OAB Direito Penal

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Olá pessoal! 
Na aula de hoje esgotaremos o tema “atos administrativos”, 
iniciado na aula passada. Os tópicos a serem estudados são os seguintes: 
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Preparados? Aos estudos! 
 
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As diversas classificações dos atos administrativos constituem tema 
recorrente nas provas de concurso. No geral, os atos são classificados da 
seguinte forma: 
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Ressalte-se que não há um critério de classificação único na doutrina. 
Cada autor tem o seu. Assim, nosso objetivo aqui não será esgotar o 
assunto, e sim apresentar as classificações mais comuns e com maior 
probabilidade de serem cobradas na prova, ok? 
Vamos lá! 
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Nos atos vinculados todos os elementos (competência, finalidade, 
forma, motivo e objeto) são estabelecidos pela lei; por isso, não há 
liberdade para o administrador agir de forma diferente. 
A rigor, a vinculação ocorre entre o motivo previsto em lei e o 
conteúdo (objeto) do ato, ou seja, se ocorrer determinado fato, a única 
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conduta possível à Administração é praticar o ato da maneira exigida pela 
lei. 
Por exemplo: comprovado o nascimento do filho do servidor público, 
a Administração é obrigada a conceder-lhe licença-paternidade; se alguém 
é aprovado no exame de trânsito, o Detran é obrigado a emitir permissão 
para dirigir, na forma especificada em lei, e assim por diante. Nos atos 
vinculados, a função do administrador é apenas verificar a ocorrência do 
fato que deve dar origem ao ato vinculado definido na lei. 
Nos atos discricionários, a Administração possui certa liberdade 
quanto à valoração dos motivos e à escolha do conteúdo (objeto), 
segundo critérios de conveniência e oportunidade. Em outras palavras, 
os agentes públicos têm liberdade para, dentro dos limites da lei, 
determinar“se, quando e como” o ato administrativo deve ser praticado. 
Somente há discricionariedade quanto ao mérito do ato (motivo e 
objeto), e somente quando a lei expressamente dá liberdade para a 
Administração escolher esses elementos, dentro de certos limites; são as 
hipóteses em que a lei explicita, por exemplo, que a Administração 
“poderá” prorrogar determinado prazo por “até tantos dias”, ou que é 
“facultado” à Administração, “a seu critério”, conceder ou não 
determinada licença ou autorização etc. 
A discricionariedade também existe quando a lei usa, na descrição do 
motivo que enseja a prática do ato administrativo, conceitos jurídicos 
indeterminados, isto é, expressões de significado vago, impreciso, tais 
como “insubordinação grave”, “conduta escandalosa”, “boa-fé”, 
“moralidade pública” e outras do gênero. 
Ressalte-se que os conceitos jurídicos indeterminados geralmente 
possuem zonas de certeza positivas e negativas, nas quais é possível 
afirmar, de forma inequívoca, se determinado fato se enquadra ou não no 
conceito; assim, nas zonas de certeza não há discricionariedade. Com 
efeito, a liberdade do administrador está restrita às chamadas “zonas 
cinzentas”, nas quais o conceito jurídico indeterminado permite mais de 
uma interpretação legítima. 
Por exemplo: desviar recursos da saúde para utilizar em proveito 
próprio certamente não é um ato de “boa-fé” do agente público; ninguém 
duvida disso. Portanto, ao se deparar com tal situação, o administrador 
não tem liberdade para enquadrá-la como um ato de “boa-fé”, pois isso 
seria completamente contrário ao senso comum (o ato está na zona de 
certeza negativa do conceito de boa-fé). Agora, responda: seria ou não 
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um ato de boa-fé aplicar recursos da saúde em projetos de educação? E 
em programas sociais ou culturais? Uns podem achar que não, outros que 
sim e outros, ainda, que depende do caso concreto. É nessa “zona 
cinzenta”, de indeterminação, que reside a discricionariedade; nesses 
casos, não será possível estabelecer uma única atuação juridicamente 
válida: a Administração tem liberdade para decidir acerca do 
enquadramento, ou não, da situação à norma legal. 
Ressalte-se que a discricionariedade jamais é absoluta, pois 
sempre deve ser exercida dentro dos limites da lei e com observância aos 
princípios administrativos, especialmente os da razoabilidade, da 
proporcionalidade e da moralidade 1 . Do contrário, não teríamos 
discricionariedade, e sim arbitrariedade, que é a prática de ato contrário 
à lei, ou não previsto em lei. 
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Detalhe importante é que o ato individual pode ter um único 
destinatário (ato singular) ou diversos destinatários (ato plúrimo). O 
que caracteriza o ato individual é o fato de seus destinatários serem 
certos e determinados. 
Por exemplo: a nomeação de aprovados em um concurso público é 
um ato plúrimo (vários destinatários certos); já a exoneração de um único 
servidor é um ato singular, da mesma forma que um decreto declarando a 
utilidade pública de um imóvel para fins de desapropriação. 
Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionários, e 
normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatários. 
A revogação de um ato individual somente é possível se ele não 
tiver gerado direito adquirido para o seu destinatário. 
Os atos individuais, ao contrário dos atos gerais, admitem 
impugnação direta por meio de recursos administrativos, bem como de 
ações judiciais comuns (ações ordinárias) ou especiais (mandado de 
segurança e ação popular). 
