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Aula 07
Direito Administrativo p/ OAB 1ª Fase - com videoaulas 
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Direito Administrativo para XXII Exame OAB 2017 
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Olá pessoal! Nosso tema de hoje é ³atos administrativos´, que será 
desenvolvido de acordo com o seguinte sumário: 
SUMÁRIO 
Atos administrativos ..................................................................................................................................................... 2 
Conceito ............................................................................................................................................................................ 4 
Atributos .............................................................................................................................................................................. 8 
Presunção de legitimidade ........................................................................................................................................ 9 
Imperatividade ............................................................................................................................................................ 11 
Autoexecutoriedade .................................................................................................................................................. 12 
Tipicidade ...................................................................................................................................................................... 15 
Elementos ......................................................................................................................................................................... 15 
Competência................................................................................................................................................................. 17 
Finalidade ...................................................................................................................................................................... 22 
Forma .............................................................................................................................................................................. 23 
Motivo ............................................................................................................................................................................. 25 
Objeto .............................................................................................................................................................................. 32 
Vícios nos elementos de formação ..................................................................................................................... 33 
Vícios de competência .............................................................................................................................................. 33 
Vícios de finalidade ................................................................................................................................................... 36 
Vícios de forma ........................................................................................................................................................... 36 
Vícios de motivo ......................................................................................................................................................... 37 
Vícios de objeto ........................................................................................................................................................... 38 
Vinculação e discricionariedade ......................................................................................................................... 39 
Mérito administrativo .............................................................................................................................................. 40 
Extinção dos atos administrativos ..................................................................................................................... 42 
Anulação ........................................................................................................................................................................ 44 
Revogação ..................................................................................................................................................................... 46 
Convalidação ................................................................................................................................................................... 57 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 62 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 68 
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 75 
 
 O tópico mais cobrado nas provas da OAB é extinção dos atos 
administrativos. Portanto, atenção nesse item! 
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ATOS ADMINISTRATIVOS 
No Direito, quando a manifestação da vontade humana produz efeitos 
jurídicos, é dito que se formou um ato jurídico. Se este ato resulta de 
manifestações da Administração Pública, o que se tem é um 
ato administrativo. Portanto, logo de cara, pode-se dizer que o ato 
administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico. 
Os atos administrativos constituem a forma básica pela qual a 
Administração Pública manifesta sua vontade. Tais atos materializam o 
exercício da função administrativa, a qual é típica do Poder Executivo, 
mas que também pode ser exercida pelos demais Poderes. Em outras 
palavras, os Poderes Legislativo e Judiciário também editam atos 
administrativos. 
Todavia, os atos administrativos, por sua natureza, conteúdo e 
forma, não se confundem com os atos emanados do Legislativo e do 
Judiciário quando desempenham suas atribuições específicas de 
legislação (elaboração de normas primárias) e de jurisdição (decisões 
judiciais). Assim, na atividade pública geral, podem ser reconhecidas três 
categorias de atos inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos 
judiciais e atos administrativos1. 
 
1. (Cespe ± DP/DF 2013) A edição de atos administrativos é exclusiva dos órgãos 
do Poder Executivo, não tendo as autoridades dos demais poderes competência 
para editá-los. 
 Comentário: O quesito está errado. Os órgãos administrativos de todosos Poderes, e não apenas do Poder Executivo, exercem atividades 
administrativas e, portanto, editam atos administrativos. É o caso, por 
exemplo, de quando a Mesa do Senado promove concurso público para a 
seleção de novos servidores; de quando a Secretaria do STF realiza licitação 
para adquirir uma nova frota de veículos para o Tribunal; ou de quando o 
Presidente do TCU demite servidor do órgão. 
 Gabarito: Errado 
 
1 Hely Lopes Meirelles (2009, p. 152) 
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Enfim, qual é então o conceito de ato administrativo? Quais as 
peculiaridades que o distinguem dos atos legislativos e judiciais? É isso 
que veremos em seguida. 
CONCEITO 
Para conceituar ato administrativo, vamos nos valer da definição 
proposta por Maria Sylvia Di Pietro, a qual é bastante similar à da maioria 
dos grandes administrativistas: 
Ato administrativo - declaração unilateral do Estado ou de quem o 
represente que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, 
sob o regime jurídico de Direito Público e sujeita a controle pelo Poder 
Judiciário. 
Vamos destrinchar esse conceito. 
 Primeiramente, vale observar que a autora conceitua o ato 
DGPLQLVWUDWLYR�FRPR�XPD�³declaração´ da vontade do Estado. Ao usar a 
SDODYUD� ³GHFODUDomR´��HOD deixa claro que deve haver uma exteriorização 
de pensamento para que exista um ato administrativo. Assim, o silêncio 
ou omissão da Administração não pode ser considerado um ato 
administrativo, ainda que possa gerar efeitos jurídicos (como no caso da 
decadência e da prescrição). 
O conceito apresentado é restrito ao ato administrativo 
³unilateral´, ou seja, àquele que se forma com a vontade única da 
Administração, independente da concordância daqueles que serão 
atingidos por ele; o ato unilateral, segundo Hely Lopes Meirelles, é o 
ato administrativo típico. De outra parte, os atos bilaterais, que se 
aperfeiçoam com mais de uma declaração de vontade, constituem os 
contratos administrativos (ex: contrato de aquisição de bens celebrado 
pela Administração com um fornecedor particular), que serão estudados 
em aula específica do curso2. 
2� DWR� DGPLQLVWUDWLYR� p� XPD� GHFODUDomR� XQLODWHUDO� GR� ³Estado´. 
Estado, aqui, deve ser compreendido como todas as pessoas que, de 
alguma forma, exercem funções públicas. Abrange tanto os órgãos do 
Poder Executivo como os dos demais Poderes, que também podem editar 
 
2 Lucas Furtado ensina que, no Direito Privado, o conceito de ato jurídico compreende tanto as 
manifestações unilaterais de vontade quanto os negócios jurídicos, nestes incluídos os contratos. No 
Direito Administrativo, ao contrário, somente as manifestações unilaterais de vontade do Poder Público 
pode ser conceitualmente reconhecidas como atos administrativos. 
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atos administrativos. Além disso, compreende os dirigentes de autarquias 
e fundações e os administradores de empresas estatais. 
Detalhe, porém, é que o surgimento do ato administrativo pressupõe 
que a Administração atue nessa qualidade, ou seja, ³sob o regime 
jurídico de Direito Público´� usando de sua supremacia de Poder 
Público, com as prerrogativas e restrições próprias do regime jurídico-
administrativo. Assim, não seria ato administrativo, por exemplo, a 
abertura de conta corrente por um banco estatal, pois, nesse caso, ele 
estaria praticando um ato privado, em igualdade de condições com o 
particular. Por outro lado, o edital de licitação ou de concurso público 
lançado por esse mesmo banco estatal seria um ato administrativo, eis 
que sujeito às normas de direito público. 
O ato administrativo também é uma declaração unilateral de quem 
faça as vezes do Estado �³RX�GH�TXHP�R�UHSUHVHQWH´���6LJQLILFD��assim, 
que os particulares também podem praticar atos administrativos, desde 
que estejam investidos de prerrogativas estatais (agentes honoríficos, 
delegados e credenciados). Seria o caso, por exemplo, das 
concessionárias de serviço público, que podem sancionar 
administrativamente o cidadão em determinadas situações (ex: as 
concessionárias de transporte podem determinar a expulsão de 
passageiros que não se comportem adequadamente). 
O ato administrativo produz efeitos jurídicos imediatos para os 
administrados, para a própria Administração ou para seus 
servidores, criando, modificando ou extinguindo direitos e obrigações. 
Ao dizer que ele produz efeitos jurídicos ³imediatos´, a autora 
busca distinguir o ato administrativo da lei, dado que esta, em razão de 
suas características de generalidade e abstração, não se presta, de regra, 
a gerar efeitos imediatos. Perceba que o conceito da autora, 
materialmente, não abrange os atos normativos (ex: decretos e 
regulamentos), visto que, quanto ao conteúdo, eles se assemelham às 
leis, ou seja, não produzem efeitos jurídicos imediatos. Ressalte-se, 
contudo, que os atos normativos, assim como os chamados atos 
enunciativos, embora não sejam atos administrativos em sentido material 
(ou seja, quanto ao conteúdo), são considerados atos administrativos 
formais, já que emanados da Administração Pública, com subordinação à 
lei. 
Por falar em subordinação à lei, outro aspecto a destacar no conceito 
em estudo é que o ato administrativo deve ser editado 
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³FRP observância da OHL´, significando que os atributos e elementos do 
ato devem estar previstos em lei, a qual estabelece seus limites, formas, 
competência, abrangência, conteúdo, finalidade etc. 
Por fim, há de se ressaltar que o ato administrativo é sempre passível 
de ³controle SHOR�3RGHU�-XGLFLiULR´, afinal, entre nós vige o princípio 
da inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV). 
 
