BENS PÚBLICOS Dir. Adm I

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BENS PÚBLICOS 
 
1. Conceito: a regra básica está no art. 98 do CC, que dispõe: “São públicos os 
bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; 
todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.” 
 
Conforme o prof. José dos Santos Carvalho Filho, podemos conceituar bens 
públicos como “todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam 
às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, 
como as autarquias, nestas incluindo-se as fundações de direito público e as associações 
públicas.” 
 
A referência acima a bens de qualquer natureza refere-se aos bens corpóreos e 
incorpóreos, móveis e imóveis, semoventes, créditos, direitos e ações. E a referência 
quanto à qualquer título abrange a noção de bens do domínio estatal na qualidade de 
proprietário em sentido estrito, quanto aos bens que, por serem de utilização pública, se 
sujeitam ao poder de disciplinamento e regulamentação pelo Poder Público. 
 
Logo, temos que o conjunto de bens públicos é denominado de domínio 
público, expressão que provoca divergência doutrinária, pois apresenta várias acepções, 
mas podendo se conceituada, conforme o prof. Madeira, como sendo o conjunto de bens 
móveis e imóveis destinados ao uso do Poder Público ou à utilização direta ou indireta 
da coletividade, regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito 
público. Assim, podemos afirmar que o domínio público ora é exercido como Poder de 
Soberania, ora como direito de propriedade. Quando estiver relacionado à soberania 
interna do Estado, denomina-se domínio eminente; e quando se referir apenas ao 
direito de propriedade em relação aos bens que integram o patrimônio estatal, 
denomina-se domínio patrimonial. 
 
O domínio eminente é o Poder Soberano interno exercido pelo Estado sobre 
todos os bens que existem em seu território, podendo ser manifestado, inclusive, quando 
existir autorização legal para intervir na propriedade privada (servidões administrativas 
e desapropriação, por exemplo). 
 
O domínio patrimonial é o direito de propriedade regulado pelo Direito Público, 
recaindo sobre todos os bens integrantes do patrimônio do próprio Estado (das pessoas 
jurídicas de direito público da Administração direta ou indireta). São esses bens que a 
doutrina chama de bens públicos e que, por sua natureza pública, são regulados por um 
regime administrativo especial, em que são também aplicáveis as regras do direito 
privado, que disciplinam o direito de propriedade quando houver uma omissão na 
legislação própria para sua utilização e administração. 
 
Cabe ressaltar que, apesar de divergências doutrinárias, que os bens integrantes 
do patrimônio das empresas públicas e sociedades de economia, via de regra, são bens 
privados, dada a natureza privada dessas entidades. Entretanto, por força da sua 
destinação pública, podem ser submetidos a um regime especial, mas jamais serão 
considerados bens públicos. 
 
2. Classificação: 
 
2.1) Quanto à titularidade: podem ser da União, dos Estados-membros, do 
Distrito federal ou dos Municípios. A CF enumera os bens da União e dos Estados, mas 
não de forma taxativa, estando os bens federais no art. 20 (II. terras devolutas 
necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares; III. os 
lagos, rios e quaisquer correntes de água, dentro de seu domínio ou que banhem mais de 
um estado, os rios limítrofes com outros países, bem como os terrenos marginais e as 
praias fluviais; IV. as ilhas fluviais e lacustres limítrofes com outros países, as praias 
marítimas, as ilhas oceânicas e as costeiras, salvo as que contenham a sede de 
municípios (excetuando-se as áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental 
federal); V. os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva; VI. o mar territorial; VII. os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII. os 
potenciais de energia hidráulica. IX. os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X. as 
cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI. as terras 
tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
 
A Súmula nº 650 do STF esclarece que, em relação aos bens que atualmente 
pertencem à União e aos que vierem a pertencer (art. 20, I), tanto quanto no que 
concerne aos recursos minerais, inclusive os do subsolo (art. 20, IX), que neles não 
estão incluídas as terras de aldeamentos extintos, mesmo se os indígenas as tiverem 
ocupado em passado remoto. 
 
A CF enumera os bens dos Estados no art. 26 (I. as águas superficiais ou 
subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas as que se originem de 
obras da União; II. as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu 
domínio; III. as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; IV. as terras 
devolutas não compreendidas entre as da União). Lembrando que o rol não é taxativo, 
pois ao Estado-membro pertencem outros bens, por exemplo, os prédios estaduais, a 
dívida ativa, os valores depositados judicialmente para a Fazenda Estadual etc.. 
 
Os municípios não foram contemplados com a partilha constitucional de bens 
públicos, mas é claro que há vários destes bens que lhes pertencem, em regra: as ruas, 
praças, jardins públicos, logradouros públicos. Integram-se entre seus bens, ainda, os 
edifícios públicos e imóveis que compõem seu patrimônio, bem como os dinheiros 
públicos municipais, títulos de crédito e a dívida ativa municipal. 
 