Por fim, importante destacar que os atos gerais prevalecem sobre 
os individuais, uma vez que, na prática de atos individuais, a 
Administração é obrigada a observar os atos gerais pertinentes aocaso. 
Assim, por exemplo, uma nomeação de servidor só pode ser feita se em 
consonância com uma Resolução que a oriente. 
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Nos atos internos, os efeitos do ato atingem apenas os agentes e 
órgãos da entidade que o editou. 
Exemplos de atos internos: portaria de remoção de um servidor; 
ordens de serviço em geral; portaria de criação de um grupo de trabalho; 
designação de servidor para participar de um curso etc. 
Nos atos externos, os efeitos do ato alcançam os administrados em 
geral, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores. 
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Ressalte-se que os atos externos podem ser destinados tanto aos 
particulares quanto à própria Administração; o que os distingue é o fato 
de produzirem efeitos fora da repartição que os originou. 
Exemplos de atos externos: atos normativos, nomeação de 
aprovados em um concurso público, multas aplicadas a empresas 
contratadas pela Administração, editais de licitação etc. 
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Os atos simples são aqueles produzidos pela manifestação de um 
único órgão, não dependendo de outras manifestações prévias ou 
posteriores para ser considerado perfeito. 
Nos atos simples, a manifestação de vontade pode emanar de apenas 
uma pessoa (ato singular) ou de um grupo de pessoas (ato colegiado); 
o que importa é haver apenas uma expressão de vontade para dar origem 
ao ato. 
Assim, por exemplo, são atos simples: portaria de demissão de 
servidor editada por Ministro de Estado (ato singular); despacho de um 
chefe de seção (ato singular); decisões dos Tribunais de Contas 
(ato colegiado); aprovação do regimento interno de um Tribunal pela 
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maioria absoluta dos desembargadores (ato colegiado); decisão de 
recurso administrativo pelo Conselho Administrativo de Recursos do 
Ministério da Fazenda (ato colegiado). 
Os atos complexos são formados por duas ou mais manifestações 
de vontade autônomas, provenientes de órgãos diversos. O ponto 
essencial que caracteriza os atos complexos é a conjugação de 
vontades autônomas de órgãos diferentes para a formação de um 
único ato. 
O ato complexo só se aperfeiçoa com a manifestação de todos os 
órgãos que devem contribuir para a sua formação, vale dizer, o ato não 
pode ser considerado perfeito (completo, concluído, formado) com a 
manifestação de um só órgão ou autoridade dentre aqueles que deveriam 
se pronunciar para formar o ato. 
Maria Sylvia Di Pietro apresenta como exemplo de ato complexo o 
decreto presidencial. Nos termos da Constituição Federal, o decreto 
deve ser assinado pelo(s) Ministro(s) de Estado afetado(s) pela norma e 
pelo Presidente da República. Assim, quando o Ministro de Estado assina a 
minuta de decreto, sua vontade não basta para que o ato administrativo 
exista; da mesma forma, se o Presidente assinar sozinho não há ato 
administrativo acabado. Este somente se forma quando houver a 
conjugação da manifestação de vontade dos dois órgãos envolvidos 
(Ministério e Presidência da República). 
Também são exemplos de atos complexos: 
! Nomeações efetuadas pelo presidente da República que dependem da 
aprovação do nome da autoridade pelo Senado Federal2; 
! Concessão de determinados regimes de tributação que dependem de 
aprovação de diferentes Ministérios (ex: reduções de tributos para alguns 
bens de informática, que dependem da aprovação do MDIC, do Ministério 
da Ciência e da Tecnologia e do Ministério da Fazenda); 
! Atos normativos editados conjuntamente por órgãos diferentes da 
Administração Federal, a exemplo das portarias conjuntas da Receita 
Federal e da Procuradoria da Fazenda Nacional. 
 
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acessório tem a função de conferir eficácia, exequibilidade ao ato 
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Os atos de império, como o próprio nome indica, referem-se aos 
atos estatais cercados de todas as prerrogativas públicas, com 
fundamento no princípio da supremacia do interesse público. Também 
são chamados de atos de autoridade, eis que praticados sempre de 
forma unilateral pelo Estado, independentemente da anuência dos 
administrados atingidos pelo ato. 
Exemplos de atos de império: a interdição de estabelecimento 
comercial, a desapropriação de imóvel, a apreensão de mercadorias, a 
imposição de multas administrativas etc. 
Os atos de gestão são típicos das atividades de administração de 
bens e serviços em geral, que não exigem coerção sobre os interessados, 
assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas. 
Exemplos de atos de gestão: alienação ou aquisição de bens pela 
Administração, o aluguel a um particular de um imóvel pertencente a uma 
autarquia, os atos negociais em geral, como a autorização ou a permissão 
de uso de um bem público. 
Hely Lopes Meireles assinala que os atos de gestão serão sempre 
atos da Administração, mas nem sempre atos administrativos típicos, 
principalmente quando bilaterais. 
Os atos de expediente são atos de rotina interna, relacionados ao 
andamento dos variados serviços executados pela Administração. Sua 
principal característica é a ausência de conteúdo decisório. 
Exemplos de atos de expediente: o protocolo de documentos, o 
encaminhamento de processo à autoridade que possua atribuição de 
decidir sobre seu mérito, o cadastramento de documentos em sistema 
informatizado etc. 