 
A
to
 a
d
m
in
is
tr
at
iv
o
Exercício da função 
administrativa
Declaração unilateral
Realizado por agente público, 
inclusive particulares em 
colaboração
Regido pelo Direito Público
Produz efeitos jurídicos 
imediatos
Sujeito ao controle judicial
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2. (Cespe ± TJDFT 2013) A designação de ato administrativo abrange toda 
atividade desempenhada pela administração. 
 Comentário: A questão está errada. Nem toda atividade desempenhada 
pela Administração se dá através da edição de atos administrativos. Como 
exemplo, pode-se citar a locação de imóveis (ato de direito privado), a limpeza 
de ruas (ato material), a emissão de pareceres (ato de opinião), além dos atos 
políticos, dos atos normativos e da celebração de contratos administrativos. 
Todas essas atividades constituem atos da Administração, mas não são 
classificadas como atos administrativos, pois lhes falta algum dos elementos 
destes, como a unilateralidade, o regime de direito público e a produção de 
efeitos jurídicos imediatos. 
 Gabarito: Errado 
3. (ESAF ± CVM 2010) Assinalea assertiva que não pode ser caracterizada como 
ato administrativo. 
a) Semáforo na cor vermelha. 
b) Queda de uma ponte. 
c) Emissão de Guia de Recolhimento da União eletrônica. 
d) Protocolo de documento recebido em órgão público. 
e) Instrução Normativa da Secretaria de Patrimônio da União. 
 Comentário: Atos administrativos se caracterizam por expressar uma 
manifestação de vontade. Assim, fatos concretos, materiais, produzidos 
independentemente de qualquer manifestação de vontade, ainda que 
provoquem efeitos no mundo jurídico e no âmbito da Administração Pública, 
não são atos administrativos, e sim fatos administrativos. 
 É o caso, por exemplo, da queda de uma ponte �RSomR�³E´���$�SULQFtSLR��
trata-se de um evento da natureza, não decorrente de manifestação alguma de 
vontade dos agentes públicos. A queda pode, é claro, provocar consequências 
jurídicas para o Estado (como a necessidade de organizar o trânsito, de 
recolher os entulhos, de fazer outra licitação etc.); porém, nem por isso o 
evento passa a ser um ato administrativo; pela ausência de manifestação 
volitiva da Administração, a queda é simplesmente um fato administrativo. 
'DV� DOWHUQDWLYDV� GD� TXHVWmR�� DV� RSo}HV� ³F´�� ³G´� H� ³H´� QmR� VXVFLWDP�
maiores dúvidas, afinal, evidentemente constituem declarações de vontade da 
Administração Pública, ou seja, atoV� DGPLQLVWUDWLYRV�� -i� D� DOWHUQDWLYD� ³D´� p�
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LQWHUHVVDQWH��2�³VHPiIRUR�QD�FRU�YHUPHOKD´�WDPEpP�p�XP�ato administrativo. 
Isso porque os atos administrativos não são produzidos apenas na forma 
escrita (embora essa seja a forma mais comum); a vontade da Administração 
também pode ser exteriorizada de outras formas: verbalmente, por placas de 
sinalização e até por sinais sonoros e luminosos, como é o caso do semáforo. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³E´ 
ATRIBUTOS 
O ato administrativo constitui exteriorização da vontade estatal e, por 
isso, é dotado de determinadas características não presentes nos atos 
jurídicos em geral. São características inerentes aos atos administrativos e 
que decorrem do regime de direito público ao qual se submetem, e que 
outorgam certas prerrogativas ao Poder Público. 
Os atributos do ato administrativo apresentados pela doutrina são: 
ƒ Presunção de legitimidade 
ƒ Autoexecutoriedade 
ƒ Tipicidade 
ƒ Imperatividade 
Para gravar, usamos o mnemônico ³PATI´. 
De cara, é importante saber que, segundo a doutrina, os atributos da 
presunção da legitimidade e da tipicidade estão presentes em todos 
os atos administrativos3; já a autoexecutoriedade e a imperatividade 
não. 
Atributos do ato administrativo 
Presentes em todos os atos: Presentes em apenas alguns tipos de atos: 
ƒ Presunção de legitimidade 
ƒ Tipicidade 
ƒ Autoexecutoriedade 
ƒ Imperatividade 
Vejamos. 
 
 
3 Quanto à tipicidade, a doutrina informa que o atributo está presente apenas nos atos unilaterais, mas 
não nos bilaterais. Ora, os atos administrativos são, por definição, atos unilaterais e, portanto, sempre 
apresentam o atributo da tipicidade. 
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PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE 
A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato 
com a lei; por esse atributo, presumem-se, até prova em contrário, que 
os atos administrativos foram emitidos com observância da lei4. 
Inerente à presunção de legitimidade, tem-se a presunção de 
veracidade, que diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, 
presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração para a 
prática de um ato administrativo, até prova em contrário5. 
Um dos efeitos da presunção de legitimidade e veracidade é o de 
permitir que o ato administrativo opere efeitos imediatamente, 
vinculando os administrados por ele atingidos desde a sua edição. Isso 
permite que a Administração exerça suas atribuições com agilidade, 
afinal, é o interesse público que está em jogo. Essa agilidade não existiria 
caso a Administração dependesse de manifestação prévia do Poder 
Judiciário toda vez que editasse seus atos. 
Detalhe é que os atos administrativos produzem efeitos 
imediatamente, ainda que eivados de vícios ou defeitos aparentes. 
1DV�SDODYUDV� GH�'L� 3LHWUR�� ³HQTXDQWR� QmR�GHFUHWDGD�D� LQYDOLGDGH�GR� ato 
pela própria Administração ou pelo Judiciário, o ato produzirá efeitos da 
PHVPD�IRUPD�TXH�R�DWR�YiOLGR��GHYHQGR�VHU�FXPSULGR´� Ou seja, como os 
atos são presumivelmente legítimos, devem ser observados até que, 
depois de questionados, sejam declarados nulos por autoridade 
competente. 
Ressalte-se que a presunção de veracidade não é absoluta, e sim 
relativa (iuris tantum), ou seja, admite prova em contrário. Assim, o 
administrado que se sinta prejudicado pelo ato do Estado tem o direito de 
se socorrer junto à própria Administração (mediante a interposição de 
recursos administrativos) ou perante o Poder Judiciário, nos termos da lei. 
Porém, um efeito importantíssimo do atributo em tela é a inversão 
do ônus da prova, vale dizer, quem deve demonstrar a existência de 
vício no ato administrativo não é a Administração, e sim o administrado. 
Por exemplo: quando a pessoa recebe uma notificação de infração de 
trânsito, significa que a Administração está alegando que o indivíduo 
cometeu alguma falta��D�SULQFtSLR��HVVD�³DOHJDomR´�p�OHJtWLPD��PHVPR�TXH�
houvesse alguma irregularidade aparente no radar que flagrou o 
 
4 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 197). 
5 Idem (p. 198). 
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motorista. Ou seja, para todos os efeitos, deve-se tomar como verdadeiro 
que a infração indicada, de fato, foi mesmo cometida. Se o motorista 
quiser contestar a notificação, ele é que terá de provar o erro da 
Administração, caso contrário, será multado, em razão da presunção de 
veracidade do ato administrativo. 
Em relação a esse ponto, cumpre anotar que, mesmo nos casos em 
que o ato da Administração contenha forte aparência de ilegalidade, o 
Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo aguardar a 
provocação do administrado. 
Ademais, a inversão do ônus da prova não exime a Administração de, 
caso requisitada pelo Judiciário, apresentar informações e documentos 
que comprovem a correspondência do ato à realidade e a veracidade dos 
fatos alegados6. 
 