2.2) Quanto à destinação: o atual Código Civil, em seu art. 99, distingue três 
categorias de bens: bens de uso comum do povo; bens de uso especial e bens 
dominicais, mas não trazendo seu conceito, o que vem a ser socorrido pela doutrina. 
 
a) Bens de uso comum: são os que estão à disposição de toda a coletividade, 
prevalecendo o critério da destinação pública, ainda que o Poder Público imponha 
limitações ao seu uso, podendo até mesmo impor vedação total do uso do bem por parte 
da coletividade. Ex: mares, praias, rios, estradas, ruas, praças e logradouros públicos. 
 
b) Bens de uso especial: incluem os bens que são utilizados pela própria Adm. 
Pública para a execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. 
Diz-se que tais bens são afetados à atividade administrativa. A limitação à utilização 
desses bens é regra, mas é possível que o particular se utilize deles, observando as 
regras impostas para o seu uso, podendo ser cobrado, inclusive, preço para custear esse 
uso. Ex: escolas, universidades, hospitais, prédios dos três Poderes, quartéis, cemitérios 
públicos, aeroportos, museus, mercados públicos etc.. 
 
Ressalte-se que não perdem a característica de bens de uso especial aqueles que, 
objetivando a prestação de serviços públicos, estejam sendo utilizados por particulares, 
sobretudo sob regime de delegação. 
 
c) Bens dominicais: tais bens são, de acordo com inciso III do art. 99 do CC, os 
direitos pessoais e reais do ente público. Na verdade, tratando-se de um conceito 
residual, que inclui os bens que não estão relacionados nas espécies anteriores. Tais 
bens, por não estarem afetados a uma finalidade pública específica, podem se alienados 
por meio de institutos de Direito Privado ou Público, desde que observadas as 
exigências da lei (art. 101 CC). Ex: prédios públicos desativados, os móveis sem uso, a 
dívida ativa e as terras devolutas. 
 
Podemos encontrar na doutrina as expressões bens dominicais e bens dominiais. 
Os que adotam a expressão dominial dizem que se trata de gênero que abrange as várias 
espécies, entre elas os bens dominicais, pois todos os bens induzem à idéia de domínio 
de bens públicos em bens de uso comum do povo,bens de uso especial e bens 
dominicais. 
 
2.3) Quanto à disponibilidade: que diz respeito à disponibilidade dos bens com 
relação às pessoas de direito público a que pertencem, sendo classificados em: 
 
a) Bens indisponíveis: são os que se revestem de característica não-patrimonial, 
não podendo ser alienados ou onerados nem desvirtuados das finalidades a que estão 
voltados, significando, ainda, que o Poder Público tem o dever de conservá-los, 
melhora-los e mantê-los ajustados a seus fins, sempre em benefício da coletividade. São 
os bens de uso comum do povo. 
 
b) Bens patrimoniais indisponíveis: levam em consideração a natureza 
patrimonial do bem público e sua característica de indisponibilidade. São bens que 
possuem caráter patrimonial, mesmo sendo indisponíveis (porque efetivamente 
utilizados pelo Estado para alcançar os seus fins), ainda que terceiros possam usá-los, 
mantendo a indisponibilidade enquanto servirem aos fins estatais. São os bens de uso 
especial, sejam móveis ou imóveis. 
 
c) Bens patrimoniais disponíveis: aqui, embora também tenham caráter 
patrimonial como os da categoria anterior, podem os bens ser alienados, nas condições 
que a lei estabelecer. São os bens dominicais em geral. 
 
3. Afetação e Desafetação: 
 
A afetação é a destinação ou finalidade pública atribuída a um bem público. Em 
regra, proveniente de uma lei ou ato administrativo. Parte da doutrina defende a 
possibilidade de ocorrência da afetação de modo implícito, isto é, sem a existência de 
manifestação formal por parte do Estado, entendendo que a afetação é um fato 
administrativo, citando como exemplo uma casa doada a um ente estatal onde se instala 
uma biblioteca infantil. 
Assim, se um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja 
diretamente pelo Estado, seja pelo uso dos indivíduos em geral, diz-se que está afetado 
a determinado fim público. 
 
Ao contrário, o bem se diz desafetado quando não está sendo usado para 
qualquer fim público. 
 
Conforme o prof. Carvalho Filho, afetação e desafetação são os fatos 
administrativos dinâmicos que indicam a alteração das finalidades do bem público. Se o 
bem está afetado e passa a desafetado do fim público, ocorre a desafetação; se, ao revés, 
um bem desativado passar a ter alguma utilização pública, poderá dizer-se que ocorreu a 
afetação. 
 