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Os atos constitutivos criam uma situação jurídica nova para seus 
destinatários, situação que pode ser um novo direito ou uma 
nova obrigação, como as licenças, as autorizações, as nomeações de 
servidores, a aplicação de sanções administrativas etc. 
Os atos extintivos, ao contrário, extinguem (desconstituem) direitos 
e obrigações, de que são exemplo a cassação de uma autorização, a 
encampação de serviço público, a demissão de um servidor etc. 
Já os atos modificativos alteram situações jurídicas preexistentes, 
mas sem suprimir direitos e obrigações; são exemplos: a alteração do 
horário de funcionamento do órgão e a mudança de local de uma reunião. 
Os atos declaratórios apenas afirmam a existência de um fato ou 
de uma situação jurídica anterior a eles, com o fim de reconhecer ou 
mesmo de possibilitar o exercício de direitos. São exemplos a expedição 
de certidões, a emissão de atestados por junta médica oficial etc. 
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O ato válido é aquele que respeitou, em sua formação, todos os 
requisitos legais relativos aos elementos competência, finalidade, forma, 
motivo e objeto. Por outras palavras, é o ato que não tem qualquer vício, 
qualquer ilegalidade. 
O ato nulo é aquele com vício insanável em um dos seus 
elementos constitutivos. Por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato 
com objeto não previsto em lei e o ato praticado com desvio de finalidade. 
Ressalte-se que os atos nulos são atos ilegais ou ilegítimos e, por 
isso, não podem ser convalidados; ao contrário, devem ser anulados. 
Lembrando que o administrado não pode se negar a dar cumprimento ao 
ato nulo até que a nulidade seja reconhecida e declarada pela 
Administração ou pelo Judiciário (atributo da presunção de legitimidade 
dos atos administrativos). 
O ato anulável é o que apresenta defeito sanável, ou seja, 
passível de convalidação pela própria Administração4. São sanáveis os 
vícios de competência quanto à pessoa (e não quanto à matéria), exceto 
se se tratar de competência exclusiva, e o vício de forma, a menos que 
se trate de forma exigida pela lei como condição essencial à validade do 
ato. 
O ato inexistente é aquele que apenas possui aparência de ato 
administrativo, mas, na verdade, possui algum defeito capital que o 
impede de produzir efeitos no mundo jurídico. 
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É o caso dos atos praticados por usurpador de função, ou seja, por 
indivíduo que se passa por agente público sem ter sido investido em 
nenhum cargo. 
Também são considerados atos inexistentes os atos cujos objetos 
sejam juridicamente impossíveis, a exemplo de uma ordem para que o 
subordinado execute um crime. 
Quanto ao ato inexistente, vale ressaltar que parte da doutrina 
considera irrelevante diferencia-lo do ato nulo, porque ambos conduzem 
ao mesmo resultado: a invalidade do ato. 
Não obstante, algumas diferenças podem ser enumeradas. Por 
exemplo, a anulação de ato nulo possui eficácia retroativa (ex tunc), mas 
admite-se a preservação dos efeitos já produzidos perante terceiros de 
boa-fé (pessoas que não foram parte do ato, mas foram alcançadas pelos 
efeitos do ato, e desconheciam o seu vício). Em relação aos 
atos inexistentes, nenhum efeito pode ser validamente mantido, 
mesmo perante terceiros de boa-fé. Outra diferença é que a invalidação 
de ato inexistente não se sujeita a prazo decadencial, ou seja, pode ser 
feita a qualquer tempo, diferentemente da anulação que, regra geral, tem 
prazo para ser realizada (5 anos na esfera federal). 
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O ato perfeito é aquele que está pronto, terminado, que já concluiu 
todas as fases necessárias a sua formação. Em outras palavras, o ato 
perfeito é aquele que já foi produzido, ou seja, é o que já existe. 
Exemplo de ato perfeito: portaria de demissão de servidor que foi 
escrita, motivada, assinada e publicada. 
O ato perfeito não se confunde com o ato válido. A perfeição se 
refere ao processo de elaboração do ato (é perfeito o ato que contém 
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todos os elementos constitutivos previstos na lei); já a validade diz 
respeito à conformidade dos elementos do ato com a lei e os princípios da 
Administração (é válido o ato cujos elementos de formação não 
apresentam nenhum vício). 
No exemplo acima, da demissão do servidor, o ato perfeito também 
será válido se tiver sido emitido por autoridade competente, sem desvio 
de finalidade, se a motivação tiver sido verdadeira, se a publicação tiver 
ocorrido na forma exigida na lei etc. 
A partir desse exemplo, percebemos que podem existir atos 
administrativos perfeitos, por já terem completado seu ciclo de 
formação, mas inválidos, por apresentarem algum vício nos seus 
elementos constitutivos. 
Por outro lado, não podem existir atos que sejam, ao mesmo tempo, 
imperfeitos e válidos, ou imperfeitos e inválidos, eis que os atos 
imperfeitos (atos que não cumpriram todas as etapas de formação, isto é, 
nos quais falta algum elemento) a rigor ainda não existem como ato 
administrativo. Não seria cabível, portanto, analisar a validade ou 
invalidade de algo que ainda não existe5 . Assim, todo ato válido ou 
inválido é necessariamente perfeito. 
 
Um ato perfeito pode ser válido ou inválido, e 
eficaz ou ineficaz. 