4. (Cespe ± MIN 2013) Suponha que determinada secretaria de Estado edite ato 
administrativo cujo conteúdo seja manifestamente discriminatório. Nessa situação, 
podem os administrados recusar-se a cumpri-lo, independentemente de decisão 
judicial, dado que de ato ilegal não se originam direitos nem se criam obrigações. 
 Comentário: O item está errado. Pelo atributo da presunção de 
legitimidade, os atos administrativos são tidos como legais desde sua origem 
e, por isso, vinculam os administrados por ele atingidos desde a edição. Por 
conseguinte, o particular é obrigado a cumprir as determinações do ato ainda 
que, aparentemente, ele esteja eivado de ilegalidade. É claro que o ato poderá 
ser questionado judicialmente ou perante a própria Administração. Porém, 
enquanto ele não for invalidado,continuará a produzir efeitos normalmente, 
obrigando os administrados, que não podem recusar-se a cumpri-lo. De outra 
parte, se o ato for invalidado judicialmente (ou pela própria Administração), aí 
sim deixará de originar direitos e obrigações. Abre-se um parêntese para 
destacar que é possível a sustação dos efeitos dos atos administrativos 
através de recursos internos ou de ordem judicial (medidas liminares ou 
cautelares); nesse caso, o ato permanece válido mas sem produzir efeitos, 
continuando assim até o pronunciamento final de validade ou invalidade do 
ato ou até a derrubada da liminar. 
Gabarito: Errado 
 
 
6 Maria Sylvia DI Pietro (2009, p. 199). 
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5. (Cespe ± MTE 2014) Caso seja fornecida certidão, a pedido de particular, por 
servidor público do quadro do MTE, é correto afirmar que tal ato administrativo 
possui presunção de veracidade e, caso o particular entenda ser falso o fato narrado 
na certidão, inverte-se o ônus da prova e cabe a ele provar, perante o Poder 
Judiciário, a ausência de veracidade do fato narrado na certidão. 
 Comentário: O quesito está correto. Trata-se de situação que ilustra muito 
bem a aplicação concreta do atributo da presunção de veracidade dos atos 
administrativos. 
Gabarito: Certo 
IMPERATIVIDADE 
Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se 
impõem a terceiros, independentemente da sua concordância, 
criando obrigações ou impondo restrições. 
O atributo da imperatividade decorre diretamente do princípio da 
supremacia do interesse público sobre o particular. 
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, a imperatividade não 
existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que 
impõem obrigações ou restrições. 
Por outro lado, não existe imperatividade nos atos que conferem 
direitos solicitados pelo administrado (como na licença ou autorização 
de uso do bem público) ou nos atos apenas enunciativos (certidão, 
atestado, parecer), uma vez que, nesses casos, não há a criação de 
obrigações ou restrições a terceiros. 
 
Por exemplo, a Administração, nos termos da lei, pode determinar a 
interdição de determinado estabelecimento comercial, independentemente 
Está presente:
Atos que impõem
obrigações e restrições.
Não está presente:
- Atos enunciativos;
- Atos que conferem
direitos.
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da anuência do proprietário. Este ato é dotado de imperatividade. 
Diferentemente, o fornecimento de certidão de tempo de serviço 
requerida pelo servidor é ato administrativo despido de imperatividade, 
pois não impõe nenhuma obrigação ou restrição, mas apenas apresenta 
uma informação. 
 
6. (Cespe ± CNJ 2013) Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem 
do que se denomina poder extroverso, que permite ao poder público editar 
provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, interferindo na 
esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações. 
 Comentário: Questão errada. Imperatividade é o atributo pelo qual os atos 
administrativos se impõem a terceiros, independentemente da sua 
concordância. Decorre, é verdade, do chamado poder extroverso, que é a 
prerrogativa dada ao Poder Público de impor, de modo unilateral, obrigações a 
terceiros, ou seja, a sujeitos que estão além da esfera jurídica do sujeito 
emitente. Entretanto, nem todos os atos administrativos são imperativos. A 
imperatividade está presente apenas nos atos que impõem obrigações ou 
restrições, a exemplo da interdição de estabelecimentos comerciais; mas não 
está presente nos atos enunciativos (certidão, atestado, parecer) e nos atos 
que conferem direitos solicitados pelo administrado (licença, autorização de 
bem público). 
Gabarito: Errado 
 
AUTOEXECUTORIEDADE 
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos 
administrativos sejam executados imediata e diretamente pela própria 
Administração, inclusive mediante o uso da força, independentemente 
de ordem ou autorização judicial prévia. 
A autoexecutoriedade é frequentemente utilizada no exercício do 
poder de polícia. Exemplos conhecidos do uso dessa prerrogativa são os 
da destruição de bens impróprios ao consumo e a demolição de obra que 
apresenta risco de desabamento. Verificada a situação que provoca a 
execução do ato, a autoridade administrativa de pronto o executa, 
ficando, assim, resguardado o interesse público7. 
 
7 Carvalho Filho (2014, p. 124) 
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Como a imperatividade, a autoexecutoriedade não existe em 
todos os atos administrativos. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, ela só é 
possível: 
ƒ Quando expressamente prevista em lei (ex: retenção de garantias 
depositadas em caução para assegurar o pagamento de multas ou parcelas 
atrasadas em contratos; apreensão de mercadorias piratas; cassação de 
licença para dirigir; aplicação de penalidades disciplinares). 
ƒ Mesmo se não expressamente prevista, quando tratar-se de 
medida urgente que, acaso não adotada de imediato, pode ocasionar 
prejuízo maior para o interesse público (ex: demolição de prédio que 
ameaça ruir; internamento de pessoa contagiosa). 
Um dos limites à autoexecutoriedade é o patrimônio do particular. 
Para satisfazer seus créditos decorrentes de multas ou prejuízos causados 
ao erário, a Administração Pública não pode invadir o patrimônio dos 
particulares e, contra a vontade destes, privar-lhes da propriedade dos 
seus bens ou dos vencimentos8. 
Exemplo clássico de ato sem autoexecutoriedade é a cobrança de 
multas administrativas não pagas pelos particulares; caso os devedores 
não paguem voluntariamente a sanção aplicada, haverá necessidade de 
inscrição dos devedores em dívida ativa e a execução da multa deverá ser 
feita pelo Poder Judiciário. Outro exemplo é o entendimento do STF de 
que a Administração Pública não pode descontar indenizações da folha de 
pagamento dos servidores sem que tenha a anuência do servidor ou 
autorização legal ou judicial. 
 
