exclusiva da vítima quando o 
prejuízo é consequência da intenção deliberada do próprio prejudicado. São 
casos em que a vítima utiliza a prestação do serviço público para causar um 
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dano a si própria. Exemplos: suicídio em estação do Metrô; pessoa que se 
joga na frente de viatura para ser atropelada. 
Obs.: Diferente é a solução para os casos da chamada culpa concorrente, 
em que a vítima e o agente público provocam, por culpa recíproca, a 
ocorrência do prejuízo. Nesses casos, fala-se em concausas. Exemplo: 
acidente de trânsito causado porque a viatura e o carro do particular 
invadem ao mesmo tempo a pista alheia. A culpa concorrente não é 
excludente da responsabilidade estatal, como ocorre com a culpa exclusiva 
da vítima. Na verdade, a culpa concorrente é fator de mitigação ou causa 
atenuante da responsabilidade. Diante da necessidade de discussão sobre 
culpa ou dolo, nos casos de culpa concorrente aplica-se a teoria subjetiva; 
b) força maior: é um acontecimento involuntário, imprevisível e incontrolável 
que rompe o nexo de causalidade entre a ação estatal e o prejuízo sofrido 
pelo particular. Exemplo: erupção de vulcão que destrói vila de casas. Já no 
caso fortuito, o dano é decorrente de ato humano ou de falha da 
Administração. Exemplo: rompimento de adutora (tubulação). O caso 
fortuito não exclui a responsabilidade estatal; Lembrando que caso fortuito 
pode ter ação humana em relação ao comportamento causador, então 
pode-se discutir omissão, inação (deixar de fazer), por dolo ou culpa, por 
isso não pode ser excludente de nexo. 
c) culpa de terceiro: ocorre quando o prejuízo pode ser atribuído a pessoa 
estranha aos quadros da Administração Pública. Exemplo: prejuízo causado 
por atos de multidão. Mas, no dano provocado por multidão, o Estado 
responde se restar comprovada sua culpa. 
 
A doutrina indaga sobre o impacto que as excludentes causam sobre os requisitos da teo 
ria objetiva. Predomina o entendimento de que culpa exclusiva da vítima, força maior e 
culpa de terceiro são excludentes de causalidade, rompendo o nexo causal entre a 
conduta e o resultado lesivo. 
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Características do dano indenizável: De acordo com a doutrina, para que o dano seja 
indenizável deve reunir duas características: ser anormal e específico, excedendo o limite 
do razoável: 
 Dano anormal é aquele que ultrapassa os inconvenientes naturais e esperados da 
vida em sociedade. Isso porque o convívio social impõe certos desconfortos 
considerados normaise toleráveis, não ensejando o pagamento de indenização a 
ninguém. Exemplo de dano normal: funcionamento de feira livre em rua residencial. 
 Considera -se dano específico aquele que alcança destinatários determinados, ou 
seja, que atinge um indivíduo ou uma classe delimitada de indivíduos. Por isso, se 
o dano for geral, afetando difusamente a coletividade, não surge o dever de 
indenizar. Exemplo de dano geral: aumento no valor da tarifa de ônibus. 
 
Presentes os dois atributos, considera -se que o dano é antijurídico, produzindo o dever 
de pagamento de indenização pela Fazenda Pública. 
 
Responsabilidade por atos lícitos: Para configuração da responsabilidade estatal é 
irrelevante a licitude ou ilicitude do ato lesivo, bastando que haja um prejuízo anormal e 
específico decorrente de ação ou omissão de agente público para que surja o dever de 
indenizar. Em regra, os danos indenizáveis derivam de condutas contrárias ao 
ordenamento. Porém, há situações em que a Administração Pública atua em 
conformidade com o direito e, ainda assim, causa prejuízo indenizável. São danos 
decorrentes de atos lícitos e que também produzem dever de indenizar. Exemplo: obras 
para asfaltamento de rua diminuindo a clientela de estabelecimento comercial. 
 
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Danos por omissão: Existem situações em que o comportamento comissivo de um 
agente público causa prejuízo a particular. São os chamados danos por ação. Noutros 
casos, o Estado deixa de agir e, devido a tal inação, não consegue impedir um resultado 
lesivo. Nessa hipótese, fala-se em dano por omissão. Os exemplos envolvem prejuízos 
decorrentes de assalto, enchente, bala perdida, queda de árvore, buraco na via pública e 
bueiro aberto sem sinalização causando dano a particular. Tais casos têm em comum a 
circunstância de inexistir um ato estatal causador do prejuízo. 
 
A doutrina tradicional sempre entendeu que nos danos por omissão a indenização é 
devida se a vítima comprovar que a omissão produziu o prejuízo, aplicando -se a teoria 
objetiva. Ocorre que a teoria convencional da responsabilidade do Estado não parece 
aplicar -se bem aos danos por omissão, especialmente diante da impossibilidade de 
afirmar -se que a omissão “causa” o prejuízo. Na esteira dessa inaplicabilidade, aos 
danos por omissão, da forma tradicional de pensar a responsabilidade estatal, Celso 
Antônio Bandeira de Mello vem sustentando há vários anos que os danos por omissão 
submetem-se à teoria subjetiva. Atualmente, é também o entendimento adotado pelo 
Supremo Tribunal Federal (RE 179.147) e pela doutrina majoritária. 
 
Em linhas gerais, sustenta-se que o Estado só pode ser condenado a ressarcir prejuízos 
atribuídos à sua omissão quando a legislação considera obrigatória a prática da conduta 
omitida. Assim, a omissão que gera responsabilidade é aquela violadora de um dever de 
agir. Em outras palavras, os danos por omissão são indenizáveis somente quando 
configurada omissão dolosa ou omissão culposa. Na omissão dolosa, o agente público 
encarregado de praticar a conduta decide omitir -se e, por isso, não evita o prejuízo. Já na 
omissão culposa, a falta de ação do agente público não decorre de sua intenção 
deliberada em omitir -se, mas deriva da negligência na forma de exercer a função 
administrativa. Exemplo: policial militar que adormece em serviço e, por isso, não 
consegue evitar furto a banco privado. 
 
Aplicando-se a teoria subjetiva, a vítima tem o ônus de provar a ocorrência de culpa ou 
dolo, além da demonstração dos demais requisitos: omissão, dano e nexo causal. 
 