O ato eficaz é aquele que já está apto para a produção dos efeitos 
que lhe são inerentes, vale dizer, o ato não depende de um evento 
posterior, como um termo, encargo ou condição suspensiva, ou ainda 
de autorização, aprovação ou homologação para produzir efeitos 
típicos ou próprios. 
Como regra, a eficácia do ato é imediata ou posterior à sua 
produção, admitindo-se, excepcionalmente, a eficácia retroativa, como, 
por exemplo, a anulação e a reintegração, que operam efeitos retroativos. 
 
 
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∀Ο Perfeito, válido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de formação 
(perfeito), encontra-se em conformidade com a ordem jurídica (válido) e 
disponível para a produção dos efeitos que lhe são típicos (eficaz); 
?Ο Perfeito, inválido e eficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, o ato, 
ainda que contrário à ordem jurídica (inválido, portanto), encontra-se 
produzindo os efeitos que lhe são inerentes. 
)Ο Perfeito, válido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, 
encontra-se em consonância com a ordem jurídica, contudo, ainda não se 
encontra disponível para a produção dos efeitos que lhe são próprios, por 
depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou 
autorização, aprovação ou homologação. 
,Ο Perfeito, inválido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, o 
ato encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica, ao tempo que 
não pode produzir seus efeitos por se encontrar na dependência de algum 
evento futuro necessário a produção de seus efeitos. 
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7ΑΞΨ%Λ7Α Φ7 ΓΠΕΑ ΓΦΧΛΘΛΑΠ≅ΓΠΛΡΕΑ
Pessoal, além das classificações vistas anteriormente, temos mais 
algumas para aprender. As espécies de atos administrativos apresentadas 
adiante seguem a doutrina de Hely Lopes Meirelles. 
−Ν∗∃ Π∗(&−Ν)Ο∗∃
Atos normativos são os atos com efeitos gerais e abstratos, e, 
bem por isso, atingem todos aqueles que se situam em idêntica situação 
jurídica (não têm destinatários determinados). Correspondem aos “atos 
gerais” estudados no tópico anterior. 
Diz-se que os atos normativos são atos administrativos apenas em 
sentido formal, porque, materialmente (quanto ao conteúdo), são 
verdadeiras normas jurídicas, em razão da sua característica de 
generalidade e abstração, assim como as leis. 
Contudo, tais atos não se confundem com as leis, pois estas são 
atos legislativos, produzidas a partir do processo legislativo e, por isso, 
aptas a inovar o direito. 
Os atos administrativos, ao contrário, são praticados pela 
Administração e não podem inovar o ordenamento jurídico, vale 
dizer, não podem criar direitos e obrigações que não se encontrem 
previamente estabelecidos em uma lei. 
São exemplos de atos administrativos os regulamentos, portarias, 
resoluções, circulares, instruções, deliberações e regimentos, os quais têm 
a função de detalhar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam, 
a fim de lhes dar fiel execução. 
Os atos normativos não podem ser objeto de impugnação direta por 
meio de recursos administrativos ou ação judicial ordinária. Em 
outras palavras, o administrado não pode entrar com um recurso 
administrativo ou com uma ação ordinária na Justiça para requerer a 
anulação de um ato administrativo; o que ele pode fazer é pedir a 
anulação dos efeitos provocados pelo ato sobre a sua situação particular, 
mas não a invalidação do ato em si. 
A rigor, para pleitear a invalidação direta de um ato normativo geral, 
deve ser utilizada a ação direta de inconstitucionalidade (ADI), pelos 
órgãos e autoridades constitucionalmente legitimados, desde que sejam 
atendidos os pressupostos dessa ação. 
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A seguir, vamos listar os principais atos normativos previstos na 
doutrina de Hely Lopes, destacando que a denominação utilizada na 
prática pelos diferentes órgãos e entidades da Administração pode ser 
diferente: 
" Decretos: são atos resultantes da manifestação de vontade dos chefes 
do Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos). 
Os decretos podem ser gerais ou individuais. 
Os decretos gerais têm caráter normativo e traçam regras gerais (ex: 
decreto que regulamenta uma lei). Estes são os que devem ser encarados 
como atos normativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, um decreto 
que produza efeitos gerais pode ser editado tanto em caráter 
regulamentar (ou de execução), explicitando uma lei anteriormente 
editada, como em caráter independente (o chamado decreto 
autônomo), para disciplinar matéria ainda não regulada em lei. 
Lembrando que, nos termos do art. 84, VI da CF, o decreto autônomo só é 
admitido nas hipóteses de (i) organização e funcionamento da 
administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos públicos; (ii) extinção de funções ou cargos 
públicos, quando vagos. 
Já os decretos individuais têm destinatários específicos, individualizados 
(ex: decreto de demissão de servidor público, decreto de desapropriação), 
não sendo considerados atos normativos, pois não apresentam 
normatividade (efeitos gerais e abstratos). 
" Regulamentos: são atos normativos que especificam, detalham, explicam 
os mandamentos da lei. Destinam-se à atuação externa (normatividade 
em relação aos particulares). São postos em vigência, em regra, por 
Decretos do Poder Executivo. Como exemplo, tem-se o Regulamento da 
ANATEL, aprovado pelo Decreto 2.338/1997. 
" Instruções normativas: são atos normativos expedidos pelos Ministros 
de Estado para a execução das leis, decretos ou regulamentos. 
" Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna, 
dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de 
corporações legislativas. Derivam também do poder hierárquico da 
Administração, já que visam à organização interna de seus órgãos. 
" Resoluções: são atos, normativos ou individuais, emanados de 
autoridades de elevado escalão administrativo como, por exemplo, 
Ministros e Secretários de Estado ou Município, ou de algumas pessoas 
administrativas ligadas ao Governo, como as agências reguladoras, e até 
de órgãos colegiados administrativos, como os Tribunais de Contas e o 
CNJ. Constituem matérias das resoluções todas as que se inserem na 
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competência específica dos agentes ou pessoas jurídicas responsáveis por 
sua expedição. Como exceção, admitem-se resoluções com efeitos 
individuais. Cite-se que as resoluções estão sempre abaixo dos 
regimentos e regulamentos, não podendo inová-los ou contrariá-los. 
Seus efeitos podem ser internos ou externos. 
" Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados, 
como conselhos, comissões, tribunais administrativos etc. Normalmente, 
representam a vontade majoritária de seus componentes. Quando 
normativas, são atos gerais (normativos); quando decisórias, são 
atos individuais. 
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−Ν∗∃ ∗(Σ)Π−Νε()∗∃
Os atos ordinatórios são os atos com efeitos internos, 
endereçados aos servidores públicos, que visam a disciplinar o 
funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. 
Possuem fundamento no poder hierárquico e, por isso, somente 
alcançam os servidores submetidos hierarquicamente àquele que expediu 
o ato. De regra, os atos ordinatórios não atingem ou criam direitos e 
obrigações aos particulares em geral. 
!∀#∃∀%& ()∗∀+∀,%#−%∀.& /−#− !∃0∃1−)& 23 4567
8∃&#∀− ∃ ∃9∃#:;:∀&, :&∗∃+%−)&,
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Os atos ordinatórios são inferiores em hierarquia aos atos 
normativos. Ou seja, ao editar um ato ordinatório, a autoridade 
administrativa deve observância aos atos administrativos normativos que 
tratem da matéria a ele relacionada. 
São exemplos deatos ordinatórios: as portarias (trazem 
determinações gerais ou especiais aos que a elas se submetem, como as 
portarias de delegação de competência, de remoção de um servidor, de 
designação de comissão de sindicância etc.), as circulares internas 
(utilizadas para transmitir ordens internas para uniformizar o tratamento 
dado a certa matéria), as ordens de serviço (determinações para 
autorizar o início de determinada tarefa), os avisos, os memorandos, os 
ofícios, dentre outros. 
−Ν∗∃ ΠΤΞ∗Θ)−)∃
Os atos negociais são aqueles em que a vontade da Administração 
coincide com o interesse do administrado, sendo-lhe atribuídos direitos e 
vantagens. 
Parte da doutrina chama os atos negociais de “atos de 
consentimento”, pois são editados em situações nas quais o particular 
deve obter anuência prévia da Administração para realizar determinada 
atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito. 
São exemplos os alvarás de construção, a licença para o exercício de 
uma profissão, a licença para dirigir, a autorização para prestar serviço de 
táxi etc. 
Embora os atos negociais se caracterizem pela presença de 
interesse recíproco entre as partes, não são atos bilaterais, vale dizer, 
não são contratos administrativos. Ao contrário, constituem manifestações 
unilaterais da Administração (atos administrativos) das quais se 
originam negócios jurídicos públicos. De toda maneira, os atos negociais 
estabelecem efeitos jurídicos entre a Administração e os administrados, 
impondo a ambos a observância de seu conteúdo e o respeito às 
condições de sua execução. 
A doutrina esclarece que não cabe falar em imperatividade, 
coercitividade ou autoexecutoriedade nos atos negociais, eis que esse tipo 
de ato não é imposto ao particular, mas é também do desejo dele. Afinal, 
é o interessado que solicita o consentimento da Administração para 
!∀#∃∀%& ()∗∀+∀,%#−%∀.& /−#− !∃0∃1−)& 23 4567
8∃&#∀− ∃ ∃9∃#:;:∀&, :&∗∃+%−)&,
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realizar determinada atividade ou exercer algum direito; a Administração 
cabe apenas verificar se ele atende os requisitos legais correspondentes. 
Os atos negociais produzem efeitos concretos e individuais para o 
administrado; diferem-se, assim, dos atos normativos, pois estes são 
gerais e abstratos. 
Os atos negociais podem ser vinculados ou discricionários. 
Nos atos negociais vinculados, a lei estabelece os requisitos da 
sua formação, os quais, uma vez atendidos pelo particular, geram para ele 
direito subjetivo à obtenção do ato, não havendo outra escolha para a 
Administração que não seja a prática do ato conforme a lei determine. 
Nessa hipótese, enquadram-se as licenças para exercício de 
atividade profissional (registro perante a Ordem dos Advogados do Brasil, 
por exemplo) ou a admissão em instituição pública de ensino, após a 
aprovação em exame vestibular (este último ato é conhecido por 
admissão). 
Os atos negociais discricionários são aqueles que podem, ou não, 
ser editados, conforme juízo de conveniência e oportunidade da 
Administração. Não constituem, portanto, direito subjetivo do 
administrado, e sim mero interesse. Dessa forma, ainda que ele tenha 
cumprido as exigências legais necessárias para a solicitação do ato, a 
Administração pode negá-lo. 