 
8 Lucas Furtado (2014, p. 218). 
Está presente:
- Quando prevista em lei.
- Medida urgente.
Não está presente:
- Atos que afetem o
patrimônio do
particular (ex: cobrança
de multa não paga).
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7. (Cespe ± Câmara dos Deputados 2012) Em decorrência da 
autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administração pública pode, 
sem a necessidade de autorização judicial, interditar determinado estabelecimento 
comercial. 
 Comentário: O quesito está correto. A autoexecutoriedade é a 
prerrogativa de que certos atos administrativos sejam executados imediata e 
diretamente pela própria Administração, independentemente de ordem ou 
autorização judicial. Permite-se até mesmo o uso da força física,se for 
necessária, mas sempre com meios adequados e proporcionais. A interdição 
de estabelecimento comercial é um típico exemplo de autoexecutoriedade. 
Gabarito: Certo 
8. (Cespe ± TRT10 2013) Em razão da característica da autoexecutoriedade, a 
cobrança de multa aplicada pela administração não necessita da intervenção do 
Poder Judiciário, mesmo no caso do seu não pagamento. 
 Comentário: A questão está errada. A cobrança de multa inadimplida não 
possui o atributo da autoexecutoriedade, vale dizer, a Administração não pode 
cobrar o pagamento sem a intervenção do Poder Judiciário. 
Gabarito: Errado 
9. (Cespe ± ICMbio 2014) A autoexecutoriedade dos atos administrativos ocorre 
nos casos em que é prevista em lei ou, ainda, quando é necessário adotar 
providências urgentes em relação a determinada questão de interesse público. 
 Comentário: O quesito está correto. A autoexecutoriedade não existe em 
todos os atos administrativos. Conforme a doutrina, só há autoexecutoriedade 
quando expressamente prevista em lei ou quando tratar-se de medida urgente 
que, acaso não adotada de imediato, pode ocasionar prejuízo maior para o 
interesse público. 
Gabarito: Certo 
 
 
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TIPICIDADE 
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve 
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a 
produzir determinados resultados9. 
Esse atributo decorre diretamente do princípio da legalidade, 
impedindo que a Administração pratique atos inominados, vale dizer, 
atos sem previsão legal. Afinal, para cada finalidade a ser perseguida pela 
Administração o ordenamento jurídico estabelece, previamente, o ato 
específico (típico). 
A tipicidade impede, também, a prática de atos totalmente 
discricionários (que seriam, na verdade, arbitrários), pois a lei, ao 
prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser 
exercida. 
ELEMENTOS 
Os elementos do ato administrativo são as partes que o compõem, a 
sua infraestrutura. Também são chamados de requisitos ou 
pressupostos. 
Os elementos do ato administrativo podem ser divididos em 
(i) essenciais e (ii) acidentais ou acessórios. 
Os elementos essenciais são aqueles sem os quais o ato 
administrativo não existe, ou seja, são elementos necessários à validade 
do ato. A doutrina, aproveitando-se do que está previsto na Lei de Ação 
Popular10, indica que os elementos essenciais dos atos administrativos 
são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
Ao lado dos elementos essenciais, os atos podem contar com 
elementos acidentais, isto é, componentes que podem ou não estar 
presentes nos atos administrativos, ampliando ou restringindo os seus 
efeitos jurídicos; são eles: o termo, a condição e o modo ou encargo. 
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, os elementos acidentais referem-se ao 
objeto do ato (elemento essencial) e só podem existir nos atos 
discricionários, porque decorrem da vontade das partes. 
 
9 Di Pietro (2009, p. 201). 
10 Lei 4.717/1965, art. 2º: Dz� ‘�—Ž‘•�‘•�ƒ–‘•�Ž‡•‹˜‘•�ƒ‘�’ƒ–”‹Ø‹‘�†ƒ•�‡–‹†ƒ†‡•�‡…‹‘ƒ†ƒ•�‘�ƒ”–‹‰‘�
anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos 
motivos; e) desvio de finalidadedzǤ 
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Elementos Essenciais (DEVEM existir) 
COM - FI - FOR - M - OB 
Elementos Acidentais (Podem ou não existir) 
E C T 
ƒ COMpetência 
ƒ FInalidade 
ƒ FORma 
ƒ Motivo 
ƒ Objeto 
ƒ Encargo ou modo 
ƒ Condição 
ƒ Termo 
 
 
10. (Cespe ± Anatel 2012) Competência, finalidade, forma, motivo e objeto são 
requisitos de validade de um ato administrativo. 
 Comentário: O item está correto. Os elementos também são chamados de 
requisitos de validade de um ato administrativo. Afinal, determinados defeitos 
(vícios) em algum deles poderá levar à anulação ou revogação do ato, 
conforme o caso. Em suma, a competência refere-se ao sujeito a quem 
compete a prática do ato; finalidade diz respeito ao resultado final da produção 
do ato, que sempre deve ter como fim geral o interesse público; forma é o rito 
seguido para a produção do ato, bem como o meio de exteriorização do ato em 
si, sendo a escrita a forma mais comum; motivo é o pressuposto de fato e de 
direito que fundamenta a prática do ato; e objeto é o conteúdo do ato, ou seja, 
seu efeito jurídico. 
 Gabarito: Certo 
11. (Cespe ± TRT10 2013) Consoante a doutrina, são requisitos ou elementos do 
ato administrativo a competência, o objeto, a forma, o motivo e a finalidade. 
 Comentário: O quesito está correto. Ao tratar de requisitos ou elementos 
do ato administrativos, lembre-se do Com Fi For M Ob (competência, 
finalidade, forma, motivo e objeto). 
 Gabarito: Certo 
 
Estudaremos cada um desses elementos em seguida. 
 
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COMPETÊNCIA 
Competência é o poder atribuído ao agente para a prática do ato. 
Refere-se, portanto, ao sujeito que, segundo a norma, é o responsável por 
praticar determinado ato (a doutrina, por vezes, refere-se ao elemento 
FRPSHWrQFLD�VLPSOHVPHQWH�FRPR�³VXMHLWR´�RX�³VXMHLWR�FRPSHWHQWH´�� 
A competência deve decorrer de norma expressa, vale dizer, não há 
presunção de competência administrativa. Como dizem, não é competente 
quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim quem a norma determinar que 
é. 
A lei é a fonte normal da competência. É nela que se encontram 
os limites e a dimensão das atribuições cometidas a pessoas 
administrativas, órgãos e agentes públicos11. 
Mas a lei não é fonte exclusiva da competência administrativa. 
Determinados agentes retiram sua competência diretamente da 
Constituição, a exemplo do Presidente da República e dos Ministros de 
Estado. A competência pode, ainda, derivar de normas administrativas 
infralegais (atos de organização), como Regimentos Internos e 
Resoluções. 
Assim, a competência pode ser: 
ƒ Competência primária: é aquela prevista diretamente na lei ou na 
Constituição Federal. 
ƒ Competência secundária: é aquela emanada de normas infralegais, 
como, por exemplo, atos administrativos organizacionais. Deriva da lei, a 
qual deve autorizar expressamente a normatização infralegal. 
Geralmente ocorre o seguinte: a competência de determinado órgão 
provém da lei (competência primária) e a competência dos segmentos 
internos dele (competência secundária), caso a lei autorize, pode ser 
definida através de atos de organização. 
 
 
11 Carvalho Filho (2014, p. 107). 
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12. (Cespe ± TCE/ES 2012) A competência para a prática dos atos administrativos 
depende sempre de previsão constitucional ou legal: quando prevista na CF, é 
denominada competência primária e, quando prevista em lei ordinária, competência 
secundária. 
Comentário: Tanto as competências previstas na CF quantoas previstas 
nas leis são denominadas competências primárias, daí o erro. São chamadas 
de competências secundárias aquelas previstas em normas infralegais. 
Gabarito: Errado 
Delegação e Avocação 
Delegação consiste na transferência de funções de um agente a 
outro, normalmente de plano hierárquico inferior. 
A Lei 9.784/1999, que cuida do processo administrativo no âmbito 
federal, trata da delegação de competência nos seguintes termos: 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver 
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou 
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, 
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, 
econômica, jurídica ou territorial. 
Como se vê, a regra geral é a possibilidade de delegação, a qual não 
é admitida somente se houver impedimento legal12. 
O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, 
os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da 
delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da 
atribuição delegada (Lei 9784/1999, art. 14, §3º). 
Conforme assinalam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a 
delegação deve ser de apenas parte da competência do órgão ou do 
agente, e não de todas as suas atribuições. 
Poderão ser impostas condicionantes (ressalvas) ao exercício da 
competência delegada, por exemplo, determinação de que a autoridade 
delegante deverá ser previamente consultada em situações específicas. 
 