Tais institutos servem para demonstrar que os bens públicos não se perenizam, 
em regra, com a natureza que adquiriram em decorrência de sua destinação. Um prédio 
em que inicialmente tenha sido instalada uma repartição pública pode ser desativada 
para que o órgão seja instalado em outro local, quando, então, esse prédio sairá de sua 
categoria de bem de uso especial, passando a ingressar na de bem dominical. A 
desativação do prédio implicará na sua desafetação. Se, mais tarde, passar a funcionar 
no mesmo prédio uma creche mantida pelo Poder Público, ocorrerá a afetação, e o bem, 
que estava na categoria dos dominicais, voltará a sua condição de bem de uso especial. 
 
Não há previsão legal para a forma de afetar ou desafetar o bem público, sendo, 
a princípio, a sua utilização ou não que indicará se o bem está ou não afetado, sendo 
relevante a ocorrência em si da alteração da finalidade, o que significa que na afetação o 
bem passa a ter destinação pública que não tinha, e que na desafetação ocorre o 
contrário, passando a não mais ter essa destinação pública, temporária ou 
definitivamente. Mas há autores que entendem ser necessário ato administrativo para 
efetivar a afetação ou a desafetação. 
 
Ocorrerá afetação de fato quando a Administração desapropriar indiretamente o 
bem particular, o que resultará em ilicitude, posto se tratar, na verdade, de esbulho. 
 
Para alguns autores, os bens públicos podem ser classificados de acordo com sua 
afetação, afirmando que os bens de uso comum do povo são aqueles que possuem 
afetação máxima; os de uso especial, afetação média; e os dominicais, aqueles que não 
apresentam nenhum grau de afetação. 
 
A competência para afetar ou desafetar um bem é exclusiva da pessoa política 
proprietária do bem, retratando a autonomia constitucional outorgada a cada ente 
federativo. 
 
A afetação de um bem público, seja ele da espécie de bem de uso comum ou 
uso especial, torna esse bem inalienável, necessitando, portanto, da desafetação prévia 
do bem para que este possa ser alienado. Mas admite-se que a Administração Pública, 
sem efetuar prévia desafetação do bem, obtenha uma autorização legislativa para 
posterior alienação do bem público, no que discorda Diógenes Gasparini, sustentando 
que se um bem foi alienado sem a prévia desafetação, apenas com autorização 
legislativa, estaria a Administração burlando a lei e, portanto, a alienação seria 
considerada inválida, pois teria descumprido um requisito exigido por lei, entendimento 
que vem a ser corroborado também pela jurisprudência do STJ, no sentido de defender a 
necessidade de desafetação prévia do bem para só então ser alienado. 
 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a afetação pode ser natural, quando 
decore da própria finalidade do bem, ou ser legal ou ser administrativa, conforme 
decorra da lei ou do ato administrativo que lhe enseje a afetação. 
 
4. Regime Jurídico: incide aqui o princípio regente do domínio público, que é o 
da indisponibilidade dos bens públicos, em razão do qual afirma-se que a 
disponibilidade de um bem público é exceção, só ocorrendo se existir previsão legal e 
ato expresso da Administração. 
 
As características dos bens públicos variam de acordo com a categoria que 
integram. Os bens de uso comum do povo e os de uso especial, em decorrência da 
afetação que possuem e do princípio da indisponibilidade, têm como características a 
inalienabilidade, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a não-oneração, ou seja, 
não podendo ser vendidos, usucapidos, penhorados ou dados em garantia. Já os bens 
dominicais têm como características a alienabilidade relativa, pois podem perdê-la pela 
desafetação, mas também são imprescritíveis, não podendo ser usucapidos. 
 
4.1. Inalienabilidade: a doutrina se utiliza de diversas expressões para referirem-
se à inalienabilidade dos bens públicos: inalienabilidade absoluta e relativa; 
inalienabilidade ou alienabilidade nos termos da lei; inalienabilidade; alienabilidade 
condicionada. 
 
O Código Civil dispõe sobre a matéria nos arts. 100 (“Os bens públicos de uso 
comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua 
qualificação, na forma que a lei determinar.”) e 101 (“Os bens públicos dominicais 
podem ser alienados, observadas as exigências da lei.”), emanando de tais dispositivos 
que a regra é a alienabilidade na forma que a lei dispuser a respeito (ou condicionada), 
atribuindo-se a inalienabilidade somente nos casos do art. 100, e assim mesmo enquanto 
perdurar a situação específica que envolve os bens, do que se depreende que trata-se, 
então, de inalienabilidade relativa. Só sendo absoluta a inalienabilidade para os bens que 
são, por sua natureza, insuscetíveis de valoração patrimonial, como os mares, praias e 
rios navegáveis. 
 
O prof. Carvalho Filho afirma não ser correto falar em inalienabilidade dos bens 
públicos, mas sim em alienabilidade condicionada, já que existem situações em que tais 
bens poderão ser alienados, desde que observadas as condições previstas em lei e 
estejam desafetados (não possuam destinação específica). 
 