Relação de Custódia: danos causados a pessoas e bens submetidos a relações de 
sujeição especial, conhecidas também como relações de custódia. Nessas vinculações 
diferenciadas, a responsabilidade do Estado é mais acentua da do que nas relações de 
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sujeição geral, à medida que o ente público tem o dever de garantir a integridade das 
pessoas e bens custodiados. Por isso, a responsabilidade estatal é objetiva inclusive 
quanto a atos de terceiros. Os exemplos mais comuns são: o preso morto na cadeia por 
outro detento; a criança vítima de briga dentro de escola pública; bens privados 
danificados em galpão da Receita Federal. 
 
Em todas essas hipóteses, o Estado tem o dever de indenizar a vítima do dano, mesmo 
que a conduta lesiva não tenha sido praticada por agente público. Cabe, porém, advertir 
que a responsabilidade estatal é objetiva na modalidade do risco administrativo, razão 
pela qual a culpa exclusiva da vítima e a força maior excluem o dever de indenizar. Assim, 
por exemplo, o preso assassinado na cadeia por outros detentos durante rebelião gera 
dever de o Estado indenizar a família. Entretanto, se a morte teve causas naturais (força 
maior), não há dever de indenizar. 
 
Quanto à questão do suicídio do preso dentro da cadeia, ocorreu uma importante virada 
jurisprudencial nos últimos anos. Antes considerado culpa exclusiva da vítima, afastando 
a responsabilidade, agora, de acordo com o STF e STJ, o suicídio enseja 
responsabilidade objetiva do Estado em razão de violação do “dever estatal de zelar pela 
integridade física e moral do preso sob sua custódia” (STF: ARE 700927). 
 
Prazo Prescricional: De acordo com o disposto no art. 206, § 3º, V, do Código Civil, o 
prazo prescricional para propositura da ação indenizatória é de três anos contados da 
ocorrência do evento danoso. No mesmo sentido vinha se posicionando o STJ; 
 
Entretanto, em radical mudança de orientação, o Superior Tribunal de Justiça passou a 
sustentar, desde 2012, a aplicação do prazo de 5 anos para ações indenizatórias 
propostas contra o Estado, previsto no Decreto n. 20.910/32 e na Lei9.494/97, art. 1ºC, ao 
argumento de que, sendo o Código Civil uma lei de direito privado, não poderia ser 
aplicada a relações jurídicas de direito público. 
 
Ação Regressiva: A ação regressiva é proposta pelo Estado contra o agente público 
causador do dano, nos casos de culpa ou dolo (art. 37, § 6º, da CF). Sua finalidade é a 
apuração da responsabilidade pessoal do agente público. Tem como pressuposto já ter 
sido o Estado condenado na ação indenizatória proposta pela vítima. Como a 
Constituição Federal determina que a ação regressiva é cabível nos casos de culpa ou 
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dolo, impõe -se a conclusão de que a ação regressiva é baseada na teoria subjetiva. 
 
Em razão do princípio da indisponibilidade, a propositura da ação regressiva, quando 
cabível, é um dever imposto à Administração, e não uma simples faculdade. Sobre a 
questão do prazo para propositura da ação regressiva predomina o entendimento, 
baseado no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, de que a ação regressiva é 
imprescritível. A Ação regressiva não tem caráter indenizatório. 
 
 
 
 
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 Agentes Públicos 
 
Conceito: Agente público é a pessoa natural que exerce função pública perante o aparato 
estatal. Na esteira do que sustenta Bandeira de Mello, tem-se que “dois sãos os requisitos 
para a caracterização do agente público: um, de ordem objetiva, isto é, a natureza estatal 
da atividade desempenhada; outro, de ordem subjetiva: a investidura nela”. O nome 
“agente público” é a designação mais genérica possível para fazer referência a todas as 
pessoas que desempenham função pública. 
 
O gênero agentes públicos comporta diversas espécies: 
a) Agentes políticos; 
b) Ocupantes de cargos em comissão; 
c) Contratados temporários; 
d) Agentes militares; (não será estudado aqui) 
e) Servidores públicos estatutários; 
f) Empregados públicos; 
g) Particulares em colaboração com a Administração (agentes honoríficos). 
 
Quanto a sistematização dos agentes públicos civis, épossível a sua divisão da seguinte 
forma: 
 
 Agentes políticos: Os agentes políticos exercem uma função pública (munus 
publico) de alta direção do Estado. Ingressam, em regra, por meio de eleições, 
desempenhando mandatos fixos ao término dos quais sua relação com o Estado 
desaparece automaticamente. A vinculação dos agentes políticos com o aparelho 
governamental não é profissional, mas institucional e estatutária. É o caso dos 
parlamentares, Presidente da República, governadores, prefeitos, e seus respectivos 
vices, ministros de Estado e secretários. 
 
Adotando posicionamento minoritário, Hely Lopes Meirelles inclui os magistrados e 
membros do Ministério Público entre os agentes políticos, ao argumento de que eles 
também exercem uma parcela da soberania estatal. Tal entendimento, entretanto, 
raramente é adotado. A categoria dos magistrados e a dos membros do Ministério 
Público ficam mais bem alocadas entre os servidores estatutários vitalícios. 
15 
 
 
 Ocupantes de cargos em comissão: Conhecidos popularmente como “cargos de 
confiança”, os cargos em comissão ou comissionados estão reservados a 
atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF). Qualquer outra 
atribuição de função a comissionados – e que não envolva direção, chefia ou 
assessoramento – deve ser considerada como inconstitucional. O regime jurídico 
dos ocupantes de cargos em comissão vem parcialmente disciplinado, no âmbito 
federal, pela Lei n. 8.112/90 – o Estatuto do Servidor Público. Tais cargos são 
acessíveis sem concurso público, mas providos por nomeação política. De igual 
modo, a exoneração é ad nutum (pode ser revogado pela vontade de uma só das 
partes), podendo os comissionados ser desligados do cargo imotivadamente, sem 
necessidade de garantir contraditório, ampla defesa e direito ao devido processo 
legal. São exemplos de cargos em comissão os de assessoria parlamentar e os 
subprefeitos. 
 