12 Frise-se, porém, que parte da doutrina entende que a delegação de competência só é possível nos casos 
em que a norma expressamente autoriza (Carvalho Filho 2014, p. 109) 
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Ressalte-se que a delegação geralmente é feita para órgãos ou 
agentes subordinados (ou de mesma hierarquia), mas também é possível 
mesmo que não exista subordinação hierárquica. É o que ocorre, por 
exemplo, na descentralização por colaboração, em que o Estado, 
mediante contrato, transfere (delega) a execução de determinado serviço 
público a uma pessoa jurídica de direito privado, conservando o Poder 
Público a titularidade do serviço (ex: concessões e permissões de serviço 
público). 
Importante destacar que o ato de delegação é um 
ato discricionário, revogável a qualquer tempo pela autoridade 
delegante. 
O ato de delegação não retira a competência da autoridade 
delegante, que continua competente cumulativamente com o agente 
delegado13. Afinal, a delegação apenas transfere a responsabilidade pelo 
exercício de determinada tarefa; a titularidade permanece com quem 
delegou. 
Segundo o art. 14, §3º da Lei 9.784/1999, ³DV�GHFLV}HV�DGRWDGDV�SRU�
delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegado´. Ou seja, a responsabilidade pela prática 
do ato é do agente delegado. 
O art. 13 da Lei 9.784/1999 dispõe que não podem ser objeto de 
delegação: 
ƒ a edição de atos de caráter normativo; 
ƒ a decisão de recursos administrativos; 
ƒ as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Essas funções são indelegáveis e, acaso transferidas, acarretam a 
invalidade não só do ato de transferência, como dos praticados em 
virtude da delegação indevida. A doutrina também aponta que as 
competências de ordem política14 não são passíveis de delegação, salvo 
se expressamente autorizada pela Constituição. 
 Avocação, por sua vez, é o ato pelo qual a autoridade 
hierarquicamente superior chama para si o exercício de funções que a 
norma originariamente atribui a um subordinado. 
 
13 Carvalho Filho (2014, p. 109). 
14 Por exemplo, competência para editar leis, para proferir decisões judiciais, para iniciar a ação penal 
pública, para julgar as contas dos administradores públicos etc. 
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A doutrina é pacífica no sentido de que não é possível haver 
avocação sem que exista hierarquia entre os agentes envolvidos. 
Aliás, é isso que está previsto na Lei 9.784/1999: 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a 
órgão hierarquicamente inferior. 
A lei informa, ainda, que a avocação é medida de caráter 
excepcional, devendo ser feita apenas ³temporariamente´�H�³SRU�PRWLYRV�
UHOHYDQWHV�GHYLGDPHQWH�MXVWLILFDGRV´. 
Vale destacar que a avocação não é possível quando se tratar de 
competência exclusiva do subordinado. 
 
Por fim, deve ficar claro que a revogação de um ato de delegação 
não se confunde com a avocação. É que, na delegação, a titularidade da 
competência delegada é do delegante; já na avocação, a competência 
avocada é do subordinado. 
 
Avocação:
Atrai o exercício de competência pertencente
a órgão ou agente subordinado (apenas).
Ato discricionário.
Medida excepcional.
Não é possível: atos de competência exclusiva.
Delegação:
Transfere o exercício de competência a outro
órgão ou agente, subordinado ou não.
Ato discricionário.
Delegar é regra, somente obstada se houver
impedimento legal (entendimento majoritário)
Não é possível: atos normativos, recursos
administrativos e atos de competência exclusiva.
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13. (Cespe ± TRT10 2013) A competência administrativa pode ser transferida e 
prorrogada pela vontade dos interessados, assim como pode ser delegada e 
avocada de acordo com o interesse do administrador. 
 Comentário: O item está errado, eis que a competência administrativa é 
intransferível e improrrogável. De fato, como a competência decorre de norma 
expressa, somente a norma pode transferi-la ou autorizar a sua delegação ou 
avocação, e não mero acordo entre as partes. A competência administrativa 
também não pode ser prorrogada, vale dizer, um agente incompetente não 
passa a ser automaticamente considerado competente apenas pelo fato de ter 
praticado determinado ato. A prorrogação de competência é possível no 
Direito Civil, em que a lide, por uma série de razões, pode ser julgada em foro 
diverso daquele previsto na lei. 
 Lembrando que a competência também é irrenunciável, imodificável por 
mera vontade do agente e imprescritível. Todavia, a competência 
administrativa pode ser delegada e avocada de acordo com o interesse do 
administrador, como, aliás, corretamente registra o quesito. 
 Gabarito: Errado 
14. (FGV 2011) O chefe de determinado órgão público integrante da estrutura do 
Poder Executivo Federal, visando a conferir maior celeridade na tramitação de 
processos administrativos, decide delegar a competência para decidir recursos 
administrativos a seu chefe de gabinete. Considerando a situação hipotética acima 
narrada, é correto afirmar que tal conduta se revela juridicamente 
(A) incorreta, em decorrência da regra geral de indelegabilidade de competências 
administrativas. 
(B) incorreta, uma vez que é legalmente vedada a delegação da competência para 
decidir recursos administrativos. 
(C) correta, uma vez que o chefe do órgão público exercea direção superior da 
Administração Pública Federal. 
(D) correta, desde que o ato de delegação seja publicado em meio oficial. 
(E) correta, desde que exista previsão legal e que o ato seja acompanhado de 
aceitação expressa do agente delegatário. 
 Comentário: Como regra, as competências administrativas podem sim ser 
delegadas, salvo as exceções previstas em lei, a exemplo da decisão de 
recursos administrativos. Com efeito, segundo o art. 13 da Lei 9.84/99, a 
competência para decidir recursos administrativos não pode ser delegada. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³b´ 
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FINALIDADE 
Finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a 
prática do ato administrativo. 
A finalidade, como elemento do ato administrativo, decorre do 
princípio da impessoalidade, pelo qual o fim a ser buscado pelo agente 
público em suas atividades deve ser tão-somente aquele prescrito pela lei. 
Em última instância, o fim é a satisfação do interesse público, de forma 
geral e impessoal. 
Como a finalidade do ato é sempre aquela prevista na lei, não há 
espaço para o administrador agir diferente, ou seja, a finalidade é sempre 
um elemento vinculado. Por exemplo: se a lei permite a remoção de 
ofício do servidor para atender a necessidade do serviço público, a 
Administração não pode se utilizar desse instituto com outra finalidade, 
como a punição. 
A doutrina costuma confrontar a finalidade com os também 
elementos de formação do ato administrativo motivo e objeto. 
Conforme esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade distingue-se 
do motivo porque este antecede a prática do ato, correspondendo aos 
fatos, às circunstâncias, que levam a Administração a praticar o ato. Já a 
finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a algo que a 
Administração quer alcançar com a sua edição. 
A finalidade também não se confunde com o objeto, pois este é o 
efeito jurídico imediato que o ato produz, o seu resultado prático 
(aquisição, transformação ou extinção de direitos), enquanto a finalidade 
é o efeito geral ou mediato (no futuro) do ato, que é sempre o mesmo, 
expresso ou implicitamente estabelecido na lei: a satisfação do interesse 
público. 
Sendo assim, pode-se perceber que o objeto é variável conforme o 
resultado prático buscado pelo agente da Administração, ao passo que a 
finalidade é invariável para qualquer espécie de ato (será sempre o 
interesse público)15. 
Por exemplo: numa nomeação de servidor aprovado em concurso 
público, o objeto é prover um cargo público vago; numa concessão de 
licença-gestante, o objeto é permitir o afastamento da servidora durante o 
período de proteção e lactância; numa licença de construção, o objeto é 
 