Também a CF disciplinou, a título de exceção, atribuindo a determinado tipo de 
bem a característica de indisponibilidade, como em seu art. 225, § 5º, determinando que 
são indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações 
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. 
 
4.2. Impenhorabilidade: os benspúblicos não se sujeitam ao regime da penhora 
(ato constritivo que, no processo, recai sobre bens do devedor para propiciar a satisfação 
do credor, caso não haja o cumprimento da obrigação, quando o bem sob penhora pode 
ser alienado a terceiros para que o produto da alienação satisfaça ao credor). A 
impenhorabilidade consiste na impossibilidade de incidir constrição judicial sobre os 
bens públicos, decorrendo da característica da inalienabilidade desses bens, pois só pode 
ser penhorado o bem que, no futuro, possa ser alienado para a satisfação de um crédito. 
Mas não se pode afirmar o contrário, isto é, que todo bem impenhorável é inalienável,, 
pois o bem pode ser, por força de lei, impenhorável, como por exemplo o bem de 
família (Lei nº 8.009/90), mas que, no entanto, não é inalienável. 
 
O fundamento da impenhorabilidade está na CF, pois de acordo com o art. 100, 
os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal e respectivas 
autarquias serão pagos exclusivamente por precatórios, que nada mais são do que 
requisição do pagamento. Portanto, o bem público não pode ser penhorado em razão dos 
débitos das Fazendas Públicas, devendo-se, por meio do processo diferenciado de 
execução contra a Fazenda, apurar o débito e incluí-lo no orçamento do ano seguinte 
para então ser pago por precatórios. O escopo do art. 100 da CF é evitar que aquele que 
tem o legítimo direito de receber seu crédito na ordem de pagamento, seja preterido por 
outro credor que tenha valor a receber, mas tenha sido incluído na lista mais 
recentemente. É com base nessa premissa que se sustenta a impenhorabilidade dos bens 
públicos. 
 
4.3. Imprescritibilidade: outra característica dos bens públicos, que se traduz na 
impossibilidade de estes bens serem usucapidos. Assim, mesmo que alguém esteja na 
posse de um bem público, ocupando-o com animus domini, não poderá o decurso do 
tempo afastar a propriedade da Administração Pública, não passando o bem ao 
patrimônio do particular ou de outro ente federativo, o que é uma forma de proteger o 
bem público até contra a negligência da própria Administração. 
 
O art. 183, § 3º da CF dispõe que os imóveis públicos não serão adquiridos por 
usucapião, o que vem a ser repetido no art. 191, relativo a imóveis públicos rurais. Tal 
vedação também vem expressada no art. 102 do CC, dispondo que “os bens públicos 
não estão sujeitos a usucapião”. Como a lei não distinguiu, adota-se o entendimento de 
que tal imposição é tanto para os bens imóveis quanto para os móveis. 
 
Ressalte-se que parte minoritária da doutrina sustenta que existe a possibilidade 
de serem usucapidos os bens dominicais e as terras devolutas, já que estes não possuem 
uma finalidade específica, ao que já se manifestou o STF através da Súmula nº 340: 
“desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, 
não podem ser adquiridos por usucapião.” 
 
4.4. Impossibilidade de oneração (não-onerabilidade): consiste na 
impossibilidade de que se recaia sobre os bens públicos direitos reais de garantia, como 
o penhor e a hipoteca. A previsão desses direitos reais de garantia está no art. 1419 do 
CC (“Nas dívidas garantidas por penhor, anticrese ou hipoteca, o bem dado em garantia 
fica sujeito, por vínculo real, ao cumprimento da obrigação”.). De forma que os bens 
públicos não podem ter o gravame de direitos reais de garantia em favor de terceiros, 
pois ocorre que as características se interligam, de forma que se o bem público não pode 
ser alienado e nem penhorado, também não poderá servir de garantia a nenhuma dívida 
ou negócio. 
 
5. Formas de Aquisição: esta se divide em dois grupos: aquisição originária e 
aquisição derivada. Na primeira, não há a transmissão da propriedade por qualquer 
manifestação de vontade, pois é uma aquisição direta, refletindo a causa natural. Ex: 
acessão por aluvião, em que há acréscimo de terra por fato da natureza. Já na aquisição 
derivada há uma cadeia de transmissibilidade do bem, em que alguém transmite um bem 
ao adquirente mediante certas condições por eles estabelecidas. Ex: contrato de compra 
e venda, com a transcrição do título no RGI. 
 
Os efeitos dessas formas de aquisição aplicam-se também à aquisição de bens 
pelas pessoas de direito público, porque a Adm. Pública pode celebrar contratos com 
particulares para adquirir bens, mas esses contratos reger-se-ão pelas normas de Direito 
Privado, mas haverá também contratos administrativos que serão regidos por normas 
peculiares ao Direito Público. 
 