Obs.: Não se deve confundir, porém, cargo de confiança (comissionado) com 
função de confiança. As funções de confiança também se relacionam 
exclusivamente com atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da 
CF), mas só podem ser exercidas por servidores de carreira (cargo de provimento 
efetivo, ou seja, concursados). O que difere a função de confiança do cargo de 
comissão, é que este último tem nomeação ampla, livre, inclusive para servidores 
de carreira. 
 
 Contratados temporários: O art. 37, IX, da Constituição Federal prescreve que “a lei 
estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a 
necessidade temporária de excepcional interesse público”. Regulamentando o 
referido dispositivo, foi promulgada a Lei n. 8.745/93 para disciplinar a contratação 
temporária no âmbito dos órgãos da administração federal direta, bem como de suas 
autarquias e fundações públicas. Assim, o sistema de contratação por tempo 
determinado, estabelecido pela Lei n. 8.745/93, somente é aplicável às pessoas de 
direito público de âmbito federal. Não se aplica, portanto, aos Estados, ao Distrito 
Federal e aos Municípios, nem tampouco às empresas públicas e às sociedades de 
economia mista da União. A contratação temporária, como se nota, não se rege pela 
Lei n. 8.112/90 – o Estatuto do Servidor Público Federal. 
 
16 
 
 Servidores públicos: O regime estatutário é regime comum de contratação de 
agentes públicos pela Administração Direta, isto é, União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, assim como pelas pessoas jurídicas de direito público da Administração 
Indireta, como autarquias, fundações públicas e associações públicas. No âmbito 
federal, o regime de cargo público vem disciplinado na Lei n. 8.112/90 – o Estatuto do 
Servidor Público Federal. Os servidores estatutários são selecionados por concurso 
público para ocupar cargos públicos, tendo vinculação de natureza estatutária não 
contratual, e adquirem estabilidade após se sujeitarem a um estágio probatório. 
 
É possível identificar dois regimes diferentes aplicáveis aos servidores estatutários: 
 
a) cargos vitalícios: é o caso de magistrados, membros do Ministério Público e 
membros dos Tribunais de Contas. Nos cargos vitalícios, o estágio probatório é 
reduzido, tendo duração de somente dois anos, após o qual o agente adquire 
vitaliciedade, podendo perder o cargo unicamente por meio de sentença judicial 
transitada em julgado; 
b) cargos efetivos: é a condição de todos os cargos públicos, com exceção dos três 
vitalícios acima indicados. Os cargos efetivos têm estágio probatório maior, de três 
anos. Após o estágio probatório, o servidor adquire estabilidade, podendo perder o 
cargo pelas quatro formas já referidas: 1) sentença judicial transitada em julgado; 2) 
processo administrativo disciplinar; 3) avaliação de desempenho; 4) para redução de 
despesas com pessoal. 
 
 Empregados públicos: Os empregados públicos ingressam por meio de concurso 
público para ocupar empregos públicos, tendo uma vinculação contratual com o 
Estado regida pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. Por isso, são 
conhecidos como “celetistas”. O regime de emprego público é menos protetivo do que 
o regime estatutário de cargo público e está constitucionalmente definido como o 
sistema de contratação a ser utilizado nas pessoas jurídicas de direito privado da 
Administração indireta, isto é, nas empresas públicas, sociedades de economia mista, 
fundações governamentais e consórcios privados. É possível encontrar também 
empregados públicos em pessoas jurídicas de direito público contratados antes da 
Constituição Federal de 1988, quando não havia tanta restrição ao uso do regime de 
emprego. 
17 
 
Obs: Importante destacar que a Emenda Constitucional n. 19/98 alterou a redação do art. 39 da 
Constituição, permitindo ao legislador escolher entre os regimes de cargo ou de emprego, 
independentemente da natureza jurídica da entidade contratante. Entretanto, no julgamento da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade n. 2.135/4, o Supremo Tribunal Federal concedeu medida liminar 
suspendendo a nova redação da norma, de modo a restabelecer o regime de cargo como 
predominante nas contratações para pessoas jurídicas de direito público da Administração. 
 
Os empregados públicos não têm a estabilidade típica do regime estatutário. 
Entretanto, isso não quer dizer que o empregado público possa ser demitido 
livremente, como um empregado comum. A totalidade da doutrina administrativista 
entende que os empregados públicos somente podem sofrer demissão motivada e 
após regular processo administrativo, observadas as garantias do contraditório e da 
ampla defesa. 
 
Súmula n. 390 do TST: “Ao empregado de empresa pública ou de sociedade de 
economia mista, ainda que admitido mediante aprovação em concurso público, não é 
garantida a estabilidade prevista no art. 411 da CF/1988”. 
 
 Agentes delegados: Grande parte da doutrina define como agente delegado aqueles 
que são concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos. 
Todavia, com efeito, o regime delegacional geral dos servidores públicos normalmente 
tem por destinatárias pessoas jurídicas. Assim, em termos gerais, não se poderiam 
considerar tais delegatários de serviços públicos como espécies de agentes públicos, 
porquanto são dotados de uma relação contratual não funcional perante a 
Administração Pública. No entanto, existe uma espécie peculiar de delegatários de 
serviço público que poderia ser considerada como “agentes públicos”. Trata-se dos 
notários e registradores, cujo regramento constitucional é encontrado no art. 236 da CF 
e, no plano infraconstitucional na Lei 8.935/94. Tais agentes delegadostêm, em 
verdade, uma relação jurídica híbrida, que coliga características de servidores públicos 
(ex.: ingresso por concurso público, submissão a um regime disciplinar etc.)e de 
concessionários de serviços públicos (ex.: responsabilidade objetiva, adminsitração da 
serventia por sua conta e risco etc.). 
 
No entanto, não são exatamente servidores nem concessionários de serviços públicos. 
Aliás, por não serem “servidores públicos ocupantes de cargos efetivos”, há a 
 
1
 Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de 
provimento efetivo em virtude de concurso público. 
18 
 
inaplicabilidade, em relação aos notários e registradores, do regime do art. 40 CF, 
notadamente em relação à aposentadoria compulsória. 
 
 Agentes honoríficos: Segundo Hely Lopes Meirelles, os agentes honoríficos são 
cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, 
determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua 
honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo 
empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. Trata-se de um 
exercício típico de múnus público cujos principais exemplos são os jurados, os 
mesários eleitorais, os membros de bancas de concurso etc. 
 