15 Carvalho Filho (2014, p. 121). 
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consentir que alguém edifique. O objeto, portanto, varia conforme o 
resultado prático buscado pela Administração. Entretanto, a finalidade é 
invariável, por ser comum a todos eles: o interesse público. 
A doutrina também aborda esses conceitos dizendo que todos os atos 
administrativos devem obedecer a uma finalidade genérica, a satisfação 
do interesse público, e a uma finalidade específica, que seria o objeto 
do ato, ou seja, o resultado específico que cada ato deve produzir, 
conforme definido em lei (ex: o ato de remoção de ofício de servidor 
público tem a finalidade de suprir a necessidade de pessoal no local de 
destino). 
FORMA 
A forma é o modo como o ato administrativo se exterioriza, isto é, o 
como ele sai da cabeça do agente e se mostra para o mundo. É a base 
física que permite aos destinatários o conhecimento do conteúdo do ato 
administrativo. 
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Diz-se 
que, no direito público, vale o princípio da solenidade das formas, pelo 
qual o ato deve ser escrito, registrado (ou arquivado) e publicado16. 
 Entretanto, existem atos administrativos praticados de forma 
não escrita, a exemplo de ordens verbais, gestos, apitos, sinais sonoros 
ou luminosos (semáforos de trânsito), placas (proibido fumar, proibido 
estacionar, etc.). Esses elementos não escritos expressam uma ordem da 
Administração Pública (uma manifestação de vontade) e, como tais, são 
considerados atos administrativos. Frise-se, porém, que são meios 
excepcionais de exteriorização do ato, que atendem a situações especiais. 
Para Maria Sylvia Di Pietro, o elemento forma também pode ser visto 
a partir de uma concepção ampla, abrangendo não só a exteriorização do 
ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas 
durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os 
requisitos concernentes à publicidade do ato. 
No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato possui grande 
relevância, pois representa uma garantia jurídica para o administrado e 
para a própria Administração; é pelo respeito à forma que se possibilita o 
 
16 Carvalho Filho (2014, p. 112). 
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controle do ato administrativo pelos seus destinatários, pela própria 
Administração ou pelos demais Poderes17. 
Não obstante, a doutrina tem evoluído no sentido de se moderar as 
exigências quanto às formalidades. O entendimento que se busca é que, 
para a prática de qualquer ato administrativo, devem ser exigidas tão 
somente as formalidades estritamente essenciais, desprezando-se 
procedimentos meramente protelatórios. É o chamado 
formalismo moderado. 
Nessa linha, o art. 22 da Lei 9.784/1999 dispõe que ³Rs atos do 
processo administrativo não dependem de forma determinada senão 
quando a lei expressamente a exigir´. 
Não obstante, como regra, a forma ainda é vista pela doutrina como 
um elemento vinculado do ato administrativo, visto que ele deve ser 
exteriorizado na forma que a lei exigir. Por exemplo, a própria 
Lei 9.784/1999 (art. 22, parágrafo único), exige que os ³DWRV�GR�SURFHVVR�
devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de 
VXD�UHDOL]DomR�H�D�DVVLQDWXUD�GD�DXWRULGDGH�UHVSRQViYHO´. Outras normas 
prescrevem formas específicas, como decreto, resolução, portaria etc. 
Por outro lado, quando a lei não exigir forma determinada para o ato 
administrativo, a Administração pode pratica-lo com a forma que lhe 
parecer mais adequada. Nesse caso, a forma seria um elemento 
discricionário do ato. Ressalte-se, porém, que a forma escolhida pela 
Administração deve sempre assegurar segurança jurídica e, na hipótese 
de atos restritivos de direitos e sancionatórios, possibilitar o exercício do 
contraditório e da ampla defesa. 
 
15. (Cespe ± PGE/BA 2014) Incorre em vício de forma a edição, pelo chefe do 
Executivo, de portaria por meio da qual se declare de utilidade pública um imóvel, 
para fins de desapropriação, quando a lei exigir decreto. 
 Comentário: O quesito está correto. No caso, o decreto é a forma prevista 
na lei para que ocorra a exteriorização da vontade do Chefe do Poder 
Executivo. Assim, o ato de declaração de utilidade pública para fins de 
desapropriação deveria ser emitido mediante decreto, e nãoportaria. Logo, 
houve vício de forma. 
Gabarito: Certo 
 
17 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 208). 
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MOTIVO 
Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de 
fundamento ao ato administrativo 18 . Ou seja, são as razões que 
justificam a prática do ato. 
 Pressuposto de fato é o conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, 
de situações ocorridas no mundo real que levam a Administração a 
praticar o ato. 
 Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. 
Por exemplo: na concessão de licença paternidade, o motivo é o 
nascimento do filho do servidor; no tombamento, é o valor histórico-
cultural do bem; na exoneração de funcionário estável, o motivo é o 
pedido por ele formulado; no ato de punição de servidor público, o motivo 
é a infração que ele praticou. 
Vamos detalhar mais. Tomando o último caso como exemplo, o 
pressuposto de fato (o que aconteceu) é a própria conduta do servidor 
(que se ausentou do serviço durante o expediente, sem autorização do 
chefe imediato, por exemplo) e o pressuposto de direito (a hipótese 
descrita em norma legal) é a Lei 8.112/1990, que proíbe tal conduta e 
estabelece que a respectiva violação será punida com advertência 
(art. 117, inciso I c/c art. 129). 
Todo ato administrativo deve ter um motivo lícito, ou seja, baseado 
na lei. Não é permitido que um ato seja feito por mero capricho do agente 
público, sem nenhum fundamento. 
O motivo, ademais, deve guardar congruência, isto é, relação 
lógica com o objeto e a finalidade do ato; caso contrário, o ato será 
nulo. 
Por exemplo: suponha que a Administração revogou várias 
autorizações de porte de arma invocando como motivo o fato de um dos 
autorizados ter se envolvido em brigas; nessa hipótese, o ato só será 
válido em relação ao indivíduo que se envolveu nas brigas; em relação 
aos demais, que não tiveram esse envolvimento, o ato será nulo, pois o 
motivo não guarda compatibilidade lógica com o resultado do ato19. 
 
 
18 Di Pietro (2009, p. 210) 
19 Carvalho Filho (2014, p. 120) 
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Motivo versus Motivação 
Motivo e motivação não se confundem. 
Di Pietro ensina que motivação é a exposição dos motivos, ou 
seja, é a demonstração, por escrito, do que levou a Administração 
produzir determinado ato administrativo. 
Por exemplo, para punir, a Administração precisa demonstrar, 
comprovar que o servidor realmente praticou a conduta proibida pela 
norma. Assim, a motivação do ato deve descrever a conduta do servidor, 
apresentar evidências e demonstrar que o fato se enquadra na previsão 
da norma legal (ou seja, expor os motivos do ato). 
A motivação, regra geral, deve ser prévia ou concomitante à 
expedição do ato. Assim, não é admissível a motivação apresentada a 
posteriori, ou seja, após a prática do ato, especialmente nos casos em que 
a motivação é apresentada apenas após a validade do ato ser contestada. 
Carvalho Filho esclarece ser possível distinguir duas formas de 
exteriorização do motivo, vale dizer, de motivação: 
ƒ Motivo contextual: a motivação é expressa no próprio ato, como é o 
caso de atos cujo preâmbulo apresenta justificativas iniciadas por 
³FRQVLGHUDQGR´�(ex: considerando que o servidor fez isso, isso e aquilo, 
decido aplicar a punição tal). 
ƒ Motivo aliunde ou per relationem: a motivação se aloja fora do ato, 
como é o caso de justificativas constantes de processos administrativos 
ou em pareceres prévios que serviram de base para o ato decisório, 
hipótese em que o ato faz remissão a esses atos precedentes (ex: no ato 
de punição, a motivação pode estar no relatório da comissão apuradora; 
assim, a autoridade julgadora poderá afirmar que os motivos da sua 
decisão estão expostos no referido relatório). 
Em rega, a Administração tem o dever de motivar seus atos, 
discricionários ou vinculados. Afinal, todo ato administrativo tem que 
ter um motivo, sob pena de nulidade (seja pela não ocorrência do fato, 
seja pela inexistência da norma). A motivação é importante para que haja 
um controle mais eficiente da prática administrativa, tanto pela sociedade 
como pelos demais Poderes e pela própria Administração. 
Todavia, podem existir atos administrativos em que os motivos não 
precisam ser declarados, ou seja, atos que não estão sujeitos à regra 
geral de obrigatoriedade de motivação. 
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Com efeito, só se poderá considerar a motivação obrigatória se 
houver normal legal expressa nesse sentido20. 
Por exemplo, a Lei 9.784/1999 enumera expressamente atos 
administrativos que exigem motivação. Vejamos: 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos 
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou 
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo. 
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir 
em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, 
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do 
ato. 
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado 
meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não 
prejudique direito ou garantia dos interessados. 
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de 
decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito. 
A doutrina assevera que, ao indicar expressamente os atos que 
necessitam ser motivados, a Lei 9.784/1999, ainda que implicitamente, 
reconhece que pode haver atos que dispensem motivação. 
Exemplo clássico de ato que não precisa ser motivado é a 
nomeação/exoneração para cargos em comissão. 
Ressalte-se, todavia, que a lista de atos que exigem motivação 
apresentada na referida lei é bastante ampla. É só observar que ela 
contém, por exemplo, os atos que afetem ³GLUHLWRV� H� LQWHUHVVHV´ 
(inciso I), abrangendo, assim, praticamente todos os tipos de atos. 
 