5.1. Contratos: como qualquer particular, pode o Estado celebrar contratos no 
intuito de adquirir bens, de modo que as entidades públicas podem, na qualidade de 
adquirentes, firmar contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de dação em 
pagamento. Tratam-se de contratos de natureza privada, sobre os quais não incidem 
cláusulas de privilégio ou exorbitantes, como ocorrem nos contratos administrativos 
(mas na compra de bens móveis necessários aos fins administrativos se caracteriza 
como contrato administrativo, com todas as prerrogativas dos contratos 
administrativos). Porém, como a atuação do administrador público só se legitima se 
estiver em conformidade com a lei, a aquisição de bens públicos por contrato não 
confere ao administrador a mesma liberdade que possuem os particulares. 
 
Quando os bens são adquiridos por contrato, pode variar a categoria na qual 
serão inseridos. Se o Município, por exemplo, adquirir um conjunto de salas para 
instalar um centro de treinamento para seus funcionários, serão as salas consideradas 
bens de uso especial. Se adquirir uma área para construção futura de prédio público, 
esse bem será um bem dominical enquanto não realizada a construção e implantação do 
serviço. 
 
Cabe observar que se aplica aos contratos visando a aquisição de bens as 
mesmas normas gerais de Direito Civil, em se tratando de aquisição de bem imóvel, o 
objeto fica sujeito ao registro no RGI (art. 1245CC) e tratando-se de bem móvel, a 
aquisição se consumará pela tradição (art. 1267CC). 
 
5.2. Usucapião: o Código Civil admite expressamente a usucapião como forma 
de aquisição de bens (a partir do art. 1238) e estabelece algumas condições necessárias à 
consumação dessa aquisição, como a posse do bem por determinado período, a boa-fé 
em alguns casos e a sentença declaratória da propriedade. Ao estabelecer os requisitos 
para a aquisição da propriedade por usucapião, a lei civil contemplou também o Estado 
como possível titular do direito, de forma que, uma vez consumado o processo 
aquisitivo, esses bens passarão a condição de bens públicos. 
 
5.3. Desapropriação: cabe ao próprio Dir. Administrativo regular tal matéria, 
pois a desapropriação é ato administrativo e incide, em regra, sobre bens de particulares. 
E somente a Adm. Pública direta pode implementar a desapropriação, de forma que a 
competência para levá-la ao fim decorre da relevância ou necessidade do bem 
desapropriado. 
 
Os bens desapropriados transformam-se em bens públicos tão logo ingressem no 
patrimônio do expropriante. Mesmo que venham a ser repassados a terceiros, como no 
caso da reforma agrária, permanecendo como bens públicos enquanto não se der a 
transferência. 
 
5.4. Acessão: forma de aquisição prevista no art. 1248 do CC, significando que 
passa a pertencer ao proprietário tudo o que aderir à propriedade, revelando um 
acréscimo a esse direito. Todas as formas de acessão previstas no CC acarretam o 
aumento do bem ou até mesmo a criação do bem, como na formação de ilhas. 
 
Dispõe o art. 1248 do CC que a acessão pode efetivar-se: pela formação de ilhas, 
por aluvião, por avulsão, pelo abandono de álveo, pela construção de obras ou 
plantações. 
 
5.5. Aquisição Causa Mortis: pelo sistema adotado pelo antigo ordenamento 
civil,os Municípios, o Distrito Federal e a União figuravam na relação dos sucessores 
hereditários legítimos. Hoje, o novo Código dispõe que, em caso de falecimento do 
proprietário que não tem herdeiros e não deixou testamento, que tais bens pertencem ao 
Município, recebendo essa herança a denominação de jacente. Mas para que o bem 
pertença ao Município, é preciso que a herança seja declarada vacante, seja arrecadada 
e, após cinco anos, seja declarada a jacência. 
 
Os Estados, ainda que excluídos da sucessão hereditária normal, podem ser 
contemplados na sucessão testamentária, como ocorre com as pessoas jurídicas em 
geral. No momento em que os bens oriundos do testamento passam a integrar o acervo 
da pessoa federativa beneficiária, também terão a natureza de bens públicos. 
 
5.6. Arrematação: esta ocorrerá quando houver a praça, ou seja, o leilão judicial 
do bem quando então a Adm. Pública poderá dar o lance e sair vitoriosa, quando será 
expedida a carta de arrematação, que servirá como instrumento para o registro do bem 
no RGI. Em caso de bens móveis, essa aquisição se dará pela tradição. Tais bens se 
classificam também como bens públicos. 
 
5.7. Adjudicação: aqui, haverá a transferência do bem, penhorado ou praceado, 
para o domínio público, quando qualquer pessoa jurídica de Direito Público estiver na 
posição de credora, ao oferecendo preço não inferior ao fixado na avaliação. As pessoas 
jurídicas de direito público, na posição de credoras, ao requererem que lhes sejam 
adjudicados os bens, para que possam adquirir-lhes a propriedade, de modo que tais 
bens passarão à qualidade de públicos. 
 