Os exemplos clássicos são: (i) a autorização para prestação de 
serviços de utilidade pública, como referentes ao serviço de táxi, e a 
autorização de porte de arma; e (i) a permissão de uso de bens públicos, 
tal como para se utilizar um espaço em praça para montagem de banca de 
revistas. 
Em outra vertente, os atos negociais podem ser precários ou 
definitivos. 
Os atos negociais precários são aqueles que não geram direito 
adquirido ao administrado, podendo ser revogados a qualquer tempo 
pela Administração, em regra, sem a necessidade de pagar indenização 
ao interessado 8 . E isso porque os atos precários atendem 
predominantemente ao interesse do particular, sendo discricionários 
para a Administração, a exemplo de uma autorização para realizar um 
evento em praça pública. 
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Segundo Hely Lopes Meirelles, atos enunciativos são aqueles que 
atestam ou certificam uma situação preexistente, sem, contudo, haver 
manifestação de vontade estatal propriamente dita. São exemplos as 
certidões e os atestados. 
Parte da doutrina considera que os atos de opinião que preparam 
outros de caráter decisório, a exemplo dos pareceres, também se 
enquadram como atos enunciativos. 
Por não constituírem uma manifestação de vontade da Administração, 
os atos enunciativos são considerados meros atos da Administração e 
não propriamente atos administrativos. Na verdade, são atos 
administrativos apenas em sentido formal, mas não material. 
Os atos enunciativos mais conhecidos são as certidões, os 
atestados, os pareceres e as apostilas. 
Certidão é uma cópia fiel de informações registradas em algum 
livro, processo, documento ou banco de dados eletrônico em poder da 
Administração e de interesse do administrado requerente. Lembrando que 
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a Constituição Federal garante o direito ao fornecimento de certidões para 
o esclarecimento de “situações de interesse pessoal”. As certidões, em 
regra, devem ser expedidas no prazo de 15 dias (Lei 9.051/1995), exceto 
se houver previsão de prazo específico em outra lei. 
Exemplo: certidão negativa de débitos de tributos e contribuições 
federais, emitida pela Receita Federal. 
Atestado é uma declaração da Administração referente a uma 
situação de que ela tem conhecimento em razão da atividade de seus 
agentes. A diferença essencial com relação à certidão é que o fato ou 
situação constante do atestado não consta de livro ou arquivo da 
administração. 
Exemplo: atestado médico emitido por junta oficial. 
Parecer é uma manifestação técnica, de caráter opinativo, emitida 
por órgão especializado na matéria de que trata. 
Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos. 
No primeiro caso (obrigatórios), a autoridade é obrigada a solicitar 
a opinião do parecerista, em virtude de disposição da norma nesse 
sentido. É o que acontece, por exemplo, em processos licitatórios, nos 
quais a autoridade responsável deve, obrigatoriamente, demandar a 
opinião da área jurídica do órgão a respeito da legalidade das minutas de 
editais (Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único). Ressalte-se que a 
obrigatoriedade reside na solicitação do parecer; este, ainda que 
obrigatório, não perde o seu caráter opinativo. Não obstante, a 
autoridade que não o acolher deverá motivar a sua decisão ou solicitar 
novo parecer. De outra parte, o parecer é facultativo quando fica a 
critério da Administração solicitá-lo ou não. 
Os pareceres, de regra, não vinculam a autoridade responsável pela 
tomada de decisão. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar com 
efeito vinculante. 
O parecer é vinculante quando a Administração é obrigada a 
solicitá-lo e a acatar a sua conclusão. É o caso, por exemplo, da 
aposentadoria por invalidez, em que a Administração tem que ouvir a 
junta médica oficial e não pode decidir de forma contrária ao seu parecer. 
Também são exemplos os chamados pareceres normativos, isto é, 
aqueles que, quando aprovados pela autoridade competente prevista em 
lei, tornam-se obrigatórios para outros órgãos e entidades da 
Administração Pública, como é o caso dos pareceres expedidos pela 
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Advocacia-Geral da União aprovados pelo Presidente da República, que 
vinculam a Administração Pública Federal. 
Apostila é um ato aditivo utilizado para corrigir, atualizar ou 
complementar dados constantes de um ato ou contrato administrativo. 
Na prática administrativa, apostila equivale a uma “averbação”. 
Exemplo: anotação de alterações na situação funcional de um 
servidor, como promoções, locais de lotação, aposentadoria etc.; registro 
de reajuste de preços e penalizações financeiras nos contratos 
administrativos. 
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Os atos punitivos são aqueles que impõem sanções administrativas 
aos que descumprirem normas legais ou administrativas. Podem ser de 
ordem interna ou externa. 
Os atos punitivos internos têm como destinatários os servidores 
públicos. São exemplos as penalidades disciplinares, como a advertência, 
suspensão, demissão. 
Já os atos punitivos externos têm como destinatários os 
particulares que pratiquem infrações administrativas em geral. São 
exemplos as sanções aplicadas aos particulares contratados pela 
Administração Pública, previstas na Lei de Licitações e Contratos, bem 
como as penalidades aplicadas no âmbito da atividade de polícia 
administrativa (interdição de atividades, destruição de alimentos, 
substâncias ou objetos imprestáveis, nocivos ao consumo ou, ainda, 
proibidos em lei etc.). 