Acumulação de cargos, empregos e funções públicas: Em regra, o ordenamento 
jurídico brasileiro proíbe a acumulação remunerada de cargos ou empregos públicos. 
Porém, a Constituição Federal prevê um rol taxativo de casos excepcionais em que a 
acumulação é permitida. Importantíssimo destacar que, em qualquer hipótese, a 
acumulação só será permitida se houver compatibilidade de horários e observado o limite 
máximo de dois cargos. As únicas hipóteses de acumulação constitucionalmente 
autorizadas são: 
a) a de dois cargos de professor (art. 37, XVI, a); 
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico (art. 37, XVI, b); 
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com 
profissões regulamentadas (art. 37, XVI, c), inclusive militares (Emenda 
Constitucional n. 77/2014); 
d) a de um cargo de vereador com outro cargo, emprego ou função pública (art. 38, 
III); 
 Art 38 III – Ao servidor público administ. Direta, autarquia e 
fundação no exercício mandato ELETIVO .... 
 
III – P/ vereador, havendo compatibilidade de horário, perceberá as 
vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração 
do cargo eletivo e não havendo compatibilidade será de acordo com inciso 
II(Facultado opção da remuneração). 
 
e) a de um cargo de magistrado com outro no magistério (art. 95, parágrafo único, I); 
f) a de um cargo de membro do Ministério Público com outro no magistério (art. 128, 
§ 5º, II, d). 
 
19 
 
A proibição de acumular cargos atinge também empregos e funções públicas na 
Administração Pública indireta, isto é, nas autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais, bem como nas suas 
subsidiá rias e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público. É 
relevante destacar que o art. 118 da Lei n. 8.112/90, em que pese ser esta uma lei 
aplicável somente ao âmbito da União, estende a proibição de acumular cargos ou 
empregos públicos às entidades da administração indireta do Distrito Federal, dos 
Estados, dos Territórios e dos Municípios. 
 
 
20 
 
 Intervenção do Estado na propriedade alheia 
 
A noção de “domínio público”, num sentido amplo, designa, além do regime jurídico dos bens 
públicos (domínio patrimonial), o sentido de “domínio eminente”, a qual significa que o Poder 
Público, em razão da soberania interna, pode ter, nos limites fixados pela ordem jurídica, 
prerrogativas de intervenção na propriedade alheia. Não é objeto de controvérsia que a 
Constituição Federal prevê em inúmeras passagens garantias ao direito de propriedade (art. 
5º, caput, art. 5º, XXII
2
, art. 170, II
3
, dentre outros). Todavia, tal direito não se afigura absoluto, 
de forma que deve ser exercido nos limites do cumprimento de sua função social, o que 
também se encontra previsto em várias regras constitucionais (art. 5º, XXIII
4
; art. 182, §2º
5
, 
art. 186
6
, da CF), logo o direito de propriedade é relativizada. O seu fundamento se dá com a 
confluência da já referida função social da propriedade como princípio da supremacia do 
interesse público. 
 
Opta-se pela expressão “intervenção estatal na propriedade alheia privada” em substituição à 
tradicional “intervenção estatal na propriedade privada”, pela simples razão de que grande 
parte de tais modos interventivos pode ter por objeto bens públicos (não se pode usucapir 
bens públicos, todavia desapropriação de bem público por ato interventivo é possível), como é 
o caso da desapropriação, que, nos termos do art. 2º, §2º
7
, do Dec.-lei 3.365/41, pode, desde 
que existente autorização legal, incidir sobre bens públicos (Princípio da Federalidade: no 
sentido de que a União pode desapropriar bens públicos estaduais e municipais e os Estados 
podem desapropriar bens públicos municiais pertencentes a Municípios situados em sua área 
territorial, em nome do maior interesse). Todavia, pode-se usar “intervenção estatal na 
propriedade privada”, entendendo na palavra privada a propriedade de particular, bem como a 
propriedade pública. 
 
 
2
 XXII - é garantido o direito de propriedade. 
3
 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim 
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes 
princípios: II - propriedade privada. 
4
 XXIII - a propriedade atenderá a sua função social. 
5
 § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de 
ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
6
 Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo 
critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 
I - aproveitamento racional e adequado; 
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; 
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; 
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
7
 § 2
o
 Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser 
desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá 
preceder autorização legislativa. 
21 
 
Existem duas modalidades de intervenção estatal na propriedade: 
 Intervenção restritiva: é aquela em que o Estado impõe restrições e 
condicionamentos ao uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. 
Exemplos de intervenção restritiva são, dentre outros, a servidão administrativa e a 
requisição administrativa. 
 Intervenção supressiva: é aquela em que o Estado, valendo-se da supremacia que 
possui em relação aos indivíduos, transfere coercitivamente para si a propriedade de 
terceiro, em virtude de algum interesse público previsto na lei. Exemplo de intervenção 
supressiva é a desapropriação. 
 
Parte I – Intervenção supressiva 
 
Da intervenção Supressiva: (Desapropriação e Confisco) 
 
 Desapropriação: é uma forma originária de aquisição de propriedade, consistente em um 
processo administrativo onde se opera a transferência compulsória de bem alheio ao 
patrimônio público ou ao patrimônio privado, desde que em razão do interesse público, 
medianteindenização justa, prévia e em dinheiro ou através de entrega de títulos da dívida 
pública, ou ainda, em caso excepcional, não indenizável. 
 
Di Pietro fala em desapropriação bipolar, ou seja, autoridade de desapropriar versus sujeição 
aos Direitos Fundamentais (equilíbrio social). A intervenção não tem natureza absoluta, tem 
limites. Limites que, se trouxer prejuízo terá que indenizar. 
 
Desapropriação ordinária: A regra geral é a que desapropriação seja indenizável de forma 
justa, prévia e em dinheiro, consoante dispõe a primeira parte do art. 5º, XXIV
8
, da CF 
(desapropriação ordinária), ou seja, há de se ter qualidade na relativização da propriedade. 
Ato de qualidade, respeito aos direitos fundamentais. 
 