5.8. Resgate na Enfiteuse: no Código Civil de 1916, enfiteuse era o direito real 
sobre a coisa alheia, pelo qual o uso e o gozo do bem, ou seja, seu domínio útil, 
pertenciam ao enfiteuta, e ao proprietário cabia apenas a nua propriedade. Hoje, o atual 
Código não mais inclui a enfiteuse entre os direitos reais dispostos no art. 1225, mas 
manteve as já existentes, que continuam sendo reguladas pelo Código anterior. 
 
Dentre as regras que disciplinavam a enfiteuse, uma referia-se ao resgate, que 
permitia ao enfiteuta, após o prazo de dez anos, consolidar a propriedade, desde que 
pagasse ao proprietário determinado valor previsto em lei. 
A situação mais comum de enfiteuse era que, sendo público o imóvel, fosse o 
proprietário o Poder Público e o enfiteuta fosse o particular, mas nada impedia o 
inverso, de forma que se o proprietário fosse o particular e enfiteuta a pessoa jurídica de 
direito público, efetuado o resgate por meio do devido pagamento ao proprietário, a 
propriedade do bem que era privado passa à qualidade de bem público. 
 
5.9. Aquisição “Ex Vi Legis”: incluem-se aqui outras formas de incorporação de 
bens que não se enquadram nos regimes usuais de aquisição de bens. 
 
Nessa modalidade temos a que ressai dos loteamentos, regulada pela Lei nº 
6.766/79, que regula o parcelamento do solo urbano e que estabelece que algumas áreas 
dos loteamentos são reservadas ao Poder Público, de forma que, desde o registro do 
loteamento no cartório competente, as ruas, praças, espaços livres e, se for o caso, as 
áreas destinadas à construção de prédios públicos, ingressam automaticamente na 
categoria dos bens públicos, em virtude de sua destinação pública. 
 
Outra modalidade é a do perdimento de bens, prevista no Cód. Penal, que 
estabelece que entre os efeitos da condenação está a perda, em favor da União, dos 
instrumentos do crime, de acordo com algumas regras, bem como do produto do crime 
ou de qualquer outro bem que resulte de proveito obtido pelo agente com a prática do 
fato criminoso (art. 91, I e II). Também há outra hipótese elencada na Lei nº 8.429/92, 
que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos casos de improbidade administrativa e 
enriquecimento ilícito, quando a sentença que julgar procedente o pedido determinará o 
pagamento ou decretará a perda dos bens dos responsáveis e sua incorporação à pessoa 
jurídica prejudicada. 
 
A reversão nas concessões de serviços públicos também acarretará a aquisição 
de bens pela pessoa jurídica de direito público (Lei nº 8.987/95). 
 
Ainda ocorre a figura do abandono de bens móveis e imóveis, prevista no 
Código Civil, quando o proprietário exclui o bem de sua propriedade mediante seu 
desinteresse, sem manifestação expressa de vontade (art. 1275, III), com a perda da 
propriedade, após os trâmites legais, os bens passarão a qualificar-se como bens 
públicos. 
 
6. Gestão dos Bens Públicos: a regra é que os bens públicos podem ser usados 
pela pessoa jurídica de direito público a que pertençam, independentemente de serem de 
uso comum, de uso especial ou dominicais, sendo possível que estes também sejam 
utilizados por particulares, ora com maior liberdade, ora com restrições legais. Mas o 
que deve ficar claro é que a utilização dos bens públicos por particulares deve atender 
ao interesse público, o que será aferido pela Administração. 
 
6.1. Formas de uso: sob esse aspecto, há duas formas de uso dos bens públicos: o 
uso comum e o uso especial. 
 
6.2. Uso comum: 
 
Os bens de uso comum podem ser utilizados livremente por toda a coletividade, 
de forma gratuita, nada podendo ser cobrado para o seu uso, o que, do contrário, 
implicaria em discriminação ao acarretar vedação quanto ao seu uso por certa classe de 
pessoas. Porém, não restará afastada a possibilidade de imposição de limitações ao seu 
uso, desde que não alcance a vedação total ou a discriminação. 
 
6.3. Uso especial: 
 
Os bens de uso especial poderão ou não ser livremente utilizados pelo particular, 
sendo necessário saber qual a destinação que se dará a tais bens, de modo que uma das 
formas de uso especial de bens públicos é a do uso remunerado, sendo a mais comum o 
pagamento de certa importância para possibilitar o uso. 
 