20 Carvalho Filho (2014, p. 116) 
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Ademais, a boa prática administrativa recomenda a motivação de 
todos os atos administrativos, a fim de garantir a transparência e de 
aumentar as possibilidades de controle pelos cidadãos e órgãos 
competentes. 
 Atualmente a melhor doutrinaé aquela que defende que, 
como regra, todos os atos administrativos, vinculados ou 
discricionários, devem ser motivados, justamente para dar 
transparência à atuação administrativa e para proteger os administrados contra 
eventuais atos abusivos e arbitrários21. 
Teoria dos motivos determinantes 
A teoria dos motivos determinantes estipula que a validade do ato 
está adstrita aos motivos indicados como seu fundamento, de maneira 
que, se os motivos forem inexistentes ou falsos, o ato será nulo22. 
Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato (fosse ou 
não obrigatória a motivação), ele só será válido se os motivos forem 
verdadeiros. Caso seja comprovada a não ocorrência da situação 
declarada (pressuposto de fato), ou a inadequação entre a situação 
ocorrida e o motivo descrito na lei (pressuposto de direito), o ato será 
nulo. 
 
A teoria dos motivos determinantes se aplica 
mesmo nos casos em que a motivação do ato 
não é obrigatória, mas tenha sido 
efetivamente realizada pela Administração. 
O exemplo clássico da aplicação da teoria dos motivos determinantes 
é a exoneração de cargo em comissão, ato que prescinde de motivação. 
Todavia, se a autoridade competente praticar esse ato e expressamente 
motivar sua decisão, por exemplo, afirmando que exonerou o servidor por 
conta da sua inassiduidade habitual, a validade do ato ficará vinculada à 
veracidade do motivo indicado. Assim, caso o ex-comissionado venha a 
comprovar que jamais faltou um dia de trabalho, a exoneração será nula 
por vício quanto ao motivo (inexistência do motivo declarado como 
determinante do ato de exoneração). 
 
21 Knoplck (2013, p. 263) 
22 Di Pietro (2009, p. 211). 
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No entanto, esclareça-se, que, ao motivar o ato, não significa que a 
Administração esteja ³WUDQVIRUPDQGR´� XP� DWR discricionário em um ato 
vinculado. Não é isso. O ato continua com a natureza de origem: se o ato 
é discricionário, permanece discricionário; não é a motivação que o torna 
vinculado. Acontece, tão-somente, que a Administração ficará vinculada à 
existência e legitimidade dos motivos declarados23. 
 
16. (FGV ± OAB 2016) A associação de moradores do Município F solicitou ao 
3RGHU�3~EOLFR� PXQLFLSDO� DXWRUL]DomR� SDUD� R� IHFKDPHQWR� GD� ³UXD�GH� WUiV´�� SRU� XPD�
noite, para a realização de uma festa junina aberta ao público. O Município, 
entretanto, negou o pedido, ao fundamento de que aquela rua seria utilizada para 
sediar o encontro anual dos produtores de abóbora, a ser realizado no mesmo dia. 
Considerando que tal fundamentação não está correta, pois, antes da negativa do 
pedido da associação de moradores, o encontro dos produtores de abóbora havia 
sido transferido para o mês seguinte, conforme publicado na imprensa oficial, 
assinale a afirmativa correta. 
A) Mesmo diante do erro na fundamentação, o ato é válido, pois a autorização 
pleiteada é ato discricionário da Administração. 
B) Independentemente do erro na fundamentação, o ato é inválido, pois a 
autorização pleiteada é ato vinculado, não podendo a Administração indeferi-lo. 
C) Diante do erro na fundamentação, o ato é inválido, uma vez que, pela teoria dos 
motivos determinantes, a validade do ato está ligada aos motivos indicados como 
seu fundamento. 
D) A despeito do erro na fundamentação, o ato é válido, pois a autorização pleiteada 
é ato vinculado, não tendo a associação de moradores demonstrado o 
preenchimento dos requisitos. 
 Comentários: De fato, a autorização é um ato administrativo 
discricionário. Porém, ainda assim se submete à teoria dos motivos 
determinantes, de modo que, ao motivar o ato, a Administração fica vinculada 
à existência e à legitimidade dos motivos declarados. 
Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato (fosse ou não 
obrigatória a motivação), ele só será válido se os motivos forem verdadeiros. 
Caso seja comprovada a não ocorrência da situação declarada (pressuposto 
de fato), ou a inadequação entre a situação ocorrida e o motivo descrito na lei 
(pressuposto de direito), o ato será nulo. 
 