Desapropriação extraordinária: Excepcionando tal regra geral, tem-se a possibilidade de 
indenização através da entrega de títulos da dívida agrária, art. 184
9
, da CF c/c a segunda 
 
8
 XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por 
interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição; 
9
 Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural 
que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida 
22 
 
parte do art. 5º, XXIV ou entrega de títulos da dívida pública art. 182, §4º, inc. III da CRFB 
(desapropriação extraordinária). A desapropriação extraordinária tem caráter de sanção por 
descumprimento da função social. Sendo que: 
 
 Desapropriação extraordinária Rural: Legitimidade da União, art. 184 da 
CRFB = Pagamento em títulos da divida agrária. 
 Desapropriação extraordinária Urbana: Legitimidade do Município, art. 182, 
§4º, inc. III da CRFB = Pagamento em títulos da dívida pública. 
 
O que seria não cumprir a função social rural? Contrário sensu ao art. 185, cumpre a função 
social os incisos I e II
10
. 
 
A pena é não pagar em dinheiro, mas sim em título da dívida pública (urbano) e título da 
dívida agrária (rural). 
 
 Fundamento da desapropriação ordinária: Necessidade (somente aquela propriedade), 
Utilidade (discricionariedade, uma propriedade ou outra) e Interesse Social 
(distribuição de riqueza). 
 
 Fundamento da desapropriação extraordinária: Pena, sanção (interesse da função 
social). 
 
 (Desapropriação) Confisco: Confisco é a supressão punitiva de propriedade privada pelo 
Estado sem pagamento de indenização. Pode-se dizer que é uma desapropriação 
extraordinária. É uma desapropriação do Estado, política, não de ato administrativo. Tem 
base no não cumprimento da função social. O confisco está alocada dentro do assunto 
desapropriação, pois a desapropriação é “retirar a propriedade alheia”, porém no confisco é 
não indenizável, o direito à propriedade será suprimido, respeitando todavia o devido 
processo. 
 
O regime jurídico do confisco está disciplinado pelo art. 243
11
 da CRFB. São duas as hipótese 
de desapropriação (confisco) não indenizável, podendo recair sobre propriedades urbanas ou 
rurais onde forem localizadas: 
 
agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do 
segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 
10
 I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua 
outra; II - a propriedade produtiva. 
23 
 
 Culturas ilegais de psicotrópicos (drogas); 
 Exploração do trabalho escravo, na forma da lei. 
 
Desapropriação Indireta: desapropriação indireta ou apossamento administrativo é o 
esbulho possessório praticado pelo Estado quando invade área privada sem observância do 
devido processo legal. Danger: Não é desapropriação (supressão ilegal). 
Cabível ação de indenização por perdas e danos + ressarcimento dos prejuízos causados. 
 
Obs.: cuidado que, se atingir o interesse público, os juízes têm resolvidos em perdas e danos 
(pois como um juiz tira um bem que está beneficiando a sociedade?). 
 
Parte II – Intervenção restritiva 
 
Da intervenção Restritiva: (Requisição administrativa, Servidão Administrativa, Ocupação 
temporária, Limitação administrativa e Tombamento). 
 
 Requisição Administrativa: Estabelece o art. 5º, XXV, da CRFB: “No caso de iminente 
perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada 
ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”. Requisição é a utilização transitória, 
onerosa, compulsória, pessoal (transitória, não real), discricionária e autoexecutável de um 
bem privado pelo Estado em situações de iminente perigo público. Outro fundamento 
normativo que embasa o requisição é o art. 1.228 § 3º, in fine, do CC. A vaga redação do art. 
1.228, § 3º, do Código Civil parece favorecer o reconhecimento da requisição supressiva de 
domínio: “o proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por 
necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de 
perigo público iminente”. 
 
Trata-se de instituto a ser utilizado como instrumento de exceção na medida em que depende 
da ocorrência de situação emergencial. Exemplos de casos de perigo público iminente são 
encontrados na Lei Delegada 4/1962. São exemplos de requisição: 1) escada para combater 
incêndio, 2) veículo para perseguição a criminoso, 3) barco para salvamento, 4) terreno para 
socorrer vítimas de acidente. Baseado na supremacia do interesse público sobre o privado, a 
força requisitória pode recair sobre bem móvel imóvel e semoventes. Mas, embora o texto 
 
11
 Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas 
ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e 
destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário 
e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. 
24 
 
constitucional faça referência à “propriedade particular”, a doutrina admite a requisição de 
serviços, em hipóteses como 1) a convocação de mesários para eleição, 2) de jurados para 
Tribunal do Júri e 3) de conscritos para o serviço militar obrigatório. 
 
Quanto à indenização de eventuais prejuízos decorrentes do uso da coisa, a Constituição 
determina que seja ulterior e paga somente se comprovado o prejuízo. Lembrando que a 
requisição é ato do poder público, pois não se entrega ato de imperium a particular. 
 
 Servidão Administrativa: A servidão é um direito real público sobre propriedade alheia, 
restringindo seu uso em favor do interesse público, beneficiando entidade pública ou 
delegada. Diferentemente da desapropriação, a servidão não altera a propriedade do bem, 
mas somente cria restrições na sua utilização, transferindo a outrem as faculdades de uso e 
gozo. 
 
Nos termos do art. 40 do Dec.-Lei 3.365/41, a servidão administrativa será instituída 
administrativa ou judicialmente após a prática do ato declaratório de servidão, aproveitando-
se, no que couberem, as regras de efetivação da desapropriação. 
 
Os exemplos mais comuns são: 1) placa com nome da rua na fachada do imóvel; 2) 
passagem de fios e cabos pelo imóvel; 3)instalação de torres de transmissão de energia em 
terreno privado; 4) tombamento. Decorrente da supremacia do interesse público sobre o 
privado, a servidão, em regra, independe de registro para produzir seus efeitos regulares, pois 
sua eficácia resulta diretamente do ato de instituição. 
 
Ao contrário da limitação administrativa, a servidão atinge bem determinado, gravando-o com 
restrição específica que não se estende aos demais bens. Embora o caso mais comum seja a 
servidão recaindo sobre bem imóvel, nada impede que atinja também bens móveis e serviços. 
Em casos excepcionais, admite-se a instituição de servidão onerando bens públicos, como na 
hipótese de prédio público obrigado a conservar placa indicativa do nome da rua. 
 