6.4. Uso compartilhado: assim considerado aquele em que as pessoas públicas 
ou privadas, prestadoras de serviços públicos, precisam utilizar-se de espaços 
integrantes de áreas da propriedade de pessoas diversas. Ex: uso de certas áreas para 
instalação de serviços de energia, de comunicações, de gás canalizado por meio de 
dutos normalmente implantados no subsolo, em que, quando se trata de serviços 
envolvendo pessoas públicas, este se dará através de convênios; mas quando o prestador 
do serviço é pessoa de direito privado, ainda que faça parte da Administração indireta, a 
solução se dará de forma mais complexa, de acordo com quatro hipóteses: 
 
a) Uso de área integrante do domínio público: seu uso dependerá de autorização 
do ente público em cujo domínio se encontra o bem e, em regra, não cabe remuneração 
pelo seu uso; 
 
b) Uso de área non aedificandi de propriedade de particular: ocorrerá uma 
limitação administrativa, em que o prestador poderá usar livremente a área, não gerando 
qualquer remuneração ou indenização, salvo em caso de comprovado prejuízo ao 
proprietário; 
 
c) Uso de área privada, além da faixa non aedificandi: quando o uso será 
regulado pelo Direito Privado, dependendo de autorização do proprietário, devendo a 
empresa prestadora do serviço negociar eventual remuneração ou ser firmada uma 
cessão gratuita de uso; 
 
d) Uso de área pública sujeita à operação por pessoa privada em virtude de 
contrato de concessão ou permissão, quando será possível a fixação de remuneração 
pelo uso do solo ou do subsolo, desde que não haja regulação expressa em sentido 
contrário. 
 
6.5. Cemitérios: classificam-se em públicos e privados. Os públicos constituem 
áreas do domínio público, enquanto os privados constituem áreas do domínio particular, 
mas sob controle do Poder Público. 
 
Para que seja instituído um cemitério particular é necessário ato de 
consentimento do Poder Público municipal, delegando a atividadeao particular, através 
de permissão ou concessão. Podem ser permissionários ou concessionários entidades 
religiosas, assistenciais, educacionais ou filantrópicas, sempre desprovidas de fins 
lucrativos. 
 
Os cemitérios públicos são bens de uso especial, conforme a maioria da 
doutrina, pois nestes há a prestação específica de um serviço de interesse público, ainda 
que parte minoritária considere bens de uso comum do povo. 
 
6.6. Uso privativo: ou uso especial privativo. È o direito de utilização de bens 
públicos conferido pela Administração a pessoas determinadas, podendo alcançar 
qualquer das categorias de bens públicos. São quatro as características do uso especial 
privativo de bens públicos: a privatividade do uso (quem receber o consentimento 
estatal tem direito a usar sozinho o bem, não admitindo a concorrência com outras 
pessoas); a instrumentalidade formal (necessidade de instrumento jurídico formal, pelo 
qual a Administração exprima seu consentimento); a precariedade do uso (em havendo 
interesse público, poderá ser revogado o instrumento jurídico que legitimou o uso); 
sujeição a regime de direito público (são as prerrogativas que a Administração possui a 
seu favor). 
 
As formas de uso privativo de bens públicos ocorrem através de autorizações, 
permissões e concessões de uso, de concessões de direito real de uso, de concessões de 
uso especial para fins de moradia, da cessão de uso e ainda por formas de direito 
privado (como a enfiteuse, o direito de superfície, a locação e o comodato). 
 
7. Alienação de Bens Públicos: é a transferência de sua propriedade a terceiros, 
quando há interesse público na transferência e desde que observadas as normas legais 
pertinentes. 
 
A regra é que a Administração conserve os bens em sua propriedade, mas pode 
ocorrer, por exemplo, que a manutenção de alguns bens seja muito dispendiosa, ou pode 
haver o interesse que o bem pertença a outra pessoa pública ou privada para a 
implementação de uma finalidade social. Mas para a alienação de bens públicos, que 
têm que ser os dominiais, deve o administrador observar as regras próprias instituídas 
para essa finalidade. O legislador dispôs dois instrumentos para a alienação dos bens 
públicos: os instrumentos comuns e os específicos. Os comuns são aqueles utilizados 
pelo particular e que a Adm. Pública pode fazer uso, também. Os específicos são os que 
observam as normas de Direito Público, sendo de observância especial para a 
Administração. 
 
Da autonomia conferida aos entes federativos, temos que cada qual poderá 
instituir as regras que entenderem adequadas para a alienação de seus bens, mas não se 
tratando de competência legislativa ampla, pois as normas gerais ficam a cargo da 
União, conforme o art. 22 da CF. 
 
Cabe ressaltar que a alienação não se resume apenas à venda do bem,, 
apresentando-se sobre diversas outras formas, sendo certo que há a transferência da 
propriedade. 
 
7.1. Venda: é a forma mais comum, tratada pelo Direito Privado (arts. 481 a 532 
do CC). Mas em se tratando de bens públicos, há a necessidade de aplicação da 
legislação específica sobre a matéria, prevendo o art. 17 da Lei nº 8.666/93 os requisitos 
necessários para que a venda seja possível: 
a) Bens imóveis: autorização legislativa; interesse público devidamente 
justificado; avaliação prévia; licitação na modalidade concorrência, podendo ser 
dispensada nos casos previstos em lei; 
 
b) Bens móveis: avaliação prévia; licitação (na modalidade concorrência), que 
pode ser dispensada nos casos previstos em lei. 
 