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Um ato administrativo extingue-se por9: 
" Cumprimento de seus efeitos (extinção natural), por exemplo, 
o gozo de férias pelo servidor, a execução da ordem de demolição 
de uma casa, a chegada do termo final do ato etc. 
" Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do 
objeto (extinção objetiva), por exemplo, a concessão de licença 
para tratar de interesse particular a servidor que, posteriormente, 
vem a falecer (extinção subjetiva); a permissão para uso de bem 
público que vem a ser destruído por catástrofe natural (extinção 
objetiva). 
" Retirada, que abrange: 
! Revogação, em que a retirada se dá por razões de conveniência 
e oportunidade; 
! Anulação ou invalidação, por razões de legalidade; 
! Cassação, em que a retirada ocorre pelo descumprimento de 
condição fundamental para que o ato pudesse ser mantido, por 
exemplo, ultrapassar o número máximo de infrações de trânsito 
permitido em um ano, fazendo com que o infrator tenha sua 
habilitação cassada. 
! Caducidade, em que a retirada se dá porque uma norma 
jurídica posterior tornou inviável a permanência da situação 
antes permitida pelo ato. O exemplo dado é a caducidade de 
permissão para explorar parque de diversões em local que, em 
face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatível com 
aquele tipo de uso. 
! Contraposição, que se dá pela edição posterior de ato cujos 
efeitos se contrapõem ao anteriormente emitido. É o caso da 
exoneração de servidor, que tem efeitos contrapostos à 
nomeação. 
! Renúncia, pela qual se extinguem os efeitos do ato porque o 
próprio beneficiário abriu mão de uma vantagem de que 
desfrutava. É o caso, por exemplo, do servidor inativo que abre 
mão da aposentadoria para reassumir cargo na Administração. 
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Vamos agora destrinchar um pouco mais as duas formas mais 
conhecidas de extinção dos atos administrativos: anulação e revogação. 
−Π%Ρ−λδ∗
Anulação, também chamada de invalidação, é o desfazimento do 
ato administrativo por questões de legalidade ou de legitimidade 
(ofensa à lei e aos princípios). 
Um vício de legalidade ou legitimidade pode ser sanável ou não. A 
anulação do ato que contenha vício insanável é obrigatória; já o ato 
que contenha vício sanável e não acarrete lesão ao interesse público 
nem prejuízo a terceiros pode ser anulado ou, se não o for, deve ser 
convalidado (veja que, no caso de vício sanável, a Administração não 
pode ficar sem fazer nada: ela deve anular ou convalidar o ato). 
 
A Administração deve anular os seus atos que 
contenham vícios insanáveis, mas pode anular ou 
convalidar os atos com vícios sanáveis que não 
acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo 
a terceiros. 
Segundo a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, a anulação 
(e também a revogação ou a cassação) de qualquer ato capaz de 
repercutir desfavoravelmente sobre a esfera de interesses do 
administrado deve ser precedida de procedimento administrativo em 
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que se assegure, ao interessado, o efetivo exercício do direito ao 
contraditório e à ampla defesa, mesmo que seja nítida a ilegalidade10. 
Detalhe importante é que o direito de defesa deve ser prévio à 
anulação do ato, não bastando a possibilidade de se interpor recurso 
administrativo ou de acessar o Poder Judiciário posteriormente à decisão 
que tenha anulado o ato que beneficiava o interessado. 
A anulação produz efeitos retroativos à data da prática do ato 
(ex tunc), vale dizer, a anulação desconstitui todos os efeitos já 
produzidos pelo ato anulado, além de impedir que o ato continue a 
originar efeitos no futuro. 
Isso equivale a dizer que o ato inválido não gera direito adquirido. 
Entretanto, a jurisprudência tem considerado que se deve proteger os 
efeitos já produzidos em relação aos terceiros de boa-fé. Assim, por 
exemplo, caso o servidor tenha recebido, de boa-fé, verbas 
remuneratórias indevidas, não há obrigação de restituir os valores. Da 
mesma forma, é protegida a confiança do terceiro de boa-fé no caso de 
atos produzidos por servidores nomeados ilegalmente. 
Ressalte-se que, no caso de terceiros de boa-fé, são mantidos os 
efeitos do ato anulado, e não o ato em si. 
A anulação pode ser feita pela própria Administração (autotutela), 
de ofício ou mediante provocação, ou pelo Poder Judiciário, apenas 
mediante provocação. Em ambos os casos, o fundamento é o mesmo – o 
dever de observância do princípio da legalidade e da legitimidade. 
A Lei 9.784/1999 estabelece em cinco anos o prazo para anulação 
de atos administrativos ilegais, quando os efeitos do ato forem favoráveis 
ao administrado, salvo comprovada má fé. 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que 
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, 
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-
se-á da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade 
administrativa que importe impugnação à validade do ato. 
 Essa regra, porém, não se aplica aos casos em que se constate 
afronta flagrante a determinação expressa da Constituição Federal; 
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nessas hipóteses, a anulação pode ocorrer a qualquer tempo, não 
estando sujeita ao prazo decadencial11. 
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 Revogação é a retirada de um ato administrativo válido do mundo 
jurídico por razões de conveniência e oportunidade. 
A revogação pressupõe, portanto, um ato legal e em vigor, mas que 
se tornou inconveniente ou inoportuno ao interesse público. 