Sendo uma restrição especial, a servidão pode gerar direito à indenização desde que o 
prejudicado demonstre significativo prejuízo decorrente da limitação imposta. Porém, a regra 
é não haver indenização. Evidente que no caso da placa com o nome da rua não há razão 
para pleitear qualquer reparação diante da inexistência ou insignificância da redução 
patrimonial experimentada. Já na hipótese de alguns tombamentos ambientais, a excessiva 
limitação imposta ao proprietário do bem, mormente quando não lhe são oferecidas 
25 
 
contrapartidas, pode autorizar a propositura de ação indenizatória ou, se for o caso, de ação 
de desapropriação indireta. 
 
 A servidão administrativa é caracterizada pela perpetuidade, cogitando-se de sua extinção 
somente em situações excepcionais, como o desaparecimento do bem gravado, incorporação 
do bem ao domínio público ou manifesto desinteresse do Estado em continuar utilizando parte 
do domínio alheio. 
 
 Ocupação Temporária: Ocupação provisória ou temporária é a modalidade de intervenção 
do Estado na propriedade de bens particulares em apoio à realização de obras públicas ou à 
prestação de serviços públicos, mediante utilização discricionária, autoexecutável, 
remunerada ou gratuita e transitória. Pode ter como objeto bem móvel ou imóvel. Não tem 
natureza real (permanente). 
 
Segundo Hely Lopes Meirelles, “essa prerrogativa pode ser transferida a concessionários e 
empreiteiros, desde que autorizados pela Administração a ocupar terrenos baldios ou 
propriedades inexploradas, nas proximidades das obras ou serviços públicos a realizar”. E 
completa o autor: “A ocupação temporária não admite demolições ou alterações prejudiciais à 
propriedade particular utilizada; permite, apenas, seu uso momentâneo e inofensivo, 
compatível com a natureza e destinação do bem ocupado”. 
 
Quanto ao motivo, a ocupação difere da requisição, pois dispensa a caracterização de 
iminente perigo público, podendo ser realizada em qualquer situação de necessidade 
vinculada à obra ou serviço público. 
 
A respeito da indenização, quando a ocupação for vinculada à desapropriação, o art. 36 do 
Decreto-Lei n. 3.365/41 fala em ocupação remunerada, devendo-se considerar obrigatória a 
indenização. Nas demais hipóteses, a regra é a ausência de indenização, exceto se o 
proprietário demonstrar algum prejuízo especial decorrente do uso compulsório do bem. Há a 
possibilidade, conforme algumas decisões judiciais, de indenizações prévias desde que 
acarrete prejuízo anterior a cessação da ocupação. 
 
Obs¹.: Flávia Cristina diz que a ocupação temporária é ato administrativo sim, todavia, uma 
intervenção, em tese, temporária, menos gravosa e em leis esparsas. A encontramos sendo 
utilizada para verificar a existência de minérios em bens particulares, o que evitaria, por 
26 
 
exemplo, antes desse conhecimento, a aplicação de uma intervenção mais gravosa, como o é 
a desapropriação. 
 
Obs².: Art. 136, II, da CRFB (Estado de Defesa), não é ocupação temporária, mas sim 
Requisição Administrativa. 
 
 Limitação Administrativa (poder de polícia): para uma boa parte da doutrina, seria uma 
espécie da prerrogativa de poder de polícia. Aduzindo que a intervenção do Estado se 
direciona a um determinado bem em nome do interesse público, seja esse bem qual for. É 
sempre geral, a generalidade da limitação administrativa significa que suas limitações atingem 
difusamente todas as propriedades, e não somente alguns bens determinados. 
 
A limitação administrativa já trata o próprio limite, então a ideia é antecipativa, genérica, sem 
alcance de determinado bem X, e assim, em tese, sem indenização. Uma restrição geral, 
alcança propriedades indeterminadas. 
 
Não gera direito a indenização: justamente por ser geral, afetando simultaneamente todas as 
propriedades, a limitação administrativa não causa danos específicos quando exercido 
regularmente. Atinge liberdade e propriedade: as restrições impostas pela limitação 
administrativa afetam dois valores – liberdade e propriedade privadas. Assim, tanto os bens 
quanto os comportamentos dos particulares devem sujeitar-se às limitações oriundas da 
limitação administrativa. Então, são objetos bens imóveis, móveis e até mesmo as atividades 
dos particulares. 
 
Obs¹: Proibição então de instalação de indústrias ou comércio em determinados locais como 
exemplo de limitação administrativa. 
 
27 
 
 
 
 Tombamento: espécie de intervenção do Estado na propriedade alheia, com face 
constitucional, fisionomia própria e, portanto, podendo ser definido como procedimento 
administrativo pelo qual o poder público sujeita a restrições parciais os bens de qualquer 
natureza cuja preservação seja voltada ao verdadeiro interesse público (interesse primário). 
Segundo o art. 216, § 1º
12
 da CRFB o tombamento é uma intervenção com face própria de 
proteção do patrimônio cultural brasileiro. Assim como a servidão, e diferente dos demais 
instrumentos de intervenção na propriedade, o tombamento tem natureza de direito real 
porque grava diretamente o bem em si, e não a figura do proprietário. 
 
Pode recair sobre bens materiais, imateriais, móveis e imóveis como: fotografias, livros, 
mobílias, obras de arte, edifícios, ruas, praças, utensílios, bairros, cidades, etc., os de 
interesse coletivo e capazes de preservar a memória. Não podem ser tombados os bens de 
origem estrangeira, de acordo com o art. 3º do Decreto-Lei 25/37: os que pertencem às 
representações diplomáticas ou consulares; veículos pertencentes a empresas estrangeiras; 
bens adquiridos por sucessão de estrangeiro e situados no Brasil; os objetos históricos ou 
artísticos que pertençam a casas de comércio; exposições comemorativas, comerciais ou 
educativas; importados por empresas brasileiras. 
 
 
12
 Art. 216, § 1º: “O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio 
cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras 
formas de acautelamento e preservação”. 
28 
 
A disciplina normativa do tombamento é realizada pelo Decreto-Lei n. 25/37, que prevê o 
tombamento voluntário, realizado por iniciativa do proprietário, e o tombamento compulsório, 
imposto administrativamente se o dono, após notificação, se opuser à inscrição da coisa no 
Livro do Tombo. O tombamento pode recair sobre bens móveis ou imóveis, públicos ou 
privados, cuja conservação seja de interesse da coletividade (art. 1º do Decreto-Lei n. 25/37), 
sendo obrigatória a efetivação do registro de sua instituição no cartório competente. 
 