Na venda do bem público há a contraprestação por parte do comprador, que se 
traduz no pagamento do preço. 
 
7.2. Doação: com regramento nos arts. 538 e seguintes do Cód. Civil, também 
transfere a propriedade para outrem, mas por ato de liberalidade e sem contraprestação. 
Tem caráter excepcionalíssimo, devendo ser evitada para não ferir princípios 
constitucionais. Sua prática deverá ser voltada para a concessão de direito real de uso, 
atendendo de forma mais adequada a finalidade pública da utilização do bem público 
por outra pessoa diversa do seu titular. Deverá observar os requisitos de exigência de 
autorização legal; avaliação prévia e interesse público justificado. 
 
O art. 17, I, b, da Lei nº 8.666/93 impõe uma restrição que só se aplica à União, 
a de permitir a doação sem licitação apenas a órgão ou entidade integrante da própria 
Adm. Pública. Para que haja a mesma vedação no âmbito dos outros entes federativos, é 
preciso que cada qual tenha legislado nesse sentido. 
 
7.3. Permuta: que significa troca, ou seja, a Adm. Pública dará seu bem em troca 
de outro bem que lhe atenderá de forma mais adequada, vindo a ser regulada no art. 533 
do CC. Traz a exigência de atendimento aos seguintes requisitos: autorização legal; 
avaliação prévia dos bens a serem permutados; interesse público justificado. 
 
Aqui, a licitação quase sempre se faz dispensável, uma vez que neste ato está 
sendo atendido o interesse público e o interesse particular em situação personalizada. 
 
7.4. Dação em pagamento: regulada no art. 357 do CC, traduz-se no pagamento 
de dívida da Adm. Pública com bens imóveis, ao invés de efetuá-lo em dinheiro. Por se 
tratar de um ajuste de vontades entre a Administração-devedora e o credor, torna-se 
inviável a realização de licitação (inexigibilidade). Necessário o atendimento aos 
requisitos: autorização legal; avaliação prévia do bem público a ser transferido; 
interesse público justificado na celebração do acordo. 
 
Instrumentos específicos que permitem a alienação dos bens públicos: 
 
7.5. Concessão de domínio: aqui, à semelhança da venda e doação, há a 
transferência do domínio público para outrem. A concessão pode ter como destinatário 
pessoa pública ou privada, ocorrendo a distinção no ato que se dará a forma à 
concessão, quando a parte concessionária for outro ente da Adm. Pública, haverá apenas 
a lei autorizativa, mas quando se tratar de pessoa privada, será necessária a transcrição 
no RGI. 
 
A concessão de domínio está regrada no art. 17, I, f, da Lei nº 8.666/93, podendo 
ser gratuita ou onerosa. 
 
7.6. Investidura: trata-se de modalidade específica, sem correspondente no 
Direito Privado, sendo regulada pelo art. 17, § 3º da Lei nº 8.666/93. É a alienação da 
terra remanescente, aos proprietários lindeiros, de obra pública ou aos possuidores 
diretos de áreas anexas a usinas hidroelétricas. Objetiva a investidura à alienação de 
terra que isoladamente não tem qualquer proveito econômico, salvo para o proprietário 
lindeiro. É inexigível a licitação. 
 
7.7. Incorporação: a Adm. Pública pode instituir sociedades de economia mista e 
empresas públicas e, para tanto, é possível que lhe dê bens móveis ou imóveis para a 
sua constituição, ocorrendo, assim, a incorporação dos bens públicos, sendo necessário 
o registro dessa transferência quando se tratar de bens imóveis. 
 
7.8: Retrocessão: em havendo uma desapropriação, se o motivo que lhe deu 
causa desaparecer, perdendo-se, assim, o interesse no bem desapropriado, poderá a 
Adm. Pública oferecer o bem desapropriado ao antigo proprietário. A retrocessão é 
tratada no art. 519 do CC. 
 
Uma vez que já houve avaliação para a desapropriação e o interessado é 
conhecido, não é exigível a licitação. 
 
7.9. Legitimação de posse: em que há a transferência do domínio do bem àquele 
que preenche os requisitos do art. 29 da Lei nº 6.383/76, quais sejam: não ser 
proprietário rural; morada permanente e cultura efetiva pelo prazo mínimo de um ano; 
área de até cem hectares. Para que o ocupante receba a terra, terá, ainda, que 
permanecer no imóvel por quatro anos com o título de Licença de Ocupação, quando só 
após o transcurso desse prazo poderá adquirir a terra. 
 
Trata-se de licença intransferívelpor ato inter vivos e inegociável.