A revogação somente se aplica aos atos discricionários (controle de 
mérito), sendo ela própria um ato discricionário, uma vez que decorre 
exclusivamente de critério de oportunidade e conveniência. 
A revogação somente produz efeitos prospectivos, para frente 
(ex nunc), afinal, o ato revogado era válido, sem vício algum. Ademais, 
deve respeitar os direitos adquiridos. 
A revogação é ato privativo da Administração que praticou o ato a 
ser revogado. Vale dizer que o Poder Judiciário, no exercício da função 
jurisdicional, não tem legitimidade para revogar atos administrativos de 
outros Poderes (só pode anulá-los, em caso de ilegalidade). Em se 
tratando de revogação, o Judiciário só tem poder sobre seus próprios 
atos, quando atua atipicamente como Administração, exercendo funções 
administrativas; nesse caso, somente o Judiciário poderá revogar seus 
atos administrativos, mas não no exercício da função jurisdicional, e sim 
da função administrativa. 
 O poder de revogação da Administração Pública não é ilimitado. 
Com efeito, existem atos que são irrevogáveis e também situações em 
que a revogação não é cabível. 
 Nesse sentido, não são passíveis de revogação os atos: 
! exauridos ou consumados: afinal, o efeito da revogação é não 
retroativo, para o futuro; como o ato já não tem mais efeitos a produzir, a 
sua revogação não faz sentido; 
! vinculados: haja vista que a revogação tem por fundamento razões de 
conveniência e de oportunidade, inexistentes nos atos vinculados; 
! que geraram direitos adquiridos: é uma garantia constitucional (CF, 
art. 5º, XXXVI12); se nem a lei pode prejudicar um direito adquirido, muito 
menos o poderia um juízo de conveniência e oportunidade; 
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Antes de tratar da convalidação propriamente dita, vamos aprofundar 
um pouco mais nos conceitos de atos nulos e atos anuláveis. 
Para a doutrina mais tradicional, o ato administrativo que apresente 
qualquer vício deve necessariamente ser anulado, sem exceção, ou seja, 
não se admite a possibilidade de correção do vício. É a chamada teoria 
monista ou unitária, que recebe esse nome justamente pelo fato de 
entender que todo e qualquer vício em um ato administrativo classifica-se 
como vício insanável, resultando, sempre, em um ato nulo. 
Entretanto, a doutrina mais moderna, hoje majoritária, é adepta da 
teoria dualista que, como o próprio nome indica, defende a existência de 
dois tipos de vícios: os insanáveis e os sanáveis, resultando em atos 
nulos e anuláveis, respectivamente. O fundamento da teoria dualista é 
que, em alguns casos, é possível que o interesse público seja mais 
adequadamente satisfeito com a manutenção do ato portador de um vício 
de menor gravidade, mediante a correção retroativa desse defeito, do 
que com a anulação do ato e a consequente desconstituição dos efeitos 
que ele já produziu13. 
Quando o vício for sanável, caracteriza-se a hipótese de nulidade 
relativa; caso contrário, isto é, se o vício for insanável, a nulidade é 
absoluta. 
Aí é que entra a convalidação. Com efeito, convalidar consiste na 
faculdade que a Administração tem de corrigir e regularizar os vícios 
sanáveis dos atos administrativos. 
Para a doutrina, vícios sanáveis são aqueles presentes nos 
elementos competência (exceto competência exclusiva e competência 
quanto à matéria) e forma (exceto forma essencial à validade do ato14). 
Já os vícios de motivo e objeto são insanáveis, ou seja, não admitem 
convalidação. 
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Na esfera federal, a possibilidade de convalidação está prevista 
expressamente na Lei 9.784/1999: 
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse 
público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis 
poderão ser convalidados pela própria Administração. 
Da leitura do dispositivo percebe-se que, na esfera federal, a 
convalidação deve observar alguns requisitos indispensáveis, quais 
sejam: 
# não pode prejudicar terceiros; 
# deve visar a realização do interesse público; 
# deve recair sobre vícios sanáveis. 
Ademais, a lei informa que a decisão de convalidar ou não um ato é 
discricionária da Administração (...”poderão” ser convalidados); 
contudo, se decidir não convalidar, o ato deve ser anulado, afinal, ele 
apresenta um vício. 
Entretanto, cumpre assinalar que parte da doutrina 16 considera a 
convalidação um ato vinculado, a despeito do que prevê a 
Lei 9.784/1999. Para os autores que perfilham esta tese, a Administração 
não tem poderes para escolher livremente entre convalidar ou anular um 
ato: em caso de vício sanáveis, a Administração deveria, 
obrigatoriamente, efetuar a convalidação (e não a anulação), a fim de 
preservar e dar validade aos efeitos já produzidos, em homenagem aos 
princípios da boa-fé e da segurança jurídica. A discricionariedade na 
decisão de convalidar ou anular estaria presente em apenas uma 
hipótese: vício de competência em ato discricionário, caso em que a 
autoridade competente não estaria obrigada a aceitar a mesma avaliação 
subjetiva feita pela autoridade incompetente. 
Não obstante, por força da previsão expressa na Lei 9.784/1999, a 
convalidação é ato discricionário, ao contrário do que pensa parte de 
nossa doutrina. 
 
 
 
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***** 
É isso pessoal. Finalizamos aqui a teoria sobre atos administrativos. 
Vamos agora resolver mais uma bateria de questões! 
 
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