O tombamento não transforma a coisa tombada em bem público, mantendo-a no domínio do 
seu proprietário. Nada impede, por isso, que o bem tombado seja gravado com ônus ou 
encargos, como hipoteca, penhora e penhor, mas sujeita o dono a uma série de restrições 
extensivas tambéma terceiros. Exemplo de limitação imposta a terceiros está previsto no art. 
18 do Decreto-Lei n. 25/37: “Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe 
impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser 
mandado destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de 50% do valor 
do mesmo objeto”. 
 
Desaparecendo o interesse público na manutenção do tombamento, é possível proceder à 
sua extinção, de ofício ou a requerimento da parte interessada, denominada destombamento. 
 
Análise de alguns artigos do Dec. Lei 25 de 1937 (Organiza a proteção do patrimônio 
histórico e artístico nacional) – Tombamento: 
 
Art. 5º “O tombamento dos bens pertencentes à União, aos Estados e aos 
Municípios se fará de ofício, por ordem do diretor do Serviço do Patrimônio 
Histórico e Artístico Nacional, mas deverá ser notificado à entidade a quem 
pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, afim de produzir os 
necessários efeitos”. 
 
Segundo o art. 5º o tombamento de ofício está relacionado aos bens da Pessoa Jurídica de 
Direito Público (entes da federação). 
 
 Art. 6º “O tombamento de coisa pertencente à pessôa natural ou à pessôa 
jurídica de direito privado se fará voluntária ou compulsoriamente”. 
 
Tem-se no art. 6º o tombamento voluntário ou compulsório está relacionado a Pessoa 
Natural e a Pessoa Jurídica de Direito Privado. 
 
Art. 7º “Proceder-se-à ao tombamento voluntário sempre que o proprietário o pedir 
e a coisa se revestir dos requisitos necessários para constituir parte integrante do 
patrimônio histórico e artístico nacional, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço 
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ou sempre que o mesmo proprietário 
anuir, por escrito, à notificação, que se lhe fizer, para a inscrição da coisa em 
qualquer dos Livros do Tombo”. 
29 
 
 
No art. 7º a pessoa pede ou anui (ante a solicitação) ao tombamento. 
 
Art. 8º Proceder-se-á ao tombamento compulsório quando o proprietário se 
recusar a anuir à inscrição da coisa. 
 
O art. 8º trata da recusa em anuir do agente. Há quem diga que essa é a face verdadeira da 
intervenção; aqui há a supremacia do interesse social, verdadeira intervenção, pois há 
doutrinadores que entendem que a intervenção é forçada, com coercibilidade, mas cuidado, a 
intervenção tem que ser vista latu sensu. 
 
 
 
 Art. 17. As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruidas, 
demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do 
Patrimônio Histórico e Artistico Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, 
sob pena de multa de cincoenta por cento do dano causado. 
 Parágrafo único. Tratando-se de bens pertencentes á União, aos Estados ou 
aos municípios, a autoridade responsável pela infração do presente artigo 
incorrerá pessoalmente na multa. 
O art. 17 trata-se da imodificabilidade do bem tombado. 
 Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico 
Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que 
lhe impeça ou reduza a visibílidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob 
pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objéto, impondo-se nêste caso a 
multa de cincoenta por cento do valor do mesmo objéto. 
O art. 18 trata das restrições a imóveis vizinhos da coisa bombada. 
Art. 19. O proprietário de coisa tombada, que não dispuzer de recursos para 
proceder às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, levará ao 
conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional a 
necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa correspondente ao dobro 
da importância em que fôr avaliado o dano sofrido pela mesma coisa. 
O proprietário do bem tombado que não possuir recursos deverá buscar o instituto 
responsável. 
 § 1º Recebida a comunicação, e consideradas necessárias as obras, o diretor 
do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional mandará executá-las, a 
30 
 
expensas da União, devendo as mesmas ser iniciadas dentro do prazo de seis 
mezes, ou providenciará para que seja feita a desapropriação da coisa. 
A União arcará com as obras de conservação e reparação do bem ou então, se a autoridade 
achar necessário, fará a desapropriação, tudo isso num prazo de 6 meses. 
 § 2º À falta de qualquer das providências previstas no parágrafo anterior, 
poderá o proprietário requerer que seja cancelado o tombamento da coisa. 
Cancelamento do tombamento por iniciativa do proprietário do bem tombado se não 
observado o ditame do § 1º. 
 § 3º Uma vez que verifique haver urgência na realização de obras e 
conservação ou reparação em qualquer coisa tombada, poderá o Serviço do 
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional tomar a iniciativa de projetá-las e 
executá-las, a expensas da União, independentemente da comunicação a que 
alude êste artigo, por parte do proprietário. 
Em caso de urgência, o serviço do Patrimônio poderá tomar a iniciativa independentemente 
da comunicação por parte do proprietário. 
 Art. 20. As coisas tombadas ficam sujeitas à vigilância permanente do Serviço do 
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que poderá inspecioná-los sempre que 
fôr julgado conveniente, não podendo os respectivos proprietários ou responsáveis 
criar obstáculos à inspeção, sob pena de multa de cem mil réis, elevada ao dôbro 
em caso de reincidência. 
Vigilância da coisa tombada do serviço histórico, podendo fazer inspeção e o proprietário 
não poderá criar obstáculos. 
 
31 
 
Quadro comparativo dos instrumentos de intervenção: 
 
 
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 Licitação 
A licitação é um procedimento obrigatório que antecede a celebração de contratos pela 
Administração Pública. A razão de existir dessa exigência reside no fato de que o Poder 
Público não pode escolher livremente um fornecedor qualquer, como fazem as empresas 
privadas. Os imperativos da isonomia, impessoalidade, moralidade e indisponibilidade do 
interesse público, que informam a atuação da Administração, obrigam à realização de um 
processo público para seleção imparcial da melhor proposta, garantindo iguais condições a 
todos que queiram concorrer para a celebração do contrato. 
 
Brasil é uma República (forma de governo, art. 2º ADCT). Assim, o Estado deve ser 
imparcial, extraído do princípio do Republicanismo. Por ser República (coisa de todos), há 
de se ter a indisponibilidade do interesse público. A licitação se atrela a essa ideia, assim há 
o certame competitivo. Onde a proposta mais vantajosa vença. Mais vantajosa para a 
Administração Pública que administra o interesse público, sendo o árbitro a própria 
Administração Pública com fincas no princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o 
Privado. 
 