23 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 499). 
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 'HVVD� IRUPD�� FRUUHWD� D� OHWUD� ³F´�� &RP� HIHLWR�� QD situação em análise, o 
motivo para a negativa do pedido foi a ocorrência de um outro evento no 
mesmo horário, fato que, posteriormente, se mostrou inverídico. Assim, diante 
da falsidade do motivo declarado, o ato que negou o pedido deve ser 
considerado nulo, pois a validade do ato está ligada à veracidade dos motivos 
indicados como seu fundamento. 
*DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³c´ 
17. (Cespe ± Ministério da Justiça 2013) O motivo do ato administrativo não se 
confunde com a motivação estabelecida pela autoridade administrativa. A motivação 
é a exposição dos motivos e integra a formalização do ato. O motivo é a situação 
subjetiva e psicológica que corresponde à vontade do agente público. 
 Comentário: O quesito está errado. Estava indo bem, mas se perdeu no 
final. Com efeito, é correto que motivo e motivação não se confundem. 
Também é verdade que motivação é a exposição dos motivos e integra a 
formalização do ato. Porém, motivo não diz respeito à situação subjetiva e 
psicológica, ou seja, à vontade do agente; isto é o que a doutrina chama de 
móvel. O motivo, por outro lado, é a realidade objetiva e externa ao agente, 
consubstanciada nos pressupostos de fato e de direito que fundamentam a 
expedição do ato. 
Gabarito: Errado 
18. (Cespe ± PGE/BA 2014) O ato de exoneração do ocupante de cargo em 
comissão deve ser fundamentado, sob pena de invalidade por violação do elemento 
obrigatório a todo ato administrativo: o motivo. 
 Comentário: O quesito está errado. O ato de exoneração do ocupante de 
cargo em comissão é exemplo clássico de ato que não precisa ser previamente 
motivado. Isso porque, segundo o art. 37, II da CF, tais cargos são de livre 
nomeação e exoneração. 
Gabarito: Errado 
19. (Cespe ± Anatel 2012) Josué, servidor público de um órgão da administração 
direta federal, ao determinar a remoção de ofício de Pedro, servidor do mesmo 
órgão e seu inimigo pessoal, apresentou como motivação do ato o interesse da 
administração para suprir carência de pessoal. Embora fosse competente para a 
prática do ato, Josué, posteriormente, informou aos demais servidores do órgão que 
a remoção foi, na verdade, uma forma de nunca mais se deparar com Pedro, e que o 
caso serviria de exemplo para todos. A afirmação, porém, foi gravada em vídeo por 
um dos presentes e acabou se tornando pública e notória no âmbito da 
administração. 
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À luz dos preceitos que regulamentam os atos administrativos e o controle da 
administração pública, julgue o item seguinte, acerca da situação hipotética acima. 
Ainda que as verdadeiras intenções de Josué nunca fossem reveladas, caso Pedro 
conseguisse demonstrar a inexistência de carência de pessoal que teria ensejado a 
sua remoção, por força da teoria dos motivos determinantes, o falso motivo indicado 
por Josuécomo fundamento para a prática do ato afastaria a presunção de 
legitimidade do ato administrativo e tornaria a remoção ilegal. 
 Comentário: A questão está correta. Pela teoria dos motivos 
determinantes, a validade de um ato está vinculada aos motivos indicados 
como fundamento de sua prática, de maneira que, se inexistentes ou falsos os 
motivos, o ato será nulo. Mesmo se a lei não exigir motivação, caso a 
Administração a realize, estará vinculada aos motivos expostos. 
 Na situação apresentada, o motivo declarado por Josué para a remoção 
de Pedro foi a carência de pessoal; assim, caso fique provado que o motivo 
indicado é falso, ou seja, que não há carência alguma de pessoal na unidade 
de destino, a remoção torna-se ilegal, devendo o ato ser anulado. No caso, a 
anulação independeria das intenções de Josué com a prática do ato; 
importaria, tão-somente, a realidade objetiva da falsidade do motivo apontado. 
Gabarito: Certo 
20. (FGV 2014) Fernando é ocupante de cargo em comissão no Município. O 
Prefeito resolve exonerá-lo, sem prévio processo administrativo disciplinar, 
fundamentando o ato com argumento de que Fernando não cumpria corretamente a 
carga horária de trabalho. Ocorre que, logo após o ato, Fernando conseguiu 
comprovar que nunca faltou ao trabalho e que cumpria regularmente o horário de 
expediente. No caso em tela, haverá: 
(A) invalidação da exoneração, aplicando-se a teoria dos motivos determinantes, em 
razão da incompatibilidade entre o motivo expresso no ato e a realidade fática; 
(B) invalidação da exoneração, pois a exoneração de cargo em comissão é ato 
administrativo vinculado e o motivo utilizado para o ato não guarda congruência com 
os fatos; 
(C) invalidação da exoneração, pois apesar de a exoneração de cargo em comissão 
ser ato administrativo vinculado, não ocorreu o prévio processo administrativo; 
(D) manutenção da exoneração, pois os cargos em comissão são de livre nomeação 
e exoneração pelo Prefeito municipal, não havendo sequer necessidade de 
fundamentação; 
(E) manutenção da exoneração, pois a exoneração é ato administrativo 
discricionário, não cabendo controle sobre seu mérito administrativo. 
 Comentários: vamos analisar cada alternativa: 
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 a) CERTA. Pela teoria dos motivos determinantes, a validade do ato está 
adstrita aos motivos indicados como seu fundamento, de maneira que, se os 
motivos forem inexistentes ou falsos, o ato será nulo. No caso, foi apresentado 
como motivo para a exoneração de Fernando o fato de que ele não cumpria 
corretamente a carga horária de trabalho. Uma vez comprovado que este 
motivo era falso, ou seja, na realidade, Fernando cumpria corretamente sua 
jornada, o ato de exoneração passa a ser nulo, devendo ser invalidado. 
 b) ERRADA. O erro é que a exoneração de cargo em comissão é ato 
administrativo discricionário, uma vez que a Constituição estipula que esses 
cargos são de livre nomeação e exoneração. Ressalte-se que, justamente por 
ser livre, o ato de exoneração de cargo em comissão, a princípio, não precisa 
de motivação (externalização dos motivos), mas, se a autoridade competente o 
fizer, o ato ficará sujeito à validade dos motivos expostos. 
 c) ERRADA. De fato, a ausência de processo administrativo seria razão 
para invalidar a exoneração. O erro, porém, está na afirmação de que a 
exoneração de cargo em comissão é ato administrativo vinculado (pois é 
discricionário). 
 d) ERRADA. De fato, não há necessidade de apresentar os motivos para a 
exoneração de cargos em comissão. Porém, caso a autoridade competente o 
faça (como na situação apresentada no enunciado), a validade do ato ficará 
condicionada à veracidade dos motivos apresentados. Portanto, a exoneração 
de Fernando deve ser invalidada, pois foi fundamentada no descumprimento 
na jornada de trabalho, fato que, posteriormente, se mostrou inverídico. 
 e) ERRADA. Como demonstrado nas alternativas anteriores, a exoneração 
de Fernando deve ser invalidada (e não mantida), com base na teoria dos 
motivos determinantes. Ressalte-se que tal invalidação não representa 
controle de mérito, e sim de legalidade, razão pela qual o ato deve anulado (e 
não revogado). 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³D´ 
OBJETO 
Objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz24. Em outras 
palavras, o objeto compreende os direitos nascidos, transformados ou 
extintos em decorrência do ato administrativo. 
O objeto do ato identifica-se com o seu conteúdo. Para encontrar 
esse elemento, basta verificar o que o ato enuncia, prescreve, dispõe25, 
 
24 Di Pietro (2009, p. 206) 
25 Idem 
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LQGDJDQGR��³SDUD�TXH�VHUYH�R�DWR"´ Por exemplo, no ato de demissão de 
servidor público, o objeto é a própria demissão, ou seja, o desfazimento 
da relação jurídico-funcional entre o servidor e a Administração; na 
concessão de alvará de construção, o objeto é a própria autorização para 
edificar, e assim por diante. 
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o objeto do ato administrativo deve 
ser lícito (conforme a lei), possível (realizável no mundo dos fatos e do 
direito), certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e 
ao lugar), e moral (em consonância com os padrões comuns de 
comportamento, aceitos como corretos, justos, éticos). 
VÍCIOS NOS ELEMENTOS DE FORMAÇÃO 
Os elementos de formação (competência, finalidade, forma, motivo e 
objeto) podem apresentar defeitos (vícios) capazes de acarretar, em 
alguns casos, a invalidação do ato administrativo. É possível, porém, que 
determinados vícios sejam sanados. 
Em seguida, vamos conhecer os principais vícios apresentados pela 
doutrina, com base nas lições de Maria Sylvia Di Pietro. 
VÍCIOS DE COMPETÊNCIA 
Em relação ao elemento competência, os vícios do ato administrativo 
podem ser decorrentes de incompetência ou de incapacidade. 
A incompetência fica caracterizada quando o ato não se inclui nas 
atribuições legais do agente que o praticou e também quando o sujeito o 
pratica exorbitando de suas atribuições. Decorre de: 
ƒ Usurpação de função. 
ƒ Excesso de poder. 
ƒ Função de fato. 
A usurpação de função pública ocorre quando alguém se apodera 
das atribuições dos agentes públicos, sem que, no entanto, tenha sido 
investido no cargo, emprego ou função. 
Seria o caso, por exemplo, de um particular que adquire uma farda 
de policial e passa a fazer patrulhas nas ruas, apreender mercadorias e 
aplicar multas de trânsito. Na hipótese de usurpação de função, os atos 
praticados pelo usurpador são considerados inexistentes, afinal, o 
sujeito competente simplesmente não existe. 
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A usurpação de função é capitulada no Código Penal como crime de 
particular contra a Administração. 
O excesso de poder ocorre quando o agente público excede os 
limites de sua competência estabelecida em lei. Ou seja, o agente é 
competente até tal ponto, mas pratica atos além desse limite. 
Lembrando que o excesso de poder é uma das modalidades de 
abuso de poder (a outra modalidade é o desvio de poder, que 
corresponde a vício no elemento finalidade).