Dota-se de legalidade a Adm. Pública, mas sujeita à legalidade, a ordem jurídica de direitos 
fundamentais. Assim, a impessoalidade se traduz na julgamento objetivo da proposta. 
Cada Ente promoverá a sua licitação. 
 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil 
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição. 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: 
 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, 
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de 
licitação pública que assegure igualdadede condições a todos os 
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica, 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
 
Primeira parte: em determinados casos pode se ter a contratação sem licitação, sem 
competição, mas lembrando que, só nos casos previstos na legislação, ele dará a 
possibilidade de contratação sem licitar. 
 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime 
de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de 
serviços públicos. (conjugado com o art. 37, caput). 
 
33 
 
Diretamente = Sem licitação = tem-se a atribuição do servidor. 
Indiretamente (Concessão ou Permissão) = Com licitação = particular em colaboração. 
 
Lei 8.666 de 1993 regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas 
para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. 
 
Lei 10.520 de 2002 Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos 
termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada 
pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. 
 
Lei 8.987 de 1995 Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de 
serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. 
 
A ideia de licitação é indireta. Diretamente, dentro do corpo público não precisa. A licitação é 
para particulares em colaboração. Assim: 
 
Quanto à licitação há dois artigos que merecem maior destaque: 
 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil 
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição. 
 
Princípio Federativo. Autonomia dos Entes Federados, autonomia na medida da soberania. 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]. 
 
Todas as PJ`s, tanto a pública direta, como a indireta, deverão observar os princípios desse 
artigo. 
 
Competência legislativa: Competência da União, art. 22, XXVII da CRFB. 
 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
 
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, 
para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e 
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 
173, § 1°, III; 
 
Competência privativa da União para legislar “normas gerais”, todas as modalidades. 
Administração direta, autárquicas e fundacionais de todos os entes federativos. O cuidado 
está justamente nas questões que se direcionam as PJ`s de direito privado pertencentes à 
Adm. Pública. Assim, a União legislar “normas gerais” se transmuda na possibilidade de os 
entes federativos legislar especificamente sobre licitação. 
 
Desta forma, alguns doutrinadores entendem que não deveria estar nesse art. 22 a 
prerrogativa de legislar sobre normas gerais, pois o rol do referido artigo trata de competência 
privativa, mas sim, deveria estar como inciso no art. 24 do mesmo diploma legal, cujo artigo 
trata de competência concorrente. Todavia ainda que fosse considerado no art. 24 ter-se-ia 
outro problema, o caput do art. 24 não prevê a competência concorrente para o município, 
excluindo-o; por essa razão, uma parte da doutrina postula a possibilidade de se criar um 
dispositivo (artigo) próprio para legislar sobre a licitação. 
 
A licitação é um procedimento obrigatório que antecede a celebração de contratos pela 
Administração Pública. A razão de existir dessa exigência reside no fato de que o Poder 
34 
 
Público não pode escolher livremente um fornecedor qualquer, como fazem as empresas 
privadas. Os imperativos da isonomia, impessoalidade, moralidade e indisponibilidade do 
interesse público, que informam a atuação da Administração, obrigam à realização de um 
processo público para seleção imparcial da melhor proposta, garantindo iguais condições a 
todos que queiram concorrer para a celebração do contrato. 
 
O dever de realizar licitações está constitucionalmente disciplinado no art. 37, XXI: 
 
“ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, 
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública 
que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas 
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da 
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de 
qualificação técnica e econômica, indispensáveis à garantia do cumprimento 
das obrigações”. 
 
O dispositivo transcrito merece, por sua importância, ser analisado por partes: 
 
“ressalvados os casos especificados na legislação”: o próprio Texto Constitucional 
atribui competência ao legislador para definir as hipóteses em que poderá ocorrer contratação 
direta sem licitação. Na Lei n. 8.666/93, esses casos excepcionais estão previstos nos arts. 
24 e 25, constituindo as hipóteses de inexigibilidade, dispensa, licitação dispensada e 
vedação; 
 
“obras, serviços, compras e alienações”: a Constituição faz referência exemplificativa 
a alguns bens cuja contratação exige prévia licitação. É uma descrição panorâmica do objeto 
da licitação; 
 
“igualdade de condições a todos os concorrentes”: seleção da proposta mais 
vantajosa para a Administração (só a competitividade garante o direito de escolha, entre 
várias, da proposta mais vantajosa) e atendimento ao princípio da isonomia (todos que 
preencham os requisitos do instrumento convocatório têm direito de participar do certame 
licitatório) são as duas finalidades da licitação; 
 
“mantidas as condições efetivas da proposta”: a Constituição Federal obriga a 
Administração a garantir a manutenção das condições efetivas da proposta vencedora. Desse 
modo, mesmo que ocorram circunstâncias excepcionais que tornem mais onerosa a 
execução contratual, a Administração deve, atendidos os requisitos legais, aumentar a 
remuneração do contratado para preservar sua margem de lucro. A preservação do lucro 
contratual é denominada equilíbrio econômico-financeiro. Portanto, a manutenção do 
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos é uma garantia constitucional 
estabelecida em benefício do contratado; 
 
“as exigências de qualificação técnica e econômica devem se restringir ao 
estritamente indispensável para garantir o cumprimento das obrigações”: essa parte 
final do dispositivo assegura a competitividade no certame licitatório. Assim, se o instrumento 
convocatório exigir condições desproporcionais para participação no certame, tais exigências 
desmedidas devem ser consideradas nulas, podendo ser objeto de impugnação por qualquer 
cidadão (art. 41, § 1º, da Lei n. 8.666/93). 
 
 
 
 
 
 
35 
 
Tipos de Licitação: 
 
 Menor preço: quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração 
determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as 
especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; 
 
 Melhor técnica: tipo de licitação utilizado exclusivamente para serviços de natureza 
predominantemente intelectual. 
 
 Técnica e Preço: utilizado exclusivamente para serviços de natureza predominantemente 
intelectual. 
 
 Maior lance ou Oferta: critério utilizado exclusivamente para a modalidade leilão. 
 
Modalidades de Licitação: 
 
 
 
 
 Concorrência: